7 Vassdragsreguleringsloven kapittel 4: Vilkår og avbøtende tiltak

7.1 Innledning

Regler om konsesjonsvilkår finnes i vassdragsreguleringsloven § 10 (konsesjonstid), § 11 (konsesjonsavgifter) og § 12 som angir en rekke grunnregler og dekker et vidt spekter av hensyn som skal ivaretas i en konsesjon. Vilkårene som regnes opp, må inntas i den enkelte konsesjon for å gi konkrete forpliktelser overfor konsesjonæren.

Vilkårsbestemmelsene i vassdragsreguleringsloven er formulert som bør, skal, må eller kan-regler. I tolkningen av begrepene må det tas hensyn til at loven fremdeles har en del eldre lovtekst, som kan forstås annerledes enn i moderne språk. Konsesjonsmyndigheten kan utelate enkelte vilkårstyper i nye konsesjoner hvor det er hensiktsmessig, men der et vilkår er formulert som skal-regel, er det ikke en slik valgfrihet for konsesjonsmyndigheten. Slike vilkår gjelder for eksempel konsesjonens varighet, adgang til revisjon, konsesjonsavgifter, byggefrister, manøvreringsreglement og om allmennhetens ferdsel.

Bestemmelsene om vilkår i vassdragsreguleringsloven er blitt endret en rekke ganger. Departementet har gjennomgått bestemmelsene om konsesjonsvilkår, som er vurdert i sammenheng med standardvilkårene. Bestemmelsene foreslås samlet i et kapittel 4 i loven med overskriften «Vilkår og avbøtende tiltak».

I konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven er det lang praksis for å sette standardvilkår. Med standardvilkår menes likelydende vilkår. De fleste av standardvilkårene gir hjemmel for å gi mer tilpassede eller detaljerte pålegg ved behov.

Det kan være behov for tydeliggjøring av hjemmelsgrunnlaget for enkelte av vilkårene som settes i konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven. Noen av disse gis med hjemmel i «sekkebestemmelsen» i § 12 nr. 17 eller i medhold av den alminnelige vilkårslæren. I høringsnotatet viste departementet til standardvilkår som har utviklet seg over tid, og som fastsettes etter gjeldende praksis, uten at disse kan leses direkte ut av lovteksten. Departementet foreslår i tråd med høringsnotatet en generell bestemmelse om vilkår i konsesjoner i ny § 20 til erstatning for blant annet dagens «sekkebestemmelse».

Det settes også standardvilkår i konsesjoner som gis etter vannressursloven. Disse er med få, men viktige unntak, identiske med de vilkårene som settes i konsesjoner etter vassdragsreguleringsloven. Hjemmelen for å sette vilkår i konsesjoner etter vannressursloven følger av § 26. Denne bestemmelsen har en annen lovteknisk oppbygning enn vassdragsreguleringsloven.

Enkelte konsesjonsvilkår gjelder kun for konsesjoner til reguleringer og overføringer. I høringsnotatet ble disse foreslått plassert i et eget kapittel 5 i loven. Det foreslås ingen endring i rettstilstanden med tanke på hvilke typer konsesjoner det kan settes slike vilkår for. Disse vilkårene er omtalt i punkt 8 i proposisjonen.

Enkelte vilkårsbestemmelser som foreslås opphevet er i tillegg omtalt i proposisjonen punkt 12 om bestemmelser som foreslås opphevet. Som redegjort for i høringsnotatet gjelder dette enkelte vilkårsbestemmelser som er lite brukt, og som antas å ha mistet sin praktiske betydning. Vregl. § 12 omfatter i alt 23 numre (poster) der 7 av disse tidligere har blitt opphevet. Noen av de gjenstående bestemmelsene dekkes av annet regelverk, og inngår ikke lenger i standardvilkårene.

7.2 Vilkårsbestemmelser som foreslås videreført

7.2.1 Innledning

Som redegjort for i høringsnotatet mener departementet at hensynet til brukervennlighet taler for at vilkårsbestemmelsene så langt som mulig plasseres i et eget lovkapittel. Det vil være en pedagogisk fordel om vilkårene struktureres kronologisk, slik at vilkår for byggefasen plasseres før vilkårene som gjelder driften av anlegget mv. Det er også et behov for oppdatering i flere av bestemmelsene i lys av senere lovgivning og dagens forvaltningsstruktur.

Departementet har lagt opp forslaget i lovproposisjonen i tråd med høringsnotatet. I høringen kom det innspill til flere av konsesjonsvilkårene som var foreslått beholdt i egne bestemmelser i loven. Disse innspillene er gjennomgått i tilknytning til de enkelte temaene hvor departementet mottok synspunkter.

7.2.2 Tidsbegrensning, revisjon og hjemfall

7.2.2.1 Gjeldende rett

Bestemmelsene om tidsbegrensning, revisjon og hjemfall fremgår av vregl. §§ 10, 14 nr. 2 og 20 a. Vassdragsreguleringsloven har bestemmelser om vilkår om tidsbegrensning, hjemfall, innløsning og fordeling av verdiene ved hjemfall i § 10 nr. 1, 4, 5 og 6. Nr. 7 regulerer hjemfall av hele eller deler av reguleringer når vannfall hjemfaller etter industrikonsesjonsloven. Nr. 2 ble opphevet i 2008 for å gjøre vassdragsreguleringsloven nøytral med hensyn til hvem som kan søke om reguleringskonsesjon, se Ot.prp. nr. 61 (2007–2008) side 51.

Med visse mindre justeringer valgte lovgiver i 2008 å beholde lovhjemlene om hjemfall i de to lovene. Bakgrunnen er beskrevet i Ot.prp. nr. 61 (2007–2008). På side 52 er det uttalt at «gjeldende § 10 nr. 4 om hjemfall ligger fast, men vil kun ha rettslig betydning for hjemfall for tidligere meddelte konsesjoner med tidsbegrensning og vilkår om hjemfall.»

I vregl. § 14 nr. 2 ble praksis for samlet overdragelse av alle konsesjoner tilknyttet vannkraftproduksjon kodifisert, se proposisjonen side 52–53. I vregl. § 20 a ble første ledd om foregrepet hjemfall opphevet, slik at den nå kun omfatter bestemmelsen om statens adgang til anlegget mv. før hjemfall inntrer. For vassdragsreguleringslovens vedkommende valgte man også å beholde særbestemmelsen om innløsning i § 10 nr. 5 med visse endringer.

I § 10 nr. 3 er det bestemmelser om revisjon av konsesjonen etter 30 år og omgjøring av vilkår. Bestemmelsen om revisjon kom inn i loven ved lovendring i 1992, jf. Ot.prp. nr. 50 (1991–92). Se punkt 5.4 ovenfor.

7.2.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo at gjeldende vregl. § 10 nr. 1 flyttes inn i en ny bestemmelse om konsesjonens varighet, se omtale i proposisjonen punkt 5.2. Departementet la til grunn at det ikke skal foretas materielle endringer i bestemmelsene om hjemfall. Disse er grunnlaget for allerede fastsatte hjemfallsvilkår, og bestemmelsene regulerer forholdet mellom hjemfall av fallrettigheter og reguleringer. Departementet foreslo heller ingen endringer i bestemmelsen om muligheten til å gi nye konsesjoner med vilkår om hjemfall, selv om det praktiske rommet for å anvende den har blitt mindre. Det var et bevisst valg under hjemfallssaken å beholde bestemmelsene som gir hjemmel for fastsatte konsesjonsvilkår om hjemfall.

Departementet mente at lovenes bestemmelser om hjemfall kan gjøres enklere og mer ryddig. Departementet foreslo å samle bestemmelsene etter vregl. § 10 nr. 4, 5, 6, 7, § 20 a, § 14 nr. 3 og 4 i en egen bestemmelse, ny § 28 i lovens kapittel 5 (særskilt for reguleringer og overføringer).

Departementet foreslo ikke endringer i bestemmelsene om revisjon i gjeldende § 10 nr. 3. Det vises til punkt 5.4 med omtale av departementets forslag om at disse bestemmelsene mest hensiktsmessig plasseres i det generelle kapitlet om konsesjonens varighet, omfang mv.

7.2.2.3 Departementets forslag

Departementet foreslår at gjeldende vregl. § 10 nr. 1 flyttes inn i en ny bestemmelse om konsesjonens varighet, jf. ny § 6. Departementet legger til grunn at det ikke skal foretas materielle endringer i bestemmelsene om hjemfall. Bestemmelsene er grunnlaget for allerede fastsatte hjemfallsvilkår, og regulerer forholdet mellom hjemfall av fallrettigheter og reguleringer. Departementet foreslår heller ingen endringer i bestemmelsen om muligheten til å gi nye konsesjoner med vilkår om hjemfall.

