8 Endringer i direktivet om et felles europeisk jernbaneområde – direktiv (EU) 2016/2370

8.1 Endringer i reglene om infrastrukturforvalters uavhengighet mv.

8.1.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven § 6 første ledd lyder:

«Den som vil drive kjørevei eller trafikkvirksomhet må ha tillatelse fra departementet. Til drift av kjøreveien ligger ansvaret for trafikkstyringen, hvis ikke departementet gir tillatelse til at ansvaret kan overføres til andre.»

§ 6 fjerde ledd lyder:

«Departementet kan ved forskrift eller enkeltvedtak fastsette vilkår for tillatelsen for å ivareta hensynet til en sikker og hensiktsmessig trafikkavvikling samt miljø (…)».

Formålet med paragrafen er at man skal sikre en forsvarlig jernbanedrift. Det er ikke naturlig å innfortolke krav til organisering av infrastrukturvirksomheten i forskriftshjemmelen.

8.1.2 Direktivets innhold

Hovedregelen er at det skal være et organisatorisk skille mellom infrastrukturforvalter og leverandør av transporttjenester. Et organisatorisk skille innebærer at én juridisk person eller myndighet ikke kan kontrollere både infrastrukturen og trafikkvirksomheten. Det er likevel tillatt med selskapskonstruksjoner der et holdingselskap kontrollerer både infrastrukturforvalter og et eller flere jernbaneforetak, såkalt vertikalt integrerte selskaper, så lenge disse ikke utøver noen form for kontroll over infrastrukturforvalters avgjørelser. Vertikalt integrerte selskaper er underlagt en rekke begrensinger og kontrollordninger for å motvirke at jernbaneforetak subsidieres eller favoriseres på annen måte. Når staten eier eller kontrollerer både infrastrukturforvalter og jernbaneforetak, regnes ikke selskapene som vertikalt integrert i endringsdirektivets forstand.

Endringsdirektivet inneholder en rekke bestemmelser som skal sikre at flere av infrastrukturforvalters funksjoner, herunder fordeling av ruteleier, fastsettelse og innkreving av infrastrukturavgifter, trafikkstyring, og planlegging av vedlikehold foregår på en uavhengig måte uten å favorisere enkelte jernbaneforetak.

Det skal opprettes koordineringmekanismer mellom infrastrukturforvalter og trafikkutøverne for å samordne behovene til jernbaneforetak. Dette omfatter innholdet i sportilgangsavtaler og andre avtaler som inngås mellom infrastrukturforvalter og jernbaneforetak, andre relevante temaer for sportilgang og bruk av infrastruktur samt andre tjenester. Her kan markedsovervåkingsorganet være observatør. Infrastrukturforvalter skal delta i et europeisk nettverk som skal samarbeide og følge utviklingen av infrastrukturen i alle landene.

8.1.3 Forslaget i høringsnotatet

I jernbaneforskriften § 3-5 (1) er det gitt en bestemmelse om regnskaper for integrerte jernbanevirksomheter, men den har for tiden ingen praktisk interesse. I Norge er Bane NOR SF infrastrukturforvalter. Foretaket er 100 % statseid gjennom Samferdselsdepartementet, og driver ikke ordinær trafikkvirksomhet utover egentransport i forbindelse med drift, vedlikehold, fornyelse og utbygging av infrastrukturen. En infrastrukturforvalter og et trafikkselskap som begge eies av staten er ikke en del av en vertikalt integrert virksomhet. Det gjelder heller ikke når de forvaltes av samme departement. Bane NOR rammes derfor ikke av de endringene i direktivet som er beregnet på vertikalt integrerte virksomheter.

Etter departementets mening ville det være en tydeliggjøring av rettstilstanden i Norge dersom det av loven går frem at det ikke er tillatt å ha integrerte jernbanevirksomheter på det nasjonale jernbanenettet. Det ville da heller ikke være behov for å innta bestemmelser i jernbaneforskriften om vilkår for drift av integrerte jernbanevirksomheter.

Det ble videre antatt at fullmakten til å gi forskrifter om «hensiktsmessig trafikkavvikling» ikke var tilstrekkelig for å kunne gi nærmere forskrifter om organisering av infrastrukturvirksomheten, og departementet foreslo at det ble tatt inn en ny § 4 a som retter seg mot organiseringen av infrastrukturvirksomheten.

