9 Endringer i kollektivtransportforordningen – forordning (EU) 2016/2338
9.1 Gjeldende rett
Kollektivtransportforordningen er med hjemmel i jernbaneloven § 7 d inkorporert i norsk rett i forskrift 17. desember 2010 nr. 1673 om gjennomføring i norsk rett av EØS-avtalen vedlegg XIII nr. 4 a (forordning (EF) nr. 1370/2007) om offentlig persontransport med jernbane og på vei og om oppheving av rådsforordning (EØF) nr. 1191/69 og nr. 1107/70).
Jernbaneloven § 7 d lyder:
«Departementet kan gi forskrift om gjennomføring og utfylling av EØS-avtalen vedlegg XIII punkt 4a (forordning (EF) nr. 1370/2007 om offentlig persontransport med jernbane og på vei og om oppheving av rådsforordning (EØF) 1191/69 og 1107/70, med senere endringer).»
9.2 Forordningens innhold
Endringsforordningen inneholder krav om såkalt «konkurranse om sporet», dvs. krav om obligatorisk bruk av konkurranse ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteytelse av persontransport med jernbane, på lik linje med andre kollektivtransporttjenester på vei og bane. Forordningen åpner for muligheten til å tildele kontrakter direkte dersom visse vilkår er oppfylt, og nasjonal lovgivning ikke forbyr det.
Direktetildeling kan skje i følgende tilfeller:
Særlige omstendigheter ved strukturelle og geografiske forhold som gjør at direktetildeling av kontrakten vil gi bedre kvalitet på tjenestene eller høyere kostnadseffektivitet.
Manglede interesse i markedet eller mangel på tilbydere .
Lav kontraktsverdi eller begrenset togproduksjon .
Hastetiltak ved fare for trafikkavbrudd.
Direktetildelte kontrakter om offentlig tjenesteyting må ha målbare, gjennomsiktige og kontrollerbare resultatkrav. I tillegg skal disse kontraktene inkludere resultatindikatorer som setter kompetent myndighet i stand til å gjøre regelmessige vurderinger av operatørens resultatoppnåelse. Det skal også knyttes sanksjoner til manglende resultatoppnåelse. Kompetent myndighet skal, i tråd med kollektivtransportforordningens definisjon av forpliktelse til å yte offentlig tjeneste, fastsette hva den offentlige tjenesteforpliktelsen innebærer. Fastsettelsen av den offentlige tjenesteforpliktelsen og tildelingen av kontrakt må være i samsvar med gjeldende transportpolitiske målsettinger. Den offentlige tjenesteforpliktelsen og netto finansierings effekt av denne skal skje på den mest kostnads effektive måten og være tilstrekkelig for å gjennomføre målsettingene i nasjonale transportplaner på lang sikt. Endrings forordningen åpner for å pakke kostnadsdekkende og ikke-kostnadsdekkende transporttjenester sam men i én trafikkpakke.
Medlemsstatene skal sørge for at trafikkoperatørene får effektiv adgang til rullende materiell på like vilkår. Endringsforordningen gir kompetente myndigheter vide rammer til å velge de mest egnede metodene til å nå dette målet.
Endringsforordningen stiller et tilleggskrav til kollektivtransportforordningens artikkel 7 nr. 1 om årlig rapportering. Kontraktens oppstartdato og varighet må opplyses, samt at medlemsstatene skal sørge for at rapportene er lett tilgjengelige sentralt, for eksempel gjennom en felles webportal. Rapporteringen skal ta i betraktning de transportpolitiske målsettingene. Når det gjelder plikten fastsatt i kollektivtransportforordningens artikkel 7 nr. 2 til å varsle anbudskonkurranser eller direktetildeling ett år i forveien i EU-tidende, skal man i tillegg opplyse om kontraktens planlagte oppstartsdato og lengde.
I artikkel 5 nr. 7 er det tatt inn et nytt ledd som krever at det skal være mulig å be om en vurdering av vedkommende myndighets beslutning om direktetildeling av avtaler i medhold av nye nr. 4 a og 4 b i artikkel 5. En slik vurdering skal foretas av et «uavhengig organ utpekt av den berørte medlemsstaten».
Endringsforordningen trådte i kraft i EU 24. desember 2017. Endringene i kollektivtransportforordningens artikkel 5 (Tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteyting) skal anvendes fra 3. desember 2019. Fra 25. desember 2023 vil det være obligatorisk å bruke anbudsprosedyre ved tildeling av kontrakter om offentlig tjenesteyting for persontransport med jernbane, med mindre kontraktene faller inn under unntaksbestemmelsene. Lengden på kontrakter som direktetildeles etter 2. desember 2019 og frem til 25. desember 2023, skal ikke overskride 10 år.
Medlemsstatene skal, innen seks måneder etter 25. desember 2020, fremlegge for kommisjonen en framdriftsrapport om gjennomføringen av ny artikkel 5 og kontrakter som er tildelt i henhold til denne artikkelen.
9.3 Forslaget i høringsnotatet
Etter jernbaneloven § 7 d har departementet hjemmel til å gi en gjennomføringsforskrift for å inkorporere kollektivtransportforordningen og senere endringer av denne i norsk rett. Forordning (EU) 2016/2338 faller inn under denne bestemmelsen. Etter departmentes vurdering vil forordningen dermed kunne tas inn i norsk rett gjennom forskrift, uten behov for lovendring.
