6 Nytt jernbanesikkerhetsdirektiv – direktiv (EU) 2016/798

6.1 Gjeldende rett

Jernbaneloven § 6 inneholder bestemmelser om tillatelse til å drive jernbanevirksomhet, og det stilles krav om at de som har tillatelse må sørge for at virksomheten drives sikkert og at vilkårene som er satt for virksomheten er oppfylt. Dette gjelder selv om driften utføres av en eller flere leverandører. Jernbaneloven § 6 inneholder også en forskriftshjemmel som gir departementet myndighet til å fastsette vilkår for tillatelsen for bl.a. å ivareta hensynet til en sikker og hensiktsmessig trafikkavvikling. Bestemmelsen ble endret i 2017, bl.a. for å tydeliggjøre intensjonen i gjeldende sikkerhetsdirektiv om at sikkerhetsansvaret påligger den enkelte virksomhet, jf. Prop. 143 L (2015–2016) om endringar i jernbanelova og einskilde andre lover (reform av jernbanesektoren) og Innst. 94 L (2016–2017).

Det eksisterende jernbanesikkerhetsdirektivet er gjennomført i Norge blant annet gjennom forskrift av 20. desember 2016 nr. 1747 om lisens, sikkerhetssertifikat, sikkerhetsgodkjenning og andre forhold relatert til sikkerheten på jernbanen (lisensforskriften), og forskrift av 11. april 2011 nr. 389 om sikkerhetsstyring for jernbanevirksomheter på det nasjonale jernbanenettet (sikkerhetsstyringsforskriften), alle med hjemmel i bl.a. jernbaneloven § 6. Sikkerhetsdirektivets kapittel V om undersøkelser av ulykker og hendelser er gjennomført i norsk rett gjennom jernbaneundersøkelsesloven og jernbaneundersøkelsesforskriften. Det er ikke foretatt endringer i nytt sikkerhetsdirektiv som medfører behov for endringer i jernbaneundersøkelsesloven.

6.2 Direktivets innhold

Det omarbeidede sikkerhetsdirektivet kapittel II artiklene 4-9 har bestemmelser om utvikling og styring av jernbanesikkerheten i Europa. Bestemmelsene definerer rollene for aktørene i EUs jernbanesystem med hensyn til utvikling og forbedring av jernbanesikkerheten, fastsetter felles sikkerhetsindikatorer, felles sikkerhetsmetoder og felles sikkerhetsmål. Videre finnes det bestemmelser om nasjonale sikkerhetsregler og krav om sikkerhetsstyringssystemer.

I sikkerhetsdirektivet kapittel III artiklene 10-15 er det inntatt bestemmelser om sikkerhetssertifisering og sikkerhetsgodkjenning. Som nevnt tidligere innebærer dette at det er ERA som utsteder felles sikkerhetssertifikat med gyldighet for hele EU. Det skal også etableres samarbeid mellom ERA og de nasjonale sikkerhets myndighetene om utstedelse av felles sikkerhetssertifikater, som skal formaliseres ved en samarbeidsavtale. Videre er det inntatt bestemmelser om sikkerhetsgodkjenning av infrastrukturforvaltere, tilgang til opplæring for personale i jernbaneforetak og infrastrukturforvaltere som utfører viktige sikkerhetsoppgaver og bestemmelser om vedlikehold av kjøretøy.

Kapittel IV omhandler nasjonale sikkerhets myndigheter, og har bestemmelser om sikkerhetsmyndighetens oppgaver, utførelse av tilsyn mv. I de tilfellene en nasjonal sikkerhetsmyndighet finner at innehaver av et felles sikkerhetssertifikat ikke lenger oppfyller vilkårene for å inneha felles sikkerhetssertifikat, skal den nasjonale myndigheten be byrået om å begrense eller kalle tilbake sertifikatet. Dette er beskrevet nærmere i artikkel 17 nr. 5, og gjelder når det ikke er den nasjonale sikkerhetsmyndigheten selv som har utstedt sertifikatet.

