1 Proposisjonens hovedinnhold og bakgrunnen for lovforslaget
1.1 Innledning
Arbeidsdepartementet legger i denne proposisjonen fram utkast til lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Utkastet til lovtekst er en teknisk oppfølging av et anmodningsvedtak fra Stortinget. Det innebærer at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer får en pensjonsordning som er basert på samme prinsipper som ny alderspensjon i folketrygden. Det vil blant annet si at det gis opptjening for alle år som stortingsrepresentant og regjeringsmedlem, og pensjonen kan tas ut fleksibelt fra 62 til 75 år. Alderspensjonen skal beregnes som en nettoytelse, og komme i tillegg til andre pensjoner, herunder ytelser fra folketrygden.
I forbindelse med behandlingen av Innst. 83 S (2009–2010) fra Stortingets presidentskap fattet Stortinget 10. desember 2009 følgende vedtak om blant annet ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, jf. vedtak nr. 90 (2009–2010):
”Nye pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, regjeringens medlemmer, høyesterettsdommere, sivilombudsmannen og riksrevisor skal bygge på den såkalte "byggeklossmodellen" slik flertallet i Pensjonsutvalget går inn for i Dokument nr. 19 (2008–2009).”
Stortinget fattet videre følgende anmodningsvedtak, jf. vedtak nr. 91 (2009–2010):
”Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til ny lovgivning om pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, regjeringens medlemmer, høyesterettsdommere, sivilombudsmannen og riksrevisor basert på de retningslinjer som er trukket opp i Innst. 83 S (2009–2010), jf. Dokument nr. 19 (2008–2009).”
I Innst. 83 S (2009–2010) er det uttalt følgende om organiseringen av lovarbeidet:
”Når det gjelder det videre lovarbeidet, peker presidentskapet på at det foreligger flere alternativer. En mulighet er at Stortinget gir presidentskapet i oppdrag å leie inn nødvendig ekspertise til å utarbeide lovutkast for alle kategorier som omfattes av utvalgets mandat. En annen mulighet er at presidentskapets oppdrag begrenses til de som mer direkte hører under Stortinget, nemlig representantene, riksrevisor og sivilombudsmannen, mens det overlates til regjeringen å følge opp forslagene i forhold til regjeringens medlemmer og høyesterettsdommere. En slik oppdeling av lovarbeidet synes imidlertid lite hensiktsmessig.
En bedre løsning er etter presidentskapets mening at Stortinget ber Regjeringen utarbeide en proposisjon med forslag til de nødvendige lovvedtak basert på den modell Stortinget fastsetter. Presidentskapet peker på at den pensjonsfaglige ekspertisen i stor grad befinner seg i departementene, som også arbeider med lovforslag til øvrige pensjonsordninger. Både praktiske, faglige og tidsmessige hensyn taler for at Regjeringen bør stå for utarbeidelsen av de aktuelle lovregler.
Det presiseres at Regjeringen i utgangspunktet ikke skal fremme nye realitetsforslag, men kun foreta det nødvendige juridiske arbeidet for å bringe de forslag Stortinget har sluttet seg til over i korrekt lovmessig form. Der hvor det i Pensjonsutvalget er reist tvil om grunnlovsmessigheten av utvalgets forslag, jf. høyesterettsdommer Gunnar Aaslands argumentasjon på side 78-79 i Dok.nr.19 (2008–2009), dvs. når det gjelder fremtidig regulering av allerede opparbeidede rettigheter, forutsettes det likevel at Regjeringen foretar en selvstendig vurdering av spørsmålet.”
Departementet har fulgt opp Stortingets anmodningsvedtak i to trinn. Gjennom Prop. 19 L (2010-2011) ble det foreslått nødvendige endringer for å tilpasse de gjeldende pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer til endringene i folketrygden og de ordinære offentlige tjenestepensjonsordningene fra 1. januar 2011 (bl.a. levealdersjustering, ny regulering og tilpasning til fleksibelt uttak i folketrygden). Det var helt nødvendig å få endringene på plass før pensjonsreformen trådte i kraft 1. januar 2011, slik at disse ordningene kunne fungere sammen med andre offentlige tjenestepensjoner og folketrygdens alderspensjon som var vedtatt endret med virkning fra denne datoen. Stortinget sluttet seg til forslagene ved lov 17. desember 2010 nr. 78. Det ble samtidig vedtatt å avvikle særreglene for høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen og Riksrevisor.
