1 Brev 19. mai 2011 fra Justis- og politidepartementet, Lovavdelingen til Arbeidsdepartementet

Virkningstidspunkt for overgang til nye pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og statsråder – forholdet til Grunnloven § 97

1 Innledning

Vi viser til brev 18. februar 2011 fra Arbeidsdepartementet, der Lovavdelingen er bedt om å vurdere enkelte overgangsspørsmål knyttet til planlagte, men ennå ikke vedtatte lovregler om pensjonsordninger for statsråder og stortingsrepresentanter. De nye reglene skal erstatte dagens regler.

Spørsmålet er i første rekke om virkningstidspunktet for ny lovgivning om opptjening i nye pensjonsordninger og opphør av opptjening i eksisterende ordninger (“lukking”) kan settes til 1. oktober 2009 uten å komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. At virkningstidspunktet settes til 1. oktober 2009, innebærer at de nye reglene om opptjening gis tilbakevirkende kraft for perioden frem til de nye reglene er vedtatt. Tilsvarende vil de eldre reglene opphøre å virke med tilbakevirkende kraft. Vi tar utgangspunkt i at de nye reglene blir vedtatt annet halvår 2011, selv om det kan være noe usikkerhet knyttet til dette tidspunktet.

Grunnlovsspørsmålet oppstår så langt tilbakevirkningen er til skade for den enkelte. For å avgjøre om tilbakevirkningen er til skade, må stillingen etter den eldre lovgivningen sammenlignes med stillingen etter den nye.

Tjenestepensjonsordningene for stortingsrepresentanter og statsråder er forankret i henholdsvis lov 12. juni 1981 nr. 61 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter (senere kalt stortingspensjonsloven) og lov 14. desember 1951 nr. 11 om pensjonsordning for statsråder (senere kalt statsrådspensjonsloven). Begge de to lovene har på enkelte punkter blitt endret etter oktober 2009, jf. endringslov 17. desember 2010 nr. 78. Endringene trådte i kraft 1. januar 2011. Disse endringene har ingen betydning for våre vurderinger i det følgende, selv om de i seg selv reiste spørsmål om forholdet til Grunnloven § 97. Vi går ikke inn på disse endringene. Forutsetningene for drøftelsene i det følgende er at det ikke ytes erstatning for eventuelle økonomiske tap som følge av den tilbakevirkende lovgivningen.

Lovavdelingens vurdering av forholdet til Grunnloven § 97 følger under punkt 3 og 4 nedenfor. I punkt 2 gjengis de sentrale delene av saksfremstillingen i brevet fra Arbeidsdepartementet angående betydningen av virkningstidspunktet for opptjening i den nye ordningen.

2 Betydningen av virkningstidspunktet for opptjening i ny ordning

Vi gjengir her fra Arbeidsdepartementets brev:

“Om virkningstidspunktet for opptjening i ny ordning settes til 1. oktober 2009 eller 1. januar 2012 vil kunne få stor pensjonsmessig betydning. Dette skyldes at den nye ordningen skal sikte mot 66 prosent kompensasjon etter 30 år medregnet folketrygden, mens dagens ordninger har gunstigere opptjeningsregler.

Etter lov 14. desember 1951 nr. 11 om pensjonsordning for statsråder gis det full pensjon etter seks år. Etter lov 12. juni 1981 nr. 61 om pensjonsordning for stortingsrepresentanter gis det full pensjon etter tolv år. Det stilles etter begge lovene krav om minst tre års tjenestetid for å få rett til pensjon. Dette kravet kan fravikes etter nærmere regler når vedkommende har tjenestetid også i andre ordninger som omfattes av samordningsloven (lov 6. juli 1957 nr. 26).

Hvis virkningstidspunktet for ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer settes til 1. januar 2012 i stedet for 1. oktober 2009, vil dette gi om lag to års opptjening i dagens ordninger.

Hvor stor uttelling to års opptjening i statsrådsordningen vil gi, avhenger av om man allerede har opptjening i ordningen, og hvor lang denne opptjeningstiden er. For nye regjeringsmedlemmer vil to års opptjening i dagens ordning bare gi uttelling dersom vedkommende har vært medlem, eller blir medlem av en pensjonsordning som omfattes av samordningsloven. To års medlemskap i statsrådsordningen gir en opptjening på 28 prosent av pensjonsgrunnlaget. Med dagens godtgjørelse for statsråder på 1 071 600 kroner gir dette en brutto tjenestepensjon på 300 048 kroner årlig før levealdersjustering. For regjeringsmedlemmer som allerede har minst tre års opptjening i statsrådsordningen (som gir 42 prosent av pensjonsgrunnlaget), gir fortsatt opptjening fem prosent av pensjonsgrunnlaget per år, inntil maksimalt 57 prosent av pensjonsgrunnlaget etter seks år. En økt opptjening på to år vil gi en økning i brutto alderspensjon på ti prosent av pensjonsgrunnlaget som vil utgjøre 107 160 kroner årlig før levealdersjustering.

I stortingsordningen vil to års medlemskap gi en opptjening på 11 prosent av pensjonsgrunnlaget. Med dagens godtgjørelse for stortingsrepresentanter på 724 100 kroner gir dette en brutto tjenestepensjon på 79 651 kroner årlig før levealdersjustering. Dette forutsetter at minstekrav til tjenestetid er oppfylt, eventuelt ved sammenlegging med tjenestetid i andre offentlige tjenestepensjonsordninger.

I den nye pensjonsordningen for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer vil ett års opptjening gi en årlig pensjon før levealdersjustering på om lag 5 000 kroner for stortingsrepresentanter og 10 000 kroner for regjeringsmedlemmer.

