4 Hovedvalg for ny pensjonsordning

4.1 Innledning og sammendrag

I dette kapittelet drøftes noen hovedspørsmål ved den nye pensjonsordningen. I punkt 4.2 drøftes hvordan den nye alderspensjonen for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer skal utformes. Departementet foreslår at ordningen utformes slik at det tjenes opp en pensjonsbeholdning på samme måte som i ny alderspensjon i folketrygden. I punkt 4.3 foreslår departementet at innføringen av en ny nettoordning for uførepensjon utsettes til det er kjent hvordan uførepensjonsordningen i de ordinære offentlige tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye uføretrygden i folketrygden. Inntil ny uføreordning for offentlig sektor er på plass, videreføres uføreordningen som en bruttoordning, men tilpasses reglene i Statens pensjonskasse. Videre foreslås det i punkt 4.3 at etterlattepensjon utformes som i Statens pensjonskasse. Punkt 4.4 omhandler virkningstidspunktet for opptjening av rettigheter i ny pensjonsordning og opphør av opptjening i dagens ordninger. Stortingsrepresentanter som var nye etter valget i 2009 er omfattet av et lovbestemt forbehold der det heter at ny lov om pensjonsrettigheter for stortingsrepresentanter skal kunne gjøres gjeldende fra 1. oktober 2009. Tilsvarende er forutsatt for øvrige stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer uten at dette er regulert i lov. Spørsmålet om iverksettingstidspunkt for opptjening i den nye ordningen er vurdert av Justisdepartementets lovavdeling, som har kommet til at iverksettelsestidspunktet for de som har opptjent rett til pensjon etter gjeldende regler bør settes til lovens ikrafttredelsestidspunkt. Det vil si at disse skal opptjene rett til pensjon etter nåværende regler fram til dette tidspunktet.

4.2 Utforming av alderspensjon

Det følger av føringene fra Stortinget at ny alderspensjon for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer skal være en nettoordning. Pensjonen skal ikke samordnes med pensjoner fra folketrygden eller pensjoner fra andre tjenestepensjonsordninger. Pensjonsordningen skal bygge på de samme prinsippene som folketrygden med alleårsopptjening, fleksibelt uttak, levealdersjustering og ny regulering. Alle år på Stortinget eller som regjeringsmedlem skal gi pensjonsopptjening. Videre skal den enkelte fritt kunne kombinere uttak av alderspensjon og arbeid uten at pensjonen avkortes. Blant annet skal en kunne motta pensjon fra den nye pensjonsordningen samtidig som en sitter på Stortinget eller i regjeringen og dermed tjener opp nye pensjonsrettigheter. Tilsvarende gjelder i folketrygdens alderspensjon.

Den nye alderspensjonen med alleårsopptjening, levealdersjustering og fleksibelt uttak kan utformes på to ulike måter. Den ene måten innebærer at det beregnes en årlig pensjon på grunnlag av opptjeningen i ordningen. Deretter korrigeres pensjonen for uttaksalder og levealdersjusteres ved å dele på et forholdstall. Den andre måten å utforme ordningen på innebærer at den enkelte som yrkesaktiv hvert år bygger opp pensjonsrettigheter i form av en pensjonsbeholdning. Ved pensjonering omregnes pensjonsbeholdningen til en årlig pensjon ved at den deles på et delingstall.

Det følger ikke direkte av Stortingets føringer hvordan den nye pensjonsordningen skal utformes. En utforming med pensjonsbeholdning og delingstall vil svare til utformingen av ny alderspensjon i folketrygden. Hensynet til sammenhengen i pensjonssystemet kan tilsi at man velger å utforme pensjonsordningen slik at rettigheter tjenes opp gjennom en beholdning.

Departementet mener det vil være klart mest framtidsrettet å utforme den nye pensjonsordningen for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer etter de samme prinsippene som i ny alderspensjon i folketrygden, det vil si at det bygges opp en pensjonsbeholdning. Departementet mener videre at en slik utforming bør gjøres gjeldende for all opptjening i den nye ordningen. Valg av utforming har ingen betydning for nivået på den årlige pensjonen.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at den nye pensjonsordningen for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer utformes slik at det tjenes opp en pensjonsbeholdning som deles på et delingstall når pensjonen tas ut. Pensjonsbeholdningen skal tilsvare summen av pensjonsopptjeningen for den tid en er medlem av pensjonsordningen.