Departementet foreslår å samle bestemmelsene etter gjeldende vregl. § 10 nr. 4, 5, 6, 7, § 20 a, § 14 nr. 3 og 4 i en egen bestemmelse, ny § 28 i lovens kapittel 5 (særskilt for reguleringer og overføringer).

Departementet foreslår ikke endringer i bestemmelsene om revisjon i gjeldende § 10 nr. 3, som plasseres i det generelle kapitlet om konsesjonens varighet, omfang mv. Det vises til omtale i punkt 5.4 ovenfor.

7.2.3 Konsesjonsavgifter

7.2.3.1 Gjeldende rett

Beregningsgrunnlag og satser

Etter vregl. § 11 skal det i konsesjonen fastsettes konsesjonsavgifter til staten og de kommuner og fylkeskommuner som Kongen bestemmer. Beregningen tar utgangspunkt i den økning av vannkraften som er innvunnet ved reguleringen, dvs. den økning av vassdragets lavvassføring som reguleringen antas å gi utover den vannføring som kan påregnes år om annet 350 dager i året.

Industrikonsesjonsloven § 2 tredje ledd nr. 13 bestemmer at konsesjonsavgifter skal pålegges ved ervervskonsesjon. Det tas utgangspunkt i den gjennomsnittlige kraftmengde, som vannfallet etter den foretatte utbygging kan frembringe med den påregnelige vannføring år om annet. Konsesjon etter ikl. kan gi noe større avgiftsgrunnlag enn etter vregl. Om ervervs- og reguleringskonsesjon gis samtidig, beregnes avgiftene i henhold til praksis etter reglene i ikl., og om det allerede er ilagt avgifter etter vregl. skal disse i så fall trekkes fra avgiftene som beregnes etter ikl. § 2 tredje ledd nr. 13.

I konsesjoner etter vannressursloven settes det som utgangspunkt ikke vilkår om konsesjonsavgifter, men for noen av disse vil det være fastsatt avgifter gjennom en ervervskonsesjon. Vl. § 19 bestemmer også at for elvekraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh og som ikke trenger ervervskonsesjon, skal det fastsettes konsesjonsavgifter etter reglene i ikl. § 2 tredje ledd nr. 13.

Det oppstår iblant spørsmål om andre beregningsmetoder enn standardmetoden bør legges til grunn. Ved regulering av flerårsmagasiner vil for eksempel beregningsmetoden i vregl. ikke gi uttrykk for reguleringens reelle bidrag til kraftproduksjonen. For at avgiftene skal stå i rimelig forhold til magasinets verdi, har konsesjonsmyndighetene ofte gitt et påslag i naturhestekrefter for flerårsmagasiner. Dette ble gjort bl.a. i Kobbelv, Svartisen, Lomi og Blåsjø. Omtale i Ot.prp. nr. 43 (1989–90) tyder på at dette nærmest er blitt en praksis:

«Ved etablering av tørrårsmagasin har det i flere tilfelle vært gitt et ekstraordinært tillegg for beregning av konsesjonsavgifter, utover lovens bestemmelser om beregning på bakgrunn av den faktiske økning i regulert vannføring. Spørsmålet som så har oppstått er om det samme tillegget skal gis for konsesjonskraft, som normalt beregnes på samme måte som konsesjonsavgiftene. ( . . . )

I de tilfelle det er gitt et slikt ekstraordinært tillegg for avgifter har man gått videre enn det loven krever til gunst for utbyggingskommunene. Det kan ikke trekkes slutninger fra en slik bestemmelse om at tilsvarende fordeler også skal tilstås kommunene i andre sammenhenger.»

Vregl. § 11 nr. 1 tredje ledd annet punktum gir åpning for en annen beregningsmetode der nye konsesjoner gis i et allerede regulert vassdrag, og lyder:

«Naar vasdraget tidligere er regulert, eller naar særlige forhold ellers gjør det ønskelig, kan kraftøkningen i vasdraget eller i bestemte dele av dette beregnes efter den vandføring, som fremkommer, naar det nye magasin fordeles jevnt paa et antal dage, som svarer til det længste tidsrum, hvori magasinet aar om annet maa paaregnes brukt.»

I følge NVE har bestemmelsen ikke vært brukt i den senere tid, og den er ikke endret siden 1917. Etter at beregningspraksis ble forenklet i NVE i 2002, har NVE opplyst at det ikke er godt nok modellverktøy som kan håndtere en avvikende lavvannsperiode. Bestemmelsen har imidlertid blitt påberopt i ett tilfelle (sak om fornyet tilleggsregulering av Møsvatn, jf. kgl.res. 13. februar 2015).

For nye konsesjoner fastsetter Kongen konsesjonsavgifter etter standardsatser, som per i dag er på henholdsvis 8 kr/nat.hk. til stat og 24 kr/nat.hk. til kommuner. I eldre konsesjoner er det til dels stor variasjon i satsene.

Plikten til å betale

Hvem som har ansvaret for betaling av konsesjonsavgiften fastsatt i vilkårene for den enkelte reguleringskonsesjon, omhandles i § 11 nr. 3. Det fremgår der at avgiften påhviler de enkelte vannfalls- eller brukseiere, og at plikten til å betale inntrer etter hvert som kraften tas i bruk. Om det gis konsesjon etter vannressursloven til vannkraftverk med midlere årsproduksjon under 40 GWh, vil det ikke i den konsesjonen settes vilkår om konsesjonsavgift. Om kraftverket er i et allerede regulert vassdrag, er praksis imidlertid at det pålegges konsesjonsavgifter. Kraftverk som benytter regulert vannføring forpliktes til å betale konsesjonsavgifter etter vilkårene i vedkommende reguleringskonsesjon, jf. vregl. § 11 nr. 1 og 3 og § 9 nr. 5 og 6.

Bestemmelsen i vregl. § 11 nr. 3 sier videre at om en konsesjon er meddelt en brukseierforening, er denne «ansvarlig for de avgifter, som paahviler dens medlemmer.» Ordlyden kan isolert forstås slik at det er brukseierforeningen som står for betaling av avgiftene på vegne av sine medlemmer. Slik er det imidlertid ikke i praksis. Det er den enkelte fall- eller kraftverkseier som utnytter den regulerte vannføringen som betaler avgiftene, selv om det er en brukseierforening som innehar reguleringskonsesjonen.

Justering av avgiftene

Lov om endringer i vregl. fra 1983 (i kraft fra 17. februar 1984) og forskrift av 04.12.1987 gir anvisning på automatisk justering hvert 5. år for både konsesjonsavgifter, erstatninger, årlige ytelser til næringsfond og andre fond. Med få unntak gis disse reglene virkning også for tidligere meddelte konsesjoner, noe som ble utførlig behandlet ved lovendringen i 1983.

Ordlyden i vregl. § 11 nr. 1 annet ledd hva gjelder konsesjonsavgifter sier at etter 5 år kan konsesjonsmyndighetene «ta fastsettelsen av avgiften opp til ny prøvelse.» Når det gjelder erstatninger, næringsfond og andre fond/ytelser med opplistede formål, er formuleringen i § 16 nr. 5 sjuende ledd at disse «skal justeres hvert 5. år på grunnlag av justeringsnormer som fastsettes av Kongen.» Forskriftens ordlyd sier «justeres automatisk», både hva gjelder konsesjonsavgifter, erstatninger, fond og årlige ytelser. Dette antyder at det ikke er krav om enkeltvedtak/individuell prøvelse av den enkelte sak.

Også i forarbeidene til 1983-lovrevisjonen, jf. Ot.prp. nr. 1 (1981–82) synes det forutsatt at justeringen skal skje uten at myndighetene foretar en prøvelse i hvert enkelt tilfelle. Det henvises til at justeringene vil følge faste normer og at det vil bli «utarbeidet nærmere retningslinjer». Endringsloven nr. VI har ordlyden «Regulering skal deretter skje hvert 5. år». Når det gjelder konsesjonsavgifter kan det synes å være en viss motstrid mellom lovens ordlyd om «prøvelse» og forskriftens bestemmelser om «automatisk justering».

NVE sender hvert år oversikt til hver enkelt kommune og konsesjonær over de ulike beløpene som skal betales. Denne oversikten inkluderer 5-års-justeringer av konsesjonsavgiftene. Oversikten og følgebrevet er ikke satt opp som et vedtak med mulighet for å klage, og det er i følgebrevet kun henvist til forskriftens formulering «justeres automatisk». NVE forklarer at oversikten er en service/bistand og ikke et vedtak. Praksis i dag er altså at avgiftene justeres automatisk hvert 5. år og ikke rent faktisk «tas opp til ny prøvelse» slik det fremgår av lovens ordlyd.

Vedtekter for konsesjonsavgifter og næringsfond

Konsesjonsavgiftene og eventuelt næringsfond avsettes særskilt for hver kommune til et fond, som anvendes etter bestemmelse av kommunen eller fylkeskommunen, jf. vregl. § 11 nr. 2 annet ledd. Fondets midler skal fortrinnsvis anvendes til utbygging av næringslivet i distriktet i samsvar med vedtekter som godkjennes av ansvarlig departement, som er Kommunal- og moderniseringsdepartementet (KMD). Myndigheten til å godkjenne vedtektene er delegert til fylkesmannen.

