18 Unntak fra EØS-avtalens to-pilarstruktur

18.1 Innledning

EØS-avtalen bygger som kjent på to pilarer, EU- og EFTA-pilaren. Hver pilar har sitt eget overvåknings- og domstolsystem, med hhv. Kommisjonen og EU-domstolen i EU-pilaren, og EFTAs over våkingsorgan (ESA) og EFTA-domstolen i EFTA-pilaren. Dette gjenspeiles i EØS-avtalens del VII om institusjonelle bestemmelser. Det følger av denne to-pilarstrukturen at kompetanse som i EU-pilaren gis til et EU-organ i utgangspunktet skal tilligge et EFTA-organ i EFTA-pilaren. Skulle det oppstå tvister som går på tvers av pilarene, skal disse løses i EØS-komiteen, jf. EØS artikkel 111. EØS-avtalen åpner imidlertid for at to-pilarstrukturen kan fravikes i særskilte tilfeller, etter en konkret vurdering.

I denne saken foreligger det gode grunner som tilsier at to-pilarstrukturen bør fravikes hva gjelder myndighetsoverføringen til ERA og den tilhørende voldgiftsordningen ved uenighet mellom ERA og nasjonal sikkerhetsmyndighet, som omtalt i kapittel 2.1.4.3. Departementet vil redegjøre for disse vurderingene i kapittel 18.2 og 18.3 under.

18.2 Myndighetsoverføring til ERA

Gjennom de siste to tiår har man sett et behov for en gradvis utvikling av et felles europeisk jernbaneområde, med et felles rammeverk for å utføre jernbanetjenester og et harmonisert teknisk og sikkerhetsmessig regelverk. Dette arbeidet ble påstartet med de tre jernbanepakkene som allerede er innlemmet i EØS-avtalen og videreføres med fjerde jernbanepakke. Opprettelsen av et felles europeisk jernbaneområde krever et betydelig teknisk samarbeid på tvers av landegrensene, slik at man kan ivareta et høyt sikkerhetsnivå og en tilstrekkelig grad av samtrafikkevne. Dette var bakgrunnen for at man opprettet et felles europeisk fagorgan innenfor det tekniske og sikkerhetsmessige området -ERA- i den andre jernbanepakken. Det er også begrunnelsen for at man nå, i fjerde jernbanepakke, har gitt ERA utvidede oppgaver på disse områdene, for å harmonisere prosessene for kjøretøytillatelser og sikkerhetssertifisering av kjøretøy og virksomheter med flernasjonal virksomhet. Erfaringen etter de tre første jernbanepakkene var at selv om de materielle kravene som danner grunnlag for de nasjonale beslutningene i stor grad var harmonisert, opplevde man ikke en ønsket grad av samordning og koordinering på tvers av de nasjonale sikkerhetsmyndighetene. Det ble gjennomført til dels overlappende vurderinger mot de samme kravene fra ulike nasjonale sikkerhetsmyndigheter. Dette kunne gi lang varige og til dels fastlåste situasjoner rundt kjøretøytillatelser og sikkerhetssertifisering av jern baneforetak.

Det fremheves i punkt åtte i fortalen til ERA-forordningen at både produsenter og jernbaneforetak opplever at prosessen for kjøretøytillatelser i dag tar urimelig lang tid og er for kostbar. Det er for å imøtekomme de nevnte utfordringene at det i ERA-forordningen er inntatt regler om at tillatelsesprosessen skal forenkles gjennom at den samles i én enkelt framgangsmåte der hvert jernbanekjøretøy bare trenger én tillatelse som gis av ERA, men der nasjonale myndigheter bidrar med vurdereringer av forholdet til nasjonale regler. Formålet med det nye regelverket er altså økt forutsigbarhet for aktørene, samtidig som sikker heten ivaretas ved at tillatelsene gis av et samlet, uavhengig europeisk fagorgan for jernbanetekniske og sikkerhetsmessige spørsmål.

