11 Hjemmel for overtredelsesgebyr

11.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven har i dag ingen regler om overtredelsesgebyr. Tilsynsmyndigheten kan ved brudd på regelverket ilegge korrigerende pålegg, og har adgang til å ilegge tvangsmulkt ved brudd på tilsynets vedtak. Ved brudd på sikkerhetsmessige bestemmelser kan tilsynsmyndigheten pålegge stans av driften og tilbakekalle drifts tillatelse.

Ved brudd på bestemmelser og vedtak som ivaretar konkurransemessige hensyn, er pålegg om stans, opphør av bruk og tilbakekall av drifts tillatelse ikke anvendelige reaksjonsmidler. I slike saker er tilsynsmyndighetens reaksjonsmidler dermed i praksis begrenset til å gi pålegg om korrigerende tiltak, og eventuelt tvangsmulkt for oppfyllelse av tilsynets pålegg.

Felles for de eksisterende administrative reaksjonsmidlene er at formålet deres ikke primært er pønalt. Reaksjonene er i utgangspunktet kun anvendelige så lenge overtredelsen eksisterer.

Det gjenstående reaksjonsmiddel når overtredelsen er opphørt, er da politianmeldelse og straff i samsvar med jernbaneloven § 22.

11.2 Forslaget i høringsnotatet

Etter departementets oppfatning ville korrigerende tiltak ikke være et effektivt reaksjonsmiddel ved alle overtredelser av jernbaneregelverkets bestemmelser om konkurranse. Dette gjaldt særlig der overtredelsen har opphørt, og skadevirkningene som følge av den opphørte overtredelsen vedvarer eller utvikler seg. En adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ville kunne bidra til å motvirke at enkelte virksomheter vurderer det som lønnsomt å overtre regelverk eller vedtak.

Behovet for hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr som et supplerende virkemiddel for å motvirke overtredelser var blitt aktualisert av at jernbanereformen forventes å lede til et utvidet og mer komplisert aktørbilde innenfor sektoren. Nyetablerte og mindre aktører vil være særlig sårbare ved konkurranseskadelig atferd, og korrigerende tiltak vil kunne fastsettes for sent til å avhjelpe de negative virkningene. Muligheten for å bli ilagt overtredelsesgebyr ville i større grad kunne virke preventivt og hindre at skadelig atferd oppstår i første omgang.

Store deler av jernbaneregelverket er en implementering av EØS-rettslige direktiver og forordninger. En adgang for tilsynsmyndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på regelverket ville dermed også kunne bidra til å sikre en mer effektiv håndhevelse av EØS-retten på jernbaneområdet. Dette gjelder særlig ved brudd på reglene om konkurranse, der det i dag ikke er alternative reaksjonsmidler ved siden av korrigerende tiltak og eventuelt tvangsmulkt. Departementet viste i denne sammenheng til at direktiv 2012/34/EU artikkel 56 oppstiller krav om at det nasjonale markedsovervåkningsorganet skal ha kompetanse til å ilegge passende sanksjoner, herunder bøter for å håndheve organets avgjørelser.

Innenfor sikkerhetsområdet viste erfaring fra tilsynsmyndigheten at enkelte aktører kunne ha problemer med å innrette seg etter føringer fra nasjonale myndigheter ved etablering av nye jernbanevirksomheter i Norge. I forbindelse med nyetableringer som følge av markedsliberaliseringen innenfor godstransport, hadde Statens jernbanetilsyn konstatert tilfeller der jernbanelovgivningen gjentatte ganger var overtrådt av samme aktør, til tross for at vedkommende etter første overtredelse forsikret at bruddet ville opphøre og ikke gjentas.

Dersom overtredelsen har opphørt på reaksjonstidspunktet, ville eneste reaksjonsmulighet etter dagens regelverk i praksis være anmeldelse etter jernbaneloven § 22. Straff som sanksjonsmiddel kan i mange situasjoner være uhensiktsmessig. Straffeforfølgning kan være ressurskrevende og ta lang tid, og vil i mange situasjoner kunne være unødig strengt. Dette tilsa at det var behov for et supplerende sanksjonsmiddel som kan benyttes der brudd på loven eller vedtak gitt i medhold av loven enkeltvis eller samlet fremstår som alvorlig, men der overtredelsen har opphørt på vedtakstidspunktet.

Rettssikkerhetshensyn kunne tilsi en restriktiv holdning til innføring av overtredelsesgebyr. Departementet la til grunn at tilsynsmyndigheten i slike saker ville foreta en særlig grundig behandling hvor hensynet til kontradiksjon og partenes interesser for øvrig ble ivaretatt, og forholde seg til de særlige beviskrav som gjelder ved ileggelse av denne type administrative sanksjoner. Statens jernbanetilsyn har for øvrig allerede i dag adgang til å ilegge overtredelsesgebyr etter tivoliloven og taubaneloven. Det vises for øvrig til forvaltningsloven kapittel IX om behandlingen av administrative sanksjoner.

Departementet foreslo på denne bakgrunn en hjemmel for tilsynsmyndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på bestemmelser i eller i medhold av loven, i samsvar med forvaltningsloven § 46 om administrative foretakssanksjoner. Det ble foreslått å gi departementet hjemmel til å fastsette nærmere bestemmelser om satser mv.

11.3 Høringsinstansenes syn

SJ AB vil særlig poengtere at de ser positivt på forslaget om overtredelsesgebyr.

Statens jernbanetilsyn viser til forslaget i § 13 a tredje ledd siste punktum om at tilsynsmyndigheten i særlige tilfeller kan frafalle et ilagt gebyr. De foreslår at det gis en nærmere begrunnelse for dette. For øvrig støttes forslaget om at overtredelsesgebyret også omfatter markedsovervåkings organets virkeområde.

11.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder sitt forslag om hjemmel for tilsynsmyndigheten til å ilegge overtredelsesgebyr.

Imidlertid finner departementet ikke grunn til at ileggelse av overtredelsesgebyr også skal ramme medvirkningstilfeller. Det vises til drøftelse i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 9.3 (side 69–70) om at ved overtredelsesgebyr er ansvaret objektivt, og et generelt medvirkningstillegg kan bli for vidtgående, samt at der det er aktuelt med standardisert fastsetting av sanksjoner (typisk ved overtredelsesgebyrer for mindre alvorlige lovbrudd), kan et medvirkningstillegg komplisere fastleggelsen av hvilken standardsats som gjelder. Medvirkningstillegget i bestemmelsens første ledd utgår.

Videre finner departementet at forslaget til § 13 a andre og fjerde ledd er overflødig, da regler om dette er fastsatt i forvaltningsloven §§ 44 og 46. Andre og fjerde ledd utgår dermed.

Bestemmelsen om frafall av overtredelsesgebyr i tredje ledd utgår også, da overtredelses gebyr kan frafalles i kraft av de alminnelige omgjøringsreglene. Det er dermed ikke behov for å gi en særskilt bestemmelse om frafall.