2 Bakgrunn

2.1 Behovet for lovrevisjon

Vannkraften sto sentralt og fikk en stadig viktigere rolle da industrialiseringen her til lands skjøt fart i slutten av det 19. århundre. Industriens hurtige utvikling i de årene, kombinert med sterke interessemotsetninger, gjorde det nødvendig med en sterk og grundig lovregulering av utnyttelsen av vann som naturressurs.

Det meste av denne lovgivningen ble utformet i en rettslig sett hektisk 10-års periode frem til vedtagelsen av industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven for hundre år siden. Forarbeidene som lå til grunn for de to lovene, var av det mest omfattende vi har i norsk lovgivning.

En oversikt over historisk bakgrunn og viktige endringer i konsesjonslovene for vannkraft er blant annet gitt i Ot.prp. nr. 61 (2007–2008) kapittel 3. Betegnelsen konsesjonslover brukes gjerne for lovgivning som krever administrativ godkjennelse for å erverve eller utnytte fast eiendom av forskjellig art, herunder vannfall.

Vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven har blitt endret en rekke ganger siden de ble vedtatt i 1917. Bortsett fra endringene i 1992, som bygget på Ot.prp. nr. 50 (1991–92), har det i liten grad vært utført lovtekniske oppdateringer. De språklige endringer som er foretatt gjennom årene har ikke vært samordnet.

Lovverket for erverv av rettigheter og utbygging av vassdrag for vannkraftproduksjon fremstår på flere områder som uoversiktlig og vanskelig tilgjengelig. Behovet for forenklinger i lovene fra 1917 er omtalt på følgende måte i Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring punkt 15.4.4:

«Regjeringen mener at det er behov for lovtekniske og språklige oppdateringer i industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven. Begge lovene ble vedtatt i 1917, og har senere vært endret en rekke ganger. Lovverket reflekterer eldre tiders samfunnsforhold, lovteknikk og språk.

Lovtekniske og språklige oppdateringer vil gjøre vassdragslovgivningen lettere tilgjengelig både for tiltakshavere, sentral og lokal forvaltning, organisasjoner og andre som har behov for å bruke lovene. Det kan også være behov for en begrenset samordning mellom lovene fra 1917 og vannressursloven fra 2000 når det gjelder behandlingen av vannkrafttiltak. Departementet utreder og vil foreslå en modernisering og rettsteknisk forenkling særlig når det gjelder industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven.»

Som det fremgår av denne stortingsmeldingen, tok departementet sikte på at lovendringsforslagene fremmes for Stortinget for behandling våren 2017.

2.2 Om høringen

Olje- og energidepartementet (OED) sendte 18. november 2016 på høring forslag til revidert vassdragsreguleringslov og industrikonsesjonslov. Høringsfristen var satt til 17. februar 2017. Høringsnotatet ble sendt til følgende institusjoner og organisasjoner:

• Samtlige departementer

• Samtlige fylkeskommuner

• Samtlige fylkesmenn

• Sametinget

• Brønnøysundregistrene

• Datatilsynet

• Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap

• Finanstilsynet

• Forbrukerombudet

• Forbrukerrådet

• Konkurransetilsynet

• Landbruksdirektoratet

• Miljødirektoratet

• Norges forskningsråd

• Norges Handelshøyskole

• Norges Teknisk-Naturvitenskapelige Universitet – NTNU

• Norges vassdrags- og energidirektorat

• Regjeringsadvokaten

• Regelrådet for næringslivet

• Reindriftsforvaltningen

• Riksantikvaren

• Skattedirektoratet

• Statens vegvesen, Vegdirektoratet

• Statistisk sentralbyrå

• Universitetet for miljø og biovitenskap

• Universitetet i Bergen

• Universitetet i Oslo v/ Nordisk Institutt for Sjørett

• Universitetet i Stavanger

• Universitetet i Tromsø

• Finnmarkseiendommen

• Norges Bank

• Statskog SF

• Akademikerne

• Den norske advokatforening

• Den Norske Turistforening

• Distriktenes energiforening – Defo

• EL & IT forbundet

• Energi Norge

• Energiveteranene

• Finansnæringens Hovedorganisasjon

• Framtiden i våre hender

• Friluftslivets Fellesorganisasjon

• Greenpeace Norge

• Handelshøyskolen BI

• Industri Energi

• Kommunesektorens organisasjon – KS

• KS Bedrift

• Landsorganisasjonen i Norge (LO)

• Landssamanslutninga av vasskraftkommunar (LVK)