Som det fremgår av kapittel 2.1.4.3, innebærer ERA-forordningen en overføring av beslutningsmyndighet fra nasjonale myndigheter i EUs medlemsstater til ERA på et saklig avgrenset område, som angitt i samtrafikkdirektivet og jernbanesikkerhetsdirektivet, nemlig hva gjelder utstedelse av felles europeisk sikkerhetssertifikat og tillatelse til å bringe kjøretøy i omsetning. Denne myndigheten er avgrenset mot de sakene der virke området er begrenset til en stat og søkeren har bedt om at den nasjonale sikkerhetsmyndigheten utsteder sikkerhetssertifikatet eller kjøretøytillatelsen.

I tillegg koordineres alle søknader gjennom den felles portalen for søknader («one-stop shop»), og det er i ERAs regi satt opp mer egnede, sentrale registre for kjøretøy og egenskaper ved infrastrukturen for at alle involverte aktører enkelt skal kunne få tilgang på relevant informasjon for å kunne kjøre tog på en sikker måte. ERA skal også bidra til en harmonisert og koordinert utbygging av ERTMS i Europa, se omtale i kapittel 5.2 og 17.

Departementet deler vurderingen av de utfordringer det nåværende systemet med nasjonale sertifikater og tillatelser har ført til for bransjen. En løsning som beskrevet med felles europeiske sikkerhetssertifikater og kjøretøytillatelser synes å være en egnet måte å adressere utfordringene på, uten at det går på bekostning av sikkerheten og muligheten for nasjonal innvirkning på beslutningsprosessene ivaretas.

Det nye samtrafikkdirektivet og jernbanesikkerhetsdirektivet inneholder omfattende og detaljerte tekniske krav som skal vurderes ved utstedelse av felles europeisk sikkerhetssertifikat og tillatelse til å bringe kjøretøy i omsetning. Det er i dag ikke noe organ i EFTA-pilaren som har den påkrevde tekniske kompetansen til å foreta denne type vurderinger. Dersom man skulle ha lagt myndighet til et EFTA-organ ville det ha vært nødvendig med en betydelig utvidelse, mest nærliggende av ESA, for å sikre tilstrekkelig teknisk og sikkerhetsmessig kompetanse.

Det kompetente organet på norsk side er i dag Statens jernbanetilsyn. I utgangspunktet kunne man tenkt seg at kompetansen til å utstede sikkerhetssertifikat og tillatelse til å bringe kjøretøy i omsetning kunne blitt beholdt nasjonalt. Det blir den også, i saker der bruksområdet bare er i Norge og der søkeren har bedt om at Statens jernbanetilsyn behandler saken. Denne løsningen med en nasjonal myndighetsutøvelse der bruksområdet er nasjonalt og søkeren selv ønsker det, balanserer etter departementets syn omfanget av myndighetsoverføringen på en hensiktsmessig måte.

Når departementet har kommet til at det ikke vil være hensiktsmessig å søke tilpasninger til ERA-forordningen for å kunne utstede felles sikkerhetssertifikater og kjøretøytillatelser, er det særlig lagt vekt på at nasjonale sikkerhetsmyndigheter ikke tidligere har hatt muligheten til å gi sikkerhetssertifikater og kjøretøytillatelser som har gyldighet ut over landets grenser, utover de kjøretøytillatelsene som er nevnt i kapittel 17.4.2. Norge må i dag respektere slike tillatelser utstedt av nasjonale sikkerhetsmyndigheter i de øvrige EØS-statene. Det er i dag en viss grad av samarbeid om transnasjonale tillatelser, men hver nasjonale myndighet må da gi en egen tillatelse som bekrefter at deres relevante nasjonale krav er oppfylt.1 Samlingen av tidligere nasjonale sikkerhetssertifikater i et felles sikkerhetssertifikat er dermed en nyskapning som går utover den vanlige kompetansen til nasjonale sikkerhetsmyndigheter på jernbaneområdet.