Departementet presenterer i proposisjonen et utkast til lovtekst til hvordan ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer teknisk kan utformes. Utkastet til lovtekst er en oppfølging av retningslinjene som er trukket opp i Innst. 83 S (2009–2010) fra Stortingets presidentskap og innstilling fra et utvalg som har lagt fram forslag til blant annet ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, jf. Dokument nr. 19 (2008–2009). Departementet foreslår at spørsmålet om å innføre en netto uførepensjonsordning utsettes, og ses i sammenheng med at det skal foretas en gjennomgang av uføreordningen for ansatte i offentlig sektor. Tilsvarende forslår departementet at spørsmålet om etterlattepensjon til samboere ses i sammenheng med gjennomgangen som skal foretas av dagens etterlattepensjonsordninger som en del av pensjonsreformen. Siden Stortingets forutsetninger innebærer at opptjening etter nye regler vil ha tilbakevirkende kraft, er spørsmålet om iverksettingstidspunkt etter fast praksis forelagt Justisdepartementets lovavdeling. Det er ikke foreslått egen ikrafttredelsesbestemmelse eller overgangsbestemmelser i utkastet til lovtekst, men det gis nærmere anvisning på hvordan dette teknisk kan utformes i punkt 14.3.
Da departementets utkast til lovtekst er en oppfølging av Stortingets anmodningsvedtak, og gjelder stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, har saken ikke vært sendt på alminnelig høring.
1.2 Bakgrunn
Stortingets presidentskap satte 8. mars 2007 ned et utvalg som fikk i oppdrag å legge fram forslag til ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere, Stortingets ombudsmann for forvaltningen og Riksrevisor parallelt med innføringen av ny alderspensjon i folketrygden og sett i sammenheng med de ordinære tjenestepensjonsordningene for statsansatte. Pensjonsutvalget avga sin innstilling til Stortingets presidentskap 9. juni 2009, jf. Dokument nr. 19 (2008–2009). Utvalget foreslo hovedprinsipper for en ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, og foreslo å avvikle gjeldende særregler for høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen og Riksrevisor slik at disse for framtiden skal ha ordinær offentlig tjenestepensjon etter lov om Statens pensjonskasse. Utvalget foreslo også at det skal etableres en ny etterlønnsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer ved avslutning av politiske verv i påvente av nytt arbeid.
Pensjonsutvalget fikk følgende mandat:
”Utvalget skal fremlegge forslag til ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, parallelt med innføringen av en ny folketrygdmodell og sett i sammenheng med de regulære tjenestepensjonsordninger for statsansatte. Utvalget må ha for øye de særlige problemstillinger som følger av vervene som stortingsrepresentant og medlem av regjeringen.
Utvalgets arbeid skal også omfatte forslag til pensjonsordning for Høyesterett, Sivilombudsmannen og Riksrevisor.
Utvalget må i arbeidet ta nødvendige kontakter til regjeringssiden for å samordne og koordinere arbeidet med det arbeidet som gjennomføres vedrørende offentlige tjenestepensjonsordninger.
Utvalget skal også legge frem forslag til hvordan pensjonsordningene for de aktuelle gruppene skal administreres og organiseres, herunder forholdet til Stortingets lønnskommisjon. Utvalget skal også foreslå eventuelle justeringer i regelverket om ventegodtgjørelse som måtte følge av endringer som gjøres i pensjonsordningen.
Arbeidet må avsluttes slik at Stortinget kan ta standpunkt til forslagene i løpet av inneværende stortingsperiode og samordnes med sluttføringen av arbeidet med offentlige tjenestepensjoner."
Presidentskapet oppnevnte som medlemmer av utvalget:
Fylkesmann Sigbjørn Johnsen (leder)
Stortingsrepresentant Sverre Myrli (Arbeiderpartiet)
Stortingsrepresentant Carl I. Hagen (Fremskrittspartiet)
Stortingsrepresentant Per-Kristian Foss (Høyre)
Stortingsrepresentant Rolf Reikvam (Sosialistisk Venstreparti)
Tidligere stortingsrepresentant Anita Apelthun Sæle (Kristelig Folkeparti)
Stortingsrepresentant Inger Enger (Senterpartiet)
Stortingsrepresentant Trine Skei Grande (Venstre)
I tillegg deltok tre spesialister:
Høyesterettsdommer Gunnar Aasland
Jurist Alexandra Plahte
Rådgiver Harald Engelstad
Pensjonsutvalget avga sin innstilling til presidentskapet 9. juni 2009, jf. Dokument nr. 19 (2008–2009), og foreslo blant annet hovedprinsipper for en ny tjenestepensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.
