12 Bestemmelser som foreslås opphevet

12.1 Innledning

Departementet foreslår å oppheve enkelte eldre bestemmelser i vassdragsreguleringsloven som har blitt erstattet av annet regelverk, eller som antas å ha utspilt sin rolle. En samlet omtale av disse bestemmelsene gis her.

I punkt 4 har departementet også foreslått å fjerne gjeldende § 4 nr. 2 om avgjørelse av hvorvidt en regulering er konsesjonspliktig ved rettslig skjønn. Departementet viser til redegjørelsen i punkt 4.5.4.

Som det fremgår av punkt 7 har departementet gjennomgått bestemmelsene om konsesjonsvilkår i loven. Det er særlig gjeldende vregl. § 12 som gir hjemmel for en rekke ulike konsesjonsvilkår. Flere av bestemmelsene stammer fra tidligere tider, og ivaretok hensyn som kraftutbyggingen representerte for datidens samfunn. Enkelte av bestemmelsene ivaretar samfunnshensyn som i dag reguleres gjennom annen lovgivning. Departementet viser til omtalen i punkt 7 om vilkårsbestemmelser som oppheves eller erstattes av en mer generell hjemmelsbestemmelse i ny § 20.

Som det fremgår av punkt 9 ovenfor foreslår departementet forenklinger i bestemmelsene om ekspropriasjon og skjønn. Her foreslås deler av gjeldende vregl. § 16 og § 20 opphevet. Siden departementet foreslår en lovrevisjon der alle nye bestemmelser legges inn i eksisterende lov, er det ikke behov for særskilt oppheving av disse bestemmelsene i lovteksten.

12.2 Rett til å klage på avslag på konsesjonssøknad til Stortinget

12.2.1 Gjeldende rett

Vregl. § 8 annet ledd gir konsesjonssøkerne hjemmel for å klage til Stortinget dersom en konsesjonssøknad er avslått. Det er kun avslag på en konsesjonssøknad som konsesjonssøkeren kan bringe inn for Stortinget etter § 8 annet ledd. Bestemmelsen ble tatt inn i loven etter Stortingets eget ønske ved lovendringen av 1959, jf. Innst. O. nr. 1 (1958) s. 9. Som bakgrunn for endringen viste komiteen til at med den utvidelse av vurderingsgrunnlaget som endringsloven medførte, burde en konsesjonssøker som blir nektet konsesjon, få adgang til å prøve saken i Stortinget.

12.2.2 Høringsforslaget

Departementet viste i høringsnotatet til vurderingen om å oppheve bestemmelsen om rett til å kreve enkeltsaker forelagt for Stortinget i Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring og uttalelsen på side 197:

«I sakene om avslag på søknader om konsesjon for vassdragsreguleringer mener regjeringen at den generelle klageadgangen er tilstrekkelig for å sikre en forsvarlig behandling.»

Departementet viste til at bestemmelsen stammer fra en tid hvor store reguleringer inngikk i kraftutbyggingssøknadene. Reguleringer og overføringer som i dag omsøkes, er i all hovedsak av langt mindre karakter. En rekke verneplaner for vassdrag har etter innføring av bestemmelsen også blitt vedtatt av Stortinget. Konsekvensene for natur, miljø og samfunn underlegges omfattende utredninger før en søknad kan konsesjonsbehandles.

Det ble vist til at i saker hvor departementet avslår en søknad, kan vedtaket påklages til Kongen etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Departementet fremholdt at saksbehandlingen for vassdragsreguleringer ivaretar kravene til søkerne fullt ut, og at dobbeltbehandling som det nå er adgang til, er unødvendig. Departementet mente på bakgrunn av dette at en forenkling er på sin plass, og foreslo at bestemmelsen oppheves.

12.2.3 Høringsinstansenes syn

Energi Norge er usikre på om alminnelig klagebehandling til Kongen i statsråd vil gi en like uhildet, ny vurdering, sammenliknet med en behandling i Stortinget. På den annen side gir Energi Norge uttrykk for at enkeltsaksbehandling i Stortinget ikke nødvendigvis er i tråd med dagens forvaltningssystem. Energi Norge oppfordrer departementet til å legge særskilt til rette for en god og reell klagebehandling på området.