Det ville neppe være nødvendig å forskriftsfeste alle bestemmelser i direktivet som gjelder organisering av infrastrukturvirksomheten. Det ble ansett tilstrekkelig å henvise til direktivet i en avtale mellom Jernbanedirektoratet og Bane NOR. Gjeldende bestemmelser i jernbaneforskriften om infrastrukturvirksomheten, blant annet om infrastrukturavgifter og tildeling av ruteleier, ville måtte suppleres. Det gjelder bestemmelser som sikrer nøytralitet, åpenhet og samordning av trafikkselskapene.

Ingen av høringsinstansene har hatt innspill, og departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet.

8.2 Trafikkeringsrett på det nasjonale jernbanenettet

8.2.1 Gjeldende rett

Paragraf 8 i jernbaneloven gir i dag Kongen hjemmel til å bestemme hvem som skal kunne få trafikkeringsrett på det nasjonale jernbanenettet. Det fremgår nærmere av jernbaneforskriften § 2-1 hvilke jernbaneforetak som har en slik rett. Alle selskaper som driver godstrafikk har en slik rett, men selskaper som ønsker å drive kommersiell persontrafikk, og som ikke har som hovedformål å drive internasjonal trafikk, er ikke omfattet av denne retten.

Jernbaneloven § 8 lyder i dag:

«Kongen kan bestemme at den som har tillatelse til å drive trafikkvirksomhet etter § 6, kan få tilgang til å trafikkere kjørevei som er en del av det nasjonale jernbanenettet. Kongen kan gi nærmere bestemmelser om omfanget og vilkårene for å få tillatelse, herunder avgiftsprinsipper mv. Kongen kan gi forskrift om vilkår for tilgang, herunder sportilgang, til serviceanlegg knyttet til jernbanenettet og tjenester i disse.»

8.2.2 Direktivets innhold

Endringsdirektivet medfører at jernbaneforetak som har til formål å drive jernbanepassasjertrafikk skal få tilgang til jernbanenettet på ikke- diskriminerende, åpne og likeverdige vilkår. Dette innebærer at det blir åpnet for konkurranse på sporet også for nasjonal passasjertransport, i tillegg til internasjonal passasjertransport. Det betyr at alle jernbaneforetak vil få mulighet til å utføre passasjertransport hvor de måtte ønske. Det er imidlertid viktige begrensninger i denne tilgangsretten. Medlemsstatene kan begrense denne retten der det allerede drives en rute under en kontrakt om offentlig tjenesteforpliktelse og hvor utøvelse av tilgangsrettigheten kan forstyrre den økonomiske likevekten i den eksisterende kontrakten. En slik vurdering skal etter anmodning foretas av markedsovervåkings organet på bakgrunn av forhåndsdefinerte kriterier. I Norge vil dette organet være Statens jernbanetilsyn.

Kommisjonen har etter direktivet myndighet til å utarbeide en delegert forordning som gir nærmere regler om prosedyrer og vurderingskriterier for å kunne begrense tilgangsrettighetene når dette kan skape ubalanse i en avtale om offentlig tjenesteyting. Kommisjonen har gitt slike regler i gjennomføringsforordning (EU) 2018/1795. Denne er omfattet av utkastet til EØS-komitébeslutningen omtalt i vedlegg 2.

8.2.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet mente at jernbaneloven § 8 må endres for å gjenspeile endringen i direktivets artikler 10 og 11, slik at det fremkommer at det som utgangspunkt skal være fri tilgang til jernbanenettet. Departementet mente likevel at den frie tilgangsretten burde kunne begrenses slik det er adgang til etter direktivet ny artikkel 11. Departementet foreslo derfor ny § 8 annet ledd som gir forskriftshjemmel til å regulere nærmere slike eventuelle begrensninger i tilgangsrettighetene.

8.2.4 Høringsinstansenes syn

Flytoget AS mener at muligheten til å begrense trafikk på kommersielt grunnlag når dette vil kunne skape ubalanse i inngåtte avtaler bør innskrenkes, og at forslaget til nytt annet ledd i § 8 bør endres. Flytoget foreslår at det settes som krav at markedsovervåkingsorganet skal ha avgjort om det kommersielle tilbudet vil skape slik ubalanse. Dette vil gi en kommersiell aktør større forutsigbarhet.

