2 Brev 19. oktober 2011 fra Justis- og politidepartementet, Lovavdelingen til Statsministerens kontor

Virkningstidspunkt for overgang til nye pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og statsråder – forholdet til Grunnloven § 97

1 Innledning

Vi viser til brev 11. oktober 2011 fra Statsministerens kontor, hvor det bes om at Lovavdelingen utreder de spørsmålene som et vedlagt brev 6. oktober 2011 fra stortingspresidenten, foranlediger.

I brevet fra stortingspresidenten tas det utgangspunkt i at Stortinget tidligere har uttrykt en intensjon om at nye opptjeningsregler for stortingsrepresentantenes og statsrådenes pensjon – når de blir vedtatt – skulle gis virkning fra 1. oktober 2009 for alle stortingsrepresentanter og statsråder, og det vises til Stortingets vedtak 10. desember 2009 om denne pensjonsreformen.

I brevet fra stortingspresidenten bes det om regjeringens bistand til å utrede de grunnlovsmessige sidene ved å sette virkningstidspunktet for nye opptjeningsregler for stortings- og statsrådspensjon til et tidspunkt etter det nevnte stortingsvedtaket, men før vedtakelsen av de nye lovreglene, også for representanter og statsråder med tidligere opptjening i disse pensjonsordningene.

Dagens tjenestepensjonsordninger for stortingsrepresentanter og statsråder er forankret i henholdsvis lov 12. juni 1981 nr. 61 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter (senere kalt stortingspensjonsloven) og lov 14. desember 1951 nr. 11 om pensjonsordning for statsråder (statsrådspensjonsloven). Gjennom vedtak 10. desember 2009 har Stortinget trukket opp hovedprinsippene for nye pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og statsråder. Det ble samtidig bedt om at regjeringen forberedte og la frem for Stortinget et lovforslag i henhold til disse hovedprinsippene. Etter det vi forstår vil dette forslaget etter planen bli lagt frem for Stortinget og vedtatt innen utgangen av 2011. Vi legger dette tidsløpet til grunn for drøftelsene i det følgende.

Det er på det rene at de nye reglene om pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og statsråder vil ha mindre gunstige regler om opptjening av pensjon enn dagens regler. Dersom opptjeningen av rettigheter etter de nåværende ordningene lukkes med virkning fra et tidspunkt som ligger forut for vedtakelsen av de nye reglene, vil dette derfor medføre et økonomisk tap for en del stortingsrepresentanter og statsråder i forhold til om opptjeningen først lukkes med virkning fra tidspunktet for vedtakelsen av de nye reglene. For enkelte vil det dessuten kunne medføre at retten til å gå av med pensjon etter den såkalte 75-årsregelen, jf. stortingspensjonsloven § 2 fjerde ledd, vil inntre på et senere tidspunkt enn om også tjenestetiden frem til de nye reglenes vedtakelse regnes med.

Med tidspunktet for vedtakelse av loven sikter vi i denne sammenheng til datoen for lovens sanksjon i statsråd, forutsatt at det i eller i medhold av loven er bestemt at loven skal ha virkning fra dette tidspunktet, og ikke fra et senere ikrafttredelses- eller virkningstidspunkt.

Lovavdelingen har tidligere, i brev 19. mai 2011 til Arbeidsdepartementet (sak 201101773 dnr. 3), vurdert tilsvarende spørsmål. Gjenpart av denne uttalelsen ligger ved. På bakgrunn av brev 18. februar 2011 fra Arbeidsdepartementet formulerte vi den gangen problemstillingen slik at det “i første rekke” var spørsmål “om virkningstidspunktet for ny lovgivning om opptjening i nye pensjonsordninger og opphør av opptjening i eksisterende ordninger (“lukking”) kan settes til 1. oktober 2009 uten å komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97”. I uttalelsen skilte vil mellom ulike kategorier stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer.

Vår vurdering var at § 97 ikke er til hinder for å lukke opptjeningen fra dette tidspunktet for stortingsrepresentanter som ble valgt inn på Stortinget for første gang ved valget i 2009, og som følgelig er omfattet av forbeholdet i stortingspensjonsloven § 12 annet ledd (uttalelsen pkt. 4.1.1 og 4.1.2).

Under tvil antok vi at det heller ikke vil være i strid med § 97 å lukke opptjeningen med virkning fra oktober 2009 for statsråder som ikke ville ha oppnådd rett til pensjon etter nåværende ordning selv om opptjeningen etter denne først hadde blitt lukket med virkning fra tidspunktet for vedtakelsen av de nye reglene (uttalelsen pkt. 4.2.1).

