15 Straff og administrative sanksjoner

15.1 Generelt om straffansvar

15.1.1 Gjeldende rett

I dag reguleres straffebudene om sjøfartsforhold i Almindelig borgerlig Straffelov (Straffeloven) fra 22. mai 1902 nr. 10. Kapittel 30 gjelder forbrytelser i sjøfartsforhold (§§ 301-316), mens kapittel 42 regulerer forseelser i sjøfartsforhold (§§ 414-427). Straffebudene dekker de fleste forhold i forbindelse med sjøfart, fra brudd på mer arbeidsrettslige forhold til brudd på hjelpeplikt og bestemmelser til sikring av skipets sjødyktighet.

Ved overtredelser av forskriftsverket kan nærmest samtlige overtredelser i dag straffesanksjoneres gjennom ulike bestemmelser i straffeloven, og særlig gjennom sekkebestemmelsen i straffelovens § 339 nr. 2. Et svært omfattende og detaljert forskriftsverk gjør at et stort antall handlinger eller unnlatelser i dag er straffbare.

Skyldkravet i mange av de sentrale straffebestemmelsene er forsett eller uaktsomhet. Samlet sett gir dette en svært lav terskel for straffeforfølging i sjøfartsforhold.

Straffelovkommisjonen foreslår i sin delutredning VII, NOU 2002: 4 «Ny straffelov», at det i den nye straffeloven ikke bør videreføres noen kapitler om overtredelse i sjøfartsforhold, men at dette reguleres av spesiallovgivningen.

15.1.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag

Utvalget foreslår at skipssikkerhetsloven, og ikke straffeloven, skal inneholde straffebestemmelser for overtredelse av loven. Et eget kapittel om straff, jf. kapittel 10, foreslås dermed inntatt i loven. Samtidig, og i tråd med sanksjonsutvalgets og straffelovkommisjonens utredning (jf. NOU 2002: 4), foreslår skipssikkerhetslovutvalget en ny tilnærming i forhold til straff. Utvalget foreslår å redusere hva som skal være straffverdige forhold. Dette gjøres ved å unngå sekkebestemmelser i lovverket og legge inn et vesentlighetskrav for overtredelsen, samt ved å sette skyldkravet i de fleste straffebudene til forsett eller grov uaktsomhet. Straffekapitlet legger opp til et system hvor pliktene er klart delt mellom rederi og skipsfører/mannskap. Bestemmelsene utvalget har valgt å straffesanksjonere, er bestemmelser hvor overtredelse representerer en fare for skade på andres interesser og hvor det dermed er nødvendig å reagere med straffesanksjon ved overtredelse. Utvalget har ved denne vurderingen sett hen til om nødvendig etterlevelse kan sikres ved bruk av andre sanksjoner enn straff, og har i forlengelsen av dette foreslått å innføre den administrative sanksjonen overtredelsesgebyr. Totalt sett mener utvalget at sanksjonssystemet som det legges opp til i lovutkastet vil bli mer effektivt, og i tråd med målsettinger i det pågående arbeidet med ny straffelov og endring av andre lover, bl.a. forvaltningsloven.

Som følge av at straffebestemmelser foreslås inntatt i skipssikkerhetsloven foreslår utvalget å oppheve følgende bestemmelser i straffeloven 1902: §§ 304, 305, 312, 315, 416, 420, 422 første ledd, 424, 427. Enkelte andre endringer i straffe­loven i kapittel 30 og 42 foreslås samtidig for å harmonisere med skipssikkerhetsloven.

15.1.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og politidepartementet uttaler om den generelle tilnærmingen til straff som Skipssikkerhetslovutvalget foreslår:

«Justisdepartementet er meget tilfreds med at Skipssikkerhetsutvalget ved uformingen av straffekapitlet har fulgt de prinsipper for kriminalisering som er kommet til uttrykk i NOU 2002:4 Ny straffelov, NOU 2003:15 Fra bot til bedring, og i Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) Om lov om straff (straffeloven). Som utvalget selv peker på har dette banet veien for en ikke ubetydelig avkriminalisering også utover oppheving av straffebestemmelser som utviklingen har gjort uaktuelle.»

Sjøfartsdirektoratet mener alkoholbestemmelsene i sjøloven ( jf. kap. 6A) bør overføres til den nye skipssikkerhetsloven ettersom rusmisbruk kan ha en stor negativ effekt på sikkerheten til sjøs. Direktoratet viser til at disse bestemmelsene ble plassert i sjøloven, først og fremst fordi sjødyktighetsloven var under revisjon.

15.1.4 Departementets vurdering

Skipssikkerhetslovutvalget har foretatt en svært grundig gjennomgang av straff, herunder en inngående behandling av gjeldende rett. Utvalget har tatt høyde for de signaler som er gitt i utredningene til Sanksjonsutvalget og Straffelovkommisjonen og gitt forslag til en helt tilnærming til straff ved overtredelser av skipssikkerhetslovgivningen. Departementet gir sin tilslutning til prinsippene for kriminalisering som foreslås av utvalget, og viser for øvrig til utvalgets innstilling, jf. NOU 2005: 14 På rett kjøl, punkt 7.10, s. 157. Samtidig er det grunn til å understreke at vesentlige overtredelser av sikkerhets- og miljøbestemmelser bør reageres på av preventive grunner. Det er særlig grunn til å markere en klar holdning i tilfeller hvor det inntreffer skade på liv og helse eller tap av menneskeliv som følge av vesentlig tilsidesettelse av sikkerhetskravene. Tilsvarende må det reageres på vesentlige overtredelser som fører til at forurensning inntrer. Dersom skade på liv, helse og miljø ikke har oppstått skal det mer til for å ilegge straff, og overtredelsesgebyr vil gjerne være en mer adekvat reaksjonsform.

Utvalget har tatt til etterretning at straffebestemmelsene knyttet til alkohol og rusmisbruk er plassert i sjøloven, selv om utvalget mener de kunne passet bedre i skipssikkerhetsloven. I lovutkastet til Skipssikkerhetslovutvalget er dermed ikke straff for alkohol og rusmisbruk foreslått inntatt. Departementet ser for sin del at det er grunner til å plassere disse bestemmelsene i skipssikkerhetsloven, slik Sjøfartsdirektoratet fremholder. Bestemmelsene har imidlertid en form og struktur som gjør at det ville være nødvendig med en del omskriving og omstrukturering som neppe er formålstjenlig nå som bestemmelsene nylig er trådt i kraft (1. juli 2005). Dette taler etter departementets syn for å la bestemmelsene stå i sjø­loven.

Skipssikkerhetslovutvalget har lagt til grunn at forskriftsverket skal inneholde trussel om straff. Etter departementets syn er ikke det nødvendig. En annen sak er at overtredelser av forskrifter også vil kunne straffes gjennom det enkelte straffebudved at det er henvist til forskrifter.