Vregl. § 11 nr. 2 hjemler en såkalt spesifisert ordning – dvs. at det handler om godkjenning av kommunale og fylkeskommunale vedtak – her i form av vedtekter. I særlovgivningen fantes det tidligere mange eksempler på godkjenningsordninger hvor det ble krevet statlig (fylkesmannens) godkjenning av kommunestyrevedtak. I NOU 1990: 13 s. 298 Forslag til ny lov om kommuner og fylkeskommuner heter det om statlige godkjenningsordninger:

«Utvalget er kjent med at de godkjenningsordninger som finnes – og særlig de som følger av særlovgivningen – møtes med atskillig kritikk i kommuner og fylkeskommuner og oppfattes som unødig, forsinkende statlig detaljstyring.

( . . . )

Det synes derfor å være god grunn til å foreta en gjennomgang av særlovgivningen med sikte på å oppheve eller endre eksisterende godkjenningsordninger.»

7.2.3.2 Høringsnotatet

Beregningsgrunnlaget

Departementet viste til at beregning av konsesjonsavgifter etter industrikonsesjonsloven gir noe høyere avgiftsgrunnlag enn etter vregl. Der det gis samtidig konsesjon etter de to lovene, er dagens praksis at det fastsettes konsesjonsavgifter etter reglene i industrikonsesjonsloven. Departementet mente at denne praksis burde klargjøres i den nye bestemmelsen som viderefører gjeldende rett, som ble foreslått tatt inn i ny § 14 annet ledd femte punktum.

Departementet viste til at dagens praksis for å gi et påslag i beregnet naturhestekrefter ved flerårsmagasiner ikke direkte fremgår av lovens ordlyd. Ettersom utbygging av flerårsmagasiner nå er lite aktuelt, mente departementet at problemstillingen trolig har begrenset aktualitet. Departementet viste imidlertid til at det likevel ikke kan utelukkes spesielle tilfeller der bruk av standardmetoden ikke gir et riktig bilde av reguleringens verdi. I den sammenheng viste departementet til at dagens vregl. § 11 nr. 1 tredje ledd åpner for en annen beregningsmetode, som sjelden er blitt brukt.

Som et eksempel viste departementet til en tenkt situasjon der en tilleggsregulering kommer på toppen av en regulering som ikke tidligere ga grunnlag for avgift. Departementet mente det fortsatt bør være lovhjemmel til å bestemme en annen beregningsmetode i spesielle tilfeller. Departementet mente at dagens bestemmelse bør erstattes med en noe mer åpen «unntaksregel» som tar opp i seg muligheten for å fravike standard beregningsmetode ved flerårsmagasiner, og i andre tilsvarende tilfeller hvor standardmetoden slår urimelig ut med hensyn til reguleringens reelle verdi.

Departementet foreslo å videreføre den delen av dagens ordlyd som sier at standardberegningen kan fravikes «når særlige forhold» gjør det ønskelig. Departementet la vekt på at forslaget ikke skulle innebære verken utvidelse eller innskrenking av gjeldende praksis.

Plikten til å betale

Departementet foreslo at gjeldende § 11 nr. 3 får modernisert språk og at ordlyden i noe større grad tydeliggjør innholdet i dagens regel og praksis. Setningen om brukseierforeningens ansvar ble foreslått tatt ut. Departementet viste til at forholdet mellom brukseierforeninger og dens medlemmer reguleres nærmere i gjeldende § 9 om brukseierforeninger. I forslaget til lovtekst var gjeldende formulering om at plikten til å betale påhviler de enkelte vannfalls- og brukseiere plassert i ny § 14 syvende ledd, mens den delen som gjelder forsinkelsesrenter var plassert i ny § 14 åttende ledd.

Justering av avgiftene

Departementet la til grunn at etablert praksis med automatisk justering av avgiftene samsvarer med forskriften av 1987 og endringsloven av 1983, men ikke med ordlyden i gjeldende vregl. § 11 nr. 1 annet ledd. Departementet så ingen grunn til å endre praksis, og pekte på at det ser ut til at praksis er i samsvar med det som har vært intensjonen fra lovgivers side. Departementet mente derfor at ordlyden burde endres, og viste til forslag til ny § 14 fjerde ledd. Departementet foreslo å bruke samme ordlyd som er brukt for justering av erstatninger, næringsfond, og andre fond/ytelser i gjeldende vregl. § 16 nr. 5 sjuende ledd.

Vedtekter for konsesjonsavgifter og næringsfond

I høringsnotatet mente departementet at det var grunn til å fjerne ordningen med vedtekter for konsesjonsfond og kraftfond med hjemmel i vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven. Disse må anses unødvendige på grunn av tilstrekkelige økonomiske bestemmelser i kommuneloven. Praksis med lovens krav om fylkesmannens godkjenning av vedtekter ble ansett utdatert.

Departementet viste til at konsesjonsavgifter ikke er fri, men er såkalt bunden inntekt for kommunen. Regnskapsmessig vil bundne inntekter som ikke brukes fullt ut det aktuelle regnskapsår, avsettes til et bundet fond, og midlene kan kun brukes til sitt opprinnelige formål (dvs. næringsutvikling) i kommende år. Kommunestyret er avskåret fra å bruke disse inntektene til andre formål enn hva som er lagt som bindinger gjennom industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven.

I høringsnotatet fremholdt departementet at delegering, organisering, bindinger på midlene og forvaltningen av disse vil ivaretas gjennom økonomibestemmelsene i kommuneloven.

Statlig godkjenningsordning var etter departementets syn en utdatert praksis som burde oppheves. Departementet mente at kontrollordninger generelt burde forbeholdes der det foreligger sentrale og viktige styringsbehov, og at det neppe er tilfelle med konsesjonsavgiftsfond. Det ble vist til at OED ikke har ansvar for verken forvaltningen av fondene eller vedtektene.

Annet

Gjeldende § 11 nr. 5 åpner i dag for at en del av avgiften kan pålegges betalt fra den tid arbeidet begynner. Departementet viste i høringsnotatet til at bestemmelsen ikke er i praktisk bruk, og tiltenkt tilfeller der det er fare for at konsesjonæren går konkurs eller av annen grunn må stoppe opp byggearbeidene før de er ferdigstilt. Departementet kunne ikke se tilfeller hvor bestemmelsen vil kunne bli tatt i bruk i dag. Departementet foreslo derfor i høringsnotatet å fjerne denne bestemmelsen.

7.2.3.3 Høringsinstansenes syn

Energi Norge merker seg at OED i tråd med Stortingets behandling av energimeldingen og rammen for denne høringen kun foreslår språklige oppdateringer i tråd med gjeldende praksis. Energi Norge ser frem til videre dialog med departementet om en omlegging med materielle konsekvenser på dette området i andre sammenhenger. I høringen merket Energi Norge seg forslaget om lovfesting av automatisk justering av konsesjonsavgiften hvert 5. år og hadde ikke merknader til dette.

LVK er enig i at man bør fjerne den statlige godkjenningsordningen for vedtekter og næringsfond i gjeldende § 11 nr. 2. Det påpekes at også EØS-avtalens regler om ulovlig statsstøtte vil danne en ramme for kommunens handlingsrom, i tillegg til kommuneloven. LVK viser til at både industrikonsesjonsloven og vassdragsreguleringsloven har bestemmelser om konsesjonsavgift. LVK har ingen innvendinger til forslaget om revidert bestemmelse i begge lovene om at konsesjonsavgifter skal justeres hvert 5. år på grunnlag av justeringsnormer som fastsettes av Kongen, og peker på at forslaget er uttrykk for gjeldende praksis og ikke representerer en materiell endring.

I høringen tar NVE opp flere spørsmål og foreslår justert utforming av forslaget til lovtekst på tre punkter. Et første spørsmål som NVE tar opp, gjelder kraftverk uten oppstrøms reguleringsmagasin, som i dag produserer mindre enn 40 GWh, men som gjennom en fremtidig utvidelse vil produsere mer enn 40 GWh. Disse kraftverkene vil normalt kun ha konsesjon etter vannressursloven og/eller vassdragsloven. Selve utvidelsen av kraftverket kan tenkes å bli gjennomført uten ytterligere konsesjonsbehandling. NVE ber departementet klargjøre hvorvidt reglene om konsesjonsavgift i revidert vassdragsreguleringslov kommer til anvendelse i slike saker.