Departementet har ikke kunnskap om regjeringsmedlemmenes og stortingsrepresentantenes opptjening i andre offentlige tjenestepensjonsordninger. Slik opptjening vil kunne ha betydning for samlet tjenestepensjon (pensjonsmaksimum), noe som igjen vil påvirke den samlede pensjonsmessige fordelen disse vil kunne ha av en forskyvning av virkningstidspunktet. Etter det Arbeidsdepartementet kjenner til, vil det trolig være i størrelsesorden åtte statsråder og 95 stortingsrepresentanter som vil kunne ha en pensjonsmessig fordel av at virkningstidspunktet settes til 1. januar 2012. De 47 nye stortingsrepresentantene som ble valgt inn etter valget 2009, er ikke tatt med her.

Om tidspunktet for opphør av opptjening i dagens stortingsordning settes til 1. oktober 2009 eller 1. januar 2012 vil også kunne ha betydning for når stortingsrepresentanter kan ta ut alderspensjon i henhold til 75-årsregelen. Etter denne regelen har stortingsrepresentanter rett til å ta ut alderspensjon når summen av alder og tjenestetid er 75 år, jf. lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter § 2 fjerde ledd. Siden pensjonsalderen i ordningen er 65 år, må vedkommende ha minst 10 års opptjening i ordningen for å kunne ta ut pensjon før ordinær pensjonsalder etter denne regelen. Forskjellen i tidspunktet for opphør av opptjening i dagens stortingsordning vil kunne gi om lag to år ekstra i forhold til 75-årsregelen. Hvis opphørstidspunktet for opptjening i dagens stortingsordning settes til 1. oktober 2009 vil det skje med tilbakevirkning i forhold til 75-årsregelen. Selv om 75-årsregelen gjelder for stortingsordningen, medregnes opptjening i statsrådsordningen etter fast praksis ved anvendelse av regelen.”

3 Utgangspunkt for vurderingen

3.1 Innledning

Grunnloven § 97 lyder:

“Ingen Lov maa gives tilbagevirkende Kraft.”

Bestemmelsen gir for det første et vern mot at nye lover knytter nye byrder til tidligere handlinger eller begivenheter (egentlig tilbakevirkning). Videre gir bestemmelsen et vern mot at ny lovgivning griper inn i allerede opparbeidede rettigheter og rettsposisjoner (uegentlig tilbakevirkning). Grensen mellom egentlig og uegentlig tilbakevirkning er ikke alltid klar. Det kan også forekomme tilbakevirkende lover som både har elementer av egentlig og uegentlig tilbakevirkning.

Til tross for ordlyden i Grunnloven § 97 er det på det rene at bestemmelsen ikke innebærer forbud mot enhver form for tilbakevirkning til skade for borgerne. Grensen mellom den lovlige og den ulovlige tilbakevirkning må i første rekke trekkes opp med utgangspunkt i Høyesteretts praksis knyttet til Grunnloven § 97. Også andre forhold, som for eksempel lovgivningspraksis, vil kunne være relevante. Som påpekt av Høyesterett senest i dom 10. mars 2011 (HR-2011-00516-A) avsnitt 35, har bestemmelsens innhold vært under utvikling i senere års rettspraksis. Tilnærmingen til Grunnloven § 97 varierer etter bl.a. rettsområde og tilbakevirkningens karakter.

3.2 Høyesteretts praksis

Det foreligger ingen avgjørelser fra Høyesterett fra de siste tiårene som direkte gjelder grunnlovsmessigheten av ny lovgivning som griper inn i opparbeidede rettigheter til alderspensjon etter tjenestepensjonsordninger overfor tjenestemannen selv. Den sentrale høyesterettsdommen som direkte omhandler slike inngrep, er Rt. 1962 s. 332 (statspensjonistdommen). Saken gjaldt bestemmelsene i lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av statlig tjenestepensjon med alminnelig alderstrygd (allment kalt samordningsloven). Disse samordningsreglene ble innført samtidig som det ble innført alminnelig alderstrygd, og de innebar formelt sett en avkorting i tjenestepensjonen. Spørsmålet for Høyesterett var om det var i strid med Grunnloven § 97 å gi samordningsreglene anvendelse overfor statspensjonister som allerede hadde nådd pensjonsalder ved de nye reglenes ikrafttredelse. Høyesterett la til grunn at statspensjonistene hadde “en økonomisk særrett til pensjon” som måtte anses å stå i en annen stilling enn pensjoner som i større grad hadde “preg av sosial trygdeytelse”. Etter Høyesteretts vurdering forelå det likevel ikke brudd på Grunnloven § 97. “Avgjørende” for denne konklusjonen var at summen av (avkortet) tjenestepensjon og alderspensjon etter de nye reglene ikke var lavere enn det statspensjonistene isolert sett hadde krav på etter tjenestepensjonsordningen. Reelt sett besto derfor ulempen for statspensjonistene i at de ikke fikk samme utbytte av den alminnelige alderstrygden som andre, og dette var Grunnloven § 97 ikke til hinder for. At samordningen av praktiske årsaker formelt sett skjedde gjennom en avkorting av tjenestepensjonen i stedet for alderspensjonen, kunne ikke sette grunnlovsspørsmålet i en annen stilling.