Et flertall i Pensjonsutvalget gikk inn for at den nye pensjonsordningen skal baseres på de samme prinsippene som i ny alderspensjon i folketrygden. Det heter blant annet i forbindelse med omtalen av forslaget til ny ordning (”byggeklossmodellen”):
”Byggeklossmodellen er en livsløpsbasert ytelsesordning. Byggeklossmodellen er utformet med tanke på at medlemmer i pensjonsordningen har en total yrkeskarriere. Arbeidsinntekt gjennom hele yrkeslivet skal danne grunnlag for de samlede pensjonsrettighetene for den enkelte. All opptjening i Byggekloss skal telle med i den fremtidige pensjonen. Opptjening fra verv gruppene i mandatet har, skal inngå i et byggesett av pensjonsopptjening sammen med pensjonsrettigheter som måtte være opptjent fra annet hold.”
Utformingen av alderspensjonen skal videre bygge på følgende prinsipper:
Pensjonsopptjeningen i ordningen skal være livsløpsbasert ved at alle år i vervet gir pensjonsmessig uttelling.
Ordningen skal være en nettoordning unntatt samordning. Det gis en netto årlig pensjonsytelse som kommer i tillegg til all annen pensjon.
Ordningen skal utformes slik at den årlige opptjeningsprosenten med 30 års opptjeningstid gir et kompensasjonsnivå på tilnærmet 66 prosent av pensjonsgrunnlaget med fradrag for antatt folketrygd.
Det gis pensjonsopptjening av inntekter opp til 12 G.
Det skal ikke betales egenandel.
Pensjonen kan tas ut fra 62 år etter samme prinsipp som for ny alderspensjon i folketrygden.
Pensjonen skal levealdersjusteres etter samme prinsipp som for ny alderspensjon i folketrygden.
Pensjonen skal reguleres etter samme prinsipp som ny alderspensjon i folketrygden. Dette innebærer at pensjoner under opptjening reguleres med lønnsveksten, mens pensjoner under utbetaling reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes en fast faktor på 0,75 prosent.
Ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringens medlemmer skal gjøres gjeldende for stortingsrepresentanter fra konstituering av det nye Stortinget høsten 2009 og for regjeringsmedlemmer fra utnevnelse etter valget 2009. Dagens ordninger avvikles. De som er valgt inn på Stortinget ved valget 2009, og de som er utnevnt til å sitte i regjering etter valget 2009, omfattes av ny ordning.
Opptjente rettigheter, herunder rettigheter etter 75-årsregelen, beholdes. De som fortsetter i politiske verv, kan således få utbetalt pensjon dels etter ny og dels etter gammel ordning.
Summen av pensjon i dagens og ny ordning skal ikke kunne bli høyere enn om all opptjening hadde skjedd i dagens ordning.
Utvalgets foreslo også en ny uførepensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer med følgende egenskaper:
Pensjonen skal gi et kompensasjonsnivå på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget etter fradrag for antatt folketrygd. Pensjonen skal være en nettoytelse, det vil si at det ikke foretas samordning.
Pensjonsgrunnlaget skal tilsvare årlig fastsatt godtgjørelse, begrenset til et beløp tilsvarende 12 G.
Forsørger pensjonisten barn under 18 år, ytes et barnetillegg på 10 prosent av pensjonsgrunnlaget per barn.
Uførepensjon under utbetaling reguleres som uførepensjon i folketrygden.
For dem som har opparbeidede uførerettigheter fra dagens pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, skal summen av uførepensjon i dagens ordning og ny ordning ikke overstige hva vedkommende kunne fått om all opptjening hadde skjedd i dagens ordninger.
Ordningen innføres fra samme tidspunkt som ny alderspensjon.
Utvalget foreslo at etterlattepensjon for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer i all hovedsak skal følge de til enhver tid gjeldende regler om netto etterlattepensjon i henhold til lov om Statens pensjonskasse. Utvalget foreslo i tillegg at samboere, etter nærmere definisjon, skal ha rett til etterlattepensjon på lik linje som ektefelle og registrert partner, og at endringene innføres fra samme tidspunkt som ny alderspensjon.
Utvalget foreslo at den nye pensjonsordningen for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer skal administreres av Statens pensjonskasse.
Et mindretall ved Anita Apelthun Sæle støttet ikke forslaget om ny pensjonsordning (byggeklossmodellen), for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer, men ville ha en modell som tar utgangspunkt i den framtidige ordningen for statsansatte hvor det foretas nødvendige justeringer som følge av særlige forhold knyttet til vervene.
Et mindretall ved Harald Engelstad støttet flertallets forslag til pensjonsmodell, men med et bedre pensjonsnivå og kortere opptjeningstid.