Med hensyn til de øvrige stortingsrepresentantene og statsrådene var vår konklusjon en annen. Med sikte på representanter med opptjening av stortingspensjon fra tidligere valgperioder var konklusjonen følgende (uttalelsen pkt. 4.1.3):

“Alt i alt er vil tilbøyelig til å anta at det vil være i strid med Grunnloven § 97 å la de nye reglene om opptjening få virkning fra 1. oktober 2009 frem til tidspunktet for en lovendring for representanter med opptjening fra tidligere valgperioder.”

Vår konklusjon på dette punktet ble trukket selv om det “senest våren 2009 [var] klart at pensjonordningen høyst sannsynlig ville bli endret i nær fremtid”. Samtidig fant vi grunn til å understreke utgangspunktet om at “en lov gjelder inntil den er endret i lovs form, og at vedtakelsestidspunktet er det avgjørende etter Grunnloven § 97”. I uttalelsen pkt. 4.3 gikk vi særskilt inn på konsekvensene for anvendelsen av den såkalte 75-årsregelen i stortingspensjonsloven § 2 fjerde ledd. På dette punktet var konklusjonen mer forbeholden, idet vi viste til argumenter som “trekker i retning av at det ikke er større adgang til å gripe inn i 75-årsregelen” enn det som ble lagt til grunn i pkt. 4.1.3.

En tilsvarende konklusjon som i uttalelsen pkt. 4.1.3 ble trukket med sikte på statsråder som ved de nye reglenes vedtakelse har rett til pensjon etter nåværende pensjonsordning for statsråder, jf. uttalelsen pkt. 4.2.2.

Vi fant i uttalelsen 19. mai 2011 ikke grunn til, ut over henvisninger til de generelle utgangspunktetene, å omtale den rettslige betydningen av stortingsvedtaket 10. desember 2009 med tilhørende premisser. I det følgende vil vi gjøre mer detaljert rede for overveielsene som ligger til grunn for vårt syn om at stortingsvedtaket med sine premisser ikke kunne føre til en annen konklusjon.

2 Nærmere om betydningen av stortingsvedtaket 10. desember 2009

Som nevnt i uttalelsen 19. mai 2011 pkt. 4.1.3 må utgangspunktet, med sikte på det foreliggende tilfellet, være at en lov gjelder inntil den er endret i lovs form, og at vedtakelsestidspunktet er det avgjørende etter Grunnloven § 97.

Spørsmålet blir om den i utgangspunktet grunnlovsstridige tilbakevirkningen (overfor visse grupper av stortingsrepresentanter og statsråder, jf. ovenfor) likevel kan være tillatt som følge av den kunnskapen de berørte stortingsrepresentantene og statsrådene må anses å ha fått om de nye reglene gjennom Stortingets vedtak 10. desember 2009 med tilhørende premisser. Vedtaket må ses i sammenheng med prosessen i forkant av dette, som vi også vil omtale.

Stortingets vedtak 10. desember 2009 lyder :

“I

Nye pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, regjeringens medlemmer, høyesterettsdommere, sivilombudsmannen og riksrevisor skal bygge på den såkalte ‘byggeklossmodellen’ slik flertallet i Pensjonsutvalget går inn for i Dokument nr. 19 (2008–2009).

II

Stortinget ber Regjeringen fremme forslag til ny lovgivning om pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, regjeringens medlemmer, høyesterettsdommere, sivilombudsmannen og riksrevisor basert på de retningslinjer som er trukket opp i Innst. 83 S (2009–2010), jf. Dokument nr. 19 (2008–2009).”

Rettspraksis gir beskjeden veiledning om hvilken betydning det har at en planlagt lovendring før vedtakelsen er kjent blant de berørte. Dommen i Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole), som også er berørt i vår uttalelse 19. mai 2011, er likevel av en viss interesse. Saken gjaldt en tilbakevirkende lovbestemmelse om tilbakeføring av inngående merverdiavgift. Høyesterett ga i denne saken uttrykk for at en slik tilbakevirkning i utgangspunktet bare var tillatt dersom det forelå “sterke samfunnsmessige hensyn” for å godta tilbakevirkningen, et vilkår som ikke ble ansett oppfylt i den aktuelle saken. Deretter drøftet imidlertid Høyesterett hvorvidt tilbakevirkningen likevel måtte godtas fordi næringen gjennom en regjeringserklæring (Sem-erklæringen) og de ulike skrittene i lovgivningsprosessen hadde fått tilstrekkelig varsel om endringene, herunder tilbakevirkningen. Om dette heter det i dommen (avsnitt 79–81):