Statspensjonistdommen er omtalt i flere høyesterettsavgjørelser fra nyere tid. Først nevner vi at dommen er omtalt i Rt. 1987 s. 1004 på s. 1013. Av større interesse er plenumsdommene i Rt. 1996 s. 1415 (Borthen) og Rt. 1996 s. 1440 (Thunheim), som begge gjaldt inngrep i rettigheter etter folketrygdloven. Borthen-saken gjaldt en lovendring som medførte bortfall av ektefelletillegg til løpende alderspensjon, mens Thunheim-saken gjaldt en lovendring som medførte redusert tilleggspensjon til løpende uførepensjon. Flertallet i Høyesterett la i begge tilfellene til grunn at det dreide seg om “uegentlig tilbakevirkning”. Det avgjørende for om denne tilbakevirkningen var i strid med § 97, var om tilbakevirkningen var “klart urimelig eller urettferdig”, noe som i begge saker ble besvart benektende. I begge avgjørelsene ble det imidlertid gitt uttrykk for at rettigheter etter tjenestepensjonsordninger kan nyte et sterkere vern mot tilbakevirkning enn det som gjelder for rettigheter etter folketrygdloven. I Thunheim-saken heter det på s. 1448–1449:

“Tilleggspensjon fra folketrygden har likhetstrekk med pensjon fra Statens Pensjonskasse som avgjørelsen i Rt. 1962 s. 332 gjaldt. I alminnelighet opparbeides også tilleggspensjon gjennom årlig inntekt som det betales avgift av. Men det er en vesentlig forskjell. For de offentlig ansatte er pensjonsordningen så nær knyttet til arbeidsforholdet at det må ses som en del av arbeidsavtalen. Lønn og pensjon henger nøye sammen. Dette sentrale element ved statspensjonen – at pensjonen er en del av arbeidsavtalen – mangler ved tilleggspensjonsordningen. Etter min mening kan ikke folketrygdens tilleggspensjon betraktes som noen tjenestepensjonsordning på linje med ytelsene fra Statens Pensjonskasse.”

Også avgjørelsen i Rt. 2006 s. 262 er av interesse. Saken gjaldt rett til ektefellepensjon fra Statens pensjonskasse for fraskilt ektefelle. Spørsmålet for Høyesterett var om det var i strid med Grunnloven § 97 å gi nye regler som skjerpet vilkårene for rett til slik pensjon, anvendelse på et tilfelle hvor ekteskapet allerede var oppløst før de nye reglene var vedtatt, og hvor vilkårene etter de tidligere reglene hadde vært oppfylt på skilsmissetidspunktet (bortsett fra at ektemannen (tjenestemannen) ennå ikke var død). Under henvisning blant annet til at det aktuelle saksforholdet dreide seg om rettigheter av avledet karakter (ikke tjenestemannens egne rettigheter), kom Høyesterett til at tilfellet måtte vurderes etter “klart urimelig eller urettferdig”-normen. Avgjørelsen inneholder enkelte uttalelser som er relevante med hensyn til grunnlovsvernet for tjenestemannens egne rettigheter. I avsnitt 74 flg. uttales følgende:

“(74) I Borthen-saken, jf. Rt. 1996 s.1415, og Thunheim-saken, Rt. 1996 s. 1440, kom altså Høyesterett til at standardteorien gjelder på trygdeområdet, og at det avgjørende da vil være om inngrepet i trygderettigheten er “klart urimelig eller urettferdig”. Og generelt må det være grunnlag for å hevde at ved inngrep i etablerte rettigheter vil standardteorien ha en fremtredende plass.

(75) Men noen rettigheter vil etter omstendighetene ha et sterkere vern mot inngrep enn andre, også på det som i vid forstand kan karakteriseres som sosiallovgivningens område. En rettighet som har et særskilt grunnlag, er offentlig ansattes pensjon i SPK. I plenumsdommen i Rt. 1962 s. 332 konstaterte Høyesterett at statspensjonistene ”har en økonomisk særrett til pensjon”. Når det inngrep i statspensjonen som den saken gjaldt, ikke ble ansett for grunnlovsstridig, var det fordi statspensjonistene ved den samordning som var foretatt, fortsatt hadde “rettskrav på et beløp som svarer til full tjenestepensjon”.

(76) Jeg viser også til hva førstvoterende i Thunheim-saken i Rt. 1996 s.1440 på side 1448 uttalte om pensjonsretten til medlemmer i SPK:

“For de offentlig ansatte er pensjonsordningen så nær knyttet til arbeidsforholdet at det må ses som en del av arbeidsavtalen. Lønn og pensjon henger nøye sammen.“

(77) Statspensjonens karakter av særrett basert på arbeidskontrakten gjelder medlemmet selv. Det er en sammenheng mellom medlemmets lønn, innskudd og pensjonsutbetaling. En annen sak er at en vesentlig del av pensjonen i dag finansieres av det offentlige og ikke av medlemmets innskudd i SPK.”

Høyesterett antydet i avsnitt 74 at standardteorien generelt vil ha en fremtredende plass ved inngrep i etablerte rettigheter. Samtidig ble det vist til at inngrep i opparbeidede rettigheter etter tjenestepensjonsordninger har et sterkere vern enn det som følger av en slik tilnærming, iallfall dersom inngrepet retter seg mot tjenestemannens egne rettigheter. Dette inntrykket forsterkes for øvrig av at Høyesterett i sine videre drøftelser i avgjørelsens avsnitt 78 flg. først angir hvorfor den fraskilte ektefellens rettigheter har et svakere grunnlovsvern, for deretter å konkludere med at “klart urimelig eller urettferdig”-normen gjelder i slike tilfeller, jf. avsnitt 81.

