5 Hjemmel for gjennomføring av ny ERA-forordning – forordning (EU) 2016/796

5.1 Gjeldende rett

Den europeiske unions jernbanebyrå, ERA, ble etablert i 2004 og har sitt hovedkontor i Valenciennes i Frankrike. Mange av møtene avholdes i egne lokaler i Lille. Det primære formålet er å bidra til å styrke sikkerheten og samtrafikkevnen til jernbanesystemet. Byrået gir EUs medlemsstater og Kommisjonen teknisk bistand i utviklingen og gjennomføringen av det felleseuropeiske jernbaneområdet.

Norge deltar i byråets arbeid ved at gjeldende ERA-forordning (EF) nr. 881/2004 av 29. april 2004 om opprettelse av et europeisk jernbanebyrå er tatt inn i EØS-avtalen og gjennomført i norsk rett ved forskrift 16. desember 2005 nr. 1491 (ERA-forskriften). Forskriften er hjemlet i jern bane loven § 16 og kgl. res. 4. april 1997 nr. 275. Jernbaneloven § 16 inneholder en generell bestemmelse om utfylling og gjennomføring av EØS-avtalen på jernbanens område, og myndigheten er delegert til Samferdselsdepartementet.

5.2 Forordningens innhold

Departementet viser til kapittel 2.1.4.3 for en generell omtale av forordningen. Forordningen regulerer byråets formål og virkeområde, rettslige status, fullmakter, arbeidsmetoder, organisering, finansiering, personale, ansvar, språkordning, tredjestaters deltakelse i byråets arbeid, samarbeid med nasjonale myndigheter m.m. Disse bestemmelsene er, så langt det passer, harmonisert med tilsvarende bestemmelser for andre EU-byråer. Redegjørelsen nedenfor vil først og fremst omhandle endringer i ERAs oppgaver og myndighetsutøvelse sammenlignet med gjeldende ERA-forordning.

Jernbanesikkerhet

På jernbanesikkerhetsområdet skal byrået utstede felles sikkerhetssertifikater og samarbeide med nasjonale sikkerhetsmyndigheter om dette i tråd med bestemmelsene i nytt jernbanesikkerhetsdirektiv, jf. artikkel 14 i forordningen. Videre skal byrået bistå Kommisjonen ved utvikling av nærmere regelverk om jernbanesikkerhet, innenfor systemet for sertifisering av enheter med ansvar for vedlikehold, følge utviklingen i regelverket for transport av farlig gods og oppmuntre til informasjonsutveksling om sikkerhetsrelaterte ulykker og hendelser for utveksling av god praksis.

Samtrafikkevne

På området for samtrafikkevne skal byrået utstede tillatelser til å bringe kjøretøy i omsetning og samarbeide med nasjonale sikkerhetsmyndigheter om dette i tråd med bestemmelsene i nytt samtrafikkdirektiv, jf. artikkel 20 i forordningen. Den som søker om slik tillatelse kan be om at den nasjonale sikkerhetsmyndigheten er ansvarlig for utstedelsen når bruksområdet er begrenset til den aktuelle medlemsstaten. Byrået kan også utstede tillatelser til å bringe kjøretøytyper i omsetning. Kommisjonen har nå fastsatt en rekke forordninger om forhold ved jernbanepakken som er forutsatt regulert nærmere ved gjennomføringsrettsakter.

Før eventuelle anbudskonkurranser om ERTMS-utstyr langs sporet, skal byrået treffe beslutning om godkjenning hvis de tekniske løsningene er i tråd med de relevante TSIene og derfor har full samtrafikkevne. Dette skal skje i tråd med bestemmelsene i artikkel 19 i nytt samtrafikkdirektiv, jf. artikkel 22 i forordningen. Kommisjonen har fastsatt retningslinjer for denne godkjenningsprosessen. Statens jernbanetilsyn og Bane NOR har vært involvert i dette arbeidet, og det er ført egne prøvesaker med ERA for å kartlegge hvilken fremgangsmåte som egner seg til denne godkjenningsprosessen.

Nasjonale regler

Medlemsstatene vil fortsatt ha adgang til å fastsette nasjonale regler når det er grunnlag for det, se omtale i kapittel 2.1.4.3.

Til støtte for byråets utføring av sine oppgaver, skal byrået utvikle og styre et eget IT-system som inneholder nasjonale regler. Dette gjør det mulig for bransjen å få enkel oversikt over hvilke nasjonale regler som gjelder i tillegg til de harmoniserte kravene. For Norges del gjelder dette bl.a. krav relatert til klimatiske forhold og enkelte egenskaper ved jernbaneinfrastrukturen, særlig strømforsyningssystemet.