12.2.4 Departementets forslag

Departementet opprettholder forslaget om å oppheve bestemmelsen i gjeldende § 8 annet ledd om at avslag på konsesjonssøknad kan påklages til Stortinget. Departementet mener i tråd med høringsnotatet at saksbehandlingen for vassdragsreguleringer ivaretar kravene til søkerne fullt ut. Et avslag fra departementet kan påklages til Kongen i statsråd, i tråd med alminnelige forvaltningsrettslige regler.

12.3 Avbøtende tiltak knyttet til vannføringen

12.3.1 Gjeldende rett

Vregl. § 19 nr. 1 pålegger reguleringsanleggets eier å treffe tiltak, samt å avgi vann i slik utstrekning, at den alminnelige ferdsel og fløting eller andre allmenne interesser forulempes så lite som mulig. Bestemmelsen er i hovedsak en særregel for avgivelse av fløtingsvann, men kan også gjelde andre tiltak for allmenne interesser. Etter nr. 1 første ledd annet punktum kan tiltakene i tilfelle av tvist avgjøres ved skjønn.

Fløting må i dag anses historisk, men det er ikke upraktisk at det fremmes krav om tiltak for andre allmenne interesser, for eksempel i form av krav om en gangbru hvor reguleringen vil vanskeliggjøre ferdselen. I Rt. 1990 side 69 la Høyesterett til grunn at selv om konsesjonsmyndigheten hadde sagt nei til terskler, var dette ikke til hinder for at skjønnsretten kunne pålegge terskelbygging med hjemmel i § 19 nr. 1. Andre allmenne interesser omfatter ikke naturverninteresser, jf. blant annet Rt. 1972 s. 560. Her ble Norges Naturvernforbund nektet adgang til å opptre under tiltaksskjønnet ved Aurlandsutbyggingen. Bestemmelsen er også omtalt i juridisk teori (Falkanger/Haagensen: Vassdrags- og energirett (2002) side 544 flg.).

Etter § 19 nr. 1 første ledd tredje punktum kan grunn og rettigheter som er nødvendig til gjennomføring av tiltakene kreves avstått etter reglene i § 16 nr. 1 første ledd. Bestemmelsene om ekspropriasjon i § 16 nr. 1, 2, 3, 5 og 7 gis anvendelse. Dette innebærer at de som opptrer på vegne av allmenne interesse kan fremme krav om tiltak ved skjønnet. Dette er bakgrunnen for at kommunen og fylkesmannen gjerne stevnes som representanter for allmenne interesser i større vassdragsskjønn.

Etter § 19 nr. 1. annet ledd skal skade eller ulempe for alminnelig ferdsel, fløting eller fiske som ikke avhjelpes etter første ledd erstattes i samsvar med alminnelige ekspropriasjonsrettslige prinsipper.

Vregl. § 19 nr. 2 første ledd gir Kongen myndighet til å gi reguleringsanleggets eier tillatelse til å rå over alt vannet til reguleringsformål når «overveiende hensyn» taler for det. Dette er ment som en innskrenkning av plikten etter nr. 1 til å avgi nødvendig vann til ferdsel og fløting. Det skal settes vilkår som finnes påkrevet av hensyn til allmenne interesser som utvidelsen påfører skade, eller for å fremme samfunnsnytten av tiltaket.

Vregl. § 19 nr. 2 annet ledd fastsetter at alminnelige saksbehandlingsregler ved ordinær reguleringskonsesjon skal gjelde så langt de passer. Annet punktum er en særbestemmelse om at det kan fastsettes høyere konsesjonsavgift enn vanlig ved kraft som innvinnes på grunn av en slik tillatelse.

Vregl. § 19 nr. 3 bestemmer at skjønn etter denne paragraf og etter § 16 behandles som én sak. Skjønn over forhold som gjelder fløtingen kan holdes særskilt. Det er bestemt at orl. § 21 gjelder tilsvarende for skjønn etter denne paragraf.