NVE mener videre at departementets beskrivelse av fordelingen av konsesjonsavgifter i høringsnotatet er ufullstendig. NVE viser blant annet til at departementet omtaler beregningsmåten for konsesjonsavgifter, og ikke fordelingen mellom kommunene. NVE viser til at vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven har forskjellige prinsipper for hvordan avgifter skal fordeles mellom berørte kommuner. NVE foreslår at forslaget til ny § 14 annet ledd femte punktum skilles ut i et eget § 14 tredje ledd med følgende ordlyd (foreslått endring kursivert):

«Om konsesjon gis både etter lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall mv. [industrikonsesjonsloven] og denne lov, fastsettes det samlede kraftgrunnlaget etter reglene i lov 14. desember 1917 nr. 16 om erverv av vannfall mv. [industrikonsesjonsloven].»

NVE tar dernest opp departementets forslag til ny § 14 tredje ledd om beregning av konsesjonsavgift for kraftverk over 40 GWh. Det vises til at vannkraftverk som utnytter regulert vann betaler konsesjonsavgifter for det regulerte vannet etter reglene i vassdragsreguleringsloven. Dersom det ikke er gitt ervervskonsesjon for fallutnyttelsen, betales ikke avgifter etter lov om erverv av vannfall mv.

Normalt blir summen av konsesjonsavgifter høyere etter beregningsmåten i industrikonsesjonsloven enn etter vassdragsreguleringsloven. Slik bestemmelsen er formulert i høringsnotatet, kan den etter NVEs syn medføre at kraftverk over 40 GWh med oppstrøms reguleringsmagasin, men uten ervervskonsesjon, likevel må betale konsesjonsavgifter beregnet etter ervervsloven. Det ville i praksis være en høyere sum enn i dag. For å unngå dette har NVE foreslått å justere bestemmelsen til å lyde (foreslått endring kursivert):

«For kraftverk over 40 GWh uten oppstrøms reguleringsmagasin med vilkår om konsesjonsavgift, beregnes avgiften etter den gjennomsnittlige kraftmengde som vannfallet etter den foretatte utbygging kan frembringe med den påregnelige vannføring år om annet.»

Videre foreslo NVE at ordlyden i departementets forslag til ny § 14 syvende ledd justeres. NVE viser til at et reguleringsanlegg ikke produserer kraft. Departementets forslag om at plikten til å betale inntrer «etter hvert som kraften som anlegget produserer tas i bruk» er derfor ikke treffende. NVE foreslår at ny § 14 syvende ledd gis følgende ordlyd (foreslått endring kursivert):

«Avgiften skal betales av de enkelte vannfalls- eller brukseiere som utnytter den regulerte vannføringen. Plikten til å betale avgiften inntrer etter hvert som den regulerte vannføringen tas i bruk.»

7.2.3.4 Departementets forslag

Generelt om forslaget

Departementet påpekte i høringsnotatet et behov for språklig modernisering av bestemmelsen om konsesjonsavgifter. I Stortingets behandling av Meld. St. 25 (2015–2016) Kraft til endring ble regjeringen henstilt om å videreføre konsesjonskraftordningen slik den er i dag, som må forstås også å gjelde for ordningen med konsesjonsavgift.

Materielle endringer i reglene om konsesjonsavgifter vil kunne få store økonomiske virkninger for både tiltakshavere og kommuner. Slike endringer vil kreve andre og mer dyptgående utredninger enn dette revisjonsarbeidet legger opp til. Ingen av de foreslåtte endringene i høringsnotatet var ment å endre de materielle bestemmelsene om konsesjonsavgifter.

Departementet foreslo i høringen at dagens regler opprettholdes i ny § 14, men at ordlyden moderniseres og strukturen gjøres noe mer oversiktlig. Innarbeidede begreper ble foreslått opprettholdt. I forslaget ble vassdragsreguleringsloven tilpasset slik at reglene om konsesjonsavgifter for vannkraftverk med midlere årsproduksjon over 40 GWh også fremgår av bestemmelsen. Særregler om beregning av avgift for slike kraftverk følger i dag av henvisningen fra vannressursloven § 19 annet ledd. Bestemmelsen ble foreslått plassert i ny § 14 tredje ledd. Departementet opprettholder dette forslaget, som forklares nærmere nedenfor.

NVE ba i høringen om klargjøring av om bestemmelsene om konsesjonsavgift i vassdragsreguleringsloven også kommer til anvendelse der anlegg utvides til å produsere over 40 GWh, uten at de konsesjonsbehandles på nytt. Til dette bemerker departementet at lovforslaget ikke er ment å innebære noen materielle endringer. Dagens praksis skal videreføres. Dette innebærer at slike anlegg ikke skal pålegges konsesjonsavgift beregnet etter industrikonsesjonsloven, med mindre anlegget må konsesjonsbehandles på nytt etter en av lovene.

Beregningsgrunnlaget

Beregning av kraftgrunnlaget for konsesjonsavgifter etter industrikonsesjonsloven gir noe høyere avgiftsgrunnlag enn etter vassdragsreguleringsloven. Der det samtidig gis konsesjon etter de to lovene, er dagens praksis at det fastsettes et kraftgrunnlag etter begge lover. Departementet foreslo i høringsnotatet en klargjøring av bestemmelsen som viderefører gjeldende rett, for de tilfellene der konsesjon gis etter både vassdragsreguleringsloven og industrikonsesjonsloven. Dette var inntatt i forslag til ny § 14 annet ledd femte punktum.

I høringen har NVE påpekt at gjennomføringen av beregningen og fordelingen av konsesjonsavgifter i praksis ikke reflekteres fullt ut i forslaget til endret ordlyd. NVE foreslo derfor en annen formulering, som nevnt i punkt 7.2.3.3.

Departementet har vurdert ordlyden NVE har foreslått, men er kommet til at heller ikke denne vil være fullt ut dekkende for alle detaljer i den metoden som benyttes for beregning av konsesjonsavgift i de tilfeller der det er gitt konsesjon etter begge lover. Departementet er kommet til at det ikke er hensiktsmessig å regulere dagens praksis på dette punktet direkte og på et slikt detaljnivå i selve lovteksten.

Samtidig mener departementet at loven bør synliggjøre det faktum at NVE etter gjeldende praksis foretar en samordning ved beregning av konsesjonsavgift i de tilfeller begge lover anvendes. Departementet foreslår derfor en noe mer generell formulering sammenholdt med høringsforslaget til ny § 14 annet ledd femte punktum. Bestemmelsen gjør ingen endring i gjeldende rett, som også fremgår av NVEs veileder og praksis. Departementet foreslår en bestemmelse som lyder:

«Gis konsesjon både etter vannfallrettighetsloven og loven her, samordnes beregningen av konsesjonsavgifter etter de to lovene.

NVE har også reist spørsmål om ny § 14 tredje ledd vil komme til anvendelse på kraftverk som ikke har ervervskonsesjon og hvor konsesjonsavgifter beregnes etter reglene i vassdragsreguleringsloven. Dette vil i så fall innebære en materiell endring.

Departementet presiserer at bestemmelsen ikke er ment å ha tilbakevirkende kraft, eller innebære noen materiell endring overfor eksisterende kraftverk. Når det gjelder nye konsesjoner vil skillet i loven gå mellom kraftverk som har egen regulering eller overføring, og de som ikke har det. For kraftverk med egen regulering eller overføring gjelder ny § 14 annet ledd. For kraftverk uten egen regulering eller overføring gjelder ny § 14 tredje ledd. Med dette videreføres den praksis som i dag følger av vannressursloven § 19 annet ledd siste punktum.

I høringssvaret har NVE har foreslått en justert ordlyd i ny § 14 tredje ledd for å presisere skillet mot «kraftverk over 40 GWh uten oppstrøms reguleringsmagasin». Departementet har vurdert denne formuleringen, og funnet at den språklig vil avvike noe fra dagens ordlyd i vannressursloven § 19 tredje ledd. Eksempelvis kunne det spørres hvor langt oppstrøms et reguleringsmagasin må ligge før bestemmelsen gjelder.

Departementet er opptatt av å videreføre dagens praksis, og viser til at kraftverk over 40 GWh uten egen regulering eller overføring har vilkår som følger av vannressursloven § 19 annet ledd annet punktum, selv om de utnytter regulert vann fra en oppstrøms regulering. Departementet foreslår følgende ordlyd i ny § 14 tredje ledd, som viderefører dagens bestemmelse:

«For kraftverk over 40 GWh uten egen regulering eller overføring og der det ikke er gitt konsesjon etter vannfallrettighetsloven, beregnes avgiften etter den gjennomsnittlige kraftmengde som vannfallet etter den foretatte utbygging kan frembringe med den påregnelige vannføring år om annet.»

Ny § 14 tredje ledd skal kun gjelde de kraftverk over 40 GWh som ikke er konsesjonspliktige etter gjeldende vassdragsreguleringslov § 2, det vil si kraftverk uten egne reguleringer eller overføringer. Departementet anser endringen som utelukkende språklig og en klargjøring av hva som følger av gjeldende rett.