I henhold til straffeloven 2005 § 4 annet ledd bokstav b vil ikke overtredelser av utenlandske skip i økonomisk sone automatisk være omfattet av straffeloven. Dette i motsetning til skipssikkerhetslovens § 3 som i utgangspunktet gir loven anvendelse for utenlandske skip i økonomisk sone. Etter departementets syn bør skipssikkerhets­loven kapittel 10 som hovedregel kun komme til anvendelse dersom handlingen krenker interesser som den norske jurisdiksjonen skal ivareta, eller dersom overtredelsen ikke omfattes av flaggstatens lovgivning, for eksempel fordi deres lovgivning ikke omfatter en annen stats økonomisk sone.

15.2 Rederiets straffansvar

15.2.1 Gjeldende rett

Hovedpliktsubjektet etter gjeldende rett er skipsføreren, jf. sjødyktighetslovens § 106 første ledd. I kapittel 30 og 42 i straffeloven retter de fleste bestemmelsene seg mot skipsføreren, men enkelte bestemmelser er nøytrale og rettes mot «den som...». Straffelovens § 304 annet ledd rammer rederi som rettstridig bevirker eller medvirker til at sjødyktig skip går til sjøs eller unnlater å hindre at slike skip går til sjøs. I henhold til § 416 kan reder straffes ved overtredelser av bestemmelser i lov eller forskrift som er gitt for å ivareta skipets sjødyktighet eller de ombordværendes sikkerhet. Etter § 424 annet ledd straffes rederi som bruker noen uberettiget i en stilling om bord på grunn av manglende kvalifikasjonskrav. Overtredelser av sjødyktighetslovens kapittel 11 er regulert gjennom § 427, og denne vil også kunne ramme rederiet.

15.2.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag

På bakgrunn av at Skipssikkerhetslovutvalget foreslår rederiet som det sentrale pliktsubjekt etter skipssikkerhetsloven, har utvalget funnet det naturlig at rederiet også fremstår som det sentrale ansvarssubjekt etter loven. Dette tilsier også i følge utvalget at bestemmelsene om foretaksstraff bør benyttes i noe større utstrekning enn i dag. Utvalget har foreslått egne straffebud for rederiet som knytter seg til det enkelte kapittel etter loven. Med unntak av de bestemmelser i lovutkastet som utvalget overhodet ikke foreslår straffesanksjonert, er de fleste straffebudene for rederiet knyttet til plikter hvor loven ikke har lagt en «sørge for» plikt på skipsføreren.

Lovutkastet fra Skipssikkerhetslovutvalget om straff benytter uttrykket «på vegne av rederiet». Utvalget sikter her til både personer i rederiorganisasjonen og på skipet eller eksterne selskaper som har fått delegert ansvar for deloperasjoner fra rederiet, eksempelvis personer i et bemanningsselskap.

15.2.3 Høringsinstansenes syn

Støttegruppen for overlevende og etterlatte etter Sleipner-ulykken uttaler:

«Rederiene må kunne settes mer til ansvar ved feil eller mangler. Det bør ikke bare være bøter, men og fengselsstraff for de ansvarlige.»

15.2.4 Departementets vurdering

Departementet gir i hovedsak sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets forslag til regulering av rederiets straffansvar. Lovutkastet markerer et skille fra gjeldende rett i forhold til hvem som har plikter etter loven. Når rederiet foreslås som hovedpliktsubjekt etter loven, bør rederiet tilsvarende gjøres til hovedansvarssubjekt i straffekapitlet. Denne tydeliggjøringen i loven bør også, slik utvalget påpeker, få konsekvenser for bruken av foretaksstraff på lovens område. Departementet vil særlig fremheve sammenhengen mellom rederiets plikt og ansvar knyttet til sikkerhetsstyringssystemet og bruken av foretaksstraff. Rettspraksis viser at rederier i liten utstrekning har blitt stilt til ansvar som foretak, noe som vel i hovedsak kan tilskrives det materielle innhold i gjeldende rett. Skipssikkerhetsloven legger til rette for et skille i så hensende.

Straffebudene som er rettet mot rederiet benytter uttrykket «den som på vegne av rederiet», slik Skipssikkerhetslovutvalget foreslo (jf. NOU 2005: 14 På rett kjøl punkt 7.10.2.13 på s. 167). Utvalget viste til at uttrykket ville omfatte personer i rederiadminstrasjonen, typisk personer i ledende stillinger. I tillegg var det utvalgets hensikt at personer i eksterne selskaper som har fått delegert deloperasjoner fra rederiet, eksempelvis et bemanningsselskap, ville omfattes av uttrykket «den som på vegne av rederiet». Når det gjelder personer i eksterne selskaper som forestår aktuelle driftsfunksjoner knyttet til tradisjonell rederivirksomhet, foreslår departementet inntatt en egen bestemmelse om dette i § 69 annet ledd (se punkt 15.4.4 nedenfor). Uttrykket «på vegne av rederiet» i straffebudene som er rettet mot rederiet, tar primært sikte på å ramme personer som er ansatt i rederiet, i første rekke administrerende direktør, styreleder og andre personer i rederiet med ledende stilling. Uttrykket vil i prinsippet også kunne ramme personer som opptrer på vegne av rederiet uten å ha et ansettelsesforhold i rederiet, for eksempel innleide arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere. Departementet understreker at uttrykket «på vegne av rederiet» i skipssikkerhetsloven ikke må forstås slik at handlinger begått i strid med instruks og rederiets interesser faller utenfor. Alle forhold der det er vedkommendes posisjon i rederiet som har gitt foranledningen til å begå handlingen eller unnlatelsen, også tilfelle der handlingen og unnlatelsen skjer i strid med instruks og i strid med eller rederiets interesser, omfattes. (Uttrykket skal altså her forstås på en annen måte enn det liknende uttrykket, «på vegne av et foretak», i straffelovens bestemmelser om foretaksstraff). Videre ligger i uttrykket «på vegne av rederiet» at straffebudene gjelder brudd på rederiets overordnede forpliktelser til å påse at de aktuelle forholdene er i tråd med kravene i lov og forskrifter. Dette følger også av lovens system. Skipsførerens og andre som har sitt arbeid om bord sine brudd på de forpliktelsene som påhviler dem etter loven, omfattes ikke av straffebudene som er rettet mot rederiet. Lovens system er at pliktene til skipsføreren og andre som har sitt arbeid om bord er regulert i egne bestemmelser, med straffebud som knytter seg til disse pliktreglene.

Pliktreglene i kapittel 2 er knyttet opp til at rederiet enten er eieren eller en bestemt person eller organisasjon som har overtatt pliktene etter loven. Det dreier seg altså om en fullstendig plikt som påligger en bestemt juridisk eller fysisk person på redersiden, hva enten denne er eieren selv eller et driftsansvarlig selskap som har overtatt pliktene, jf. § 4. Selv om rederen kan benytte eksterne selskaper eller personer til oppfyllelse av lovens krav, påhviler ikke pliktene som er lagt på rederiet andre enn rederiet selv. Departementet har imidlertid foreslått en særbestemmelse i § 69 annet ledd som setter straffetrussel mot personer som forestår deler av driften av skipet uten å være definert som rederi etter § 4, jf. punkt 15.4.4 nedenfor. På den annen side vil eksterne selskaper eller andre kunne straffes for medvirkning til overtredelse av skipssikkerhetsloven når straffeloven 2005 settes i kraft, jf. § 15. Det vises for øvrig til drøftelsen i punkt 8.2.4.