3.3 Uttalelser fra Lovavdelingen

Lovavdelingen har ved flere anledninger uttalt seg om grunnlovsvernet for rettigheter etter offentlige tjenestepensjonsordninger. Uttalelsen 9. mai 2007 til Fornyings- og administrasjonsdepartementet (sak 200604290 dnr. 3, heretter “2007-uttalelsen”) dreide seg om hvorvidt Grunnloven § 97 var til hinder for innføring av levealdersjustering med virkning for bestående rettsposisjoner etter de ordinære statlige og kommunale tjenestepensjonsordningene. Spørsmålet om valg av tilnærmingsmåte ved grunnlovsmessighetsvurderingen ble drøftet i punkt 3.3 i uttalelsen. Det ble innledningsvis gitt uttrykk for at det kunne “være uklart hvordan normen etter § 97 skal angis”. Etter en gjennomgåelse av relevante rettskilder ble det imidlertid uttalt følgende:

“For vår del er vi tilbøyelig til å anta at det avgjørende – med sikte på vernet for pensjonsrettigheter som allerede er opptjent – er om tilbakevirkningen er “klart urimelig eller urettferdig”. Så lenge det er tale om inngrep i bestående rettsforhold, finnes det ikke fra nyere høyesterettspraksis noe eksempel på at en rettsregelteori er benyttet. En viss fleksibilitet ved anvendelsen av § 97 samsvarer også best med eksistensen av forbeholdet i pensjonskasseloven § 43. ...”

Dette må imidlertid ses i sammenheng med hva Lovavdelingen mer konkret mente anvendelse av denne normen ville innebære med sikte på vern av opptjente rettigheter i offentlige tjenestepensjonsordninger. Det fremgår av punkt 3.3 i 2007-uttalelsen:

“I notatet fra 2003 uttalte vi … (kursivert her):

“Rettspraksis gir holdepunkter for at vernet for de offentlige tjenestepensjonene – både statlige og kommunale – er betydelig sterkere enn det som gjelder for folketrygdens pensjoner. Høyesterettsdommen i Rt. 1962 s. 332 («statspensjonistdommen») bygger på det synet at statspensjonistene er vernet av Grunnloven § 97. Både statlige og kommunale tjenestepensjoner har et annet grunnlag enn pensjonsrettigheter etter folketrygdloven, ved at pensjonen er en del av arbeidsavtalen. Det er tilknytningen til arbeidsavtalen som er det vesentlige grunnlaget for det vernet disse pensjonene har etter Grunnloven. At de statlige tjenestepensjonene i tillegg har lovforankring, synes i seg selv å ha mindre betydning.

Dette betyr ikke at ethvert inngrep med virkning for opptjente pensjonsrettigheter uten videre er avskåret. Utgangspunktet må likevel trolig være at rettigheter som er opparbeidet i henhold til offentlige tjenestepensjonsordninger, må komme den berettigede til gode fullt ut i samsvar med det som følger av eksisterende avtaler og lovverk. Rettighetene etter arbeidsavtalene har i større grad enn rettigheter etter folketrygdloven karakter av å være «Eiendom», sml. Grunnloven § 105.

Vi kan ikke se at senere tilkomne kilder rokker ved det utgangspunktet som her er skissert. Høyesteretts dom i Rt. 2006 s. 262 synes – med sikte på den rett tjenestemannen selv har til pensjon – å legge til grunn synspunktene i Rt. 1962 s. 332. Dermed er det grunnlag for å uttale det nevnte utgangspunktet med større sikkerhet i dag enn i 2003. Også Graver forutsetter i sin artikkel at det gjelder et sterkt vern for opptjente rettigheter, jf. Lov og Rett 2004 på s. 22.”

I punkt 3.8 i 2007-uttalelsen ble det videre trukket følgende konklusjoner:

“Med sikte på ytelser som er omfattet av bruttogarantien etter ordningene med offentlig tjenestepensjon, er det etter vårt syn grunnlag for følgende konklusjoner: Selv nokså beskjedne reduksjoner i de årlige pensjonsutbetalingene som følge av innføring av en ordning med delingstall, vil som utgangspunkt komme i strid med Grunnloven § 97. Så lenge grunnlovsvernet er så sterkt som antydet i drøftelsene foran, finner vi det vanskelig å sondre mellom større og mindre tap, eller ettersom opptjeningen har skjedd i en periode langt tilbake i tid eller kort tid før nyordningen trer i kraft. Vi utelukker likevel ikke at det i større utstrekning er anledning til å gjøre inngrep overfor personer som har lang tid igjen til pensjonsalderen.

Mer bagatellmessige (uvesentlige) reduksjoner som først og fremst har til formål å skape et teknisk praktiserbart regelverk, kan gjennomføres uten hinder av § 97, iallfall så langt det ikke innebærer særlig urimelige utslag i enkelttilfeller (eller i mindre grupper av tilfeller). Her er det uansett ikke tale om mer vesentlige inngrep.

Personer som har mindre enn tre års tjenestetid, kommer i en særstilling. For den gruppen må det etter vårt syn være atskillig rom for justeringer… Slike personer har … ikke rett til pensjon etter pensjonskasseloven.”

En skal også merke seg følgende synspunkt fra 2007-uttalelsen punkt 3.2 om vurderingen etter Grunnloven § 97:

“Den likheten opptjente pensjonsrettigheter har med eiendom i snevrere forstand, vil uansett påvirke vurderingen etter Grunnloven § 97, særlig ut fra at det skal tas hensyn til hvilke rettigheter eller posisjoner inngrepet gjelder. Karakteren av inngrepet, herunder eventuelle likheter med en typisk avståelse i Grunnloven § 105 sin forstand, vil også spille inn.”