I høringsnotatet tok departementet også opp at dagens praksis for å gi et påslag i beregnet naturhestekrefter ved flerårsmagasiner ikke fremgår direkte av lovens ordlyd. Ettersom utbygging av flerårsmagasiner nå er lite aktuelt, har problemstillingen trolig begrenset aktualitet. Som nevnt i høringsnotatet kan det ikke utelukkes spesielle tilfeller der bruk av standardmetoden ikke gir et riktig bilde av reguleringens verdi.

Gjeldende vregl. § 11 nr. 1 tredje ledd åpner for en annen beregningsmetode, som sjelden er blitt brukt. Det kan tenkes situasjoner der en tilleggsregulering kommer på toppen av en regulering som ikke tidligere ga grunnlag for avgift. Departementet mener det fortsatt bør være lovhjemmel til å bestemme en annen beregningsmetode i spesielle tilfeller.

Departementet opprettholder forslaget om å erstatte dagens bestemmelse med en noe mer åpen «unntaksregel» i ny § 14 annet ledd tredje punktum, som foreslått i høringsnotatet. Den foreslåtte bestemmelsen vil gi mulighet til å fravike standard beregningsmetode ved flerårsmagasiner og i andre tilsvarende tilfeller hvor standardmetoden slår urimelig ut med hensyn til reguleringens reelle verdi. Forslaget skal ikke innebære verken utvidelse eller innskrenking av gjeldende praksis.

Plikten til å betale

Departementet foreslår i tråd med høringsforslaget at gjeldende § 11 nr. 3 får modernisert språk, slik at ordlyden i noe større grad tydeliggjør innholdet i dagens regel og praksis. Setningen om brukseierforeningens ansvar foreslås tatt ut. Forholdet mellom brukseierforeninger og dens medlemmer reguleres nærmere i ny §§ 23 og 24 om brukseierforeninger.

Departementet har vurdert NVEs forslag om å endre ordlyden i ny § 14 syvende ledd om at plikten til å betale konsesjonsavgifter påhviler de enkelte vannfalls- eller brukseiere. Departementet er enig med NVE at det er en mer treffende formulering å si at plikten til å betale avgift inntrer «etter hvert som den regulerte vannføringen tas i bruk» og foreslår en justert ordlyd, i tråd med NVEs høringsuttalelse.

Justering av avgiftene

LVK er enig i departementets forslag i høringsnotatet til justert ordlyd, i tråd med praksis for automatisk justering av avgiftene. Energi Norge har ingen merknad.

I ny § 14 fjerde ledd inntas det i tråd med høringsforslaget en noe endret bestemmelse sammenholdt med dagens ordlyd, som klargjør at justering skal foretas hvert 5 år på grunnlag av justeringsnormer fastsatt av Kongen. Departementet foreslår samme ordlyd som er brukt for justering av erstatninger, næringsfond og andre fond/ytelser, se punkt 7.2.6.

Vedtekter for konsesjonsavgifter og næringsfond

I tråd med forslaget i høringsnotatet, tilrår departementet å oppheve vedtektsordningen med den særskilte godkjenningsordningen som fremgår av gjeldende vregl. § 11 nr. 2 annet ledd.

Annet

Gjeldende § 11 nr. 5 åpner for at en del av avgiften kan pålegges betalt fra den tid arbeidet begynner. Departementet har ikke kunnet se tilfeller hvor bestemmelsen vil bli tatt i bruk. I tråd med høringsforslaget foreslår departementet å fjerne denne.

7.2.4 Byggefrister

7.2.4.1 Gjeldende rett

Byggefrister etter vregl. § 12 nr. 1 er et obligatorisk vilkår som følger direkte av loven, dvs. at de alltid tas inn i konsesjoner. Arbeidet må påbegynnes innen 5 år og fullføres innen en ytterligere frist på 5 år. Fristene kan forlenges av Kongen, jf. vregl. § 12 nr. 1 tredje punktum om at «Kongen kan dispensere fra disse bestemmelser».

Myndigheten er delegert til Olje- og energidepartementet ved kgl.res. 28. juni 1946, jf. kgl. res 11. januar 1978. Myndighet til å dispensere fra byggefrister etter vregl. § 12 nr. 1, fastsatt i konsesjoner til vannkraftanlegg der NVE fatter konsesjonsvedtak etter vannressursloven § 19 tredje ledd, er delegert til NVE i brev av 19.04.2011.

Det er ikke stilt noen nærmere betingelser for hva som kan begrunne en fristutsettelse. I praksis gis det som regel fristutsettelse første gang konsesjonær søker om det. I enkelte tilfelle søkes om annen gangs fristutsettelse. Da gis normalt kortere frist og gjerne en passus i vedtaket om at man ikke kan forvente ytterligere fristutsettelse. Om vilkår må settes for en utsettelse, må vurderes av konsesjonsmyndigheten i den enkelte sak. Slike vilkår kan være aktuelt av hensyn til endrede forhold som for eksempel av hensyn til natur og miljø.

Etter den tidligere vassdragsloven og någjeldende vannressurslov, bortfaller konsesjonen dersom ikke arbeidet igangsettes innen tre år etter at konsesjonen er gitt, jf. vl. § 27. Automatisk bortfall er ikke regelen for konsesjoner etter vregl., men gjentatte eller fortsatte overtredelser av bl.a. byggefrister, kan medføre at konsesjonen trekkes tilbake i samsvar med bestemmelsene i vregl. § 12 nr. 21 tredje ledd.

For større elvekraftverk, gjelder vassdragsreguleringslovens regel om byggefrist, jf. vl. § 19 annet ledd, men bestemmelsen om at konsesjonen kan trekkes tilbake i nr. 21 tredje ledd, gjelder ikke. Dette har skapt noe uklarhet for hvilken konsekvens det får dersom byggefrist oversittes for elvekraftverk over 40 GWh. Også for mindre vannkraftverk med konsesjon etter vannressursloven gjelder byggefristene i vregl. § 12 nr. 1, jf. vl. § 19 tredje ledd.

7.2.4.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo å videreføre bestemmelsen om fem års byggefrist og ytterligere fem års fullførelsestid med noen språklige justeringer. Hjemmel for å forlenge byggefrist og fullførelse er i dag delegert til departementet. I høringsnotatet mente departementet at denne myndigheten bør gis direkte i bestemmelsen. Departementet foreslo ingen begrensninger i antall utsettelser som kan gis, og mente praksis her burde videreføres. Departementet viste til at det ved behandlingen av enhver søknad må vurderes om endrede forhold har oppstått som gjør det nødvendig med vilkår om ytterligere utredninger av hensyn til natur og miljø eller brukerinteresser i vassdraget.

Departementet viste til at vilkåret anses og praktiseres som lovfestet i dag, og foreslo det derfor videreført i ny § 15. Med forslaget om at elvekraft over 40 GWh kommer inn under samme lov, mente departementet at det samtidig burde ryddes opp i eventuell lovmessig usikkerhet om hva som gjelder ved oversittelse av byggefristen for slike utbygginger.

Departementet viste til at det kan stilles spørsmål ved om det burde innføres en regel om automatisk bortfall av konsesjonen etter oversittet frist. Departementet gikk ikke inn på spørsmål om en slik materiell endring. Departementet foreslo at bestemmelsen om at ekstraordinære forhold som force majeure ikke skal regnes med i fastsettelse av byggefristen, også skulle videreføres. Med force majeure menes ekstraordinære forhold utenfor tiltakshavers kontroll, for eksempel flom eller naturkatastrofer.

7.2.4.3 Høringsinstansenes syn

LVK anbefaler at det inntas et vilkår i bestemmelsen om at fristene kun kan forlenges dersom det foreligger særlige grunner. LVK mener at en forlengelse ikke bør være kurant, og viser til at konsesjoner som ikke realiseres innen lovens hovedfrist på fem år båndlegger naturressurser som over tid kunne ha vært utnyttet på annen måte.

7.2.4.4 Departementets forslag

I ny § 15 foreslår departementet å videreføre bestemmelsen om fem års byggefrist og ytterligere fem års fullførelsestid etter gjeldende § 12 nr. 1, med noen mindre justeringer. Hjemmel for å forlenge byggefrist og fullførelse er i dag delegert til departementet, som nå foreslås gitt myndighet direkte i bestemmelsen.

I ny § 15 annet punktum videreføres dagens mulighet til å gi utsatt frist. Departementet har ikke foreslått noen begrensninger i antall utsettelser som kan gis, og mener praksis kan videreføres. Det må ved behandlingen av enhver søknad vurderes om endrede forhold har oppstått som gjør det nødvendig med vilkår om ytterligere utredninger av hensyn til natur og miljø eller brukerinteresser i vassdraget.

Til LVKs innspill om forlengelse av byggefrister viser departementet til at dagens praksis allerede setter begrensninger ved at det normalt kun gis én begrenset fristutsettelse, og da gjerne med en passus i vedtaket om at ytterligere fristutsettelse ikke kan forventes. Ved behandlingen av søknad om utsatt frist blir det foretatt en vurdering av om endrede forhold har oppstått, som gjør det nødvendig med vilkår om ytterligere utredninger av hensyn til natur og miljø eller brukerinteresser i vassdraget. Departementet ser derfor ikke behov for å gjøre endringer og opprettholder forslaget fra høringsnotatet.

