2 Status for pensjonsreformen
2.1 Innledning
Arbeidet med pensjonsreformen har pågått siden 2001 da regjeringen Stoltenberg I nedsatte Pensjonskommisjonen. Reformen omfatter alle deler av pensjonssystemet, både i og utenfor folketrygden. Bakgrunnen for reformen er at en økende andel eldre, og høyere gjennomsnittlige pensjoner fører til en vesentlig økning i pensjonsutgiftene, samtidig som det i framtiden vil bli relativt færre yrkesaktive til å betale for pensjonene. I tillegg hadde folketrygdens alderspensjon svakheter som det var ønskelig å rette opp. Nye regler for alderspensjon fra folketrygden ble vedtatt ved lov 5. juni 2009 nr. 32. Loven trådte i kraft 1. januar 2010, men mange av de vedtatte endringene ble gitt virkning først fra 1. januar 2011. Se punkt 2.2 for en nærmere omtale av de vedtatte endringene i folketrygden.
Tariffpartene i offentlig sektor avtalte våren 2009 at gjeldende regler for tjenestepensjon og AFP for offentlig ansatte skal videreføres, men med nødvendige tilpasninger til de vedtatte endringene i folketrygden. For de lovfestede offentlige ordningene, blant annet i Statens pensjonskasse, ble avtalen fulgt opp gjennom lover 25. juni 2010 nr. 28 og 29. De tariffestede ordningene i kommunal sektor og helseforetak ble avtalt justert tilsvarende i tariffoppgjøret våren 2010. Se punkt 2.3.1 for en nærmere omtale av tilpasningene av tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor. Ved lover 17. desember 2010 nr. 78 og 79 er også tjenestepensjonsordningene for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere og visse andre særskilte yrkesgrupper tilpasset endringene i folketrygden. Se punkt 2.3.2 for nærmere omtale.
Tariffpartene i privat sektor ble våren 2008 enige om en ny AFP-ordning som er utformet etter de samme opptjenings- og uttaksprinsippene som ny alderspensjon i folketrygden. De nærmere reglene følger av lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor (AFP-tilskottsloven). Videre har Stortinget ved lov 17. desember 2010 nr. 83 vedtatt regler om rett til fleksibelt uttak av alderspensjon fra kollektiv tjenestepensjonsordning i privat sektor og individuelle pensjonsordninger. Se punkt 2.3.3 og 2.3.4 for nærmere omtale.
Det er vedtatt nye skatteregler for alderspensjonister, se lov 10. desember 2010 nr. 67. Skattebegrensningsregelen for AFP- og alderspensjonister er fra 2011 erstattet av et nytt skattefradrag i pensjonsinntekt. Samtidig er særfradraget for alder falt bort, og trygdeavgiften for pensjonsinntekt er økt fra 3 til 4,7 prosent. Hensikten med omleggingen er å sikre at skattereglene støtter opp under pensjonsreformens mål om at det skal lønne seg å arbeide, og at de legger til rette for at en kan kombinere pensjon og arbeid. Det nye fradraget sikrer at de som bare har en pensjon på linje med minste pensjonsnivå fra folketrygden fremdeles ikke betaler skatt av pensjonen. I Prop. 130 L (2010–2011), der det blant annet foreslås nye regler for uføretrygd i folketrygden, er det forutsatt at også skattereglene for uføre skal legges om. Inntil videre er skattereglene for denne gruppen videreført, med skattebegrensningsregel og særfradrag for uførhet. Det er foretatt visse justeringer, blant annet fordi trygdeavgiften for pensjonsinntekt har økt.
2.2 Endringer i folketrygden
2.2.1 Alderspensjon
Ved lov 5. juni 2009 nr. 32 om endringer i folketrygdloven (ny alderspensjon) ble det blant annet innført nye opptjeningsregler, levealdersjustering og fleksibelt uttak fra 62 år i folketrygdens alderspensjon. Det ble også innført nye regler for regulering av alderspensjon. De vedtatte endringene bygger på to brede forlik i Stortinget i 2005 og 2007, som ble fulgt opp ved Ot.prp. nr. 37 (2008–2009).
De nye reglene om fleksibelt uttak, levealdersjustering og regulering gjelder både pensjon beregnet etter dagens opptjeningsregler og pensjon beregnet etter nye opptjeningsregler. Reglene er gitt virkning fra 1. januar 2011.