12.3.2 Høringsnotatet og departementets forslag

Departementet viste i høringsnotatet til at gjeldende vregl. § 19 nr. 1 gjelder tiltak som kan pålegges etter at reguleringskonsesjon er gitt. Det ble viste til at fløtning ikke lenger er praktisk, og bestemmelsen er i hovedsak en særregel for fløtingsvann.

Departementet fremholdt at for spørsmål om avgivelse av vann må det antas at skjønnsretten kan tolke og utfylle konsesjonsbestemmelsene, men ikke endre dem eller sette dem til side, for eksempel pålegge en større vannføring eller annen avgivelse enn det som er bestemt i manøvreringsreglementet. Det ble vist til at departementet ikke kunne se hvilke tiltak som skal iverksettes uten at dette er drøftet under konsesjonsbehandlingen. Departementet anså det som uheldig at en skjønnsrett kan pålegge tiltak, for eksempel terskler, når fagmyndigheten ikke har funnet dette hensiktsmessig eller nødvendig.

Det ble vist til at når det gjelder spørsmålet om ivaretakelse av allmenne interesser ble dette drøftet av Vassdragslovutvalget i NOU 1994: 12. Utvalget presiserte at hensynet til allmenne interesser ivaretas bedre av forvaltningen gjennom vassdragsmyndighetene og miljøvernmyndighetene enn det er mulig å gjøre ved skjønn, jf. utredningen side 124 andre spalte. Departementet mente at konsesjonsmyndigheten har bedre forutsetninger for å ivareta allmenne interesser gjennom konsesjonsbehandlingen enn ved skjønn. Departementet kunne derfor ikke se at opphevelse av bestemmelsen ville svekke hensynet til de allmenne interesser.

Det ble vist til at departementet ikke er kjent med at gjeldende vregl. § 19 nr. 2 har vært anvendt i nyere tid, og at bestemmelsen fremstår som upraktisk. Departementet mente at skulle det oppstå en situasjon med søknad eller forespørsel om å frita for å avgi vann, vil dette kunne vurderes etter andre bestemmelser. Det ble vist til at regulanten for eksempel kan søke om å endre vilkår i konsesjonen, eller regulanten eller andre kan be om at fastsatt reglement endres. Departementet mente at den særlige saksbehandlingsregelen i gjeldende § 19 nr. 2 annet ledd ikke har en selvstendig betydning dersom § 19 nr. 1 oppheves. Departementet så heller ikke behov for særbestemmelsen om høyere konsesjonsavgift i siste punktum dersom Kongen gir tillatelse til å rå over vannet etter § 19 nr. 2.

Det ble vist til at gjeldende vregl. § 19 nr. 3 om felles behandling ikke har en selvstendig betydning dersom det resterende innhold i gjeldende § 19 oppheves.

Departementet opprettholder i lys av dette forslaget i høringsnotatet om at gjeldende vregl. § 19 oppheves. Departementet mener at de hensyn som har vært ivaretatt i gjeldende vregl. § 19 nr. 1 i dag kan ivaretas mer hensiktsmessig i medhold av øvrige bestemmelsene i vassdragsreguleringsloven, vannressursloven eller annen lovgivning.

12.4 Avgift til staten ved innsjøer med fritt midtstykke

Bestemmelsen i gjeldende vregl. § 13 kommer til anvendelse der innsjøen som er gjenstand for regulering har et fritt midtstykke. En innsjø vil ha et fritt midtstykke når den ikke i sin helhet er undergitt privat eiendomsrett. Bestemmelsen sier ikke noe om når en innsjø har et fritt midtstykke, da dette er overlatt til ulovfestet rett og rettspraksis.