Skipssikkerhetslovutvalget har ikke uttrykkelig tatt stilling til om eieren kan holdes straffeansvarlig dersom pliktene etter loven (jf. § 4) er overført til en annen juridisk eller fysisk person (driftsansvarlig selskap). Med forbehold om at delegasjon av pliktene etter loven skjer i tråd med loven, dens intensjoner og forskrifter gitt i medhold av loven, vil eieren ikke ha direkte plikter etter loven. Lovens klare utgangspunkt og hensikt er at eieren i slike tilfeller heller ikke er straffeansvarlig etter skipssikkerhetsloven. Departementet vil likevel ikke utelukke at det etter omstendighetene kan være forhold på eiersiden som innebærer at medvirkningsansvaret i straffeloven 2005 § 15 er oppfylt.

Straffebudene i Skipssikkerhetslovutvalgets lovutkast som er rettet mot skipsføreren eller andre som har sitt arbeid om bord inneholder en henvisning både til den aktuelle pliktregelen i kapitlene 3 til 5 og til den bestemmelsen i loven som straffebudet setter straff for overtredelse av. I rederiets straffebud er det derimot ikke foretatt en henvisning til rederiets pliktregel i § 6, selv om det fremgår av sammenhengen av utredningen for øvrig at hensikten har vært at rederiets straffansvar er knyttet opp mot pliktene i § 6. Departementet mener dette bør presiseres og fremmer forslag om å innta en henvisning til § 6 i straffebudene rettet mot rederiet.

For de bestemmelser hvor skipsføreren har en «sørge for» plikt som er sanksjonert ved straffebud, inneholder ikke lovutkastet til Skipssikkerhetslovutvalget et tilsvarende straffebud for rederiet knyttet til dets plikter, bl.a. «påse plikten». Overtredelse av § 6 som sådan er altså ikke straffesanksjonert. Brudd på bestemmelser om last, ballast, vakthold og navigering vil dermed ikke straffes etter skipssikkerhetsloven for enkeltpersoner i rederiadministrasjon, med mindre overtredelsen kan knyttes opp til svikt i sikkerhetsstyringssystemet, jf. § 58. Foretaksstraff for rederiet vil likevel kunne være aktuelt. Når straffeloven 2005 trer i kraft, vil imidlertid enkeltpersoner i rederiadministrasjonen kunne straffes for medvirkning, jf. straffelovens § 15. Medvirkningsbestemmelsen må da ses i lys av pliktene i skipssikkerhetslovens § 6 om å påse at lovens interesser beskyttes og at det legges til rette for at skipsfører og andre om bord kan oppfylle sine plikter etter loven.

For mindre alvorlige overtredelser er imidlertid overtredelse av § 6 i seg selv generelt sanksjonert ved overtredelsesgebyr gjennom § 55.

15.3 Skipsførerens straffansvar

15.3.1 Gjeldende rett

En rekke av bestemmelsene i straffeloven 1902 er rettet mot skipsføreren, og skipsføreren fremstår etter straffeloven som det sentrale ansvarssubjekt. Straffelovens § 304 første ledd omhandler den som går til sjøs med sjøudyktig skip, og § 315 gir straffansvar for uriktig føring av skipsbøker. I henhold til § 416 kan fører av skip straffes ved overtredelser av bestemmelser i lov eller forskrift som er gitt for å ivareta skipets sjødyktighet eller de ombordværendes sikkerhet. Feil ved navigering, herunder brudd på sjøveisreglene, straffes etter § 418. Manglende kvalifikasjonskrav og brudd på miljøbestemmelser kan også gi straffansvar for skipsfører, jf. §§ 424 første ledd og 427.

15.3.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag

Skipssikkerhetslovutvalget foreslår en lemping på skipsførerens straffansvar sammenlignet med gjeldende rett. Denne tilnærmingen må ses i sammenheng med at utvalget i større grad foreslår at rederiet blir det primære ansvarssubjekt. Lovutkastet legger imidlertid enkelte sentrale plikter på skipsføreren, så som navigering av skipet, lasting og ballastering og vakthold om bord. De fleste av disse «sørge for» pliktene som er lagt på skipsføreren, foreslås sanksjonert i straffekapitlet. Det forhold at skipsføreren får delegert til seg andre oppgaver enn der han etter lovens regler har en «sørge for»plikt eller en «medvirke»plikt, betyr ikke at han kan straffes etter de bestemmelsene som retter seg mot «den som på vegne av rederiet». Faller den delegerte plikten imidlertid inn under en allerede straffbar plikt for skipsfører til å sørge for eller medvirke til et bestemt forhold, kan han likevel straffes for brudd på denne plikten.

15.3.3 Høringsinstansenes syn

Sjøfartsdirektoratet er ikke enig i at skyldkravet for brudd på vakthold skal være forsett eller grov uaktsomhet og uttaler:

«Skyldgraden for overtredelse av vaktholdbestemmelsene er i utkastets § 10-3 og § 10-4 satt til forsett eller grov uaktsomhet. Sjøfartsdirektoratet mener skyldgraden her bør være uaktsomhet, på samme måte som for navigering. Vakthold, eksempelvis utkikk, er noe som krever en høy grad av aktsomhet og kontinuerlig årvåkenhet. Selv korte perioder med manglende vakthold kan få fatale følger. Skyldgraden for overtredelse av vaktholdbestemmelsene i utkastets § 10-3 og § 10-4 bør derfor være uaktsomhet.»

Sjøfartsdirektoratet mener også det bør vurderes om skipsførerens unnlatelse til å gi forsvarlig legebehandling, jf. utvalgets utkast § 4-9, bør gjøres straffbart.

Sjøfartsdirektoratet har foreslått en plikt i utvalgets utkast § 5-7 om at skipsføreren bør iverksette alle nødvendige tiltak ved forurensning eller fare for forurensning, og en plikt til å føre miljødagbøker. Direktoratet mener det bør tilføyes en ny bestemmelse om at forsettlig eller grov uaktsom overtredelse av nevnte plikter er straffbart.

15.3.4 Departementets vurdering

Departementet gir i hovedsak sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets forslag til regulering av skipsførerens straffansvar. En naturlig konsekvens av at rederiet gjøres til det sentrale plikt- og ansvarssubjekt, er at skipsførerens ansvar tilsvarende mykes opp.