“(79) Jeg legger til grunn at lovgiver – for å unngå skatte- og avgiftsmotiverte tilpasninger – har et visst spillerom for å bestemme at en lov skal tre i kraft fra et tidligere tidspunkt enn vedtakstidspunktet, for eksempel fra den dato proposisjonen ble fremmet. Formålet med Grunnloven § 97 er å skape trygghet og forutberegnelighet. Dersom tilstrekkelig forutberegnelighet er etablert før loven blir vedtatt, kan det derfor etter omstendighetene være berettiget å bestemme at lovendringen skal tre i kraft fra et tidspunkt forut for vedtakelsen for å motvirke disposisjoner med sikte på å komme loven i forkjøpet under lovforberedelsen, jf. også Rt. 1990 s. 284 på side 295 og Rt.1976 s.1245 på side 1251.

(80) Forutsetningen må være at det på det tidligere tidspunktet er klart eller nærliggende at man vil få den regel som senere blir lov. Etter mitt syn må det videre normalt kreves at lovforslaget og forslaget til ikrafttredelsestidspunkt er gjort tilstrekkelig kjent for den aktuelle gruppe. Hvilke vilkår som ellers må stilles opp, finner jeg ikke grunn til å komme nærmere inn på her.

(81) Sem-erklæringen skapte etter mitt syn ikke tilstrekkelig kunnskap om den kommende overgangsordningen. Den ga bare uttrykk for mindretallsregjeringens politiske målsetning om å få opphevet ordningen med merverdiavgift på kjøreopplæring i løpet av en fireårs-periode, og nevnte ikke tilbakevirkningsregelen.”

Vi nevner først at disse uttalelsene er knyttet til et saksforhold som dreide seg om å frata noen en økonomisk rettighet på en slik måte at det i sin virkning dreide seg om å knytte økonomiske byrder til en tidligere handling. Vårt tilfelle er ikke helt sammenlignbart. Synspunktene er likevel av interesse, dels fordi opptjente rettigheter etter offentlige tjenestepensjonsordninger i utgangspunktet må anses å ha et sterkt vern etter Grunnloven § 97, dels fordi dommen, i likhet med saken her, dreide seg om en situasjon der det i utgangspunktet forelå en grunnlovsstridig tilbakevirkning.

Det er i saken om Arves Trafikkskole vist til to andre saker (Rt. 1976 s. 1245 og Rt. 1990 s. 284). Felles for de tre sakene var at de dreide seg om lovgivers mulighet for å motvirke disposisjoner med sikte på å komme loven i forkjøpet under lovforberedelsen. En slik situasjon står vi ikke overfor her. Behovet for å kunne fravike utgangspunktet om at loven ikke gis virkning fra før den er vedtatt, er dermed ikke det samme som i de tre sakene.

Det kan være uklart hvor langt andre typer behov gjør at en lov kan gis tilbakevirkende kraft fordi det er varslet at loven vil bli vedtatt. Uttalelsene i saken om Arves Trafikkskole avsnitt 80 gir uansett signaler om at det kun kan skje innenfor temmelig snevre rammer, se formuleringene om at “det på det tidligere tidspunktet [må være] klart eller nærliggende at man vil få den regel som senere blir lov” og at det “normalt [må] kreves at lovforslaget og forslaget til ikrafttredelsestidspunkt er gjort tilstrekkelig kjent for den aktuelle gruppe”. Vi tilføyer for ordens skyld at det interessante i et tilfelle som det foreliggende strengt tatt ikke vil være ikrafttredelsestidspunktet, men det vi i ulike sammenhenger har omtalt som lovens virkningstidspunkt. – Det stilles i dommen åpent hvilke øvrige vilkår som eventuelt må oppstilles.

Etter vårt syn er det av interesse hvor klart forutsetningen om ikrafttredelse med virkning fra oktober 2009 var gjort kjent for den aktuelle gruppen stortingsrepresentanter og statsråder. Samtidig har det etter vårt syn også interesse hvor klart denne forutsetningen var lagt til grunn med bevissthet om at det dermed kunne oppstå et tilbakevirkningsspørsmål som i seg selv reiste rettslige spørsmål.