Dersom en innsjø har et fritt midtstykke er dette arealet underlagt statlig eiendomsrett. Rådigheten over det frie midtstykke er regulert i vannressursloven § 17. Se nærmere omtale i NOU 1994: 12 s. 154. I følge gjeldende vregl. § 13 skal det svares en engangsgodtgjørelse til staten for hver innvunnet naturhestekraft. Beregningen av godtgjørelsen skal følge prinsippene for beregning av konsesjonsavgift. Avgiften tilfaller statskassen. Staten kan ifølge annet ledd velge om kommunene som er berørt av reguleringen skal tilgodeses av midlene.

I høringsnotatet viste departementet til at en innsjø må være av en viss størrelsesorden for at det skal foreligge et fritt midtstykke. Departementet fremholdt at det derfor er en begrenset andel av Norges innsjøer hvor dette er aktuelt og som ikke allerede er regulert. Departementet mente at bestemmelsen ikke lenger aktuell, og foreslo at den oppheves. Departementet foreslo samtidig at også gjeldende § 16 nr. 4 om erstatning tas ut. Departementet opprettholder forslaget i tråd med høringsnotatet.

12.5 Konsesjonsvilkår om erstatning til etterlatte

Bestemmelsen i gjeldende vregl. § 12 nr. 4 fastsetter at departementet kan pålegge konsesjonæren å sikre en øyeblikkelig erstatning til etterlatte etter den som omkommer ved arbeidsulykke i anleggstiden. Slike vilkår inngår ikke i standardvilkårene. Som redegjort for i høringsnotatet kan ikke departementet se behov for en slik særregulering, og viser til lov om yrkesskadeforsikring av 1989. Ettersom bestemmelsen ikke lenger har noen praktisk betydning, ble den foreslått opphevet.

I sitt høringssvar er NVE ikke uenig i at lovbestemmelsen oppheves, men vil påpeke at vilkår om erstatning til etterlatte inngår i standardvilkårene i dag. Bestemmelsen har ikke lenger praktisk betydning, og det har ikke lenger noe formål å ha den med i standardvilkårene. Det vises for øvrig til omtale av overgangsregler for konsesjonsvilkår er i punkt 11.2. Departementet fastholder forslaget om at bestemmelsen oppheves.

12.6 Plikt til å bekoste reguleringsplan

12.6.1 Gjeldende rett og høringsnotatet

Etter vregl. § 12 nr. 5 kan konsesjonæren (tiltakshaveren) i visse tilfeller pålegges å dekke utgiftene til reguleringsplan og i særlige tilfeller til arealdelen i kommuneplan. Bestemmelsen gjelder når en konsesjon enten medfører bymessig bebyggelse eller foranlediger et større inngrep i fjellområder.

Første ledd gir adgang til å pålegge konsesjonæren å bekoste slike utgifter når konsesjonen vil medføre bymessig bebyggelse. Annet ledd gir en tilsvarende adgang til å pålegge konsesjonæren å bekoste slike utgifter når konsesjonen foranlediger et større inngrep i fjellområder.

Det settes ikke vilkår etter denne bestemmelsen i standardvilkårene. Det er ikke krav til egen reguleringsplan for tiltak med konsesjon etter vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven. I tillegg fremstår bestemmelsens kriterier som svært upraktiske. I høringsnotatet ble det vist til at departementet ikke ser behov for en slik bestemmelse i tillegg til bestemmelsen om å dekke utgiftene til kommunal planlegger, jf. gjeldende vregl. § 6 nr. 1 femte ledd. Se nærmere i punkt 6.3. Departementet foreslo at bestemmelsen oppheves.

12.6.2 Høringsinstansenes syn

LVK har ingen innvendinger mot forslaget, under forutsetning av at bestemmelsen om kostnadsdekning til kommunal planlegger fanger opp de utgifter til arealplanlegging som kommunen blir påført ved det påtenkte kraftanlegget. LVK ber departementet presisere at kostnadsdekningsbestemmelsen for kommunal planlegger også dekker utgifter til å engasjere eksterne konsulenter.