Det er etter departementets oppfatning gode grunner til å endre skyldkravet for vesentlige brudd på bestemmelser om vakthold, slik Sjøfartsdirektoratet ønsker. Utkikk og andre vaktholdrutiner på broen krever, på samme måte som navigeringen selv, en kontinuerlig årvåkenhet og konsentrasjon som tilsier at skyldkravet bør være uaktsomhet. Navigering og vakthold har også en så nær sammenheng at skyldkravet bør være det samme, og departementet fremme derfor forslag om å gjøre uaktsomhet som skyldkravet også i vaktholdtilfellene, jf. lovutkastet § 60.

Departementet mener at plikten som skipsføreren har til å medvirke til at skipets drift og vedlikehold til enhver tid er sikkerhetsmessig forsvarlig, bør gjenspeiles i straffekapitlet ved å endre lovutkastets § 60. Sentrale sikkerhetsmessige tiltak som å avholde øvelser, ha redningsutstyr klar til bruk, stenge luker og lignende, faller inn under medvirkningsplikten, og vesentlige brudd på denne bør etter departementets oppfatning kunne reageres med i form av straff. På bakgrunn av at departementet har tatt til følge Sjøfartsdirektoratets anbefaling om at skipsføreren bør ha en medvirkningsplikt, og ikke en «sørge for» plikt til at han selv er behørig kvalifisert, foreslås straffebudet i § 60 tilsvarende endret, se forøvrig punkt 8.3.4.

Skipsførerens plikt til å føre miljødagbøker på korrekt måte, bør etter departementets syn straffesanksjoneres slik det er foreslått av Skipssikkerhetslovutvalget for øvrige dagbøker. Straffetrusselen er særlig aktuell der miljødagbøker er ført feil med den hensikt å skjule at ulovlig forurensning har funnet sted. På bakgrunn av at departementet tar til følge forslaget fra Sjøfartsdirektoratet om å innta en pliktbestemmelse om handlingsplikt ved forurensning eller fare for forurensning i kapittel 5 (jf. punkt 12.4), er det tilsvarende grunnlag for en straffebestemmelse om dette. En slik bestemmelse foreslås inntatt i § 65.

Skipsførerens unnlatelse av å gi forsvarlig legebehandling, anser departementet på sin side ikke hensiktsmessig å innta et straffebud om. Bestemmelsen i lovutkastet § 27, jf. § 29 er en kompetanseregel og ikke en pliktregel, og det fremstår da ikke som riktig å gjøre overtredelse straffbart.

Departementet vil for øvrig presisere at det er en nyanseforskjell når gjeldende rett i flere straffebud har benyttet uttrykket «fører av skip», mens lovutkastet bruker uttrykket «skipsfører». Sistnevnte uttrykk er først og fremst en stillingsbetegnelse på den som har øverste myndighet om bord, og pliktene og straffansvar etter loven er derfor primært knyttet til stillingens innhold. På flyttbare innretninger vil plattformsjefen være å anse som skipsføreren, ettersom det er betegnelsen som benyttes i offshore.

15.4 Straffansvar for andre

15.4.1 Gjeldende rett

Noen av straffelovens bestemmelser er rettet mot spesielle stillinger til den som har sitt arbeid om bord. For eksempel nevner § 304 maskinsjef eller den øverste av styrmennene under straffeansvaret for å gå til sjøs med et sjøudyktig skip. Tilsvarende følger straffansvar for maskinist, styrmann m.fl. for grov uforstand i tjenesten. Ellers vil de øvrige straffebudene som er nøytrale og retter seg mot «den som» begår en straffbar handling, også gjelde for andre som har sitt arbeid om bord. Navigasjonsoffiserer vil også rammes av de straffebud som gjelder «fører av skip», jf. punkt 15.3 ovenfor.

Sjødyktighetslovens § 4 annet ledd bestemmer at personer som ikke er offentlige tjenestemenn, men som benyttes under kontroll av skip, vil ha det samme strafferettslige ansvar som offentlige tjenestemenn.

15.4.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag

Skipssikkerhetslovutvalget foreslår at det i straffekapitlet inntas enkelte straffebestemmelser som er knyttet opp til medvirkningspliktene til den som har sitt arbeid om bord. Utvalget foreslår for eksempel straffebud om medvirkningsansvar for den som vesentlig overtrer bestemmelsene om navigering, lasting og ballastering og vakthold og miljømessig drift av skipet. Det forhold at andre om bord får delegert til seg andre oppgaver enn der vedkommende etter lovens regler har en «medvirke»plikt, betyr ikke at de kan straffes etter de bestemmelsene som retter seg mot «den som på vegne av rederiet». Faller den delegerte plikten imidlertid inn under en allerede straffbar plikt for andre til å medvirke til et bestemt forhold, kan de likevel straffes for brudd på denne plikten.

15.4.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet (Generaladvokaten) uttaler:

«Ved overtredelse av bestemmelser om skipssikkerhet, enten det skjer i forbindelse med et havari eller for eksempel utslipp av forurensende stoffer, vil det mest sakssvarende i de fleste tilfeller være å vurdere disiplinært ansvar i henhold til Lov om militær disiplinærmyndighet av 20. mai 1988 nr. 32. Loven retter seg i første rekke mot overtredelser av militære tjenesteplikter, men etter lovens § 1 tredje ledd kan refselse også ilegges den som gjør seg skyldig i borgerlig straffbare forhold

1. på militært område

2. overfor militært personell eller

3. mot eller ved bruk av militært materiell.

Forsvarets fartøy, herunder sivile innleide fartøy som i sin helhet disponeres av Forsvaret, er militært område.

Dette innebærer at handlinger på Forsvarets fartøy som er straffbare etter «sivil» (borgerlig) lovgivning, kan avgjøres ved disiplinær refselse, med mindre forholdet er for alvorlig. Hva som er «for alvorlig» er et skjønnsspørsmål. Disiplinær refselse opphever ikke straffbarheten, men skal etter lovens § 11 tas i betraktning når straff utmåles. Disiplinær refselse er også grunnlag for påtaleunnlatelse etter Straffeprosessloven § 70 annet ledd.»

Sjøfartsdirektoratet mener at skyldkravet for brudd på vakthold også skal omfatte uaktsomhet, på samme måte som det er foreslått for skipsføreren, jf. punkt 15.3.3.

Rederienes Landsforbund deler utvalgets vurdering bak å legge skadefølgeprinsippet til grunn for hvilke overtredelser som skal straffeforfølges, og mener det fører til bedre samsvar med de straffe­regler det øvrige norske næringsliv er underlagt.

Støttegruppen for overlevende og etterlatte etter Sleipner-ulykken uttaler:

«Etter dagens måte a drive virksomhet på sjø, om det er internasjonalt eller nasjonalt, må loven endres, spesielt der kontrollerende myndighet er involvert. Det blir ved nybygg eller oppgradering, av eldre båter der kontrollerende myndighet er involvert.

Ansatte i kontrollorganene må settes til ansvar der det er vist grov uaktsomhet. Rederiene må ikke kunne påvirke de ansatte i kontrollorganene med kosmetiske detaljer. Sikkerheten må bringes frem.»

15.4.4 Departementets vurdering

Departementet gir i hovedtrekk sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets forslag til straffansvar for andre som har sitt arbeid om bord.