Det er redegjort for departementets forslag til ny alderspensjon for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer i kapittel 6.

4.3 Utforming av uførepensjon og etterlattepensjon

4.3.1 Utforming av uførepensjon

Dagens uførepensjonsordninger for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer er bruttopensjonsordninger på samme måte som uføreordningen i ordinær offentlig tjenestepensjon. Det gjelder enkelte særskilte regler, blant annet er kravet til full opptjeningstid kortere enn for offentlig tjenestepensjon. I punkt 3.2.3 og 3.3.3 redegjøres det for ordningene. I Pensjonsutvalgets innstilling, Dokument nr. 19 (2008–2009), som Stortinget viser til i anmodningsvedtaket av 10. desember 2009, foreslås det å innføre en ny netto uførepensjon fra samme tidspunkt som det innføres en ny alderspensjon. Pensjonen skal ikke samordnes med andre pensjonsytelser. Ordningen skal sikte mot et ytelsesnivå på 66 prosent av pensjonsgrunnlaget med fradrag for en antatt uføreytelse fra folketrygden. Det er også gitt føringer for blant annet nedre uføregrad, maksimalt pensjonsgrunnlag, regulering og barnetillegg, se nærmere punkt 1.2.

Ved fastsetting av pensjonsprosenten i en ordning bygd på de prinsipper som Pensjonsutvalget har lagt til grunn, skal det tas hensyn til en antatt uføreytelse fra folketrygden. Hvilken ytelse som gis fra folketrygden, er derfor et vesentlig element i utformingen av den nye ordningen.

Uføreordningen i folketrygden er for tiden under revisjon, blant annet fordi folketrygdens alderspensjon er lagt om gjennom pensjonsreformen. I dag gir folketrygden en uførepensjon som normalt tilsvarer den alderspensjonen som en ville fått ved å stå i arbeid til 67 år. Departementet la 27. mai 2011 fram Prop. 130 L (2010–2011) Endringer i folketrygden (ny uføretrygd og alderspensjon til uføre). Forslaget innebærer at uføreytelsen i folketrygden ikke lenger skal beregnes som en pensjon. Istedenfor foreslås det å innføre en uføretrygd som skal være en kompensasjon for tap av inntekt målt ved inntekten de siste årene før uførheten oppstår. Det foreslås at uføretrygden som hovedregel skal utmåles som 66 prosent av tidligere inntekt begrenset til seks ganger folketrygdens grunnbeløp. Det framgår av proposisjonen at det tas sikte på at de foreslåtte lovendringene skal tre i kraft i 2015. Fram til den nye uføretrygden er på plass beholdes dagens uførepensjonsordning.

Parallelt med at det er foreslått at uføreytelsen i folketrygden skal legges om, er skattereglene for personer som vil få uføretrygd under vurdering. Med en kompensasjonsgrad på 66 prosent vil uføretrygden gjennomgående gi en høyere ytelse før skatt enn dagens uførepensjon. Det framgår av Prop. 130 L (2010–2011) at det er en klar forutsetning for å innføre en kompensasjonsgrad på 66 prosent at skattereglene endres slik at uføretrygden skattlegges etter reglene for lønnsinntekt. Dette vil isolert sett gi en høyere skatt for uførepensjonister enn etter dagens regler. Samlet vil uføreytelsen etter skatt bli om lag som i dag. I Prop. 130 L (2010–2011) legger departementet opp til at den nye uføreytelsen skattlegges etter reglene for lønnsinntekt. Det uttales i proposisjonen punkt 7.2.5:

”Finansdepartementet vil legge fram forslag til endringer i skatteloven i tråd med dette, slik at disse endringene trer i kraft samtidig med at ny uføretrygd innføres.”