Kapittel V omhandler undersøkelser av ulykker og hendelser, og er i hovedsak en videreføring av gjeldende bestemmelser.

Kapittel VI omhandler overgangsbestemmelser mv., og gir Kommisjonen myndighet til å vedta delegerte rettsakter som inneholder bestemmelser om felles sikkerhetsmetoder og felles sikkerhetsmål.

6.3 Forslaget i høringsnotatet

For å ivareta bestemmelsene i sikkerhetsdirektivet artikkel 10, som innebærer at det er ERA som skal utstede et felles sikkerhetssertifikat til jernbaneforetak som har virkeområde i en eller flere medlemsstater, anså departementet at det var nødvendig å endre ordlyden i § 6 i jernbaneloven, ved at uttrykket «departementet» ble tatt ut av bestemmelsen. Begrunnelsen for dette forslaget var at § 6 på denne måten vil ivareta jernbanevirksomheter som er omfattet av sikkerhetsdirektivet, og samtidig ivareta kravene til tillatelse for jernbanevirksomheter som ikke er omfattet av direktivet, for eksempel trikk og t-bane. Departementet foreslo at nærmere krav om søknad og eventuell tillatelse ble fastsatt i forskrifts form. Uttrykket «drive kjørevei eller trafikkvirksomhet» ble foreslått erstattet av «jernbanevirksomhet». Departementet viste til at uttrykket «jernbanevirksomhet» er definert i jernbaneloven § 3, og at definisjonen omfatter drift av kjørevei, trafikkstyring og trafikkvirksomhet.

Departementet mente videre at det burde inntas en ny bestemmelse i jernbaneloven § 6 annet ledd for å ivareta ansvaret for sikkerhet på jernbanen, slik dette følger av direktivet. For å tydeliggjøre ansvaret for sikkerheten, foreslo departementet at deler av det overordnede kravet i direktivet ble tatt inn i § 6 annet ledd. Dette innebærer at jernbanevirksomhetene fortsatt skal sørge for at virksomheten drives sikkert, og at vilkårene som er satt for virksomheten i eller i medhold av loven, er oppfylt. Samtidig burde det presiseres at dette gjelder selv om deler av driften utføres av én eller flere leverandører.

Regelen i nåværende § 6 tredje ledd om at den som har tillatelse til å drive kjørevei eller trafikkvirksomhet skal stanse driften dersom hensynet til sikkerheten tilsier det, ble foreslått videreført. Imidlertid burde ordlyden endres til at den som driver jernbanevirksomhet skal stanse driften dersom hensynet til sikkerheten tilsier det. Departementet viste til at uttrykket «jernbanevirksomhet» er definert i jernbaneloven § 3, og at definisjonen omfatter drift av kjørevei, trafikkstyring og trafikkvirksomhet.

Departementet foreslo at § 6 første ledd ble endret slik at departementet ved forskrift kan gi bestemmelser om tillatelser, tillatelsesmyndighet, søknader og saksbehandling, herunder tilgang til lokaler, anlegg og utstyr. På bakgrunn av at ERA i henhold til artikkel 10 i sikkerhetsdirektivet, på samme måte som den nasjonale sikkerhetsmyndigheten, skal kunne gjøre besøk og inspeksjoner hos jernbaneforetak i forbindelse med utstedelse av sikkerhetssertifikat, mente departementet at det var behov for en forskriftshjemmel om disse prosessene. Videre stilles det i artikkel 4 nr. 4 sikkerhetskrav til bl.a. produsenter og leverandører av vedlikeholdstjenester i forbindelse med tillatelser mv. for jernbanevirksomheter, noe som det vil være behov for å presisere i forskrifter.