• Miljøstiftelsen Bellona

• Natur og Ungdom

• Naturvernforbundet

• Norges Bondelag

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Norges Kulturvernforbund

• Norges Miljøvernforbund

• Norges Skogeierforbund

• Norsk bonde- og småbrukarlag

• Norsk Industri

• Norsk institutt for kulturminneforskning

• Norsk institutt for naturforskning

• Norsk institutt for skog og landskap

• Norsk institutt for vannforskning

• Norsk Skogbruksforening (NORSKOG)

• Norske Reindriftsamers Landsforbund

• Norske Samers Riksforbund

• Næringslivets Hovedorganisasjon – NHO

• Samarbeidande Kraftfylke

• Samarbeidsrådet for biologisk mangfold – SABIMA

• Samarbeidsrådet for naturvernsaker

• Samfunns- og næringslivsforskning

• SINTEF Energiforsking AS

• Småkraftforeninga

• Tekna

• Vassdragsregulantens fagforum

• Virke Hovedorganisasjon

• WWF-Norge

• Zero

Høringsutkastet ble lagt ut på departementets internettsider med invitasjon også for andre enn dem som stod på høringslisten til å komme med uttalelse. Det er i alt kommet høringsuttalelser fra 27 instanser. Høringsuttalelsene er lagt ut på departementets internettsider.

Følgende høringsinstanser har meddelt at de ikke har merknader til forslaget:

• Arbeids- og sosialdepartementet

• Kunnskapsdepartementet

• Landbruks- og matdepartementet

• Utenriksdepartementet

• Brønnøysundregistrene

• Fylkesmannen i Nord-Trøndelag

• Helse- og omsorgsdepartementet

• Norges Bank

• Regelrådet

• Statistisk sentralbyrå

Følgende høringsinstanser har avgitt realitetsuttalelse:

• Justis- og beredskapsdepartementet

• Norges vassdrags- og energidirektorat (NVE)

• Miljødirektoratet

• Fylkesmannen i Sør-Trøndelag

• Fylkesmannen i Troms

• Hordaland fylkeskommune

• Nordland fylkeskommune

• Advokatforeningen

• Defo

• Energi Norge

• Kraftfylka

• LVK

• NHO

• Norges Bondelag

• Advokatfirmaet Brønner & Co

• Statkraft AS

• Statskog SF

2.3 Hovedinntrykk fra høringen

Høringsinnspillene viser en klar erkjennelse av behovet for å revidere og forenkle vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven. Flere instanser trekker fram fordelene dette vil ha for berørte aktører og dagens brukere av lovverket. I det følgende nevnes noen generelle synspunkter fra høringen. Høringsinnspill om mer lovtekniske forhold er behandlet under punkt 3.2. Innspill til konkrete bestemmelser i lovforslaget gjennomgås innenfor de enkelte punktene i lovproposisjonen.

NVE har først og fremst kommentarer til forslaget om revidert vassdragsreguleringslov, og uttaler at dette vil være en vesentlig forbedring i forhold til dagens lov. Forslaget til revidert lov virker etter NVEs syn godt gjennomarbeidet, særlig med tanke på struktur, systematikk og brukervennlighet. Likevel gjenstår det noen forhold av større og mindre betydning som NVE mener det er viktig å avklare.

Energi Norge støtter formålet med forslagene og hoveddelen av innholdet i forslagene, men har samtidig noen spørsmål og kritiske bemerkninger til enkelte deler av de konkrete forslagene. Energi Norge tar utgangspunkt i at merknadene ikke skal innebære forslag om ytterligere materielle endringer i forhold til dagens praksis.

LVK støtter intensjonen om å gjøre lovtekstene lettere tilgjengelig for de interesser som berøres av de to lovene. LVK viser til at konsesjonslovene er viktige lover som har dannet grunnlaget for verdiskaping i Norge gjennom 100 år. Det er en sentral forutsetning for lovarbeidet at grunnprinsippene i lovverket skal bestå i ny språkdrakt. LVK slutter seg til utgangspunktet om at forslaget ikke skal innebære materielle endringer, som vil kreve helt andre lovforberedelser og analyser. LVK mener at bestemmelser bare bør oppheves der det er åpenbart at de har utgått, og at manglende praksis ikke kan være et argument i seg selv for å fjerne bestemmelser.

I likhet med Advokatforeningen savner LVK en beskrivelse av det historiske utgangspunktet for lovendringsarbeidet. Disse instansene mener at departementet bør sette lovendringsarbeidet bedre inn i en historisk ramme når saken fremmes for Stortinget.