Videre er det i Prop. 130L (2010–2011) forutsatt at reglene for uførepensjon i offentlig tjenestepensjon tilpasses den nye uføretrygden i folketrygden. Tjenestepensjonene sikrer at samlet tjenestepensjon og folketrygd etter samordning er 66 pst. av pensjonsgrunnlaget ved full opptjening. Forslaget om økning av uføreytelse fra folketrygden vil i utgangspunktet føre til en tilsvarende reduksjon i utbetalingen fra de offentlige tjenestepensjonsordningene. Uføre i offentlig sektor vil få en samlet uføreytelse før skatt på om lag samme nivå som i dag. Når skattenivået økes, vil imidlertid pensjon etter skatt bli lavere enn i dag dersom de offentlige ordningene ikke tilpasses de foreslåtte endringene i folketrygden. I Prop. 130 L (2010–2011) er det uttalt i punkt 6.6:

”Departementet mener uføreytelsen til offentlig ansatte ikke skal svekkes på grunn av endringene i folketrygdens uføreytelse. Regjeringen legger derfor til grunn at offentlig ansattes uføreytelse, i forbindelse med uførereformen, må økes så mye at skatteomleggingen ikke fører til redusert kjøpekraft for offentlig ansatte. På dette grunnlaget vil Regjeringen invitere organisasjonene til en prosess om utformingen av uføreytelsen i de offentlige tjenestepensjonsordningene etter at lovforslaget til ny uføretrygd i folketrygden og alderspensjon til uføre er behandlet i Stortinget. Utgangspunktet for tilpasningen bør etter departementets syn, være at uføreytelsen i tjenestepensjonsordningen utformes som direkte tillegg til uføretrygden fra folketrygden. Det legges også opp til at heller ikke de som mottar uføreytelse fra tjenestepensjonsordningene uten å ha rett til ytelser fra folketrygden, skal få redusert kjøpekraft som følge av skatteomleggingen.”

Da Pensjonsutvalget foreslo å innføre en ny netto uførepensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer som siktet mot et samlet ytelsesnivå på 66 pst. av pensjonsgrunnlaget, var det uklart hva som ville skje med uføreytelsen i folketrygden og skattereglene for uføreytelser. Det foreligger nå et forslag til endret uføreytelse i folketrygden. Etter at Stortinget har behandlet forslaget om endringer i folketrygden, legges det som nevnt i det siterte over opp til en prosess om utforming av reglene for uførepensjon i offentlig tjenestepensjonsordning. Departementet mener at en oppfølging av Pensjonsutvalgets forslag nå vil gjøre det nødvendig med en vurdering av uføreordningen allerede om få år dersom forslaget om ny uføretrygd i folketrygden innføres. Departementet mener det er lite hensiktsmessig å fremme forslag om en ny netto uførepensjonsordning nå når den trolig vil gjelde i svært kort tid, og få virkning for få eller ingen personer.

Etter departementets syn bør uformingen av den nye uførepensjonen for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer ses i sammenheng med hvordan reglene for uførepensjon i ordinær offentlig tjenestepensjonsordning tilpasses den nye uføretrygden.

Departementet foreslår at dagens uføreordninger videreføres inntil videre som en bruttoordning, og at innføring av en ny netto uførepensjonsordning utsettes til det er kjent hvordan uførepensjonsordningen i de ordinære offentlige tjenestepensjonsordningene tilpasses den nye uføretrygden i folketrygden. Departementet foreslår som en midlertidig løsning at stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer får rett til uførepensjon etter mønster av uføreordningen i Statens pensjonskasse. For å sikre at opptjente rettigheter i dagens ordninger beholdes, foreslås det enkelte tilpasninger for de som har rettigheter etter gjeldende regler. Det er redegjort for departementets forslag i kapittel 9.

4.3.2 Utforming av etterlattepensjon

Dagens etterlattepensjonsordninger for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer er i hovedsak nettoordninger på samme måte som andre offentlige tjenestepensjonsordninger. Det gjelder enkelte særskilte regler, blant annet er kravet til full opptjeningstid kortere enn for ordinær offentlig tjenestepensjon. Avhengig av den gjenlevendes alder og når den avdøde ble medlem i tjenestepensjonsordningen, ytes det i en overgangstid også samordningspliktige bruttopensjoner, se nærmere punkt 3.2.4 og 3.3.4 over.