Synspunktene i 2007-uttalelsen er senere lagt til grunn i uttalelse 26. mai 2008 til Stortingets pensjonsutvalg (“Johnsen-utvalget”) (sak 200604290 dnr. 5, heretter “2008-uttalelsen”), uttalelse 9. mars 2009 til Arbeids- og inkluderingsdepartementet (sak 200604290 dnr. 7, “2009-uttalelsen”) og uttalelse 19. oktober 2010 til Arbeidsdepartementet (sak 201008418 dnr. 2, “2010-uttalelsen”). 2008- og 2010-uttalelsene gjaldt tilbakevirkningsvernet knyttet til de særskilte tjenestepensjonsordningene for statsråder, stortingsrepresentanter m.fl., mens 2009-uttalelsen i første rekke gjaldt tilbakevirkningsvernet mer generelt knyttet til offentlige tjenestepensjoner. I 2008- og 2010-uttalelsene ble det for øvrig gitt utrykk for at opptjente rettigheter etter pensjonsordningene for stortingsrepresentanter og statsråder trolig måtte anses å ha et lignende vern etter Grunnloven § 97 som rettigheter etter de øvrige offentlige tjenestepensjonsordningene.

3.4 Lovavdelingens uttalelser sett i lys av nyere rettspraksis

Vi kan ikke se at det foreligger nyere rettskildemateriale som gir grunn til å endre vårt tidligere standpunkt om at opptjente rettigheter etter offentlige tjenestepensjonsordninger i utgangspunktet må anses å ha et sterkt vern etter Grunnloven § 97 – iallfall innenfor et kjerneområde.

Derimot kan det være grunn til å stille spørsmål om det overordnede vurderingstemaet i slike saker bør være hvorvidt det foreligger “klart urimelig eller urettferdig” tilbakevirkning. Lovavdelingen har bygd på at denne formuleringen har et vidt anvendelsesområde, samtidig som den etter omstendighetene mer har preg av et utgangspunkt for videre drøftelse enn et operativt kriterium. Lovavdelingen har i samsvar med dette, særlig i en rekke uttalelser om grunnlovsvernet for offentlige tjenestepensjoner, forsøkt å konkretisere ytterligere hva som ligger i vernet etter Grunnloven § 97. Det vises for så vidt til sitatene foran.

Sett i lys særlig av Rt. 2010 s. 143 (rederibeskatningsdommen) kan det være grunn til å anta at normen “klart urimelig eller urettferdig” har et snevrere anvendelsesområde enn det Lovavdelingen tidligere har gitt uttrykk for. I så fall må det spørres hvilken norm som i stedet gjelder.

Den foreliggende saken gir, slik den ligger an, ikke foranledning til å vurdere i full bredde hvordan normen etter Grunnloven § 97 skal formuleres i ulike sammenhenger med sikte på vernet for offentlige tjenestepensjoner. Allerede foreliggende praksis fra Høyesterett viser at normen kan tenkes formulert ulikt avhengig av bl.a. hvilke rettsposisjoner i det offentlige tjenestepensjonssystemet det er tale om og hvor sterkt tilbakevirkningselementet er.

3.5 Hovedkonklusjon

Den foreliggende saken dreier seg i sin kjerne om å endre opptjeningsreglene i offentlige tjenestepensjonsordninger med virkning for rettigheter som på lovendringstidspunktet allerede er opptjent, og der opptjeningen gir rett til pensjon. Utgangspunktet må da være at de opptjente rettighetene må komme den berettigede til gode fullt ut i samsvar med det lovverket som gjaldt på det tidspunkt opptjeningen fant sted, dvs. frem til vedtakelsen av endringsloven. Det skal etter vårt syn mye til før dette utgangspunktet kan fravikes.

Med tidspunktet for vedtakelse av loven sikter vi i denne sammenheng til datoen for lovens sanksjon i statsråd, forutsatt at det i eller i medhold av loven er bestemt at loven skal ha den aktuelle virkningen fra dette tidspunktet og ikke fra et senere ikrafttredelses- eller virkningstidspunkt.

Det kan være usikkert hvordan et generelt unntak fra utgangspunktet skal formuleres med sikte på rettigheter som på lovendringstidspunktet allerede er opptjent, og der opptjeningen gir rett til pensjon. Slik saken ligger an, vil imidlertid spørsmålet om formulering av et slikt generelt unntak ikke komme på spissen, idet utgangspunktet uansett må slå gjennom (se punkt 4.1.3, 4.2.2 og 4.3 nedenfor).

Det kan i stedet bli spørsmål om hvilken betydning det skal ha for en ellers mulig grunnlovsstrid at det er tatt forbehold om inngrep som dekker innholdet i den senere loven. Vi viser til punkt 4.1.1 og 4.1.2 nedenfor.

Saken reiser også spørsmål om hvor sterkt grunnlovsvernet er i tilfeller der det har skjedd en opptjening, men denne på lovendringstidspunktet ikke er tilstrekkelig til å gi en rett til pensjon. Vi viser særlig til punkt 4.2.1 nedenfor.

4 De enkelte typetilfellene

4.1 Stortingsrepresentanter

Stortingsrepresentanter som ikke har opparbeidet rettigheter etter stortingspensjonsloven før 1. oktober 2009, kan hensiktsmessig deles i to undergrupper:

• de som ikke har opptjening etter andre offentlige tjenestepensjonsordninger (punkt 4.1.1)

• de som også har opptjening etter andre offentlige tjenestepensjonsordninger (punkt 4.1.2)

Det blir dessuten spørsmål om stillingen til stortingsrepresentanter som har opptjening av stortingspensjon fra tidligere valgperioder (punkt 4.1.3).