I ny alderspensjon i folketrygden skal inntektspensjonen opptjenes gjennom den enkeltes inntekt over livet, og alle opptjeningsår skal telle med. Pensjonsopptjeningen tilsvarer 18,1 prosent av inntekten fra første krone opp til 7,1 ganger folketrygdens grunnbeløp. Den årlige pensjonsopptjeningen bygger opp en pensjonsbeholdning. Personer med liten eller ingen opptjening skal samtidig sikres en garantipensjon. Garantipensjonen avkortes med 80 prosent av opptjent inntektspensjon slik at alle som har vært yrkesaktive får en pensjon utover minstenivået.
De nye reglene om opptjening av alderspensjon i folketrygden gjelder fullt ut fra og med 1963-kullet. Årskullene fram til og med 1953-kullet tjener opp hele pensjonen som en ytelse etter tidligere opptjeningsregler. Nye opptjeningsregler fases gradvis inn for årskullene 1954–1962. Alderspensjon for disse årskullene beregnes dels etter tidligere opptjeningsregler, dels etter nye.
De fleksible uttaksreglene innebærer at alderspensjon kan tas ut, helt eller delvis, fra 62 år under forutsetning av at årlig pensjon fra 67 år minst tilsvarer minste pensjonsnivå. Pensjonen kan graderes i 20, 40, 50, 60, 80 og 100 prosent. I tillegg kan en arbeide så mye en vil uten at pensjonen avkortes.
Levealdersjusteringen ble innført fra 2011 for personer født i 1943 eller senere, og betyr at en må arbeide noe lenger enn tidligere for å få samme pensjon når befolkningens levealder øker. Ved en gitt uttaksalder innebærer levealdersjusteringen dermed at alderspensjonen reduseres ved økt levealder i befolkningen.
I ny alderspensjon gjennomføres levealdersjusteringen ved at opptjent pensjonsbeholdning divideres med et delingstall som er tilnærmet lik forventet gjenstående levetid for årskullet på uttakstidspunktet. Delingstallene er fastsatt slik at forventet nåverdi av samlede pensjonsutbetalinger vil være om lag uavhengig av uttakstidspunkt (nøytralt uttak), det vil si at pensjonen blir høyere jo senere den tas ut. Faktisk samlet utbetalt pensjon for den enkelte vil imidlertid bli høyere eller lavere avhengig av om personen lever lengre eller kortere enn forventet.
Alderspensjon for personer som får pensjonen beregnet etter de tidligere opptjeningsreglene skal levealdersjusteres ved at opptjent årlig pensjon divideres med et forholdstall. På samme måte som for alderspensjon opptjent etter nye regler, avhenger forholdstallene av uttakstidspunkt og endringer i levealder. Forholdstallene er imidlertid fastsatt på et noe annet grunnlag enn delingstallene, blant annet fases effekten av levealdersjusteringen gradvis inn. Dette får betydning for fastsettingen av forholdstall for alle årskull som får pensjonen helt eller delvis levealdersjustert ved forholdstall. Også forholdstallene er likevel fastsatt slik at forventet nåverdi av samlede pensjonsutbetalinger vil være om lag uavhengig av uttakstidspunkt, det vil si at pensjonen blir høyere jo senere den tas ut.
Levealdersjustering av folketrygdens alderspensjon er nærmere beskrevet i Ot.prp. nr. 37 (2008–2009) kapittel 5.
De nye reglene for regulering, som innføres fra 2011, skal gjelde for alle alderspensjonister. Alderspensjon under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Pensjon under opptjening skal fortsatt reguleres i takt med lønnsveksten. Reguleringen skjer med virkning fra 1. mai hvert år.
2.2.2 Andre endringer i folketrygden
Dagens uførepensjon beregnes i det vesentlige som en alderspensjon (etter gamle opptjeningsregler) det vil si at den består av grunnpensjon, tilleggspensjon og/eller særtillegg. Uførepensjon kan gis fra fylte 18 år og fram til overgang til alderspensjon ved 67 år.