Pensjonsutvalget foreslår at

”samtlige grupper mandatet omfatter, i all hovedsak følger de til enhver tid gjeldende regler om netto etterlattepensjon i henhold til lov om Statens Pensjonskasse.”

Departementet viser til at regler om netto etterlattepensjon ble innført i Statens pensjonskasse i 2001, og at tilsvarende regler også gjelder i andre offentlige tjenestepensjonsordninger. Dette gjelder også for stortingspensjonsordningen og statsrådspensjonsordningen. Da reglene ble innført, ble det særskilt vurdert hvilke personer som skulle omfattes av de nye reglene, jf. Ot.prp. nr. 94 (1998–99). Etterlatte etter alle som er tilsatt fra og med 1. januar 2001 omfattes av reglene om netto etterlattepensjon. Også for etterlatte etter de som allerede var medlemmer, er hovedregelen netto etterlattepensjon. Imidlertid gjelder det en overgangsordning. Avhengig av alder på gjenlevende og på avdøde, og tidspunktet for når avdøde ble medlem av pensjonsordningen, skal det gis en brutto etterlattepensjon. Her vil noen pensjoner bli redusert ved gjenlevendes egen arbeidsinntekt og pensjon, og andre ikke. Den nærmere avgrensningen mellom de forskjellige typer etterlattepensjoner framgår av punkt 3.2.4.

Departementet viser til at det allerede er innført regler for netto etterlattepensjon for etterlatte etter stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer på samme måte som i andre offentlige tjenestepensjonsordninger. Pensjonene fra disse ordningene samordnes innbyrdes etter reglene i samordningsloven. Slik departementet ser det vil det være svært komplisert å innføre et opplegg med netto etterlattepensjon for ny opptjening kombinert med etterlattepensjon etter gamle regler, og slik at summen av pensjon i dagens ordning og i ny ordning ikke overstiger hva vedkommende kunne fått dersom all opptjening hadde skjedd i tidligere ordninger.

Departementet foreslår at gjeldende regler for hvem som omfattes av nettoordningen videreføres i lovforslaget. Det legges opp til at kravet til full opptjeningstid endres slik at det følger reglene i Statens pensjonskasse. For å sikre at opptjente rettigheter i dagens ordninger beholdes, vil det være nødvendig med enkelte tilpasninger for dem som har rettigheter etter gjeldende regler. Det er redegjort for departementets forslag i kapittel 10.

Utvalget foreslo også at samboere, etter nærmere definisjon, skal ha rett til etterlattepensjon på lik linje som ektefelle og registrert partner. I Prop. 19 L (2010–2011) som gjaldt tilpasninger til endret alderspensjon i folketrygden, ble det vist til at ingen offentlige tjenestepensjonsordninger i dag yter etterlattepensjon til gjenlevende samboer. Det ble foreslått at spørsmålet om innføring av etterlattepensjon til samboere utsettes til dagens ordning for etterlattepensjon i offentlige tjenestepensjonsordninger blir gjennomgått som en del av pensjonsreformen. Stortinget hadde ved behandlingen av Prop. 19 L (2010–2011) ingen merknader til forslaget om utsettelse.

Departementet foreslår på denne bakgrunn at spørsmålet om en eventuell etablering av en ordning med etterlattepensjon til samboere, bør utsettes i påvente av den kommende gjennomgangen av dagens etterlattepensjonsordninger som skal foretas som en del av pensjonsreformen.

4.4 Tidspunkt for overgang til ny pensjonsordning

4.4.1 Innledning

Stortinget har lagt til grunn at opptjening i ny pensjonsordning skal skje med virkning fra 1. oktober 2009. Opptjening i ny ordning, og opphør av opptjening i dagens ordning (”lukking”), vil dermed skje med tilbakevirkning for perioden fram til de nye reglene trer i kraft. Dette vil kunne få betydning for pensjonsrettighetene til den enkelte.