Skyldkravet for vesentlige brudd på vaktholdbestemmelser bør omfatte uaktsomhet for de øvrige vaktgående personell, på samme måte som for skipsføreren. Det vises til begrunnelsen ovenfor i punkt 15.3.4.

Straffbart medvirkningansvar for den som har sitt arbeid om bord for den miljømessige driften av skipet er av utvalget foreslått sanksjonert i lovutkastet § 66. Etter departementets syn bør tilsvarende medvirkningsansvar lovfestes for den ordinære driften av skip. Departementet fremmer på denne bakgrunn forslag om at det inntas en tilføyelse i § 61 tredje ledd bokstav a om straffbart medvirkningsansvar for den som har sitt arbeid om bord ved vesentlige brudd på bestemmelsen i § 20 om å medvirke til sikker drift og vedlikehold av skipet. Eksempelvis vil maskinsjefen kunne straffes ved vesentlige svikt i sin plikt til å medvirke til at maskineriet fungerer dersom svikten fører til at liv, helse eller eiendom settes i fare. Det vises for øvrig til drøftelsen i punkt 15.3.4 om tilsvarende bestemmelse for skipsføreren.

Departementet foreslår å innta en særbestemmelse i § 69 annet ledd som setter straffetrussel mot personer som forestår deler av driften av skipet uten å være definert som rederiet etter § 4, jf. punkt 8.1.4 ovenfor. Formålet med bestemmelsen er å unngå at personer som vesentlig overtrer sikkerhets- og miljøbestemmelser etter loven ikke skal kunne straffes på bakgrunn av formelle hensyn når disse ivaretar tradisjonelle rederifunksjoner og direkte påvirker sikkerhet og miljø. Bl.a. vil selskaper som står for deloperasjoner av skipet, for eksempel gjennom NIS lovens § 1 annet ledd når selskapet ikke er opplyst å være driftsansvarlig i sikkerhetsstyringssertifikatet, omfattes. Personer i bemanningsselskaper vil også omfattes. Har for eksempel eieren inngått en avtale med et driftsansvarlig selskap som så står for driften, men uten at myndighetene er opplyst om dette, vil personer i driftsselskapet kunne straffes.

Det ser ikke ut til at utvalget har behandlet eller grunngitt nærmere hvorfor sjødyktighetslovens § 4 annet ledd ikke videreføres. Etter denne bestemmelsen vil også den som har fått overlatt tilsynet til seg kunne straffes etter straffelovens alminnelige bestemmelser. Departementet ser ingen tungtveiende grunner til at tjenestemenn i for eksempel Sjøfartsdirektoratet skal kunne stilles strafferettslig ansvarlig for utførelsen av sine oppgaver, mens klassifikasjonsselskapene og andre som eventuelt har fått tilsyn overlatt til seg, ikke skal det når de utfører den samme jobben. På denne bakgrunn fremmer departementet forslag om en bestemmelse i § 68 som materielt sett viderefører sjødyktighetslovens § 4 annet ledd. For personer som ikke har fått delegert offentlig myndighet, gjelder ikke bestemmelsen. Bestemmelsen forutsettes å være i kraft i en overgangsperiode til straffeloven 2005 trer i kraft, ettersom straffelovens § 15 inneholder en generell medvirkningsbestemmelse som også vil kunne anvendes overfor den som har fått overlatt tilsyn til seg.

15.5 Strafferamme

15.5.1 Gjeldende rett

I straffeloven kapittel 30 om forbrytelser i sjøfartsforhold varierer strafferammen fra bestemmelse til bestemmelse. I noen av straffebudene lyder strafferammen på bøter eller fengsel i inntil 6 måneder, men inntil 1 år når skjerpende omstendigheter foreligger. I andre straffebud er strafferammen bøter eller fengsel inntil 1 år. Noen av straffebudene har bare fengselsstraff som reaksjon. Angitt lengde varierer fra inntil 2 til inntil 6 års fengsel. I kapittel 42 om forseelser i sjøfartsforhold varierer strafferammen fra bare bøter, til bøter eller fengsel i inntil 3 måneder til inntil 1 år.

15.5.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag

Skipssikkerhetslovutvalget foreslår at den samme strafferammen settes for alle straffebudene og at strafferammen settes til 6 måneder. Unntaket er overtredelse av hviletidsbestemmelser, hvor det kun foreslås bøtestraff. Utvalget foreslår også at strafferammen kan forhøyes til 2 år under særdeles skjerpende omstendigheter og uttaler at alvorlige brudd på pliktene knyttet til sikkerhetsstyringssystemet ikke sjelden vil måtte anses som særdeles skjerpende.

15.5.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og politidepartementet peker på at i forbindelse med arbeidet med ny straffelov, gikk både Justisdepartementet og Straffelovkommisjonen inn for å oppheve egne strafferammer for særdeles formildende eller skjerpende omstendigheter i sin alminnelighet. Stortinget ga sin tilslutning til dette. Departementet foreslår derfor å erstatte utvalgets lovutkast § 10-11 annet ledd med en bestemmelse som gir hjemmel til forhøyet straff ved grove overtredelser, samt en anvisning i lovteksten på hva som skal anses som grove overtredelser. Som grove overtredelser nevner departementet eksempelvis overtredelser som fører til tap eller fare for tap av menneskeliv, skade på legeme eller helse, omfattende forurensning eller betydelig skade på eiendom. For øvrig peker departementet på at den forhøyede strafferammen også vil omfatte utvalgets utkast i § 10-5 annet ledd og § 10-6 annet ledd, som bare setter straff i form av bøter. Departementet foreslår at det fremgår klart av ordlyden hvilke bestemmelser som kan gi forhøyet straff, og at de nevnte bestemmelsene ikke tas med i denne oppregningen.

Justis- og politidepartementet uttaler videre:

«En heving av straffen på grunn av særdeles skjerpende omstendigheter er ansett som en generell heving av rammen med virkning både ved avgjørelse av om forsøk er straffbart (jf. ovenfor), når foreldelse inntrer og ved prosessuelle bestemmelser knyttet til strafferammen. Dette endres hvis bestemmelsene redigeres som vanlig grov overtredelse. Med en strafferamme på bøter eller fengsel inntil 6 måneder, som er foreslått av utvalget, vil forsøk på vanlig overtredelse ikke være straffbart, jf. straffeloven 2005 § 16. Av større betydning er det kanskje at det heller ikke vil være adgang til å pågripe eller fengsle mistenkte for vanlige overtredelser av skipssikkerhetsloven, jf. straffeprosessloven § 171 første ledd. Tatt i betraktning at straffebestemmelsene i ikke liten utstrekning kan komme til å bli anvendt overfor personer hjemmehørende andre steder i verden enn der strafforfølgningen finner sted, skal en ikke se bort fra at det også for vanlige overtredelser kan være behov for bruk av varetektsfengsling. I alle fall kan det være behov for en hjemmel til å pågripe med sikte på å gjennomføre avhør. Det er riktignok slik at straffeprosessloven § 173 annet ledd gir adgang til å pågripe og fengsle personer som «ikke vites å ha fast bopel i riket, når det er grunn til å frykte for at han ved flukt til utlandet vil unndra seg forfølgningen ....», men denne bestemmelse antas bare å være anvendelig i et fåtall av tilfeller. I formuleringen «flukt til utlandet» ligger at siktede må reise til utlandet nettopp for å unndra seg forfølgningen (ond vilje). I sjøfartsforhold vil unndragelsen som regel være et resultat av at mistenkte er arbeidsrettslig forpliktet til å følge med skipet når det seiler.