12.6.3 Departementets forslag

Det settes ikke lenger vilkår etter gjeldende § 12 nr. 5 i standardvilkårene. Det er ikke krav til egen reguleringsplan for tiltak med konsesjon etter vannressursloven eller vassdragsreguleringsloven. I tillegg fremstår bestemmelsens kriterier som upraktiske. Departementet ser ikke behov for en egen bestemmelse i tillegg til bestemmelsen om å dekke utgiftene til kommunal planlegger, som videreføres. Se punkt 6.3.4.

Departementet viser til at dekning av utgifter til kommunal planlegger etter forslaget til ny § 13, som viderefører gjeldende § 6 nr. 1 fjerde ledd, må skje etter en konkret vurdering. Det fremgår av bestemmelsen at utgifter til nødvendig juridisk eller annen sakkyndig hjelp erstattes grunneiere, rettighetshavere, kommuner og andre interesserte av søkeren i den utstrekning det finnes rimelig. Rekkevidden av bestemmelsen er blant annet behandlet i Ot.prp. nr. 50 (1991–92).

12.7 Ytterligere regulering og avgivelse av driftsvann

Etter gjeldende vregl. § 12 nr. 14 skal eieren av et anlegg finne seg i enhver ytterligere regulering som ikke forringer reguleringens effekt. Hensynet bak bestemmelsen er at en tillatt regulering i et vassdrag ikke bør være til hinder for en senere og mer fullkommen regulering. Opprinnelig konsesjonær skal ha rett til å fortsatt benytte den mengde vann som den opprinnelige konsesjonen ga for gjenværende del av konsesjonstiden. Hvis konsesjonæren derimot vil benytte noe av den økte vannføringen som blir innvunnet ved den senere og større reguleringen, skal han betale for denne bruken.

Videre bestemmer gjeldende § 12 nr. 14 at eieren av et reguleringsanlegg skal avgi nødvendig driftsvann til senere kanalanlegg. Dette er i juridisk teori ansett å være en lite tyngende plikt, ettersom det vil omfatte et forholdsvis ubetydelig vannkvantum. Etablering av kanalanlegg for statens regning anses for uaktuelt i fremtiden.

Departementet er ikke kjent med bestemmelsen har blitt benyttet, og anser den ikke for å ha praktisk betydning. Den foreslås ikke videreført i revidert vassdragsreguleringslov.

12.8 Særregel for reguleringer uten konsesjon

Av gjeldende vregl. § 23 følger det at Kongen kan bestemme at reglene om brukseierforeninger i § 9 nr. 3 til 8 gjøres gjeldende i forholdet mellom den som utfører et reguleringsanlegg som ikke er konsesjonspliktig etter loven, og nedenforliggende vannfalls- eller kraftverkseiere som ved reguleringen vil bli tilført mer vann.

Bestemmelsen gjelder for eksempel for reguleringer til andre formål enn kraftproduksjon, eller reguleringer som er under konsesjonsgrensene i vregl. Dette vil være tiltak som faller inn under vannressursloven. Bestemmelsen forutsetter søknad fra tiltakshaveren. Departementet er ikke kjent med at vregl. § 23 har vært brukt i den senere tid. Departementet mente i høringsnotatet at bestemmelsen ikke fremstår som praktisk, og foreslo at den ikke videreføres.

LVK er skeptisk til at endringen gjennomføres uten en grundigere konsekvensanalyse. Den omstendighet at en bestemmelse «ikke har vært brukt i den senere tid», er etter LVKs vurdering ikke i seg selv tilstrekkelig grunnlag til å fjerne en lovbestemmelse. Det bør foretas en nærmere konsekvensanalyse forut for et slikt forslag.

Bestemmelsen retter seg etter sin ordlyd mot de tilfellene hvor det ikke kreves reguleringskonsesjon. Som det fremgår av høringsnotatet, har ikke departementet funnet noen dokumentasjon på bruk av bestemmelsen. Departementet kan fortsatt ikke se at denne bestemmelsen vil komme til anvendelse fremover uavhengig av at konsesjonsplikt etter gjeldende § 2 første ledd bokstav c) videreføres. Departementet fastholder dermed forslaget om at gjeldende § 23 skal oppheves.