Ved at elvekraft over 40 GWh kommer inn under samme lov, fjernes eventuell usikkerhet om hva som gjelder ved oversittelse av byggefrist for slike utbygginger.

Departementet foreslår i ny § 15 tredje punktum å videreføre bestemmelsen om at ekstraordinære forhold ikke skal regnes med i fastsettelse av byggefristen.

7.2.5 Manøvreringsreglement

7.2.5.1 Gjeldende rett

Et ufravikelig element i konsesjonen er fastsettelse av et manøvreringsreglement. Dette reglementet inntas som en egen del av selve konsesjonen. Det framgår uttrykkelig av loven, vregl. § 12 nr. 12, jfr. vl. § 19, at reguleringsanlegg skal manøvreres i overensstemmelse med et manøvreringsreglement. Ved vannkraftutbygging som faller utenfor vassdragsreguleringsloven vil vl. § 26 annet ledd om at det skal fastsettes grenser for vannføring og vannstand i samsvar med vl. § 10 komme til anvendelse.

Vregl. § 12 nr. 12 første ledd forutsetter at reglementet skal fastsettes på forhånd, jf. ordene «som Kongen på forhånd utferdiger». Det er likevel en unntaksmulighet for å utsette fastsettelsen av reglementet til etter at konsesjonen er gitt. I så fall skal reglementet fastsettes så raskt som mulig og «i ethvert fald» før ekspropriasjonsskjønnet påbegynnes. Adgangen til en slik utsettelse benyttes ikke lenger. Reglementet vedtas i dag alltid som en del av konsesjonen. Det kan imidlertid fastsettes et prøvereglement for en viss tid. Dette reguleres ikke av bestemmelsen, men følger av den alminnelige vilkårslære.

Vregl. § 12 nr. 12 annet ledd angir regler om saksbehandlingen, dvs. hvem som skal høres før reglementet utferdiges. De samme organer skal høres før en eventuell endring av reglementet.

Etter vregl. § 12 nr. 13 første ledd annet punktum skal reguleringsgrensene markeres med faste og tydelige vannstandsmerker. Dette inngår som vilkår i fastsatte manøvreringsreglement som følger reguleringskonsesjoner.

7.2.5.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo en moderne utforming etter mønster av vl. § 26 annet ledd. I stedet for å henvise til vl. § 10 foreslo departementet at de samme pliktige hensyn som står i vl. § 10 annet ledd inntas direkte i bestemmelsen. Departementet viste til at også tredje ledd i vl. § 10 gjelder for stor vannkraft og foreslo at dette tas inn i den reviderte loven. Etter departementets syn ville dette gjøre regelverket mer oversiktlig.

I tillegg foreslo departementet å lovfeste standardvilkåret om minstevannføring og adgang til å revidere reglementet (klausul i manøvreringsreglementet), som er tatt inn i konsesjoner gitt etter 1948. Departementet viste til at dette er et viktig vilkår som bør reguleres direkte i loven.

Tekst om standardvilkåret om merking av LRV/HRV ble også foreslått inntatt, da dette er naturlig å ha med i en egen bestemmelse om manøvreringsreglement. Lovteksten ble foreslått utformet kort, slik at den eventuelt utdypes i forskrift, med hjemmel i § 20 bokstav i).

I høringsnotatet viste departementet til at i konsesjon etter vannressursloven til uttak, bortledning eller oppdemming skal fastsetting av vilkår om minstevannføring i elver og bekker avgjøres etter en konkret vurdering. Videre viste departementet til at ved fastsettelsen av minstevannføring, skal det ifølge vannressursloven § 10 blant annet legges vekt på å sikre:

• a) vannspeil

• b) vassdragets betydning for plante- og dyreliv

• c) vannkvalitet og

• d) grunnvannsforekomster

Departementet viste til at andre vurderingstemaer også kunne vært nevnt i en opplisting for reguleringer og stor vannkraft, for eksempel vann som landskapselement. I forlengelse av dette viste departementet til at bestemmelsen i vl. er gjeldende rett også for vassdragsreguleringer, jf. gjeldende vregl. § 19 nr. 2 siste punktum. Departementet mente det kunne skape uklarhet om revidert vassdragsreguleringslov viser til andre hensyn som skal vektlegges. Departementet foreslo at samme formulering som i vl. § 10 skulle inntas i den reviderte loven.

Departementet foreslo at bestemmelsen om at reguleringsgrensene skal markeres med faste og tydelige vannstandsmerker, som fremgår av dagens § 12 nr. 13 første ledd annet punktum, tas inn som siste ledd i ny § 16 om manøvreringsreglement.

Departementet anså adgangen til å utsette fastsettelsen av manøvreringsreglement etter at konsesjonen er vedtatt som unødvendig, og foreslo at den oppheves. Departementet mente dermed at det heller ikke trengs en egen bestemmelse om høring av forslag til manøvreringsreglement, ettersom dette skjer som en del av konsesjonsbehandlingen.

7.2.5.3 Høringsinstansenes syn

NVE har ingen innvendinger mot at forslaget til ny § 16 harmoniseres med bestemmelsene om minstevannslipp i vannressursloven, så lenge det er klart at dette ikke er til hinder for å pålegge minstevannføring i enkelte tilfeller. NVE er skeptisk til å utforme bestemmelsen etter mønster fra vannressursloven. NVE mener at det blir en skjevhet når man inntar vl. § 10 i ny § 16, siden vannressursloven er myntet på mer enn bare vannkraft.

NVE foreslår at ny § 16 annet ledd annet punktum med punktlisten a til d tas ut av forslaget til bestemmelse om manøvreringsreglement i revidert vregl. Relevante momenter for fastsettelsen av minstevannføring bør heller fremgå av forarbeidene. NVE mener at det blir noe feil når man tar inn vannressursloven § 10 tredje ledd i ny § 16, og at dette kan komme i konflikt med adgangen til midlertidige tillatelser etter vl. § 8 og vl. § 40. NVE ber om en presisering av hva som ligger i kravet om faste og tydelige vannstandsmerker.

NVE og LVK har merknader som knytter seg til bestemmelsen om å pålegge hydrologiske observasjoner som var foreslått i ny § 20. Dette er også omtalt i punkt 7.3.3.

7.2.5.4 Departementets forslag

I høringsnotatet ble det foreslått en moderne utforming av bestemmelsen om manøvreringsreglement etter mønster av vl. § 26 annet ledd. Istedenfor å henvise til vannressursloven ble det foreslått å innlemme den samme opplistingen i ny § 16. Departementet anså ikke den foreslåtte endringen for å innebære noen materiell endring. Opplistingen av hensynene ville ikke være uttømmende, og bare gjelde så langt de passer.

Departementet er enig med NVE i at de hensyn som er listet opp i vannressursloven § 26 også omfatter andre tiltak enn vannkraftutbygging. I tråd med NVEs forslag tas punktlisten a) til d) ut av bestemmelsen. Relevante hensyn bør heller fremgå av merknadene til bestemmelsen. Første og annet ledd i høringsforslaget til ny § 16 foreslås slått sammen.

I ny § 16 annet ledd fastholder departementet forslaget om en tilsvarende bestemmelse som i vl. § 10 om adgang til å fravike reglementet over en kort periode. Denne bestemmelsen gjelder også i dag, og departementet anser ikke forslaget som noen materiell endring. Adgangen til midlertidig fravik etter forslaget til ny § 16 påvirker ikke adgangen til å gi tillatelse til midlertidige byggearbeider, reparasjoner og opprenskningsarbeider etter vannressursloven § 8, jf. Ot.prp. nr. 39 (1998–99) punkt 9.3. Forslaget påvirker heller ikke adgangen til å fravike manøvreringsreglementet etter vl. § 40 i særskilte faresituasjoner.

I ny § 16 tredje ledd foreslår departementet i tråd med høringsnotatet å lovfeste vilkårene for når reglementet kan endres, som i praksis inntas som klausul i manøvreringsreglementet.

I tråd med høringsnotatet opprettholder departementet også bestemmelsen om at reguleringsgrensene skal markeres med faste og tydelige vannstandsmerker som fremgår av gjeldende § 12 nr. 13 første ledd annet punktum. Denne tas inn i fjerde ledd i ny § 16 om manøvreringsreglement. Med «faste og tydelige» vannstandsmerker må det forstås at fastmerkebolten som nødvendig utgangspunkt skal være solid og varig, og angi kotehøyden relatert til høyder og høydesystem som er angitt i konsesjonen.