Selv om strafferammer som hovedregel ikke skal fastsettes med det formål å åpne for bruk av straffeprosessuelle tvangs- og etterforskingsmidler, er det gjort unntak fra dette i valget mellom strafferammer i det lavere sjikt, jf. Ot. prp. nr. 90 (2003-2004) pkt. 11.3.4, side 131.

...

Ved det videre lovgivningsarbeid bør det følgelig vurderes om, og eventuelt i hvilken utstrekning det for vanlig overtredelse av loven er nødvendig å kriminalisere forsøk og/eller åpne mulighet for pågripelse og fengsling. I så fall kan det være aktuelt å fastsette strafferammen for disse vanlige overtredelser til bøter eller fengsel inntil I år.»

Justis- og politidepartementet foreslår dessuten å bruke uttrykket «fellesbestemmelser» som paragrafoverskrift i utvalgets utkast til § 10-11.

15.5.4 Departementets vurdering

Departementet mener det er grunnlag for å differensiere strafferammene i de ulike straffebudene. Dette vil markere tydeligere alvorhetsgraden i de ulike straffebudene.

Nærings- og handelsdepartementet er enig med Justisdepartementet i at det ikke vil være riktig å innta en bestemmelse om særdeles skjerpende omstendigheter uten å knytte disse opp mot konkrete kriterier. En utfordring i så måte, og i forhold til den skisserte løsningen til Justisdepartementet, er at lovforslagets § 69 første ledd allerede stiller kriterier til vesentlighet som i stor grad er tilsvarende de kriterier Justis- og politidepartementet nevner som eksempler på hva som kan inngå i vurderingen av grove overtredelser.

Nærings- og handelsdepartementet mener det er grunn til å se spørsmålet om grove overtredelser i sammenheng med et annet forhold som Justis- og politidepartementet har tatt opp, nemlig forsøk og adgangen til å foreta pågripelse eller fengsling. Nærings- og handelsdepartementet er enig med Justisdepartementet i at det kan tenkes situasjoner hvor det vil kunne være nødvendig å foreta pågripelse og fengsling ved forsøk på overtredelse av loven.

Departementet mener det er grunn til å heve enkelte av de ordinære strafferammene som er foreslått av Skipssikkerhetslovutvalget. For det første er terskelen for straffbare handlinger hevet betraktelig i utvalgets forslag til skipssikkerhetslov ved at det er inntatt et vesentlighetskriterium samtidig som skyldkravet i de fleste tilfeller er forsett eller grov uaktsomhet. For det annet inneholder ikke forslag til skipssikkerhetslov sekkebestemmelser slik straffeloven av 1902 gjør, som i praksis gjør de fleste overtredelser straffbare. For det tredje er strafferammen i enkelte av straffebudene som erstatter straffelovens tidligere bestemmelser, foreslått redusert av Skipssikkerhetslovutvalget til et generelt nivå på 6 måneder.

På bakgrunn av dette fremmer departementet forslag om å heve strafferammene for samtlige straffebud. Samtidig går departementet inn for å differensiere strafferammene slik at de straffebudene hvor overtredelse med potensiale til å gi presumptivt størst negativ virkning på liv, helse og miljø, settes til 2 år. For de øvrige straffebudene foreslås strafferammen satt til 1 år. De straffebud som etter departementets syn bør settes til 2 år er for rederiets vedkommende brudd på bestemmelser om sikkerhetsstyringssystemet, brudd på bestemmelser om teknisk og operativ sikkerhet og miljøovertredelser. For skipsførerens vedkommende foreslås 2 år for brudd på bestemmelsene om navigering og enkelte miljøovertredelser. For andre som har sitt arbeid om bord foreslås 2 år kun for brudd på bestemmelsene om navigering. I de øvrige straffebudene foreslås rammen satt til 1 år. Brudd på hviletidsbestemmelsene foreslås straffesanksjonert med bøter, i tråd med Skipssikkerhetslovutvalgets forslag.

Ved å foreta denne justeringen av strafferammen i de enkelte straffebudene, vil det ikke være nødvendig å opprettholde bestemmelsen om forhøyet strafferamme på 2 år ved særdeles skjerpende omstendigheter. Forslaget vil også gi mulighet til å foreta pågripelse og fengsling, slik Justis- og politidepartementet påpeker.

Departementet vil likevel understreke at det skal mye til før fengselsstraff på mer enn 6 måneder bør ilegges og at de aller fleste overtredelser bør ligge i sjiktet opptil 6 måneder.

Når det gjelder bøtenivået mener departementet at dersom foretaksstraff først benyttes, bør boten være såpass høy at den har en preventiv virking. Dette kan innebære en økning i bøtenivået sammenlignet med i dag. Også bøtenivået til personer kan være grunn til å heve, men det bør sammenholdes med bøtenivået på sammenlignbare livsområder.

15.6 Administrativ sanksjon (over­tredelsesgebyr)

15.6.1 Gjeldende rett

På lovens område finnes ikke administrative sanksjoner i form av overtredelsesgebyr etter gjeldende rett. Sanksjonen finnes imidlertid på andre rettsområder.

15.6.2 Skipssikkerhetslovutvalgets forslag

Prinsippene for kriminalisering som er lagt til grunn av Sanksjonsutvalget og Straffelovkommisjonen og som er fulgt opp i straffekapitlet i skipssikkerhetsloven, innebærer som nevnt i punkt 15.1 at bare vesentlige overtredelser skal straffes. Samtidig som terskelen for straff heves betraktelig, er det nødvendig å ha et system for overtredelser som ikke er vesentlige og dermed ikke straffbare, men som det likevel bør reageres overfor. Sanksjonsutvalget har i sin utredning, jf. NOU 2003: 15 Fra bot til bedring lagt til grunn at overtredelsesgebyr i mange tilfeller bør kunne erstatte bøtestraff, hva enten boten ilegges ved forenklet forelegg eller ved ordinært forelegg. (Forenklet forelegg kan etter gjeldende rett ikke anvendes ved overtredels av sjødyktighetsloven.)