I punkt 4.4.2 redegjøres det for Stortingets føringer for overgang til ny ordning. Hvilket virkningstidspunkt som skal gjelde, vil kunne ha stor pensjonsmessig betydning for den enkelte. Blant annet gir opptjeningsreglene i gjeldende ordninger gjennomgående høyere pensjon enn opptjening i ny ordning, se punkt 4.4.3. Siden Stortingets forutsetning om opptjening etter nye regler vil ha tilbakevirkende kraft, er spørsmålet om iverksettingstidspunkt etter fast praktisk forelagt Justisdepartementets lovavdeling.

4.4.2 Stortingets føringer

Innføring av en ny pensjonsordning for stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer innebærer at opptjening i dagens ordninger opphører. I Innst. 83 S (2009–2010) fra Stortingets presidentskap er det lagt til grunn at opptjening i ny ordning skal skje fra 1. oktober 2009. I innstillingen er det videre lagt til grunn at opptjente rettigheter, herunder rettigheter etter 75-årsregelen, beholdes. De som fortsetter i politiske verv kan dermed få utbetalt pensjon dels etter ny og dels etter gammel ordning.

Ved lov 19. juni 2009 nr. 62 ble det innført et nytt andre ledd i lov om pensjonsordning for stortingsrepresentanter § 12 som lyder:

”For dem som ikke har opparbeidet rettigheter etter denne lov før 1. oktober 2009, skal ny lov om pensjonsrettigheter for stortingsrepresentanter kunne gjøres gjeldende fra nevnte dato.”

Om bakgrunnen for endringen heter det i Innst. O. nr. 128 (2008–2009):

”Etter Presidentskapets syn er det viktig at nye pensjonsregler kan gis virkning for nye representanter fra neste stortingsperiode slik det hele tiden har vært forutsatt. Det er på det rene at en ny lov ikke vil kunne behandles av det nåværende storting, og det vil derfor bli neste storting som får ansvar for å følge opp det videre lovarbeidet knyttet til Johnsen-utvalgets innstilling. Selv om også gjeldende lov åpner for å begrense og oppheve de rettigheter loven gir, mener Presidentskapet at det er ønskelig om det tas et mer eksplisitt og uttrykkelig forbehold i loven som gjør det klart at pensjonsrettigheter for nye representanter skal kunne reguleres i henhold til ny lov med virkning fra 1. oktober i år, og at pensjonen for disse representantene m.a.o. vil bli fastsatt i henhold til den nye ordningen. På den måten får nye representanter et tydeligere signal om at dagens pensjonsordning vil bli endret for deres vedkommende.”

Stortinget vedtok dermed i lovs form et forbehold om at gjeldende lov kunne fravikes ved ny lov for stortingsrepresentanter som ikke har opparbeidet rettigheter etter stortingspensjonsloven før 1. oktober 2009.

Presidentskapet uttaler videre i Innst. O. nr. 128 (2008–2009):

“Presidentskapet presiserer at man ved denne bestemmelsen ikke har ment å gi uttrykk for noen oppfatning mht. om, og i tilfelle hvordan, nye regler skal kunne komme til anvendelse på representanter som allerede har opparbeidet rettigheter etter loven. Regelen kan således ikke tolkes antitetisk. Eventuelle overgangsregler for representanter som alt omfattes av pensjonsordningen, må vurderes i forbindelse med det forestående lovarbeidet.”

Stortinget har ikke fattet tilsvarende lovvedtak om andre grupper som berøres av virkningstidspunktet for opptjening i den nye pensjonsordningen. Stortinget har imidlertid vedtatt at Regjeringen skal legge til grunn føringene i Innst. 83 S (2009–2010). Om virkningstidspunkt for opptjening i den nye ordningen heter det i innstillingen:

”Forslaget er at ny ordning skal gjøres gjeldende for nye stortingsrepresentanter fra høsten 2009, og for regjeringsmedlemmer fra utnevnelse etter valget 2009. Dagens ordninger avvikles. Opptjente rettigheter beholdes. De som fortsetter i politiske verv kan således få utbetalt pensjon dels etter ny ordning, dels etter gammel.”