Departementet viser videre til at det ligger en sikkerhetsventil i at de nasjonale sikkerhetsmyndighetene kan treffe vedtak om midlertidig begrensing eller stans i virksomheter som utgjør en alvorlig sikkerhetsrisiko, til tross for at ERA har truffet et positivt vedtak om tildeling av kjøretøytillatelse eller felles sikkerhetssertifikat. Slike stansvedtak vil kunne forankres i at jernbaneforetakets sikkerhetsstyringssystem ikke sørger for tilstrekkelig kontroll med risikoforhold som oppstår ved å utøve virksomhet på hele eller deler av det norske jernbanenettet. Det er ikke avgjørende om det foreligger en gyldig kjøretøytillatelse eller felles sikkerhetssertifikat, fordi det er nødvendig at jernbaneforetaket uansett gjør en selvstendig vurdering av om den konkrete virksomheten utføres på en sikker måte når man skal kjøre tog på en gitt strekning. Dersom Statens jernbanetilsyn fatter et slikt stansvedtak, kan det ikke overprøves av ERA, men må påklages til departementet og prøves for norske domstoler, jf. drøftelsen ovenfor, artikkel 17 nr. 6 i nytt sikkerhetsdirektiv og omtalen i kapittel 17.4.4. Varer det midlertidig sikkerhetstiltaket lenger enn tre måneder, skal den nasjonale sikkerhetsmyndigheten be ERA om å begrense eller tilbakekalle sikkerhetssertifikatet, jf. kapittel 2.1.4.3.

Departementet viser til at det ligger en særlig trygghet for aktørene i at felles europeiske sikkerhetssertifikater utstedes av ett organ, samtidig som det fortsatt må gjøres en nasjonal vurdering av at relevante nasjonale sikkerhetsregler er oppfylt, jf. også punkt syv i fortalen til ERA-forordningen. Det er en styrke at det er vedtatt gjennomføringsrettsakter som gir et helhetlig kravsett for virksomhetenes sikkerhetsstyring og myndighetenes kontrollvirksomhet med tilhørende beslutningskriterier. Tilsvarende gjelder for kjøretøytillatelser med et bruksområde som omfatter mer enn en stat. Det er også lagt vekt på at den myndighetsoverføringen som ligger i ERA-forordningen er lite inngripende, jf. Grunnlovsvurderingen i kapittel 17.

Oppsummert vil en én-pilarløsning der ERA, som det samlende europeiske fagorganet for jernbanetekniske og sikkerhetsmessige spørsmål, gis myndighet til å utstede felles europeiske sikkerhetssertifikater og kjøretøytillatelser, gjøre at søknadsprosessen blir upartisk og mer effektiv enn i dag. Departementet ønsker å gjøre jernbanen mer attraktiv ved å ha et system på plass som sikrer en helhetlig og mer effektiv, men samtidig forsvarlig, saksbehandling, som utføres av teknisk kompetente organer innenfor et tydelig rettslig rammeverk. Dette er det nå etter departementets syn lagt til rette for gjennom de reglene som fremgår av fjerde jernbanepakke med tilhørende gjennomføringsrettsakter. Det er i dag ikke noe organ i EFTA-pilaren som har den påkrevde tekniske kompetansen til å foreta denne type vurderinger og det vil være vanskelig og uhensiktsmessig å bygge opp ESA til å fylle de tekniske funksjonene til ERA. Departementet fremhever at Statens jernbanetilsyn vil være involvert i godkjenningsprosessene i ERA, ved at det vil vurdere de relevante norske kravene som gjelder der det er byrået som har vedtaksmyndighet. Statens jernbanetilsyn skal også samordne eventuelle besøk, revisjoner og inspeksjoner som byrået eventuelt gjennomfører i forbindelse med behandling av søknad om sikkerhetssertifikat. Dette sikrer en nasjonal involvering i og forankring av byråets vedtak der norske interesser er involvert. Det ligger også en sikkerhetsventil i at nasjonal sikkerhetsmyndighet har adgang til å treffe vedtak om midlertidig begrensing eller stans i virksomheter som utgjør en alvorlig sikkerhetsrisiko.