NHO støtter i alt det vesentlige forslaget, men uttaler at det på enkelte punkter kan ha slagside i den forstand at den innholdsmessige opprydningen synes å gå i statens favør. NHO mener at bestemmelser som ikke lenger anses å være aktuelle bør strykes, enten de er til fordel for staten eller ikke. For øvrig viser NHO til Energi Norges uttalelse.

Advokatforeningen støtter intensjonen om å gjøre lovtekstene lettere tilgjengelig for de interesser som berøres av de to lovene. Advokatforeningen støtter departementets forslag til samordning av konsesjonslovene, oreigningslova og skjønnsprosessloven. Der hvor departementet foreslår å endre eller fjerne bestemmelser, må bakgrunnen være at det er åpenbart at tiden har løpt fra regelen eller at annet lovverk med sikkerhet dekker det samme behovet. Den omstendighet at det foreligger lite eller ingen praksis om en bestemmelse, er ikke nødvendigvis tilstrekkelig begrunnelse for en endring.

Miljødirektoratet er positiv til den omfattende revisjonen av de to lovverkene og mener at det vil bedre tilgjengeligheten og skape bedre sammenheng. Også Kraftfylka erkjenner at tiden synes moden for en revisjon. Fylkesmannen i Sør-Trøndelag støtter forenkling og lovtekniske oppdateringer for å gjøre lovverket tydeligere og mer brukervennlig. Defo viser til at forslaget skal forenkle lovverket med utgangspunkt i at det ikke gjøres materielle endringer, og er positiv til forbedringer og forenklinger som kan gjøre det enklere for alle aktører. Under forutsetning av at departementet ikke foreslår endringer som får materielle konsekvenser av betydning, slutter også Norges Bondelag seg til de foreslåtte endringene.

Enkelte høringsinstanser gir uttrykk for usikkerhet rundt konsekvensene av forslag om å oppheve enkelte bestemmelser. Blant annet påpeker Energi Norge og Statkraft dette i tilknytning til særreglene om ekspropriasjon i vassdragsreguleringsloven. De samme høringsinstansene er kritiske til forslaget om at elvekraft med midlere årsproduksjon over 40 GWh gis konsesjon etter vassdragsreguleringsloven. På den annen side forstår LVK denne delen av forslaget som å ikke innebære materielle endringer, og støtter forslaget.

Energi Norge tar opp noen forhold utover det som fremgikk av høringsnotatet, som burde prioriteres til gjennomføring av regjeringens visjon om fornying, forenkling og forbedring. Her trekkes det fram omlegging av regelverket om konsesjonskraft og -avgift, opphevelse av bestemmelsen om 25 prosent mererstatning ved ekspropriasjon, forlenget mulighet for leie av fall i 30 år, mer fleksibel gjennomføring av regelverket om privat minoritetseierskap til vannkraftverk og forenklinger i administrative prosedyrer mv. etter industrikonsesjonsloven.

På den annen side peker Kraftfylka på at det ligger utenfor rammene for høringen å kommentere eller foreslå andre materielle endringer enn de begrensede endringene som var berørt i høringsnotatet. Kraftfylka understreker at det er viktig ikke å gå inn på slike forhold i den videre prosessen som kan få betydning for tolkningen av bestemmelser i de to lovene. Dette understrekes også av Fylkesrådet i Nordland.

Advokatfirmaet Brønner & Co støtter departementets generelle intensjon om en forenkling og modernisering av lovverket. Med henvisning til ILO-konvensjon nr. 169 om urbefolkninger og stammefolk i selvstendige stater foreslås det i høringsuttalelsen å ta inn en lovhenvisning om samenes rett til utbytte fra kraftproduksjonen, dersom en konsesjon etter vassdragsreguleringsloven berører området samene lever i og bruker. Departementet har ikke gått nærmere inn på dette innspillet ettersom det vil reise materielle rettslige spørsmål som ikke har vært belyst i høringsforslaget.

Statkraft stiller seg bak uttalelsen fra Energi Norge, og har supplerende bemerkninger som i det vesentlige er av lovteknisk karakter. Statkraft deler departementets oppfatning om at en lovteknisk og språklig oppdatering av lovene vil ha en betydelig verdi.

Justis- og beredskapsdepartementet viser til at OED har tatt flere grep som gir lovtekstene en bedre struktur og gjør dem mer leservennlige. Utkastene til lovtekst er imidlertid fortsatt noe preget av tungt språk og gammeldagse ord.