Skipssikkerhetslovutvalget følger i sin utredning opp Sanksjonsutvalgets prinsipper og foreslår at det i skipssikkerhetsloven inntas et eget kapittel om administrative sanksjoner ilagt av tilsynsmyndigheten. Med «sanksjon» menes negative reaksjoner som retter seg mot begåtte overtredelser av lov, forskrift eller enkeltvedtak, og som har et hovedsakelig pønalt (straffende) formål. Sanksjonene er ment å virke tilbakeskuende. Bakgrunnen for å innføre administrative sanksjoner er et ønske om effektivisering ved at tilsynsmyndigheten kan ilegge gebyr umiddelbart etter overtredelse istedenfor å gå veien om påtalemyndigheten og domstolene. Overtredelsesgebyr vil trolig også være en fordel i forhold til utenlandske skip, nettopp fordi det kan ilegges raskt. Samtidig kan overtredelsesgebyret i prinsippet bli like stort som en bot. Skipssikkerhetslovutvalgets forslag til kapittel 9 om administrative sanksjoner er basert på at forvaltningsloven inneholder generelle bestemmelser om administrative bestemmelser slik Sanksjonsutvalget har foreslått. Bestemmelsene i skipssikkerhetsloven er således utfyllende bestemmelser til forvaltningslovens generelle bestemmelser.

Skipssikkerhetslovutvalget legger til grunn at det på enkelte områder bør benyttes standardiserte satser hvor sanksjonen kan ilegges på stedet, og viser til at eksempelvis mindre og lett konstaterbare utslipp, jf. utvalgets utkast til § 5-3 om miljømessig drift av skipet. Overtredelsesgebyr utmålt etter en konkret vurdering vil nok likevel være mest aktuelt, ettersom det ofte vil være store variasjoner i overtredelsens art innenfor skipssikkerhetsloven. Når overtredelsesgebyret utmåles etter en konkret vurdering, vil tilsynsmyndigheten kunne ta hensyn til overtredelsens grovhet og konsekvenser.

Sanksjonsutvalget anbefaler å anvende administrative sanksjoner overfor et foretak når en overtredelse som kan medføre sanksjon er begått på vegne av dette, jf. Sanksjonsutvalgets forslag til ny § 51 i forvaltningsloven om foretakssanksjon som er utarbeidet etter mønster av straffelovens regler om foretaksstraff, jf. straffeloven §§ 48a og 48b. Skipssikkerhetslovutvalget har i sitt forslag lagt til grunn at forslaget til ny § 51 om foretakssanksjon i forvaltningsloven er vedtatt når skipssikkerhetsloven trer i kraft sammen med de øvrige lovforslagene til Sanksjonsutvalget. Etter utvalgets lovutkast kan når «den som på vegne av rederiet» overtrer de nevnte bestemmelsene, ilegges overtredelsesgebyr. Dermed vil både ansatte i rederiadministrasjonen og rederiet som sådan kunne ilegges overtredelsesgebyr. Skipssikkerhetslovutvalget peker på at det fremstår som rimelig at ansvaret plasseres hos foretaket som foretakssanksjon når overtredelsen er begått på foretakets vegne og som regel i foretakets interesse.

Ved ileggelse av administrative sanksjoner vil det ofte foreligge et klart behov for effektiv håndhevelse og det vil være lettere å bevise simpel uaktsomhet enn grov uaktsomhet. Samtidig vil de administrative sanksjonene ikke være svært inngripende sanksjoner. Sanksjonsutvalget har derfor ment at skyldkravet ved administrative sanksjoner bør være forsett eller uaktsomhet. Skipssikkerhetsutvalget har sluttet seg til disse synspunktene.

15.6.3 Høringsinstansenes syn

Forsvarsdepartementet (Generaladvokaten) uttaler:

«Nå ser det ut til at man vil innskrenke området for det straffbare, til fordel for bruk av den administrative sanksjonen overtredelsesgebyr. Man kan dermed komme i den situasjon at en handling ikke kan refses, men at gjerningsmannen eller arbeidsgiver (Forsvaret) likevel kan ilegges overtredelsesgebyr. Dette vil være uheldig, men problemet kan løses enten ved en endring i Disiplinærloven, eller ved at Forsvaret i et passende reglement som for eksempel Sjøtjenestereglementet fastsetter at det er en militær tjenesteplikt å følge skipssikkerhetslovens bestemmelser. Antagelig vil man ut fra en naturlig forståelse av begrepet militære tjenesteplikter komme til at dette vil gjelde uansett, men jeg vil likevel anbefale at dette reglementsfestes.

Når det gjelder overtredelsesgebyr , vil jeg særlig peke på utredningens pkt. 7,9.3.1 (side 155 annen spalte midt på), hvor det heter: «Selv om det er på det rene hvem gjerningspersonen er og at det er utvist uaktsomhet , kan det likevel være hensiktsmessig for tilsynsmyndigheten å nøye seg med å treffe vedtak om overtredelsesgebyr overfor rederiet.» I militær sammenheng må dette åpenbart være den mest adekvate reaksjonsmåte. Forsvaret («rederiet») ved vedkommende sjef med refselsesmyndighet vil da kunne vurdere i hvilken grad ansvar skal gjøres gjeldende mot den enkelte person, uten at overtredelser knyttet til fartøy skal stå i noen særstilling i forhold til tilsvarende forseelser i andre sammenhenger. Dette gir også mest sammenheng i systemet sett fra den enkelte offisers/mannskaps synsvinkel.

Det foranstående er skrevet med militært personell for øye. Når det gjelder sivilt ansatte, har man som kjent ikke adgang til å ilegge refselse i fredstid. Dette innebærer at det kan bli forskjellsbehandling, men dette gjelder også under nåværende lovgivning, og man har det samme problemet i de andre forsvarsgrenene i blant annet trafikksaker. Hvis dette med forskjellsbehandling skulle vise seg som et alvorlig problem, er det etter loven mulig å unnlate å refse, men overlate alt personell som er involvert i saker etter skipssikkerhetsloven til de «sivile» ordninger. Jeg vil likevel anbefale at man i utgangspunktet holder seg til det militære disiplinærsystem i de vanlige sakene.»

Sjøfartsdirektoratet mener at slik bestemmelsen er utformet, må det etableres et system med direkte fakturering eller kontant betaling for å få noen effekt. Forslaget avviker fra dagens ordning ved fakturering og regnskapsføring via Statens innkrevingssentral.

Nordisk Skipsrederforening mener det reiser et rettsikkerhetsproblem at forvaltningen kan ilegge gebyrer som i realiteten er straff. Foreningen overlater den nærmere vurderingen av spørsmålet til departementet.

Rederienes Landsforening uttaler:

«Et sanksjonssystem basert på overtredelsesgebyr har den fordel at det er mindre omstendelig, og at det går kortere tid mellom overtredelse og sanksjon. Vi støtter således forslaget om innføring av sanksjonsformen også i skipsfarten. Samtidig ber vi departementet vektlegge nedenstående i det videre arbeidet med lovutkastet.