4.1.1 Nye stortingsrepresentanter i 2009 som utelukkende har opptjening etter stortingspensjonsloven og ikke andre offentlige tjenestepensjonsordninger

Tjenestegjøring som stortingsrepresentant i perioden fra valget i 2009 til 1. januar 2012 vil ikke i seg selv tilfredsstille vilkårene for rett til alderspensjon etter gjeldende pensjonsordning for stortingsrepresentanter. Vi viser til punkt 2 foran. Denne gruppen har dermed som utgangspunkt et svakere grunnlovsvern enn det som gjelde for personer som har opparbeidet rett til pensjon, jf. punkt 3.5 foran. Det er imidlertid ikke nødvendig å drøfte mer generelt grunnlovsvernet med sikte på denne gruppen, fordi det avgjørende uansett blir virkningen av det spesielle forbeholdet som ble vedtatt.

Spørsmålet er om inngrepet uansett må aksepteres med den begrunnelse at det gjennom et lovbestemt forbehold ble gitt tilstrekkelig varsel om den planlagte lovendringen. Det bærende reelle synspunktet er i tilfelle at formålet med Grunnloven § 97 er å skape trygghet og forutberegnelighet, og at dette hensynet ikke blir skadelidende når det i lovs form gis et tilstrekkelig konkret varsel. Ved at varselet er gitt i lovs form før det angitte virkningstidspunktet for den senere lovendringen, kan det også hevdes at selve elementet av tilbakevirkende lovgivning blir svekket.

Lovforbeholdet, som ved lov 19. juni 2009 nr. 62 ble vedtatt som et nytt § 12 annet ledd i stortingspensjonsloven, lyder:

“For dem som ikke har opparbeidet rettigheter etter denne lov før 1. oktober 2009, skal ny lov om pensjonsrettigheter for stortingsrepresentanter kunne gjøres gjeldende fra nevnte dato.”

Lovendringen trådte i kraft straks.

Bestemmelsen er ment å omfatte nye representanter som tok sete i Stortinget fra 1. oktober 2009, og som ikke hadde vært innvalgt tidligere og heller ikke hadde møtt som vararepresentanter i en slik utstrekning at de hadde opparbeidet rettigheter etter loven, jf. Innst. O. nr. 128 (2008–2009) s. 2.

Det er grunn til å være forsiktig med å tillegge forbehold i lovgivningen virkning som grunnlag for senere å gi tilbakevirkende lover. Går en langt i denne retning, vil det uthule vernet etter Grunnloven § 97. Det gjelder særlig ved forbehold av mer generell karakter (se drøftelse i 2007-uttalelsen punkt 3.5). Det vil imidlertid være større rom for, innenfor visse grenser, å legge til grunn forbehold som er tydelige og avgrensede, se i Benedikte Moltumyr Høgberg, Forbud mot tilbakevirkende lover (2010) s. 349 (særlig note 1566).

I det foreliggende tilfellet utgjør forbeholdet etter vårt syn tilstrekkelig grunnlag for at de nye lovreglene ikke vil innebære grunnlovsstridig tilbakevirkning. Vi viser til at grunnlaget for den senere lovgivningen var utredet, at forbeholdet tok sikte på den konkrete reformen som var under forberedelse at hovedinnholdet i reformen var relativt godt klarlagt, samt at forbeholdet tok sikte nettopp på det grunnlovsspørsmålet som ellers kunne oppstått. Forutberegneligheten til dem forbeholdet var rettet mot, var dermed tilfredsstillende ivaretatt.

Konklusjonen blir etter dette at de nye reglene om opptjening uten hinder av Grunnloven § 97 kan gjøres gjeldende med virkning fra 1. oktober 2009 overfor stortingsrepresentanter som ikke har opparbeidet rettigheter etter stortingspensjonsloven, og som heller ikke har opptjening i andre offentlige tjenestepensjonsordninger, før nevnte dato.

4.1.2 Nye stortingsrepresentanter i 2009 med opptjening etter andre offentlige tjenestepensjonsordninger

Nye stortingsrepresentanter ved valget i 2009 som har opptjening etter andre offentlige tjenestepensjonsordninger som er omfattet av samordningsloven, kan ved de nye reglenes ikrafttredelse ha opparbeidet seg rett til stortingspensjon etter nåværende ordning. Dette skyldes samordningsreglene som er omtalt i punkt 2.

Utgangspunktet må da være at de opptjente rettighetene etter stortingspensjonsloven må komme de berettigede til gode fullt ut i samsvar med det lovverket som gjaldt på tidspunktet for vedtakelse av endringsloven, jf. punkt 3.5.

Spørsmålet er, tilsvarende som i punkt 4.1.1, om inngrepet likevel kan godtas på grunn av forbeholdet gitt ved lov 19. juni 2009 nr. 62.

Også denne gruppen omfattes av ordlyden i forbeholdet. Vi finner ikke holdepunkter i forarbeidene til lovendringen for at denne gruppen likevel skulle være unntatt.

Konklusjonen blir etter dette at de nye reglene om opptjening uten hinder av Grunnloven § 97 på grunn av lovforbeholdet kan gjøres gjeldende med virkning fra 1. oktober 2009 overfor stortingsrepresentanter som ikke har opparbeidet rettigheter etter stortingspensjonsloven før nevnte dato, selv om de har opptjening etter andre offentlige tjenestepensjonsordninger.

4.1.3 Representanter med opptjening av stortingspensjon fra tidligere valgperioder

Spørsmålet er om det er i strid med Grunnloven § 97 å la de nye reglene om opptjening få virkning fra 1. oktober 2009 frem til tidspunktet for en lovendring.

En slik endring vil kunne innebære et betydelig tap for den enkelte stortingsrepresentant. Vi viser til punkt 2 foran.

Slike tilfeller rammes ikke av ordlyden i lovforbeholdet som er drøftet foran. Forbeholdet er kun rettet mot stortingsrepresentanter “som ikke har opparbeidet rettigheter etter [stortingspensjonsloven] før 1. oktober 2009”.