På grunn av det nye regelverket for alderspensjon må det gjøres tilpasninger i uføreordningen i folketrygden. Departementet har lagt fram et forslag til ny uføretrygd i Prop. 130 L (2010–2011). Det foreslås der at uføretrygden frikoples fra beregningen for alderspensjon, og utmåles som en prosentandel av en tidligere inntekt. Kompensasjonsgraden foreslås å være 66 prosent av inntekt opp til seks ganger folketrygdens grunnbeløp. Dette innbærer at nivået på uføretrygden (før skatt) er høyere enn i dagens uførepensjon. Det vil bli foreslått nye skatteregler slik at uføretrygden skattlegges som arbeidsinntekt. Det foreslås at nye beregningsregler skal gjelde fullt ut for nye uføretilfeller. Også de som har uførepensjon når de nye reglene trer i kraft skal overføres til nytt regelverk, men med sikte på at de skal beholde samme uføreytelse etter skatt som tidligere. Det tas sikte på at reglene om uføretrygd og nye skatteregler skal innføres fra 1. januar 2015.
Folketrygdens etterlatteytelser ble tilpasset fleksibel alderspensjon i folketrygden fra 2011 ved lov 11. desember 2009 nr. 112. Den langsiktige tilpasningen av etterlatteytelsene er foreløpig ikke utredet. Departementet har uttalt i Prop. 130 L (2010–2011) at det tas sikte på at utredningen settes i gang etter at Stortinget har tatt stilling til forslaget til ny uføretrygd.
2.3 Tilpasninger i tjenestepensjon og AFP
2.3.1 Ordinær offentlig tjenestepensjon og AFP i offentlig sektor
Alderspensjon og AFP fra offentlig tjenestepensjonsordning
I tariffoppgjøret våren 2009 ble det avtalt at dagens regler for offentlig tjenestepensjon (bruttoordningen) og AFP i offentlig sektor skal videreføres, men med nødvendige tilpasninger til de vedtatte endringene i folketrygden. For de lovfestede offentlige ordningene er avtalen fulgt opp med nødvendige lovvedtak 25. juni 2010, jf. Prop 107 L (2009–2010) og Innst. 360 L (2009–2010). Ved lov 25. juni 2010 nr. 28 om avtalefestet pensjon for medlemmer av Statens pensjonskasse er gjeldende regler for AFP i statlig sektor videreført, men AFP skal fra 2011 reguleres etter de nye prinsippene for alderspensjon. Personer som velger å ta ut alderspensjon fra folketrygden før 67 år, kan ikke samtidig motta offentlig AFP. AFP-ordningen i statlig sektor er også regulert i hovedtariffavtalen i statlig sektor, jf. punkt 4.2 i gjeldende hovedtariffavtale. Avtalen fra tariffoppgjøret 2009 er også fulgt opp med nødvendige endringer i blant annet lov om Statens pensjonskasse, lov om pensjonsordning for sykepleiere og lov om pensjonsordning for apotekvirksomhet mv., jf. endringslov 25. juni 2010 nr. 29. De aktuelle lovendringene trådte i kraft 1. januar 2011.
Pensjonsregelverket i kommunal sektor og i helseforetakene tilsvarer i all hovedsak regelverket i Statens pensjonskasse. I tariffoppgjøret våren 2010 ble det avtalt at regelverket for tjenestepensjon og AFP i kommunal sektor og helseforetak skal justeres tilsvarende endringene som er vedtatt i statlig sektor.
Endringslov 25. juni 2010 nr. 29 omfatter også nødvendige tilpasninger i samordningsloven (lov 6. juli 1957 nr. 26 om samordning av pensjons- og trygdeytelser) til innføring av levealdersjustering og fleksibelt uttak av alderspensjon i folketrygden. Disse endringene får virkning for alle tjenestepensjonsordninger som omfattes av samordningsloven, det vil si både de lovfestede ordningene i statlig sektor og de tariffestede ordningene i kommuner og helseforetak.
I de offentlige tjenestepensjonsordningene beregnes det først en brutto alderspensjon fra tjenestepensjonsordningen. For ordinær alderspensjon fra blant annet Statens pensjonskasse utgjør pensjonen ved full opptjeningstid 66 prosent av pensjonsgrunnlaget, normalt sluttlønnen. Denne bruttopensjonen reduseres (samordnes) deretter med alderspensjon fra folketrygden. Som hovedregel skal det gjøres fradrag i tjenestepensjonen for hele tilleggspensjonen/særtillegget. Det gjelder likevel flere unntak fra hovedregelen. Fradraget for grunnpensjon er 75 prosent av folketrygdens grunnbeløp (G), mens faktisk grunnpensjon er minst 0,85 G. Systemet innebærer dermed at pensjonisten er garantert en samlet pensjon på minst 66 prosent av sluttlønnen (bruttogarantien) ved full opptjeningstid, men på grunn av samordningsreglene vil pensjonisten alltid få noe mer enn bruttogarantien (de såkalte samordningsfordelene).