ERTMS

Byrået skal fungere som systemmyndighet for ERTMS. Dette innebærer bl.a. at byrået skal sikre en samordnet utvikling av ERTMS ved å vedlikeholde og styre utviklingen av de tekniske spesifikasjonene, sikre teknisk og driftsmessig forenlighet mellom kjøretøyer og infrastruktur som bruker ulike versjoner, og bidra til å overvåke innføringen av ERTMS i tråd med gjeldende europeisk gjennomføringsplan.

Andre oppgaver

I tillegg til byråets eksisterende oppgaver knyttet til forvaltning av lokførerdirektivet, har byrået ansvar for opprettelse og drift av registre og samarbeid og koordinering mellom nasjonale sikkerhetsmyndigheter, undersøkelsesorganer som for eksempel Statens havarikommisjon for transport og representative bransje- og interesseorganisasjoner. Byrået vil dermed bidra til utviklingen av en felles europeisk jernbanekultur, og er det sentrale verktøyet for dialog, samråd og utveksling av synspunkter mellom alle aktørene i jernbanesektoren.

5.3 Forslaget i høringsnotatet

Forordninger skal i henhold til EØS-retten gjennomføres i nasjonal rett i sin helhet, ord for ord. Utover eventuelle EØS-tilpasninger er det dermed ikke rom for å foreta spesifiseringer eller uthevelser annet enn på områder hvor forordningen selv forespeiler det.

I dag er gjeldende ERA-forordning gjennomført ved bruk av den generelle EØS-bestemmelsen i jernbaneloven § 16. Departementet vurderte det som hensiktsmessig å foreslå en egen hjemmel i jernbaneloven for gjennomføring av ny ERA-forordning. Det var særlig utvidelsen av byråets oppgaver og overføring av myndighet fra nasjonale organer til byrået som tilsa at det bør være en egen hjemmel i loven. Departementet foreslo derfor en ny § 5 c i jernbaneloven som gir lovhjemmel til å gjennomføre den nye ERA-forordningen i norsk rett.

Enkelte av de øvrige lovforslagene ville også medføre tydeligere hjemmel for utførelsen av ERAs oppgaver der disse beskrives nærmere i forskrifter, se kapittel 6 og 7.

5.4 Høringsinstansenes syn

Landsorganisasjonen i Norge mener at spørsmålet om forholdet til Grunnloven må vurderes grundigere. Det må vurderes nærmere om norske myndigheter har for liten eller god nok kontroll ved en slik myndighetsoverføring.

Nei til EU frykter en svekket jernbanesikkerhet og viser til EØS-notatet om ERA-forordningen der det står: «Om ERA, før en harmonisert praksis er til stede, vil legge de nasjonale sikkerhetsmyndighetenes kriterier til grunn i forbindelse med utsteding av sikkerhetssertifikater vil dette kunne svekke sikkerhetsnivået i medlemsstater med et høyt sikkerhetsnivå».

Nei til EU hevder videre at i tilfeller der Statens jernbanetilsyn griper inn mot sikkerhetsbrudd, vil dette kunne bestrides av aktører som konkurransevridning. Det skal i så tilfelle avgjøres av markedsovervåkingsorganet, som er lagt til Statens jernbanetilsyn. Det hevdes videre at en slik avgjørelse kan påklages til ERAs klagenemd og eventuelt videre til EU-domstolen.

Videre mener Nei til EU at overføring av myndighet til ERA ikke kan karakteriseres som «lite inngripende» og derfor ikke kan behandles etter Grunnloven § 26 andre ledd. For å ivareta prinsippet i EØS-avtalen om en to-pilarløsning, antyder Nei til EU at ESA kan gis myndighet til å godkjenne og videreformidle ERAs beslutninger.

Også Norsk Jernbaneforbund og Norsk Lokomotivmannsforbund mener at myndighetsoverføringen er i strid med EØS-avtalen ved at man ikke benytter ESA og EFTA-domstolen og i tilfelle må Stortinget behandle saken etter Grunnloven § 115 som krever ¾ flertall.

Statens jernbanetilsyn presiserer at ERAs myndighet også vil gjelde for utstedelse av sertifikater til virksomheter som bare driver i ett land, dersom virksomheten har valgt ERA som utstedende myndighet. Tilsynet presiserer også at samarbeidsavtalene som skal inngås mellom ERA og nasjonale sikkerhetsmyndigheter ikke omfatter involvering av nasjonale eksperter, men at dette er gjenstand for egne avtaler om de såkalte «pool of experts».