18.3 Voldgiftsordning mellom ERA og nasjonal sikkerhetsmyndighet

En ordning for tvisteløsning mellom et statlig myndighetsorgan i en EØS/EFTA-stat og et EU-byrå, som foregår i et organ innenfor EU-pilaren som beskrevet i kapittel 2.1.4.3, er en nyskaping i EØS-retten. Som nevnt i kapittel 18.1, er det i EØS-avtalen ikke lagt opp til rettslig tvisteløsning på tvers av pilarene. Eventuelle uenigheter skal i utgangspunktet løses med konsultasjoner i EØS-komiteen, jf. EØS artikkel 111.

Det er likevel lagt opp til å følge ERA-forordningens system for voldgift også for EØS/EFTA-statene. Voldgiftsavgjørelser vil i prinsippet binde staten folkerettslig. Det er det vid adgang til etter Grunnloven. Når det gjelder voldgiftsløsningen i ERA-forordningen, vil eventuell voldgift foregå innen rammen av den myndighet som er overført til ERA, jf. også beskrivelsen i kapittel 2.1.4.3. Voldgiftsordningen er altså primært en del av en konsultasjonsprosess mellom ERA og nasjonale myndigheter som finner sted forut for at ERA fatter vedtak om utstedelse av felles sikkerhetssertifikat eller kjøretøytillatelser. Overføringen av myndighet til ERA hva gjelder utstedelse av felles sikkerhetssertifikat eller kjøretøytillatelser henger således nært sammen med voldgiftsordningen. Det er naturlig at konsultasjonsprosessen følger samme spor og systematikk som vedtakene om utstedelse av sertifikater og tillatelser.

Tvisteløsningsordningen er satt opp for at det på en effektiv måte skal være mulig å løse eventuelle fastlåste situasjoner der nasjonale myndigheter og ERA er uenige om anvendelsen av nasjonale regler i en konkret sak. Det er også lagt opp til at ERA skal sikre ensartet praksis når det foreligger forskjellige søknader for både ERA og nasjonale myndigheter og sakene ligner på hverandre. Hvis det gjennom en samordning av slike saker ikke er mulig å finne en felles akseptabel løsning, skal også slike saker løses med voldgift, jf. ERA-forordningen artikkel 12 nr. 4. Som nevnt i kapittel 2.1.4.3. kan det forekomme situasjoner der det er sendt forskjellige søknader til ulike myndigheter, og disse sakene ligner på hverandre. Dette kan f.eks. være når noen søker om kjøretøytillatelse i flere stater for samme eller lignende kjøretøytyper, eller der et morselskap har etablert flere datterselskap i flere stater som søker sikkerhetssertifikat hos hver sin nasjonale sikkerhetsmyndighet. Det vil da være behov for å sikre en ensartet behandling av disse sakene. De involverte myndighetenes behandling av søknader er i stor grad regelstyrt, og det er gitt gjennomføringsrettsakter som utfyller direktivenes bestemmelser om hvordan saksbehandlingen om kjøretøytillatelser og sikkerhetssertifikater skal foregå. Siden det under gitte omstendigheter kunne vært ERA som ville ha vært kompetent myndighet i de nevnte sakstypene, er det naturlig at også ERA har en rolle med å samordne slike saker. Det er derfor også i slike situasjoner naturlig at eventuell uenighet om hvordan sakene skal behandles løses ved voldgift i et upartisk organ for at sakene skal kunne gå videre på en ensartet måte. Dette vil være til fordel for de aktuelle søkerne, og bidra til en enhetlig praksis mellom ERA og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene.