I § 6 fjerde ledd bokstav f foreslo departementet at «sikkerhetsreglementer og internkontrollsystemer» ble erstattet med «sikkerhetsstyringssystemer», slik at dette samsvarer med begrepsbruken i sikkerhetsdirektivet artikkel 9. Her fremgår det blant annet at infrastrukturforvaltningene og jernbaneforetakene skal opprette sine respektive sikkerhetsstyringssystemer for å sikre at Unionens jernbanesystem minst kan oppfylle felles sikkerhetsmål (CST-ene), at det er samsvar med sikkerhetskravene fastsatt i TSI-ene, og at de relevante delene i felles sikkerhetsmetoder (CSM-ene) og de nasjonale reglene som er meldt i samsvar med artikkel 8, anvendes.

Videre foreslo departementet å endre § 11 syvende ledd slik at det kan reguleres nærmere i forskrift hvilken myndighet som kan kalle tilbake felles sikkerhetssertifikat når vilkårene for å inneha sertifikat ikke lenger er oppfylt.

6.4 Høringsinstansenes syn

NHO ser det som en fordel at det utvikles ett sikkerhetssertifikat for jernbane i Europa, samtidig som nasjonale hensyn ivaretas.

Norsk Jernbaneforbund og Norsk Lokomotivmannsforbund er skeptiske til ordningen med et felles sikkerhetssertifikat. De er redde for at ERAs vurderinger ikke vil fange opp norske forhold og at ordningen indirekte vil lede til svakere krav til opplæring av lokomotivførere og konduktører. De antar også at det kan medføre større fare for at sikkerhetsbrudd ikke vil bli fulgt opp av ERA enn av Statens jernbanetilsyn, fordi ERAs kontor ikke ligger i Norge.

6.5 Departementets vurdering

Departementet viser til kommentarene under Nei til EUs merknader i kapittel 5.5. Vedtakelsen av felles sikkerhetsmetoder for sikkerhetsstyringssystemer og tilsyn har bidratt til å stille tydelige harmoniserte krav og beslutningskriterier for både jernbanevirksomhetene og de nasjonale sikkerhetsmyndighetene i hele Europa.

Det er vanskelig å se på hvilken måte ordningen med felles sikkerhetssertifikat i seg selv vil kunne lede til svakere krav til opplæring av lokomotivførere og konduktører. Det er ikke lagt opp til noen svekkelse av kompetansekravene til lokførere eller annet ombordpersonell gjennom jernbanepakken, og regelverket er allerede innrettet på en slik måte at virksomhetene selv er ansvarlige for å etablere tilfredsstillende ordninger for opplæring slik at personellet har rett kompetanse. De nye kravene til felles sikkerhetsmetode for sikkerhetsstyringssystemer skal nettopp sørge for at det er tydelig overfor virksomhetene at de har dette ansvaret.

Når et jernbaneforetak ønsker å utvide sitt virkeområde til et nytt land, må de sende en søknad til byrået, og den berørte nasjonale sikkerhets myndigheten skal vurdere om de relevante nasjonale reglene er oppfylt. Uansett skal virksomhet ens sikkerhetsstyringssystem tilpasses på en slik måte at kompetansestyringen tar hensyn til de relevante nye forholdene som kommer til ved en slik utvidelse av driften. Det betyr at et jernbaneforetak med felles sikkerhetssertifikat som ønsker å starte opp virksomhet i Norge, må gjøre nødvendige tilpasninger i sitt sikkerhetsstyringssystem for å få utvidet sikkerhetssertifikatet sitt. Som del av dette må det beskrives hvordan kompetansestyringen også tar hensyn til norske forhold og relevante operasjonelle regler for togframføringen, enten disse er forankret i lov eller forskrift, tekniske spesifikasjoner for samtrafikkevne (TSI), infrastrukturforvalters regler, foretakets egne regler eller bransjestandarder. Det er dermed Statens jernbanetilsyn som foretar denne kontrollen for togframføring i Norge.