Statens jernbanetilsyn påpeker at forslaget til § 8 annet ledd kan tolkes til også å omfattes gods trafikk, noe som er i strid med artikkel 11 nr. 1 i direktivet. De anbefaler også å erstatte begrepet «ubalanse» med «økonomisk likevekt» for å benytte samme terminologi som i direktivet og tilhørende forordning.

Tilsynet mener videre at bestemmelsen bør vise til forskriften som tar inn kollektivtransportforordningen for å klargjøre at det er slike avtaler bestemmelsen omfatter.

Det bør også gå tydelig frem av lovteksten at begrensingen gjelder inngåtte avtaler som omfatter strekningene som ønskes trafikkert eller en alternativ rute, slik det fremgår av direktivet.

Tilsynet mener at siste ledd i paragrafen er unødvendig, da detaljene vil bli fastsatt i en gjennomføringsforordning og det for øvrig er tilsynet som bør fastsette retningslinjer.

Tilsynet foreslår for øvrig at det ved revisjon av jernbaneforskriften tas inn en bestemmelse om plikten til å melde fra om oppstart av ny transporttjeneste.

8.2.5 Departementets vurdering

Departementet er uenig i Flytogets vinkling. Utgangspunktet etter forslaget er at det skal være fri etableringsrett. Dersom den skal begrenses, må den som ønsker begrensningen, innen en måned etter at de har blitt underrettet om det kommersielle togtilbudet, anmode om at markedsovervåkingsorganet treffer en avgjørelse. Dette fremgår av den reviderte artikkel 11 nr. 2 første ledd i det endrede direktivet. Endringene vil bli innarbeidet i jernbaneforskriften.

Departementet er enig med Statens jernbanetilsyn i at annet ledd kun gjelder persontrafikk, og lovteksten endres for at dette skal bli klart. Derimot anses det ikke nødvendig med en henvisning til gjennomføringsforskriften om kollektivtransportforordningen.

Departementet er enig med tilsynet i at begrepet «økonomisk likevekt» bør benyttes. Kommisjonen vedtok 20. november 2018 en gjennomføringsforordning om prosedyrer og kriterier ved anvendelse av testen av økonomisk likevekt etter direktivet artikkel 11. Denne vil bli gjennomført i norsk rett. Ordlyden i annet ledd siste punktum endres slik at den tilpasses denne forordningen.

8.3 Felles informasjons- og billettsystemer og samordning av planer

8.3.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven § 7 b ble endret 9. juni 2017 til å lyde:

«Departementet kan i forskrift gi regler om plikt for jernbaneforetak eller administrasjonsselskap til å utlevere reiseinformasjon og til å bruke bestemte billetteringsløsninger. I forskriften kan det også gis regler om betaling av gebyr for tilknytning til og bruk av elektroniske støttesystemer for billettering. Gebyret skal ikke overstige kostnadene til utvikling og drift av elektroniske støttesystemer for billettering.

I forskriften etter første ledd kan det gis regler om formater og fremgangsmåter for utlevering av reiseinformasjon, salg av billetter og fastsettelse og innkreving av gebyr nevnt i første ledd.»

Jernbaneloven § 6 fjerde ledd gir, i forbindelse med tillatelse til å drive trafikkvirksomhet, hjemmel til å fastsette forskrifter for sikker og hensiktsmessig trafikkavvikling.

8.3.2 Direktivets innhold

Endringsdirektivet åpner i artikkel 13 a for at medlemsstatene kan kreve at jernbaneforetakene skal knyttes til et felles og konkurransenøytralt system for reservering og billettering, herunder salg av gjennomgående billetter med flere jern bane foretak. Det skal kreves at selskapene har beredskapsplaner, og at det sikres at planene samordnes når det gjelder assistanse til passasjerer ved større forstyrrelser i togtrafikken.

8.3.3 Forslaget i høringsnotatet

Paragraf 7 b ga etter departementets mening en tilstrekkelig hjemmel for å kreve at jernbaneselskaper deltar i en fellesordning med reiseinformasjon og billetter. Det ble bemerket at det ikke er obligatorisk å opprette en slik ordning for medlemsstatene, men når man først etablerer en ordning, skal den være konkurransenøytral. Konkurransenøytralitet var etter departementets mening sikret i forskrift om billettering ved jernbanetransport av 20. desember 2017 § 1. Ansvaret for ordningen er lagt til Jernbanedirektoratet, som har inngått avtale med Entur AS om driften.