LVK påpekte i sin uttalelse til forslaget til ny § 20 første ledd bokstav h) at vilkåret om hydrologiske observasjoner var tatt inn som et «kan-vilkår» i denne bestemmelsen. Se omtale i punkt 7.3.3. I dag er dette et «skal-vilkår» i vregl. § 12 nr. 13 første ledd første punktum.

Departementet foreslår å beholde bestemmelsen som i dag. Vilkårsbestemmelsen foreslås fortsatt plassert sammen med bestemmelsen om vannstandsmerking. Innholdet opprettholdes med noe nedkortet ordlyd. I tråd med NVEs forslag foreslås det at første punktum i fjerde ledd i ny § 16 skal lyde:

«Konsesjonæren skal etter vedtak fra departementet utføre de hydrologiske observasjoner som er nødvendige for å ivareta det offentliges interesser, og gjøre materialet tilgjengelig for allmennheten».

Etter å ha tatt inn bestemmelsen om hydrologiske observasjoner i ny § 16 endres overskriften til «Manøvreringsreglement og hydrologiske observasjoner». Bestemmelsen om adgang til å utsette fastsettelsen av manøvreringsreglement etter at konsesjonen er vedtatt, foreslås opphevet. Dermed er det heller ikke behov for egen bestemmelse om høring av forslag til manøvreringsreglement, ettersom dette skjer som en del av konsesjonsbehandlingen. Se for øvrig merknaden til ny § 16.

7.2.6 Fond og andre utbetalinger

7.2.6.1 Gjeldende rett

Etter vregl. § 12 nr. 8 kan det fastsettes ytelser til jordbruk, skogbruk, reindrift og fiske, enten ved avsetning i fond eller ved årlige beløp. Fastsettelse av vedtektene for fondene og administreringen av disse bestemmes av vedkommende departement, jf. nr. 8 tredje ledd. Med hjemmel i § 12 nr. 17 kan det i konsesjonen oppstilles ytterligere betingelser, herunder pålegg om opprettelse av næringsfond, for den enkelte kommune, når dette i det enkelte tilfelle finnes påkrevd av allmenne hensyn eller for ivaretakelse av private interesser som blir skadelidende.

Med hjemmel i vregl. § 12 nr. 8 fjerde ledd kan det pålegges konsesjonæren å erstatte utgiftene ved et forsterket jakt- og fiskeoppsyn under anleggstiden.

Reindrift

Tilskudd til reindrift gitt i vassdragskonsesjoner tildeles i dag direkte til det enkelte reinbeitedistriktet. Tilskuddene settes inn i et reindriftsfond som også omfatter andre typer inntekter/overføringer reinbeitedistriktet har. Reindriftsfond er regulert i lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftsloven) § 47. Vedtektene blir fastsatt av distriktsstyret og godkjent av Fylkesmannen. Det er derfor ikke departementet (eller underliggende etater) som i praksis administrerer fondene eller fastsetter vedtektene.

Jordbruk og skogbruk

Jordbruksfondene var modell for næringsfondene som i dag gis med hjemmel i vregl. § 12 nr. 17. Da næringsfondene ble tatt i bruk ble bruken av jordbruksfondene mindre. Olje- og energidepartementet har vært i kontakt med Landbruks- og matdepartementet og Statkraft for å kartlegge bruken av fond til slike formål. Disse undersøkelsene tyder på at det ikke er gitt slike fond de senere tiår. Ytelser til jordbruk og skogbruk kan imidlertid ha blitt gitt gjennom næringsfond etter vregl. § 12 nr. 17.

Fiske

Lovens ordlyd er at det kan pålegges konsesjonæren å yte tilskudd til fremme av fisket i kommunen(e). I Ot.prp. nr. 50 (1991–92) ble det drøftet hvorvidt dette skulle utvides til «fiske, vilt og friluftsliv». Dette ble blant annet foreslått av Miljøverndepartementet (nå Klima- og miljødepartementet) og Turistforeningen, men avvist av Olje- og energidepartementet, med henvisning til at fiske er mer direkte knyttet til vassdraget enn de andre interessene, og at det ville kunne bli problemer med administrasjonen av tilskuddene ettersom forskjellige organer har ansvaret for de ulike interessene.

Praksis etter dette har likevel vært at det i enkelte konsesjoner pålegges tilskudd til «fisk, vilt og friluftsliv» i form av et årlig beløp til de berørte kommuner. Formuleringen brukes i dag i standardvilkåret for naturforvaltning. Disse midlene disponeres av kommunen og er ikke del av de fond som dannes av eventuelle konsesjonsavgifter eller næringsfond til kommunene. Det er noe uklart hvor tilskudd til fisk, vilt og friluftsliv i dag har sin hjemmel i vassdragsreguleringsloven. Etter praksis administreres slike fond av kommunene. Som en del av naturforvaltningsvilkåret må hjemmelen for vilkåret anses å være vregl. § 12 nr. 17.

Næring

Etter vregl. § 12 nr. 17 er det adgang til i konsesjonen å oppstille ytterligere betingelser, herunder pålegg om opprettelse av næringsfond, for den enkelte kommune, når dette i det enkelte tilfelle finnes påkrevd av allmenne hensyn eller ivaretakelse av private interesser som blir skadelidende. I de tilfeller hvor samme kommune får næringsfond eller konsesjonsavgifter gjennom flere konsesjoner, vil alle midlene inngå i ett og samme fond.

Andre formål

Etter vregl. § 12 nr. 17 er det også adgang til å pålegge ytelser til andre formål enn næring. Fondet må spesifiseres for et konkret formål som ikke dekkes av de øvrige bestemmelsene, og som er påkrevd av allmenne hensyn eller ivaretakelsen av private interesser som blir skadelidende. Et eksempel som er hjemlet i denne bestemmelsen i dag er dagens ordning med innbetaling av sektoravgift for kulturminner i regulerte vassdrag ved revisjon eller fornyelse av konsesjoner.

Vedtekter og administrering av fond

Etter vregl. § 12 nr. 8 tredje ledd fastsettes vedtekter for fond og administreringen av disse av vedkommende departement, som i pr i dag er LMD. For næringsfond hjemlet i vregl. § 12 nr. 17 gjelder bestemmelsene i § 11 nr. 2 annet ledd annet til siste punktum, nr. 3 og nr. 4 så langt de passer. For administreringen av slike fond er i dag KMD ansvarlig departement.

Justeringer av årlige beløp og forfallstidspunkt

Etter vregl. § 12 nr. 8 forfaller fondene til betaling når konsesjon gis med mindre annet er bestemt. Fond som gis med hjemmel i vregl. § 12 nr. 17 forfaller til betaling når konsesjon gis.

Etter endringer i vregl. i 1983 (i kraft fra 17.02.1984) og tilhørende forskrift (forskrift 4. desember 1987 nr. 945) ble det etablert en ordning med automatisk justering hvert 5. år for både konsesjonsavgifter, erstatninger, årlige ytelser til næringsfond og andre fond/årlige ytelser. Disse reglene ble gitt virkning også for tidligere meddelte konsesjoner.

I § 13 i den tilhørende forskriften (F 04.12.1987) står det imidlertid kun at «årlige ytelser til andre fond enn næringsfond, fastsatt i vassdragskonsesjoner meddelt etter 16. februar 1984 skal justeres automatisk etter 5 år.»

Dette innebærer at automatisk justering ikke gjelder andre fond/årlige ytelser i konsesjoner meddelt før 17.02.1984. NVE og OED har i praksis tatt som utgangspunkt at justeringer av årlige ytelser gitt i konsesjoner før 17.02.1984 justeres i samsvar med bestemmelsene i den aktuelle konsesjonen, og ikke automatisk hvert 5. år.

7.2.6.2 Høringsnotatet

Departementet viste til at det i dag er flere ulike fond med ulike hjemler og administrasjon. Departementet mente det var hensiktsmessig å foreta en opprydning, slik at en felles bestemmelse gir hjemmel for opprettelse av fond med ulike formål. Departementet foreslo at bestemmelser om fond og andre utbetalinger videreføres i ny § 17.

Reindrift

Departementet viste til at ytelser til reindrift per definisjon kan omfattes av en bestemmelse som gir hjemmel for opprettelse av næringsfond. Reinbeitedistriktene er imidlertid private rettssubjekter og følger ikke nødvendigvis kommunegrensene. Dette mente departementet taler for at det fortsatt skal være en egen hjemmel for å fastsette reindriftsfond. Hjemmelen ble foreslått inntatt i ny § 17 første ledd bokstav a). Videre foreslo departementet at det i bestemmelsen henvises til reindriftsloven § 47 til erstatning for dagens ordlyd om at departementet fastsetter vedtektene og administrerer slike fond.