Et mindretall ved Carl I. Hagen, Anita Apelthun Sæle og Gunnar Aasland mente at pensjoner for opparbeidete rettigheter fortsatt skal reguleres ved at pensjonen skal utgjøre en viss prosent av den til enhver tid gjeldende godtgjørelse.
Et mindretall ved Carl I. Hagen mente at pensjoner under utbetaling for nye medlemmer skal reguleres med lønnsveksten uten fratrekk på 0,75 prosent.
I Innst. 83 S (2009–2010) sluttet Stortingets presidentskap seg til forslagene fra flertallet i Pensjonsutvalget. Regjeringen ble gjennom Stortingets anmodningsvedtak av 10. desember 2009 bedt om å fremme forslag til ny lovgivning om pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, regjeringens medlemmer, høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen og Riksrevisor. Regjeringen ble bedt om å legge til grunn retningslinjene fra Pensjonsutvalgets innstilling.
Ved lov 17. desember 2010 nr. 78 ble det gjort nødvendige endringer for å tilpasse de gjeldende pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer til endringene i folketrygden og de ordinære offentlige tjenestepensjonsordningene fra 1. januar 2011 (bl.a. levealdersjustering, ny regulering og tilpasning til fleksibelt uttak i folketrygden). Det ble også vedtatt å avvikle særreglene for høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen og Riksrevisor i tråd med Pensjonsutvalgets innstilling.
1.3 Proposisjonens hovedinnhold
Utkastet til lovtekst som legges fram i denne proposisjonen er en del av arbeidet med pensjonsreformen og innebærer en normalisering av pensjonsrettighetene for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.
I kapittel 2 redegjør departementet for status for pensjonsreformen. Arbeidet med pensjonsreformen, som har pågått siden 2001, omfatter alle deler av pensjonssystemet. Folketrygdens alderspensjon er lagt om ved at det er innført nye opptjeningsregler, levealdersjustering, fleksibelt uttak fra 62 år og nye regler for regulering av pensjon under opptjening og under utbetaling. Det er videre gjort tilpasninger i de ordinære offentlige tjenestepensjonene og avtalefestet pensjon i offentlig sektor. Det er innført nye regler for avtalefestet pensjon i privat sektor, og det er innført regler om fleksibelt uttak av private tjenestepensjoner.
I kapittel 3 gjennomgås gjeldende regelverk for tjenestepensjonsordningene for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.
Departementets utkast til ny pensjonsordning bygger på retningslinjene som er trukket opp i Innst. 83 S (2009–2010) fra Stortingets presidentskap. I kapittel 4 drøftes enkelte hovedvalg for ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer. Pensjonsordningen kan utformes på flere måter. Det foreslås at alderspensjonen utformes ved at den enkelte hvert år bygger opp pensjonsrettigheter i form av pensjonsbeholdning. Pensjonen tjenes opp på grunnlag av en fastsatt prosentandel av godtgjørelsen som stortingsrepresentant eller regjeringsmedlem. Årlig pensjon framkommer ved å dele den opparbeidede pensjonsbeholdningen på et delingstall som i hovedsak reflekterer forventet periode som pensjonist. Departementet foreslår videre at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer gis uførepensjon etter reglene i lov om Statens pensjonskasse inntil det er kjent hvordan uførepensjonsordningen i de ordinære offentlige tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye uføretrygden i folketrygden. Tilsvarende foreslås det at etterlattepensjon utformes som i lov om Statens pensjonskasse.
Kapittel 4 omhandler dessuten tidspunktet for når opptjening i den nye pensjonsordningen skal starte opp. Stortingsrepresentanter som var nye etter valget i 2009 er omfattet av et lovbestemt forbehold der det heter at ny lov om pensjonsrettigheter for stortingsrepresentanter skal kunne gjøres gjeldende fra 1. oktober 2009. Tilsvarende er forutsatt for øvrige stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer uten at dette er regulert i lov. Siden Stortingets forutsetninger innebærer at opptjening etter nye regler dermed vil ha tilbakevirkende kraft, er spørsmålet om iverksettingstidspunkt etter fast praksis forelagt Justisdepartementets lovavdeling. Lovavdelingen mener at et iverksettingstidspunkt satt til 1. oktober 2009 for dem som ikke omfattes av lovforbeholdet, vil være i strid med Grunnloven § 97. Det er ikke foreslått egen ikrafttredelsesbestemmelse eller overgangsbestemmelser i utkastet til lovtekst, men det gis nærmere anvisning på hvordan dette teknisk kan utformes i punkt 14.3.