Departementet vurderte om loven burde endres for å hindre eventuell motstrid med kollektivtransportforordningen, eller utvides for å gjenspeile viktige prinsipper i forordningen.
Jernbaneloven kapittel II A inneholder bestemmelser om konkurranse om avtaler om persontransport med jernbane. Paragraf 8 a gir departementet hjemmel til å gi forskrifter på dette området. Det er ikke gitt slike forskrifter og det ble antatt at det heller ikke vil bli nødvendig da behovet for detaljerte bestemmelser ivaretas ved at kollektivtransportforordningen tas inn i norsk rett. De overordnede bestemmelsene om konkurranse i §§ 8 b og 8 c trengte ikke å endres som følge av endringene i kollektivtransportforordningen.
Departementet vurderte om det ville ha vært ønskelig å lovfeste at avtaler om persontrafikk med jernbane som hovedregel skal skje ved anbudskonkurranser. Dette er hovedregelen i kollektivtransportforordningen og en lovfesting ville ha vært opplysende for den som leser loven. Men hvis ordlyden skulle medføre en ubetinget plikt til å benytte konkurranseformen, ville man ikke kunne benytte unntaksbestemmelsene for mindre baner m.m. i forordningen. Dette kunne blitt en unødig tvangstrøye for norske myndigheter, og departementet anbefalte at en slik bestemmelse ikke ble tatt inn.
Det følger av jernbaneloven § 11 a første ledd at departementet fører tilsyn med og kontrollerer at avtaler mellom virksomhet som tildeles avtale om persontransport med jernbane og det offentlige er i tråd med kravene i loven og tilhørende forskrifter. Det fremgår av Ot.prp. nr. 54 (2004–2005) kapittel 7 at departementet har «hjemmel til å føre tilsyn og kontroll med alle sider av regelverket, herunder tilsyn med avtaler mellom trafikkutøver som driver persontransport med jernbane og det offentlige». Etter § 11 a annet ledd kan departementet gi forskrifter om tilsyn og kontroll.
Departementet anså jernbaneloven § 11 a som tilstrekkelig hjemmel for å regulere nærmere i forskrift bestemmelser om et slikt uavhengig organ som nevnt i ny artikkel 5 nr. 7 i kollektivtransportforordningen. Departementet mente at det var hensiktsmessig at Statens jernbanetilsyn ble utpekt som et slikt «uavhengig organ», da tilsynet i dag besitter nødvendig kompetanse i egenskap av å være markedsovervåkingsorgan. Mange EU-stater legger opp til samme løsning som Norge.
9.4 Høringsinstansenes syn
Flytoget AS mener at det er uklart hvilke bestemmelser som åpner for å pakke kostnadsdekkende og ikke-kostnadsdekkende transporttjenester i én trafikkpakke. Uansett mener de at dette bør unngås fordi det vil maskere potensialet til den lønnsomme tjenesten, fordi det foreligger risiko for kryssubsidiering og fordi det kan begrense muligheten for å utvikle tjenester som kan bli lønnsomme i en åpen og effektiv konkurranse på sporet.
Statens jernbanetilsyn foreslår at departementet vurderer å endre eller oppheve jernbaneloven § 11 a, og at det uavhengige organet som er nevnt i kollektivtransportforordningen ny artikkel 5 nr. 7 vurderes oppnevnt med hjemmel i § 11 b. Dette endringsforslaget er begrunnet i at det på det nåværende tidspunkt, ut fra ordlyden i lov- og forskriftsreguleringene, foreligger en tilsynelatende overlapp mellom Samferdselsdepartementets kompetanse til å føre tilsyn med konkurransevilkår etter jernbaneloven § 11 a, og tilsynets kompetanse til å føre tilsyn med konkurransen i markedene for jernbanetransporttjenester etter jernbaneloven § 11 b, jf. jernbaneforskriften kapittel 11.
9.5 Departementets vurdering
Departementet mener at muligheten for å kombinere kommersielt drivverdige tjenester og ulønnsomme tjenester i samme trafikkpakke går klart frem av ny artikkel 2 a nr. 1 i den reviderte kollektivtransportforordningen. Det kan være gode grunner til å la enkelte lønnsomme tjenester utvikle seg uten å inngå i en trafikkpakke, slik Flytoget argumenterer for. Hvorvidt staten skal benytte seg av muligheten til en slik kombinasjon bør imidlertid bli en vurdering i forbindelse med sammensetning av de enkelte trafikkpakker, og det er det prinsippet som kollektivtransportforordningen legger opp til.
Departementet er enig med Statens jernbanetilsyn i at det kan være ønskelig med en opprydding av hjemlene. Tilsyn med konkurransevilkår og markedsovervåking må skje av et uavhengig organ. Statens jernbanetilsyn er i jernbaneforskriften § 1-2 nr. 4 gitt rollen som markedsovervåkingsorgan med hjemmel i jernbaneloven § 11 b. Nærmere regler om organets oppgaver fremgår av jernbaneloven § 11 b og jernbaneforskriften kapittel 11.
Etter departementets mening bør oppgavene som gjelder tilsyn med konkurransevilkår tas inn i jernbaneforskriften i forbindelse med revisjonen av denne. Jernbaneloven § 11 a kan dermed oppheves.