Spørsmålet er om et slikt inngrep likevel kan godtas med den begrunnelse at de planlagte endringene allerede i 2009 var kjent blant de berørte. Utgangspunktet må imidlertid være at en lov gjelder inntil den er endret i lovs form, og at vedtakelsestidspunktet er det avgjørende etter Grunnloven § 97. Dette utgangspunktet må modifiseres noe for tilfeller der det er nødvendig å fastsette et tidligere virkningstidspunkt for å motvirke uheldige disposisjoner forut for vedtakelsen, jf. Høyesteretts dom i Rt. 2006 s. 293 (Arves Trafikkskole) der det i avsnitt 79 til 80 heter:

“(79) Jeg legger til grunn at lovgiver – for å unngå skatte- og avgiftsmotiverte tilpasninger – har et visst spillerom for å bestemme at en lov skal tre i kraft fra et tidligere tidspunkt enn vedtakstidspunktet, for eksempel fra den dato proposisjonen ble fremmet. Formålet med Grunnloven § 97 er å skape trygghet og forutberegnelighet. Dersom tilstrekkelig forutberegnelighet er etablert før loven blir vedtatt, kan det derfor etter omstendighetene være berettiget å bestemme at lovendringen skal tre i kraft fra et tidspunkt forut for vedtakelsen for å motvirke disposisjoner med sikte på å komme loven i forkjøpet under lovforberedelsen, jf. også Rt. 1990 s. 284 på side 295 og Rt. 1976 s. 1245 på side 1251.

(80) Forutsetningen må være at det på det tidligere tidspunktet er klart eller nærliggende at man vil få den regel som senere blir lov. Etter mitt syn må det videre normalt kreves at lovforslaget og forslaget til ikrafttredelsestidspunkt er gjort tilstrekkelig kjent for den aktuelle gruppe. Hvilke vilkår som ellers må stilles opp, finner jeg ikke grunn til å komme nærmere inn på her.”

For omleggingen av pensjonsordningen for stortingsrepresentanter gjør hensynet til å motvirke uheldige disposisjoner seg ikke gjeldende. Det kan være uklart hvor langt andre typer behov kan medføre at en lovendring kan gis en tilbakevirkning som ellers ville innebære grunnlovsstrid, som følge av at det er kjent at loven vil bli endret. Uttalelsene i dommens avsnitt 80 gir uansett signaler om at det kun kan skje innenfor temmelig snevre rammer, se formuleringene om at “det på det tidligere tidspunktet [må være] klart eller nærliggende at man vil få den regel som senere blir lov” og at det “normalt [må] kreves at lovforslaget og forslaget til ikrafttredelsestidspunkt er gjort tilstrekkelig kjent for den aktuelle gruppe”.

Det var for så vidt senest våren 2009 klart at pensjonsordningen høyst sannsynlig ville bli endret i nær fremtid. Det var imidlertid holdt åpent i hvilken utstrekning stortingsrepresentanter med tidligere opptjening i ordningen skulle rammes av omleggingen, jf. Innst. O. nr. 128 (2008–2009) s. 2 der det heter:

“Presidentskapet presiserer at man ved denne bestemmelsen ikke har ment å gi uttrykk for noen oppfatning mht. om, og i tilfelle hvordan, nye regler skal kunne komme til anvendelse på representanter som allerede har opparbeidet rettigheter etter loven. Regelen kan således ikke tolkes antitetisk. Eventuelle overgangsregler for representanter som alt omfattes av pensjonsordningen, må vurderes i forbindelse med det forestående lovarbeidet.”

Alt i alt er vi tilbøyelig til å anta at det vil være i strid med Grunnloven § 97 å la de nye reglene om opptjening få virkning fra 1. oktober 2009 frem til tidspunktet for en lovendring for representanter med opptjening fra tidligere valgperioder.

4.2 Statsråder

4.2.1 Statsråder som ved de nye pensjonsreglenes vedtakelse ikke vil ha rett til pensjon etter nåværende pensjonsordning

Statsråder som ved vedtakelsen av nye regler har tjenestegjort som statsråd i mindre enn 3 år, og som heller ikke har (tilstrekkelig) opptjening i andre tjenestepensjonsordninger som omfattes av samordningsloven, vil på vedtakelsestidspunktet ikke ha rett til statsrådspensjon etter nåværende ordning. Rett til pensjon ville her ha vært avhengig av fortsatt opptjening i den eksisterende ordningen.

Som nevnt i punkt 3.5 vil vernet for denne gruppen være svakere enn for dem som har opparbeidet en rett til pensjon. Med sikte på det beslektede spørsmålet etter lov om Statens pensjonskasse uttalte vi i 2007-uttalelsen punkt 3.8:

“Personer som har mindre enn tre års tjenestetid, kommer i en særstilling. For den gruppen må det etter vårt syn være atskillig rom for justeringer… Slike personer har … ikke rett til pensjon etter pensjonskasseloven.”

En slik endring (lukking av den eldre og gunstigere opptjeningsordningen) vil kunne innebære et betydelig tap for den enkelte statsråd.

Allerede på grunnlag av det synspunktet som er blitt lagt til grunn for grunnlovsvernet etter lov om Statens pensjonskasse (“atskillig rom for justeringer”), kan det spørres om de aktuelle endringene i opptjeningsreglene med tilbakevirkende kraft vil være i strid med Grunnloven § 97. For den enkelte kan det som nevnt være tale om meget betydelige årlige økonomiske tap, slik at det selv med at slikt vidt handlingsrom kan oppstå tvil om grunnlovmessigheten.