I kapittel 5 gjøres det rede for oppbyggingen av loven og innledende bestemmelser. Bestemmelsene gjelder formål, medlemskap og enkelte presiseringer knyttet til anvendelsen av samordningsregelverket.
De nye reglene for alderspensjon beskrives i kapittel 6. Pensjonsbeholdningen bygges opp ved at 6,03 prosent av godtgjørelsen opp til 7,1 G og 24,13 prosent av godtgjørelsen mellom 7,1 og 12 G tilføres beholdningen. Det foreslås også at det skal gis opptjening i visse andre tilfeller, blant annet der et medlem har fratrådt vervet som stortingsrepresentant eller stillingen som regjeringsmedlem med uførepensjon. Det foreslås at alderspensjon i ny ordning skal kunne tas ut fleksibelt mellom 62 og 75 år. Ved uttak deles beholdningen på et delingstall som reflekterer forventet tid som pensjonist. Delingstallene som er fastsatt i folketrygden benyttes. For årskull som er født før 1963, fastsettes det særskilte delingstall. Alderspensjonen i ordningen kan kombineres med arbeid, også som stortingsrepresentant eller regjeringsmedlem, uten at pensjonen avkortes. Pensjonsopptjening som finner sted etter at det er tatt ut pensjon, legges til pensjonsbeholdningen, og regnes om til årlig pensjon med virkning fra 1. januar året etter. For dem som har opptjening både i dagens pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer og i den nye pensjonsordningen, foreslås det innført en begrensning på samlet pensjon.
Kapittel 7 gjelder alderspensjon opptjent etter dagens regler for stortingsrepresentanter. Det vil si at reglene gjelder for dem som allerede har alderpensjon etter dagens regler og andre som har rettigheter opptjent før den nye loven trer i kraft. Hovedreglene om uttak av alderspensjon videreføres, men med enkelte presiseringer. Det gjelder blant annet adgangen til å ta ut pensjon før den ordinære pensjonsalder på 65 år etter den såkalte 75-årsregelen. Departementet foreslår at tid som regjeringsmedlem bare skal telle som opptjeningstid når vedkommende samtidig er valgt inn på Stortinget. Det foreslås dessuten en klargjøring av hvilke inntekter som skal regnes med ved inntektsprøvingen etter 75-årsregelen.
Videre foreslår departementet at verdien av pensjonen en har rett til mellom 65 og 67 år, skal kunne tas ut fleksibelt mellom 62 og 67 år. Slikt fleksibelt uttak kan ikke kombineres med alderspensjon etter 75-årsregelen og visse andre ytelser som gis før 67 år.
I kapittel 8 omtales alderspensjon opptjent etter dagens regler for regjeringsmedlemmer. Reglene gjelder for dem som har alderpensjon etter dagens regler og andre som har opptjent rettigheter før den nye loven trer i kraft. Dagens regler om uttak av alderspensjon videreføres. På samme måte som for stortingsrepresentanter foreslås det at det innføres en begrenset mulighet til å ta ut pensjonen fra 62 år.
Departementet foreslår i kapittel 9 at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer får en felles uførepensjonsordning som utformes som uførepensjonen i Statens pensjonskasse. Spørsmålet om å innføre en netto uførepensjonsordning foreslås utsatt, og ses i sammenheng med at det skal foretas en gjennomgang av uføreordningen for ansatte i offentlig sektor. For å sikre at opptjente rettigheter i dagens ordninger beholdes, foreslås det enkelte tilpasninger for dem som har rettigheter etter gjeldende regler. Tilsvarende foreslås det i kapittel 10 at etterlattepensjon utformes som i Statens pensjonskasse.
Kapittel 11 gjelder regulering av opptjente rettigheter og utbetalte pensjoner. Det foreslås at reguleringen skal følge samme prinsipper som i folketrygden. Opptjente rettigheter før utbetaling skal reguleres i samsvar med lønnsveksten. Alderspensjon under utbetaling skal reguleres i samsvar med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Uførepensjon og etterlattepensjon skal reguleres med lønnsveksten, men etterlattepensjon reguleres som alderspensjon fra 67 år.
Kapittel 12 gjelder bestemmelser om utbetaling og andre forvaltningsmessige bestemmelser.
I kapittel 13 illustreres økonomiske konsekvenser for den enkelte av departementets forslag til ny pensjonsordning. Kapittel 14 gjelder ikrafttredelse, overgangsbestemmelser, samt økonomiske og administrative konsekvenser av departementets forslag. Det er ikke foreslått egen ikrafttredelsesbestemmelse eller overgangsbestemmelser i utkastet til lovtekst, men det gis nærmere anvisning på hvordan dette teknisk kan utformes.