En voldgiftssak vil bli behandlet etter de samme regler som en ordinær klagesak innenfor ERA, ved at klageorganet opptrer som en voldgiftsnemnd. Dette forenkler og effektiviserer tvisteløsningen. Klageorganet vil også som voldgiftsnemnd bestå av uavhengige, kvalifiserte personer med teknisk og juridisk ekspertise og erfaring, jf. ERA-forordningen artikkel 56 og forordning (EU) 2018/867 artikkel 2. Dette vil bidra til balanserte avgjørelser. Videre er det positivt at en kan anvende en slik ordning på et tidlig stadium i en søknadsprosess. Det fjerner risikoen for at eventuell uenighet mellom de involverte myndighetsorganene gjør at saksbehandlingen stopper opp i påvente av en videre avklaring av spørsmålet, noe som vil gå ut over den private aktøren som har søkt om sertifikat/godkjennelse.

Det er lite som tyder på at det vil bli særlig mange voldgiftssaker som involverer norske myndigheter. Det er for det første lagt opp til at byrået og den nasjonale sikkerhetsmyndigheten først skal forsøke å oppnå en gjensidig akseptabel løsning. Erfaringene med ERA så langt er at man kommer frem til gjensidig akseptable løsninger i de sakene der det innledningsvis oppstår uenighet med den nasjonale sikkerhetsmyndigheten. Departementet legger også til grunn at det ikke er aktuelt med voldgiftsprosedyre for ERTMS-anlegg etter ERA-forordningen artikkel 30 nr. 2, da ERTMS-prosjektet i Norge allerede har inngått kontrakt om leveranse av utstyret, og denne kontrakten derfor ikke omfattes av kravet til forhåndsgodkjenning av ERA i henhold til artikkel 19 i det nye samtrafikkdirektivet.

Departementet viser videre til at det ligger en sikkerhetsventil i at de nasjonale sikkerhetsmyndighetene kan treffe vedtak om midlertidig begrensing eller stans i virksomheter som utgjør en alvorlig sikkerhetsrisiko, til tross for at ERA har truffet et positivt vedtak om tildeling av kjøretøytillatelse eller felles sikkerhetssertifikat. Det vises til omtale av dette i kapittel 18.2 over.

Oppsummert mener departementet at det er hensiktsmessig med en én-pilarløsning for en tviste løsningsordning i form av voldgift som beskrevet i kapittel 2.1.4.3. Dette sikrer en rask og effektiv avklaring av uenighet knyttet til grunnlaget for de vedtak som ERA skal fatte, samtidig som det gir nasjonale sikkerhetsmyndigheter en sterkere rolle enn om de for eksempel kun skulle gi råd som ERA selv kunne velge å ta hensyn til eller ikke. Det er positivt for de private aktørene at søknadsprosessen er strømlinjeformet, noe som jo er et av hovedformålene med fjerde jernbanepakke. Tilsvarende ville det ha vært uheldig om norske aktører skulle ha et ekstra usikkerhets moment i behandling av sine søknader i forhold til EU-aktører, noe man lett ville ha fått om man ved uenighet mellom nasjonale myndigheter i en EØS/EFTA-stat og ERA var avhengig av politisk tvisteløsning i EØS-komiteen for å avgjøre en tvist. Voldgiftsordningen anses også som tidsbesparende i så måte.

Overføringen av myndighet til ERA hva gjelder utstedelse av felles sikkerhetssertifikat eller kjøretøytillatelser henger som nevnt nært sammen med voldgiftsordningen. Samtidig er voldgiftsordningen avgrenset til de spesifikke situasjonene som er beskrevet. Ordningen vil derfor ikke kunne anses å ha presedensvirkning på hvordan eventuell uenighet mellom et myndighetsorgan i en EØS/EFTA-stat og et EU-organ skal løses etter EØS-avtalen på andre områder. Fordi det er lagt opp til en en-pilarløsning for ERAs myndighetsutøvelse og voldgiftsbehandlingen, ønsker Norge å adressere dette i form av en erklæring ved innlemmelse hvor det fremgår at denne løsningen ikke skal ha noen presedensvirkning for fremtidige saker. Et utkast er forelagt Island og Liechtenstein.