Når det gjelder beredskapsplaner bemerket departementet at det i jernbaneloven § 6 b er uttrykkelig hjemmel for å forskriftsfeste krav til beredskapsplaner. Dette gjelder imidlertid bare planer knyttet til krig og kriser. Det er ikke stilt noe krav om beredskapsplaner for assistanse til passasjerer som rammes av forsinkelser og innstillinger i gjeldende forskrifter. Imidlertid ble det antatt at hjemmelen i § 6 fjerde ledd var tilstrekkelig for å kunne gi forskrifter om dette.

Jernbaneloven § 7 c gir hjemmel for å gi forskrifter som utfyller jernbanepassasjerrettighetsforordningen. Forordningen inneholder bestemmelser om jernbanepassasjerers rettigheter ved forsinkelser og innstillinger. Det kunne være naturlig å innarbeide bestemmelsene i direktivet i en slik forskrift.

Det var etter departementets mening ikke nødvendig med noen lovendring.

8.3.4 Høringsinstansenes syn

Flytoget AS mener at kravet om konkurransenøytralitet i felles billett- og informasjonssystemer ikke er tilstrekkelig ivaretatt i forskrift om billettering ved jernbanetransport av 20. desember 2017 § 1. De stiller også spørsmål om kommersielle transporter omfattes av billetteringsforskriften.

8.3.5 Departementets vurdering

Etter departementets mening er kravet om konkurransenøytralitet i direktivet oppfylt gjennom billetteringsforskriften ved at alle rutegående transportmidler har plikt til å benytte et felles billetterings- og informasjonssystem. Også rutegående transporter som ikke mottar offentlig støtte er omfattet. Plikten er ikke til hinder for at transportselskapene også kan ha sine egne systemer med mer informasjon enn det som fellessystemet krever. Departementet ser ikke tilstrekkelig grunn til å endre jernbaneloven § 7 b ved å ta inn en bestemmelse som presiserer at det felles billetterings- og informasjonssystemet skal være konkurransenøytralt.

8.4 Markedsovervåkingsorganets oppgaver og myndighet

8.4.1 Gjeldende rett

Markedsovervåkingsorganets oppgaver og myndighet er på overordnet nivå regulert i jernbane loven § 11 b, jf. § 11. Utfyllende regler om markedsovervåkningsorganets oppgaver og myndighet er fastsatt i jernbaneforskriften som er utformet på bakgrunn av direktivet om et felles europeisk jernbaneområde. Bestemmelser basert på direktivets artikler 56 og 57 er inntatt i jernbaneforskriften kapittel 11 og i § 12-3.

8.4.2 Direktivets innhold

Direktivet om et felles europeisk jerbaneområde artiklene 56 og 57 regulerer nasjonale markeds overvåkingsorganers oppgaver og myndighet, her under samarbeid med andre markedsover våk ings organer i EØS-området. Endringsdirektivet innebærer enkelte tilføyelser til artiklene 56 og 57.

8.4.3 Forslaget i høringsnotatet

Endringsdirektivets tilføyelser til artiklene 56 og 57 innebærer ikke noen radikal utvidelse av markedsovervåkingsorganets oppgaver og myndighet. En utvidet hjemmel til å følge opp foranstaltninger som er satt inn for å motvirke uheldige konsekvenser av vertikalt integrerte virksomheter ville i praksis ikke bli brukt. Tilføyelsene lå innenfor rammene av lovens overordnede regulering. Dette innebar at tilføyelsene ikke nødvendiggjør noen lovendring. Tilføyelsene vil imidlertid måtte innarbeides i de korresponderende bestemmelsene i jernbaneforskriften.

8.4.4 Høringsinstansenes syn

Statens jernbanetilsyn mener at det bør fremgå av lovbestemmelsen at det er tilsynet, og ikke Samferdselsdepartementet, som skal være rette saksøkt ved søksmål som gjelder markedsovervåkers avgjørelse, og at det bør settes en frist for å fremme søksmål.

8.4.5 Departementets vurdering

Spørsmålet om hvem som bør være rette saksøkt er ikke drøftet i høringsnotatet. Departementet mener imidlertid at det er gode grunner for å utrede dette forslaget, men av tids- og kapasitetsgrunner foreslås dette utsatt til en senere revisjon av jernbaneloven.

Se for øvrig Statens jernbanetilsyns merknader under kollektivtransportforordningen.