Johnsen-utvalget ble nedsatt av Stortingets presidentskap 8. mars 2007. Utvalget skulle fremlegge forslag til ny pensjonsordning for en del særlige grupper, blant annet regjeringsmedlemmer og stortingsrepresentanter. Arbeidet skulle ses i sammenheng med innføring av ny folketrygdmodell og regulære tjenestepensjonsordninger for offentlig ansatte. Meningen var at arbeidet skulle avsluttes “slik at Stortinget kan ta standpunkt til forslagene i løpet av inneværende stortingsperiode [2005–2009] og samordnes med sluttføringen av arbeidet med offentlige tjenestepensjoner”, se mandatet slik det er gjengitt i Dokument nr. 19 (2008–2009) s. 11.

I utredningen er det flere uttalelser som tyder på at utvalget så for seg at opptjening etter gammel ordning ikke skulle skje etter oktober 2009.

På den annen side finnes uttalelser som tyder på at utvalget ikke ville foreslå ordninger som innebar at det ble grepet inn i opptjente rettigheter. Se for eksempel utredningen s. 8:

“Opptjente rettigheter, herunder allerede opptjente rettigheter etter 75-årsregelen, beholdes. Dette anses nødvendig for å ivareta tilfredsstillende rettsvern. De som fortsetter i politiske verv, kan således få utbetalt pensjon dels etter ny ordning, dels etter gammel.”

Se også drøftelsen s. 66, der det heter at “alle pensjonsrettigheter i pensjonsordningene mandatet omfatter som allerede er opptjente, må beholdes”. Det heter på s. 66 også at “[i]ngen fremtidig opptjening skjer i ordningene og ordningene avvikles fra og med etablering av ny ordning”.

Disse uttalelsene må ses på bagkrunn av hvilke forutsetninger utvalget bygget på med hensyn til tidsforløpet i reformarbeidet, og i sammenheng med at utvalgets arbeid ble forsinket, se utredningen s. 13–14. I den sammenheng er det av interesse hvilken prosess Johnsen-utvalget hadde sett for seg, se utredningen s. 68:

“Utvalget er på grunn av tidspunktet for framleggelsen av denne innstillingen klar over at det ikke vil være mulig å behandle de konkrete lovforslag til nytt system i inneværende stortingsperiode. Stortinget kan imidlertid behandle Utvalgets forslag etter innstilling fra Stortingets presidentskap i inneværende periode i form av et prinsippvedtak om den konkrete utformingen av nye pensjonsordninger. På bakgrunn av dette kan lovarbeidet settes i gang. Lovforslaget bør så foreligge tidlig i høstsesjonen, slik at Stortinget kan ta stilling til lovforslaget før 1. januar 2010.

Stortinget vil i en slik fremgangsmåte ha tatt stilling til prinsippene og utformingen av pensjonsordningen. Nytt pensjonssystem og hvilke endringer som ligger i dette, vil være kjent. De nødvendige lovvedtakene kan gjøres gjeldende for stortingsrepresentanter som er valgt og for regjeringsmedlemmer som er utnevnt, selv om lovvedtaket kommer noe etter tidspunktet for dette.

En fordel ved en framgangsmåte som beskrevet ovenfor, er etter Utvalgets oppfatning at både det inneværende og det nyvalgte Storting kan ta stilling til det framtidige pensjonssystemet.”

Stortinget rakk ikke noen omfattende behandling av Johnsen-utvalgets utredning våren 2009, slik utvalgets forutsetning hadde vært. Imidlertid ble det ved endringslov 19. juni 2009 nr. 62 inntatt et nytt annet ledd i stortingspensjonsloven § 12, om at “ny lov om pensjonsrettigheter for stortingsrepresentanter” kan gjøres gjeldende overfor stortingsrepresentanter som “ikke har opparbeidet rettigheter etter [nåværende pensjonsordning] før 1. oktober 2009”. For en nærmere omtale av denne bestemmelsen vises det til punkt 4.1.1 og 4.1.2 i vår uttalelse 19. mai 2011, hvor vi som nevnt konkluderte med at dette lovforbeholdet åpnet for at opptjening av rettigheter etter nåværende ordning kunne lukkes med virkning fra oktober 2009 for den gruppen av stortingsrepresentanter som bestemmelsen omfattet.

Situasjonen for stortingsrepresentanter som faller utenfor ordlyden i § 12 annet ledd, er berørt i forarbeidene til endringsloven. I Innst. O. nr. 128 (2008–2009) s. 2 uttalte Stortingets presidentskap følgende:

“Presidentskapet presiserer at man ved denne bestemmelsen ikke har ment å gi uttrykk for noen oppfatning mht. om, og i tilfelle hvordan, nye regler skal kunne komme til anvendelse på representanter som allerede har opparbeidet rettigheter etter loven. Regelen kan således ikke tolkes antitetisk. Eventuelle overgangsregler for representanter som alt omfattes av pensjonsordningen, må vurderes i forbindelse med det forestående lovarbeidet.”