Det heter videre i innstillingen:

”Opptjente rettigheter beholdes. Stortingsrepresentanter med 12 års opptjening har rett til pensjon etter gjeldende regler. For representanter som har kortere opptjeningstid, avsluttes opptjening i nåværende ordning med X/12-deler. Disse fortsetter opptjening i ny ordning, men ikke ut over det som er mulig etter dagens ordning. Opptjening etter 75-årsregelen opphører fra det tidspunkt pensjonsordningen lukkes. De som har startet opptjening, men ikke fullført, får ikke rett til fortsatt opptjening i den gamle ordningen.

Også regjeringsmedlemmer som ikke har full opptjening (6 år pr. 1. oktober 2009) vil kunne ha pensjon dels i ny, dels i gammel ordning. Summen av slik pensjon kan ikke overstige det vedkommende ville fått etter gammel ordning.”

Stortinget har således i anmodningsvedtaket lagt til grunn at virkningstidspunktet for opptjening i ny ordning skal være 1. oktober 2009 for alle. Dette innebærer at opptjening i ny ordning, og opphør av opptjening i dagens ordning vil skje med tilbakevirkning.

4.4.3 Nærmere om betydningen av virkningstidspunktet for overgang til i ny ordning

Dagens ordninger har gunstige opptjeningsregler. Full tjenestepensjon tjenes opp etter henholdsvis 12 år for stortingsrepresentanter og 6 år for regjeringsmedlemmer. Det kreves 3 års opptjeningstid i ordningene for rett til pensjon. Dette kravet kan fravikes etter nærmere regler når vedkommende har opptjeningstid også i andre ordninger som er omfattet av samordningsloven, se omtale under punkt 3.5.2 foran. Den nye ordningen skal bygge på prinsippet om at pensjonen tjenes opp over livsløpet (alleårsopptjening). Årlig opptjent pensjon vil dermed bli vesentlig lavere enn etter dagens opptjeningsregler.

Tidspunktet for opphør av opptjening i dagens stortingsordning vil også kunne ha betydning for når stortingsrepresentanter kan ta ut pensjon etter 75-årsregelen. Etter denne regelen vil stortingsrepresentanter på visse vilkår kunne ta ut alderspensjon når summen av alder og opptjeningstid er 75 år. Ved anvendelse av 75-årsregelen medregnes opptjeningstid i statsrådspensjonsordningen etter fast praksis, se nærmere omtale under punkt 3.2.2 foran. Dersom opptjening i dagens ordning opphører fra oktober 2009, vil opptjeningstiden etter 75-årsregelen reduseres med perioden fra oktober 2009 og tidspunktet for vedtakelsen av de nye lovreglene. Dermed vil tidspunktet den enkelte får rett til å ta ut alderspensjon etter 75-årsregelen, forskyves tilsvarende til ugunst for de stortingsrepresentanter og regjeringsmedlemmer som har opparbeidet rett til pensjon etter denne bestemmelsen.

Spørsmålet etter dette er om virkningstidspunktet for opptjening i nye ordninger og opphør av opptjening i dagens ordninger, vil kunne settes til 1. oktober 2009 uten å komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97. Siden Stortingets forutsetninger innebærer at opptjening etter nye regler vil ha tilbakevirkende kraft, er spørsmålet om iverksettingstidspunkt etter fast praksis forelagt Justisdepartementets lovavdeling.

4.4.4 Generelt om tidspunktet for overgang til ny ordning – spørsmål om rekkevidden av grunnlovsvernet

Innledning

Som nevnt over har Stortinget lagt til grunn at opptjening i ny ordning skal skje fra 1. oktober 2009 og at opphør av opptjening i dagens ordninger skal skje med virkning fra samme tidspunkt. Opptjeningsreglene i gjeldende ordninger gjennomgående høyere pensjon enn opptjening i ny ordning, se punkt 4.3.3. Det blir da spørsmål om tilbakevirkningen kan komme i konflikt med tilbakevirkningsforbudet i Grunnloven § 97.