Endringene som er vedtatt med hensyn til levealdersjustering og samordning gjelder for de årskullene som omfattes av levealdersjusteringen i folketrygden, og får sin alderspensjon fra folketrygden i sin helhet opptjent og beregnet etter dagens regler. Det vil si at endringene får virkning for personer i 1943-kullet til og med 1953-kullet. Personer i 1943-kullet fyller 67 år i 2010. Dersom de tok ut alderspensjon i 2010, omfattes de ikke av lovendringene. De nye opptjenings- og beregningsreglene i folketrygden, som vil innføres gradvis fra og med 1954-årskullet, vil kreve ytterligere tilpasninger, blant annet i samordningsregelverket. Departementet varslet i Prop. 107 L (2009–2010) punkt 1.2 at forslag til nødvendige lovendringer vil bli fremmet senere.
De vedtatte lovendringene i lovfestet ordinær tjenestepensjon og samordningsloven innebærer at både alderspensjon fra offentlige tjenestepensjonsordninger (bruttopensjonen) og samordningsfradraget for alderspensjon fra folketrygden skal levealdersjusteres ved bruk av forholdstallene i folketrygden. Levealdersjustering og samordning skal skje tidligst fra 67 år. Det vil si at for personer som kan ta ut tjenestepensjon før 67 år fordi stillingen har særaldersgrense, for eksempel 60 år, skal tjenestepensjonen ikke levealdersjusteres og samordnes med alderspensjon fra folketrygden før ved 67 år. I tilfeller der alderspensjon fra folketrygden er tatt ut tidligere enn 67 år, skal samordningen skje som om folketrygden var tatt ut ved 67 år. Brutto tjenestepensjon kan økes ved å arbeide etter 67 år, men ikke mer enn til en har kompensert for effekten av levealdersjusteringen, det vil si inntil pensjonen ved full opptjeningstid utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget.
Lovendringene betyr at levealdersjusteringen gjennomføres på hele pensjonen for all opptjening, det vil si på samme måte som i folketrygden.
En individuell garanti for årskullene til og med 1958-kullet sikrer personer med full opptjening (normalt 30 år) en pensjon på minst 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved 67 år. Det vil si at samlet pensjon fra folketrygden og tjenestepensjonsordningen etter levealdersjustering og samordning skal utgjøre minst 66 prosent av pensjonsgrunnlaget. Blir samlet pensjon lavere enn det garanterte nivået, skal det utbetales et garantitillegg fra tjenestepensjonsordningen som sikrer at samlet pensjon når det garanterte nivået. For personer med mindre enn full opptjeningstid skal den individuelle garantien gjelde forholdsmessig. Garantien er en oppfølging av avtalen fra tariffoppgjøret i 2009 og gjelder som nevnt for årskullene til og med 1958-kullet. Den sikrer at grunnlovsvernet for opptjente rettigheter er ivaretatt, jf. nærmere omtale i Prop. 107 L (2009–2010) punkt 4.3. I nevnte proposisjon punkt 4.3.4 heter det for øvrig følgende om årskull fra og med 1959-kullet:
”For de første årskullene fra 1959-kullet som ikke omfattes av den individuelle garantien vil det bli foretatt en særskilt vurdering av behovet for eventuelle justeringer ut over det som følger av avtalen fra tariffoppgjøret i 2009.”
De vedtatte lovendringene innbærer videre at reguleringen av offentlige tjenestepensjoner endres. Alderspensjon og AFP under utbetaling skal reguleres med lønnsveksten og deretter fratrekkes 0,75 prosent. Oppsatte rettigheter, det vil si pensjonsrettigheter for personer som fratrer sin stilling uten rett til straks å få pensjon, skal reguleres med lønnsveksten fram til uttakstidspunktet. For medlemmer som har mottatt alderspensjon etter særaldersgrense eller AFP før 67 år, skal pensjonsgrunnlaget omregnes ved 67 år ved at det oppreguleres med lønnsveksten fra fratredelsesalderen til 67 år. Uføre- og etterlattepensjon skal reguleres med lønnsveksten fram til 67 år. Etter fylte 67 år reguleres disse pensjonene med lønnsveksten og fratrekkes deretter 0,75 prosent.
Uførepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning
Uførepensjon fra offentlig tjenestepensjonsordning beregnes som en bruttopensjon som samordnes med folketrygdens ytelser. Bruttopensjonen utgjør 66 prosent av pensjonsgrunnlaget ved full opptjeningstid på 30 år. Pensjonsgrunnlaget begrenses til 12 ganger folketrygdens grunnbeløp. Pensjonen reduseres når uføregraden er mindre enn 100 prosent og når uførepensjonering skjer fra deltidsstilling. For den som blir ufør fra medlemsberettiget stilling, medregnes tiden fra uføretidspunktet til aldersgrensen som pensjonsgivende tjenestetid. Uførepensjon fra de offentlige tjenestepensjonsordningene ytes fram til aldersgrensen i ordningene som for de fleste er 70 år.
Som nevnt i punkt 2.2.2 har regjeringen nylig fremmet forslag til ny uføretrygd og alderspensjon til uføre i folketrygden, jf. Prop. 130 L (2010–2011). Det framgår av proposisjonen at regjeringen vil invitere organisasjonene til en prosess om utformingen av uføreytelsen i de offentlige tjenestepensjonsordningene etter at lovforslaget til ny uføretrygd i folketrygden og alderspensjon til uføre er behandlet i Stortinget.
2.3.2 Offentlig tjenestepensjon for særskilte grupper
Ved lover 17. desember 2010 nr. 78 og 79 ble dagens pensjonsordninger for stortingsrepresentanter, regjeringsmedlemmer, høyesterettsdommere, Sivilombudsmannen, Riksrevisor og enkelte andre lovfestede tjenestepensjonsordninger tilpasset endringene i folketrygden og ordinær offentlig tjenestepensjon fra 1. januar 2011. Samtidig ble det vedtatt å avvikle dagens særordninger for høyesterettsdommere mv.
I de aktuelle pensjonsordningene er det innført levealdersjustering og en individuell garanti som tilsvarer garantien som er innført i Statens pensjonskasse. Det er også innført nye reguleringsbestemmelser for pensjon under opptjening og under utbetaling som tilsvarer reguleringsbestemmelsene i folketrygden og i de ordinære offentlige tjenestepensjonsordningene.
2.3.3 Tjenestepensjon i privat sektor
Ved lov 17. desember 2010 nr. 83 vedtok Stortinget tilpasninger i de skattebegunstigede private tjenestepensjonsordningene og individuelle pensjonsordninger til de nye reglene om fleksibel alderspensjon.
Tilpasningene innebærer at det langt på vei innføres samme fleksibilitet i disse pensjonsordningene fra 62 år som i folketrygden, men med visse begrensninger i muligheten til å gjøre endringer fra uttaket er oppstartet og fram til 67 år. Pensjon og arbeidsinntekt kan kombineres på samme måte som i folketrygden, og arbeidsgiveren kan ikke kreve at arbeidstakere trapper ned eller slutter i arbeid ved uttak av tjenestepensjon. Ved tidlig uttak av pensjon må imidlertid pensjonen uansett løpe fram til 77 år.
Banklovkommisjonen vil i en egen utredning komme med forslag til ytterligere tilpasninger i de skattebegunstigede private tjenestepensjonsordningene, herunder tilpasning til ny opptjeningsmodell for alderspensjon fra folketrygden. Etter at denne utredningen er lagt fram og vært på høring, vil Finansdepartementet komme tilbake med et lovforslag.
2.3.4 Ny AFP i privat sektor
Partene i arbeidslivet i privat sektor inngikk i forbindelse med tariffoppgjøret i 2008 en avtale om en ny avtalefestet pensjon tilpasset den nye alderspensjonen i folketrygden. Ny AFP gjelder for personer som tar ut AFP fra 2011 eller senere. De nærmere reglene følger av lov 19. februar 2010 nr. 5 om statstilskott til arbeidstakere som tar ut avtalefestet pensjon i privat sektor (AFP-tilskottsloven).
Ny AFP utgjør et livsvarig tillegg til fleksibel alderspensjon fra folketrygden og beregnes ut fra arbeidstakerens pensjonsgivende inntekt fram til 62 år. Opptjeningsreglene for ny AFP bygger ellers på de nye opptjeningsreglene for inntektspensjon i folketrygdens alderspensjon.
På samme måte som fleksibel alderspensjon utmåles AFP med sikte på at samlet utbetaling i perioden som pensjonist skal være uavhengig av den alderen pensjonen tas ut fra (nøytralt uttak). Den årlige pensjonen blir dermed høyere desto senere AFP tas ut. Ny AFP kan kombineres med arbeidsinntekt uten at pensjonen avkortes.