Det finnes ikke her klare holdepunkter for at de nye reglene skulle gripe inn i opptjening som hadde skjedd før nyordningen ble vedtatt. Tvert imot understrekes det at spørsmålet er holdt åpent. Hovedpoenget i denne sammenhengen er at det ikke var sagt klart at nye regler skulle ha virkning for opptjening som skjedde mellom oktober 2009 og vedtakelse av nye lovregler.

Den hittil grundigste behandlingen av nyordningen i Stortinget skjedde i desember 2009, se Innst. 83 S (2009–2010) og Stortingets vedtak 10. desember 2009, som er gjengitt foran. I sin innstilling i saken bygde Presidentskapet, uten nærmere drøftelse, videre på Johnsen-utvalgets opprinnelige forutsetning om at de nye ordningene for stortingsrepresentanter og statsråder skulle gis virkning fra høsten 2009. Dette ser ut til å gjelde også stortingsrepresentanter og statsråder som før oktober 2009 hadde relevant opptjening. Utvalgets forutsetning om at opptjente rettigheter skulle beholdes, ble ikke trukket frem. De mulige juridiske kompliksjonene som følge av at en nå hadde passert det virkningstidspunktet som Johnsen-utvalget hadde sett for seg, ble ikke nærmere belyst.

Stortinget trakk i forbindelse med behandlingen av saken på en rekke punkter opp nokså presise retningslinjer for regjeringens fortsatte lovarbeid. På ett punkt ble det imidlertid i Presidentskapets merknader uttalt at regjeringen måtte foreta en nærmere vurdering, nemlig “hvor det i Pensjonsutvalget er reist tvil om grunnlovsmessigheten av utvalgets forslag”, jf. Innst. 83 S (2009–2010) s. 5. Denne tvilen gjaldt grunnlovmessigheten av å endre reglene om oppregulering av de særskilte pensjonene, altså et annet punkt enn det som er tema her.

Selv om det ikke var rettet en tilsvarende uttrykkelig oppfordring til regjeringen om nærmere vurdering av det spørsmålet som nå er aktuelt, kan det, på bakgrunn av behandlingen av saken i Stortinget i juni og desember 2009, ikke sies å ha kommet klart til uttrykk hvilket virkningstidspunkt de nye reglene om opptjening skulle ha med sikte på stortingsrepresentanter som var valgt og statsråder som var utnevnt før oktober 2009. Det gjelder selv om den generelle intensjonen om å utarbeide nye regler om pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og statsråder var klart uttrykt av Stortinget. Iallfall slik saken etter hvert lå an, måtte også dette spørsmålet anses å være åpent. Som nevnt foran følger det av premissene i saken om Arves Trafikkskole (avsnitt 80) at det normalt må kreves at også ikrafttredelsestidspunktet (eller, med sikte på tilfellet her, virkningstidspunktet) er gjort tilstrekkelig kjent for den aktuelle gruppen.

Vi nevner også at det heller ikke i Prop. 19 L (2010–2011), som ble fremmet i november 2010, er gitt noe klart varsel om virkningstidspunktet, se s. 13 i proposisjonen. Her heter det ved omtalen av føringene i Innst. 83 (2010–2011):

“Det er … en del problemstillinger knyttet til ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer som ikke er entydig avklart ved Stortingets vedtak, og som krever nærmere utredning. Det gjelder blant annet fastsetting av parametre i den nye pensjonsordningen og utforming av de konkrete overgangsreglene for personer som har opptjening i dagens og ny pensjonsordning.”

Svaret på spørsmålet om og eventuelt hvor langt reglene om opptjening skulle gis tilbakevirkende kraft, var ikke kommet klart til uttrykk i juni 2009. Det var heller ikke spesielt klart uttrykt i desember 2009, i regjeringens proposisjon i november 2010 eller under den etterfølgende stortingsbehandlingen. Det er da vanskelig å bygge på at en eventuell intensjon om et konkret virkningstidspunkt, forut for lovens vedtakelse, med tilstrekkelig klarhet var kommet de berørte til kunnskap, enten det dreide seg om gjenvalgte stortingsrepresentanter eller regjeringsmedlemmer.