Grunnlovsproblemet forsterkes ved at allerede tre års opptjening i statsrådspensjonsordningen utgjør halvparten av full opptjening. I en ordinær tjenestepensjonsordning ville tre års opptjening utgjøre en langt mer beskjeden andel av full opptjening. Posisjonen som statsråd er imidlertid meget utsatt, og en kan vanskelig legge stor vekt på en eventuell forventning hos statsråder om å bli sittende tilstrekkelig lenge til å opparbeide ett aktuelt krav på statsrådspensjon. Under adskillig tvil er vi derfor tilbøyelig å anta at opptjeningsreglene for statsrådspensjon kan endres med virkning fra 1. oktober 2009 for statsråder som ved vedtakelsen av endringene ikke oppfyller treårskravet i statsrådspensjonsloven § 2.

4.2.2 Statsråder som ved de nye reglenes vedtakelse har rett til pensjon etter nåværende pensjonsordning for statsråder

Rett til pensjon kan her oppstå på grunnlag av opptjening statsrådsordningen alene, men det kan også oppstå som følge av at opptjening etter andre ordninger teller med i statsrådspensjonsordningen. Vi viser til punkt 2 foran. Spørsmålet er om det er i strid med Grunnloven § 97 å la de nye reglene om opptjening få virkning fra oktober 2009 frem til tidspunktet for en lovendring.

En slik endring vil kunne innebære et betydelig tap for den enkelte statsråd som følge av lovendring med tilbakevirkende kraft. Vi viser til punkt 2 foran. Utgangspunktet etter Grunnloven § 97 må da være at de opptjente rettighetene etter statsrådspensjonsloven må komme de berettigede til gode fullt ut i samsvar med det lovverket som gjaldt på tidspunktet for vedtakelsen av endringsloven, jf. punkt 3.5.

Reduksjon av verdien av rettighetene opptjent frem til tidspunktet for lovendringen vil dermed som utgangspunkt være i strid med Grunnloven § 97.

Vi har foran konkludert med at de signalene som forelå om muligheten for at gi opptjeningsreglene tilbakevirkende kraft, ikke kan føre til at den i utgangspunktet grunnlovsstridige tilbakevirkningen likevel blir rettmessig overfor stortingsrepresentantene. Vi kan ikke se at situasjonen for statsrådene kan vurderes på annen måte.

4.3 Særlig om konsekvensene for anvendelsen av 75-årsregelen

Virkningstidspunktet for overgang fra eldre til nye regler vil også få konsekvenser for anvendelsen av 75-årsregelen i stortingspensjonsloven § 2 fjerde ledd.

Dersom opptjening avskjæres fra oktober 2009 vil opptjeningstiden reduseres med perioden fra oktober 2009 og tidspunktet for vedtakelsen av de nye lovreglene. Tidspunktet for når 75-årsregelen gir den enkelte rett til å gå av med pensjon, forskyves tilsvarende.

Denne ugunstige forskyvningen av tidspunktet for retten til å gå av med pensjon kan ramme personer som etter de eldre reglene ville oppfylt kravet i 75-årsregelen mellom oktober 2009 og vedtakelsen av nye regler. Forskyvningen kan også ramme personer som etter de eldre reglene ville oppfylt kravet i 75-årsregelen etter dette. Tidspunktet for lukking med virkning for 75-årsregelen vil etter det vi kan se i praksis bare ha konsekvenser for personer med relativt lang tjenestetid som statsråd og/eller stortingsrepresentant forut for oktober 2009.

Spørsmålet er om denne forskyvningen av tidspunktet for rett til å gå av med pensjon innebærer tilbakevirkning i strid med Grunnloven § 97.

Vi nevner først at Johnsen-utvalget er inne på mulige overgangsproblemer, se Dokument nr. 19 (2008–2009) s. 67.

Spørsmålet om vernet etter 75-årsregelen kan ses i sammenheng med det større spørsmålet om adgangen til å endre aldersgrenser med virkning for når retten til alderspensjon inntrer. Det spørsmålet er drøftet i 2009-uttalelsen fra Lovavdelingen punkt 3.2. I den uttalelsen er det, med utgangspunkt i reglene i aldersgrenseloven fra 1956, lagt til grunn at det grunnlovsmessig må være atskillig rom for justering av aldersgrensene for personer som har lenger igjen til pensjonsalderen enn ti år, også med virkning for når retten til pensjon inntrer. I 2009-uttalelsen gikk vi også noe inn på om spørsmålet stilte seg forskjellig med sikte på særaldersgrenser etter ulike lover. Der uttalte vi blant annet:

“Prinsipielt må spørsmålet, ut fra de kriteriene som er oppstilt i Rt. 1996 s. 1415, besvares blant annet etter en vurdering av det formelle grunnlaget for den enkelte ordningen med særaldersgrense og hvor sterkt aldersgrensen har preg av rettighet for den enkelte. Videre må det trolig også kunne ha betydning hvor langt de relevante myndighetene i ulike sammenhenger og over tid har skapt grunnlag for forventninger om at aldersgrensen ikke vil bli hevet. Vi har imidlertid ikke materiale som kan belyse disse spørsmålene nærmere.”

Etter ordlyden i stortingspensjonsloven § 2 fjerde ledd annet punktum fremstår adgangen til å få gå av med pensjon etter 75-årsregelen som en rettighet til å gå av med pensjon fra et bestemt tidspunkt. Denne rettigheten er ikke en perifer del av den samlede pensjonsordningen for representantene, og den kan sies å være basert på opptjening. Dette trekker i retning av at det ikke er større adgang til å gripe inn i 75-årsregelen enn det som gjelder for adgangen til å gripe inn i de tilfellene som er omtalt i punkt 4.1.3 foran.