I brev 19. mai 2011 til Arbeidsdepartementet og brev 19. oktober 2011 til Statsministerens kontor har Justisdepartementets lovavdeling vurdert tilbakevirkningsspørsmålet som oppstår dersom en setter virkningstidspunktet for ny opptjening og opphør av opptjening i dagens ordninger til 1. oktober 2009. Brevene er inntatt som vedlegg til denne proposisjonen.

Lovavdelingen legger til grunn at rekkevidden av grunnlovsvernet er forskjellig for de som omfattes av lovforbeholdet i stortingspensjonsloven § 12 andre ledd og de øvrige stortingsrepresentantene og regjeringsmedlemmene.

Betydningen av lovforbeholdet fra 2009

Lovforbeholdet som ble vedtatt ved lov 19. juni 2009 nr. 62 som nytt andre ledd i stortingspensjonsloven § 12 og omfatter stortingsrepresentanter som ikke har opparbeidet rettigheter etter gjeldende lov før 1. oktober 2009. Lovendringen trådte i kraft straks. For denne gruppen skal opptjening i ny ordning kunne gjøres gjeldende fra nevnte dato.

I uttalelsen fra 19. mai 2011 peker Lovavdelingen på at det vil kunne uthule vernet etter Grunnloven § 97 dersom en går langt i å tillegge forbehold i lovgivningen grunnlag for senere å gi tilbakevirkende lover. Om det konkrete forbeholdet sies det:

”I det foreliggende tilfellet utgjør forbeholdet etter vårt syn tilstrekkelig grunnlag for at de nye lovreglene ikke vil innebære grunnlovsstridig tilbakevirkning. Vi viser til at grunnlaget for den senere lovgivningen var utredet, at forbeholdet tok sikte på den konkrete reformen som var under forberedelse at hovedinnholdet i reformen var relativt godt klarlagt, samt at forbeholdet tok sikte nettopp på det grunnlovsspørsmålet som ellers kunne oppstått. Forutberegneligheten til dem forbeholdet var rettet mot, var dermed tilfredsstillende ivaretatt.”

Lovavdelingen konkluderer etter dette med at de nye reglene om opptjening av pensjon kan gjøres gjeldende med virkning fra 1. oktober 2009 overfor stortingsrepresentanter som ikke har opparbeidet rettigheter etter stortingspensjonsloven før nevnte dato uten å komme i konflikt med Grunnloven § 97.

Enkelte nye stortingsrepresentanter fra 1. oktober 2009 kan ha opptjening i andre offentlige tjenestepensjonsordninger før nevnte dato. Disse vil kunne ha opparbeidet rett til stortingspensjon etter nåværende ordning ved ikrafttredelse av de nye reglene gjennom sammenleggingsbestemmelsen i samordningsloven, se omtale under punkt 3.5.2. Lovavdelingen konkluderer med at lovforbeholdet også omfatter denne gruppen, og at de nye reglene om opptjening dermed kan gjøres gjeldende med virkning fra 1. oktober 2009.

Spørsmål om virkningstidspunkt for dem som ikke er omfattet av lovforbeholdet

Det er ikke gjort lovvedtak om virkningstidspunktet for opptjeningen i den nye pensjonsordningen for andre stortingsrepresentanter enn de som var nye etter valget i 2009, og heller ikke for regjeringsmedlemmene.

Lovavdelingen viser i uttalelsen fra 19. mai 2011 til at saken i sin kjerne dreier seg om å endre opptjeningsreglene i offentlige tjenestepensjonsordninger med virkning for rettigheter som på lovendringstidspunktet allerede er opptjent, og der opptjeningen gir rett til pensjon. Lovavdelingen uttaler videre:

”Utgangspunktet må da være at de opptjente rettighetene må komme den berettigede til gode fullt ut i samsvar med det lovverket som gjaldt på det tidspunkt opptjeningen fant sted, dvs. frem til vedtakelsen av endringsloven. Det skal etter vårt syn mye til før dette utgangspunktet kan fravikes.”