Systemet medfører i realiteten at administrative organer ilegger straff. Dette kan være problematisk i forhold til overordnede rettssikkerhetsprinsipper; ileggelse av straff krever kompetanse om straffeutmåling. Denne kompetanse innehas i dag i første rekke av domstoler og påtalemyndighet. Dagens system er derfor en bedre garantist for forholdsmessighet mellom den overtredelse som skjer, og den straffen som ilegges. Etter vår vurdering er det i denne sammenheng viktig at tilsynsmyndigheten tilføres nødvendig kompetanse om praktisering av sanksjonsregler.

I de senere år har det blitt påpekt fra sakkyndig hold at satsene for overtredelse av lovgivningen har blitt for høye i forhold til de lovbrudd som blir begått, eksempelvis veitrafikkloven. Gebyrnivået kan således synes mer motivert av økonomiske enn av sikkerhetsmessige hensyn. Ved praktiseringen av de nye reglene i skipssikkerhetslovgivningen må det derfor tilstrebes å ivareta sanksjonselementet alene.»

15.6.4 Departementets vurdering

Departementet gir sin tilslutning til Skipssikkerhetslovutvalgets forslag til og begrunnelsen for å innføre den administrative sanksjonen overtredelsesgebyr i skipssikkerhetsloven for mindre alvorlige overtredelser. Situasjonen i dag er at sjøfartsinspektørene etterforsker et hundretalls overtredelser årlig, hvor det overveiende flertall av disse er mindre lovbrudd som ofte resulterer i et vedtatt forelegg. Tidsmessig tar disse sakene forholdsvis lang tid. Departementet mener at innføringen av administrativ sanksjon gjennom et overtredelsesgebyr både vil gi et mer effektivt sanksjonssystem, samtidig som en rask reaksjon vil virke preventivt og bidra til å styre adferd i rederier i en positiv sikkerhets- og miljømessig retning.

Enkelte høringsinstanser peker på at det ikke er uproblematisk at administrative organer som tilsynsmyndigheten kan ilegge sanksjoner som i realiteten er straff, og at dette reiser spørsmål om rettsikkerheten. Departementet er enig i at det ikke er uproblematisk i forhold til rettsikker­heten at en administrativ instans som Sjøfartsdirektoratet skal sanksjonere overtredelser etter loven. Selv om slike overtredelser ikke er straffbare, vil det måtte foretas vurderinger ved overtredelsen basert på prinsipper fra strafferetten, som for eksempel vurdering av skyldgrad og utmåling.

Rettssikkerhetshensynet må ivaretas både ved at tilsynsmyndigheten bygger opp kompetanse internt til å forvalte administrative sanksjoner på en måte som ivaretar borgernes rettssikkerhet, og ved at loven oppstiller bestemmelser til vern om rettssikkerheten. Samtidig er det viktig at tilsynsmyndigheten og Riksadvokaten i samarbeid utformer nærmere retningslinjer og forskrifter for den prosessulle håndteringen av overtredelser etter loven. Det vil også være naturlig at tilsynsmyndigheten og Riksadvokaten i samarbeid trekker linjer for hvilke overtredelser som er av en slik art at overtredelsesgebyr bør ilegges og ikke straff.

Skipssikkerhetslovutvalget har forutsatt at forvaltningsloven inneholder generelle regler om overtredelsesgebyr, slik det er foreslått av Sanksjonsutvalget. I lovutkastet til Skipssikkerhetslovutvalget er det også henvist til de nye bestemmelsene i forvaltningsloven som er foreslått av Sanksjonsutvalget. De generelle bestemmelsene om administrative sanksjoner i forvaltningsloven er imidlertid ikke vedtatt, noe som får konsekvenser for utformingen av overtredelsesgebyr i skipssikkerhetsloven. Det er derfor nødvendig å innta noen av disse bestemmelsene i kapittel 9.

Det bør for det første presiseres at det i forskrifter settes rammer for tilsynsmyndighetens skjønn og bl.a. angi hva som kan være den maksimale størrelsen på overtredelsesgebyr. I motsetning til straff, vil søksmålsbyrden for overtredelsesgebyr påhvile borgerne og det vil styrke rettssikkerheten og forutberegneligheten for borgerne om rammer for tilsynsmyndighetenes skjønn fremgår av forskriftene. Dette i tråd med utkast til forvaltningslov § 45 første ledd. Domstolene vil for øvrig ha full prøvingsrett med hensyn til utmålingen av overtredelsesgebyret. Standardiserte satser bør utarbeides på områder hvor overtredelser forekommer hyppig. Overtredelser av sjøveisreglene kan være et slikt område, det samme gjelder formelle mangler knyttet til sertifikater. Det bør også fremgå en normalregel av skipssikkerhetsloven om at oppfyllelsesfristen for betaling skal være fire uker fra vedtaket ble truffet, i tråd med utkast til forvaltningslov § 45 annet ledd annet punktum. I enkeltvedtak kan det bestemmes at fristen kan forlenges eller at beløpet betales etter hvert. Departementet fremmer forslag om at disse forholdene reguleres i lovutkastets § 55.

I utkast til forvaltningslov § 51 har Sanksjonsutvalget foreslått en bestemmelse om foretakssanksjon som er utformet etter mønster av straffelovens regler om foretaksstraff, jf. straffeloven 1902 §§ 48a og 48b. Ved en slik bestemmelse vil foretaket som sådan kunne stilles til ansvar for overtredelser begått av noen «på vegne av foretaket». Administrative sanksjoner er i mindre grad en personrettet reaksjon enn straff. Selv om det er på det rene hvem gjerningspersonen er, bør tilsynsmyndigheten derfor kunne velge å treffe vedtak om overtredelsesgebyr overfor rederiet i stedet for enkeltpersoner. Departementet mener derfor det er nødvendig å innta en tilsvarende bestemmelse i skipssikkerhetsloven, i hvert fall inntil forvaltningsloven får en slik regel, og fremmer forslag om å innta en slik i lovutkastet § 56. Enkelte redaksjonelle tilpasninger foreslås i forhold til utkast til forvaltningslov § 51. Dessuten fremmer departementet forslag om at overtredelsesgebyr overfor rederiet ikke skal være avhengig av at det er utvist subjektiv skyld hos noen i rederiet. Dette i tråd med straffelov 2005 § 27 (jf. Ot.prp. nr. 90 (2003-2004) s. 242-243. Bestemmelsene som Sanksjonsutvalget har foreslått i forvaltningslovens §§ 52 til 57, foreslås ikke inntatt i Skipssikkerhetsloven.

Departementet er enig med Sjøfartsdirektoratet at en direkte fakturering av overtredelsesgebyr er en lite effektiv måte å inndrive gebyrene på. Departementet fremmer derfor forslag om at gebyrene kan inndrives av Statens innkrevingssentral, og foreslår regelteknisk at det i § 57 vises til at bestemmelsen som er foreslått om inndriving for ordinære gebyrer i § 48 annet ledd, gjelder tilsvarende for overtredelsesgebyrer. Omfanget av håndhevelsen av overtredelsesgebyrene eller gebyrenes størrelse bør ikke influeres av hensynet til tilsynsmyndighetens inntektsnivå. Gebyrene vil derfor tilfalle statskassen.