5.5 Departementets vurdering

Etter departementets vurdering var forholdet til Grunnloven tilstrekkelig vurdert i høringsnotatet. Imidlertid er kapittelet som beskriver forholdet til Grunnloven utvidet, slik at det er nøyere angitt hvilket omfang myndighetsoverføringen vil kunne ha, og hvordan grensene mellom de nasjonale sikkerhetsmyndighetene og byråets ansvar og myndighet er beskrevet i direktivene og ERA-forordningen.

Når det gjelder EØS-notatet om ERA-forordningen, vil departementet bemerke at dette var den opprinnelige vurderingen som ble gjort, på bakgrunn av de foreliggende innspillene fra bl.a. Statens jernbanetilsyn på det tidspunktet EØS-notatet først ble publisert i notatbasen. Etter at det ble skrevet har det blitt publisert oppdaterte versjoner av EØS-notatet. Det er nå vedtatt gjennomføringsbestemmelser som ivaretar de forholdene som opprinnelig skapte grunn til de nevnte forbeholdene. Særlig har vedtakelsen av felles sikkerhetsmetode for sikkerhetsstyringssystemer bidratt til å stille tydelige harmoniserte krav til jernbanevirksomhetene i hele Europa, og vedtakelsen av felles sikkerhetsmetode for tilsyn har sørget for tydelige harmoniserte beslutningskriterier for de nasjonale sikkerhetsmyndighetene. Vurderingene av de nye forordningenes betydning var ikke ferdige da EØS-notatet ble oppdatert 29. mai 2018, men det fremgår nå av oppdatert versjon av EØS-notatet om ny ERA-forordning at de opprinnelig nevnte forutsetningene for å ivareta jernbanesikkerheten nå anses for å være imøtekommet.

Når det gjelder innspillet fra Nei til EU om avgjørelser i saker om sikkerhetsbrudd, vil departementet for det første bemerke at Statens jernbanetilsyn har hjemmel i jernbaneloven § 11 sjette ledd til å «påby stans av driften helt eller delvis når sikkerhetsmessige hensyn krever det». Statens jernbanetilsyn treffer denne type vedtak i rollen som nasjonal sikkerhetsmyndighet. Eventuelle klager på denne type vedtak skal derfor ikke behandles av Statens jernbanetilsyn som markedsovervåkingsorgan. Om Statens jernbanetilsyn i rollen som markedsovervåkingsorgan skulle komme til at et slikt vedtak om stans kan påvirke konkurransen på jernbanemarkedet, følger det av jernbaneforskriften § 11-1 tredje ledd at markedsovervåkingsorganet «kan gi anbefalinger til sikkerhetsmyndigheten». I medhold av jernbaneforskriften § 11-1 annet ledd skal det foreligge en «ramme for utveksling av opplysninger og samarbeid mellom markedsovervåkingsorganet, sikkerhetsmyndigheten og lisensutstedende myndighet, for å motvirke negative virkninger for konkurransen eller sikkerheten på jernbanemarkedet». Det er ingen regler som gir konkurransehensyn forrang for sikkerhetshensyn.

For det andre vil det i slike saker være Samferdselsdepartementet som er overordnet myndighet og klageinstans. Eventuelle søksmål må rettes mot norske domstoler. Det følger av artikkel 17 nr. 6 i det nye sikkerhetsdirektivet at de nasjonale sikkerhetsmyndighetene og domstolene har siste ord i denne type saker. Dette gjelder også selv om byrået ikke skulle finne grunnlag for å kalle tilbake et utstedt sikkerhetssertifikat til jernbaneforetaket som står for den aktuelle risikofylte driften som er stanset. Domstolene kan imidlertid henvise spørsmål om forståelsen av EØS-avtalen til EFTA-domstolen.

For øvrig kan avgjørelser truffet av Statens jernbanetilsyn som markedsovervåkingsorgan ikke påklages til ERAs klagenemnd eller EU-domstolen. Det følger av nåværende § 11 b tredje ledd i jernbaneloven at vedtak som treffes av markedsovervåkingsorganet ikke kan påklages eller omgjøres av overordnet myndighet, men at slike vedtak kan bringes inn for norske domstoler. Retten kan da prøve alle sider av saken.

Departementet mener at myndighetsover føringen til ERA er lite inngripende. Det vises videre til redegjørelsen for de unntak som er gjort fra EØS-avtalens to-pilarstruktur i kapittel 18.2 og de vurderingene som fremgår der.

Skillet mellom samarbeidsavtaler og avtaler om deltakelse i «pool of experts», som påpekt av Statens jernbanetilsyn, er nå innarbeidet i kapittel 2.1.4.3.