For stortingsrepresentantene som ikke er omfattet av lovforbeholdet viser Lovavdelingen bl.a. til at spørsmålet om virkningstidspunkt for de som hadde opptjening i stortingsordningen før 1. oktober 2009 var det holdt åpent i Innst. O. nr. 128 (2008–2009). For disse stortingsrepresentanter konkluderer Lovavdelingen:

”Alt i alt er vi tilbøyelig til å anta at det vil være i strid med Grunnloven § 97 å la de nye reglene om opptjening få virkning fra 1. oktober 2009 frem til tidspunktet for en lovendring for representanter med opptjening fra tidligere valgperioder.”

Regjeringsmedlemmer som har opptjent rett til pensjon ved vedtakelsen av de nye reglene er i utgangspunktet vernet mot tilbakevirkning, se ovenfor. Dette gjelder både når retten til pensjon følger av statsrådspensjonsloven alene, og når retten oppstår ved sammenlegging av tjenestetid fra offentlige tjenestepensjonsordninger. Lovavdelingen viser til at de signalene som forelå om muligheten for å gi opptjeningsreglene tilbakevirkende kraft, ikke kan føre til at den i utgangspunktet grunnlovsstridige tilbakevirkningen likevel blir rettmessig overfor stortingsrepresentantene. Lovavdelingen kan ikke se at situasjonen for regjeringsmedlemmene kan vurderes på noen annen måte enn for stortingsrepresentantene.

I uttalelsen fra 19. oktober 2011 har Lovavdelingen vurdert de grunnlovsmessige sidene ved å sette virkningstidspunktet for nye opptjeningsregler for stortings- og statsrådspensjon til et tidspunkt etter Stortingets anmodningsvedtak 10. desember 2009, men før vedtakelsen av de nye lovreglene, også for representanter og statsråder med tidligere opptjening i stortingspensjonsordningen og statsrådspensjonsordningen.

Lovavdelingen drøfter om den grunnlovsstridige tilbakevirkningen overfor visse grupper av stortingsrepresentanter og statsråder kan være tillatt som følge av den kunnskapen de berørte stortingsrepresentantene og statsrådene må anses å ha fått om de nye reglene gjennom Stortingets vedtak 10. desember 2009 med tilhørende premisser.

Lovavdelingen mener at det på bakgrunn av behandlingen av saken i Stortinget i juni og desember 2009

”ikke kan sies å ha kommet klart til uttrykk hvilket virkningstidspunkt de nye reglene om opptjening skulle ha med sikte på stortingsrepresentanter som var valgt og statsråder som var utnevnt før oktober 2009. Det gjelder selv om den generelle intensjonen om å utarbeide nye regler om pensjonsordninger for stortingsrepresentanter og statsråder var klart uttrykt av Stortinget. Iallfall slik saken etter hvert lå an, måtte også dette spørsmålet anses å være åpent.”

Lovavdelingen konkluderer slik:

”Svaret på spørsmålet om og eventuelt hvor langt reglene om opptjening skulle gis tilbakevirkende kraft, var ikke kommet klart til uttrykk i juni 2009. Det var heller ikke spesielt klart uttrykt i desember 2009, i regjeringens proposisjon i november 2010 eller under den etterfølgende stortingsbehandlingen. Det er da vanskelig å bygge på at en eventuell intensjon om et konkret virkningstidspunkt, forut for lovens vedtakelse, med tilstrekkelig klarhet var kommet de berørte til kunnskap, enten det dreide seg om gjenvalgte stortingsrepresentanter eller regjeringsmedlemmer. ”

Virkningstidspunktet for overgang fra dagens regler til ny pensjonsordning vil også få konsekvenser for anvendelsen av 75-årsregelen, se omtale av denne regelen i punkt 3.2.2. Lovavdelingen konkluderer i uttalelsen 19. mai 2011 med at de som har opptjent en rett til pensjon som er beskyttet mot tilbakevirkning, vil ha tilsvarende beskyttelse av opparbeidede rettigheter etter 75-årsregelen.

Se nærmere punkt 14.3 om ikrafttredelse og overgangsbestemmelser der det gis anvisning på hvordan slike bestemmelser teknisk kan utformes. Det er imidlertid ikke foreslått lovbestemmelser om dette i utkastet til lovtekst.