Jordbruk og skogbruk

Departementet viste til at hjemmelen til å gi ytelser til jordbruk og skogbruk etter gjeldende vregl. § 12 nr. 8 ikke har blitt brukt de senere tiår. Videre mente departementet at det var et behov for å samordne reglene, ettersom ytelser til jordbruk/skogbruk i dag kan gis med hjemmel i både gjeldende vregl. § 12 nr. 8 og som næringsfond etter gjeldende vregl. § 12 nr. 17. På bakgrunn av dette foreslo departementet å ta ut jordbruk og skogbruk som eget formål. Slike formål mente departementet heller kunne dekkes av en mer generell hjemmel til å fastsette næringsfond, som ble foreslått inntatt i ny § 17 første ledd bokstav c).

Fisk, vilt og friluftsliv

I høringsnotatet vurderte departementet om det burde etableres en hjemmel til å etablere fond til «fisk, vilt og friluftsliv» i kommunen(e). Departementet viste til at der det gis slike fond i dag, er de en del av naturforvaltningsvilkåret med hjemmel i gjeldende vregl. § 12 nr. 17. Selv om slike fond også vil kunne berøre næringsinteresser, gis de ikke som næringsfond underlagt særlige bestemmelser om administrasjon mv. Det er likevel et økonomisk vilkår som lovteknisk hører sammen med vilkår om næringsfond og reindriftsfond.

Departementet foreslo en eksplisitt hjemmel i ny § 17 første ledd bokstav b) til å yte fond til «fisk, vilt og friluftsliv». Departementet la vekt på at formålet kun var en stadfesting og tydeliggjøring av gjeldende rett slik den har blitt forstått og praktisert de senere årene. Departementet viste deretter til at både ytelser som er rettet mot aktiviteten fiske og hensyn som ivaretar fisken som art, vil kunne omfattes av bestemmelsen. Som eksempel nevnte departementet tiltak som ytelser til tilrettelegging av fiskeplasser mv.

Næring

Departementet foreslo at den såkalte «sekkebestemmelsen» i gjeldende vregl. § 12 nr. 17 deles opp, slik at hjemmelen for å pålegge næringsfond skilles ut som en egen bestemmelse i ny § 17 første ledd bokstav c). Departementet viste til at når næringsfond tilkjennes skjer dette dels for å gi kommunene en andel i verdiskapingen, og dels som kompensasjon for de ulemper reguleringen medfører. Størrelsen på fondet må fastsettes etter skjønn basert på de konkrete forholdene i saken. Relevante momenter vil være kraftproduksjonens størrelse, reguleringens virkning på næringsgrunnlaget i de berørte kommuner og hvilke andre vilkår som fastsettes i konsesjonen.

Særskilte formål

Departementet foreslo at hjemmelen til å fastsette ytelser til andre særskilte formål videreføres i en egen bestemmelse i ny § 17 første ledd bokstav d). Departementet viste til at slike ytelser har hatt sin nåværende hjemmel i gjeldende vregl. § 12 nr. 17. Departementet foreslo ingen endringer i det materielle innholdet.

Departementet fremholdt at fondet må spesifiseres for et konkret formål som ikke dekkes av de øvrige bestemmelsene, og som er påkrevd av allmenne hensyn eller ivaretakelsen av private interesser som blir skadelidende. Som aktuelle formål viste departementet til eksempelvis fond til bekjempelse av krypsiv, slik det ble gjort i Otravassdraget, jf. St.prp. nr. 73 (2001–2002) (Ny reguleringskonsesjon for Byglandsfjorden m.m. i Otravassdraget og tillatelse til diverse overføringer til Brokke kraftverk og bygging av Skarg kraftverk), bevaring av gamle seterbuer og liknende.

Til slutt fremholdt departementet at det ikke er en automatikk i at slike økonomiske tilskudd eller fond skal fastsettes, men viste til at dette vil bero på en vurdering av om det er påvist ulemper av en slik art at det berettiger en viss kompensasjon i form av et slikt fond.

Vedtekter og administrasjon

Departementet foreslo å kodifisere gjeldende praksis for forvaltning av reindriftsfond ved å ta inn en henvisning til lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftsloven) § 47 i ny § 17 fjerde ledd. Departementet viste for øvrig til underkapitlet om administrering av konsesjonsavgiftsfond som også vil gjelde for næringsfond ovenfor, jf. henvisningen i ny § 17 tredje ledd.

Justeringer av årlige beløp og forfallstidspunkt

Departementet viste til at etter gjeldende vregl. §§ 12 nr. 8 forfaller fondene til betaling den dag konsesjonen gis med mindre annet er bestemt. Fond som gis med hjemmel i gjeldende vregl. § 12 nr. 17 forfaller også til betaling når konsesjon gis. Departementet foreslo at forfallstidspunktet endres til å gjelde fra og med byggestart. Bestemmelsen ble foreslått inntatt i ny § 17 annet ledd. Realisering av prosjekter er mer usikre enn tidligere, og ikke alle utbygginger blir gjennomført. For utbygger vil det være urimelig å måtte betale fond som kompensasjon for en utbygging som aldri finner sted.

Departementet viste til at spørsmålet om årlig justering for meddelte konsesjoner før 17.2.1984 ikke ser ut til å ha blitt drøftet i forarbeidene til endringsloven av 1983 eller i kgl.res. som ga forskriften. Departementet fremholdt at hensynet om å få justert et beløp i takt med prisstigningen synes like nødvendig for denne typen ytelser som for andre. Departementet foreslo derfor at en ny lovhjemmel for andre fond/ytelser skal slå fast at automatisk justering skal skje for ytelser gitt i alle tidligere meddelte konsesjoner, også de meddelt før 17.02.1984.

I henhold til forskrift av 4. desember 1987 nr. 954 om justeringer av konsesjonsavgifter, årlige erstatninger og fond mv. i medhold av vassdragslovgivningen skal alle justeringene skje «automatisk». Departementet viste til at det også er slik det fungerer i praksis. Departementet mente imidlertid at ordlyden i loven burde klargjøres slik at den fullt ut samsvarer med etablert praksis. I den forbindelse viste departementet til at for årlige erstatninger (og næringsfond og enkelte andre fond etter henvisning) sier gjeldende vregl. § 16 nr. 5 sjuende ledd at disse «skal justeres hvert 5. år på grunnlag av justeringsnormer som fastsettes av Kongen».

Departementet foreslo at ordlyden endres slik at begrepet «automatisk justering» fremgår klart av lovens ordlyd og gjelder alle fond eller årlige ytelser.

7.2.6.3 Høringsinstansenes syn

LVK er positiv til forslaget om å skille ut bestemmelsen om næringsfond som en egen bestemmelse i ny § 17 første ledd bokstav c, men mener ordlyden bør endres slik at man skal fremme «næringsutvikling» fremfor «næring» i kommunen. Dette gir en bedre beskrivelse av hva fondet er tiltenkt.

NVE viser til at på samme måte som for fisk og fiske, har tilskudd til «vilt» også både en biologisk og en økonomisk side. Dersom denne teksten tas inn i selve loven, bør det presiseres om vilkåret omfatter ett eller begge disse aspektene. Dersom en holder villrein utenfor, er det for øvrig ytterst sjelden at negative konsekvenser for vilt er et tema med særlig relevans for konsesjonsspørsmålet. NVE antar at dette hadde større betydning da utbyggingssakene omfattet større reguleringer.

NVE kan ikke se at det fremgår av selve lovteksten at ny § 17 også skal gjelde konsesjoner meddelt før 17.02.1984, til tross for at det fremgår av departementets vurderinger at det er ment at justering også skal skje for konsesjoner gitt før dette tidspunktet. NVE har oversikt over et antall konsesjoner med slike utbetalinger, men der vilkårene ikke sier noe om justering, hverken som 5. eller 10. års prøvelse, eller andre justeringer. Dersom også ytelser fastsatt i konsesjoner gitt før 17.02.1984 skal justeres, vil dette innebære en materiell endring for flere konsesjoner, og evt. et spørsmål om virkningstidspunkt.

7.2.6.4 Departementets forslag

Med flere ulike fond som beskrevet i høringsnotatet, mener departementet det er hensiktsmessig å foreta en opprydning, slik at en bestemmelse gir hjemmel for opprettelse av fond med ulike formål. Departementet foreslår at bestemmelser om fond og andre utbetalinger videreføres i ny § 17 i revidert lov.

Reindrift

Det er grunnlag for at det fortsatt skal være en egen bestemmelse for å fastsette reindriftsfond, som foreslås inntatt i ny § 17 første ledd bokstav a). Videre foreslår departementet at det i fjerde ledd henvises til reindriftsloven § 47 til erstatning for dagens ordlyd om at departementet fastsetter vedtektene og administrerer slike fond.

Jordbruk og skogbruk

Ettersom gjeldende bestemmelse om ytelser til jordbruk og skogbruk ikke har blitt brukt de senere tiår, og ut fra behovet for å samordne reglene, foreslår departementet å ta ut jordbruk og skogbruk som eget formål. Slike formål kan dekkes av en generell hjemmel til å fastsette næringsfond, som er foreslått inntatt i ny § 17 første ledd bokstav c).

Fisk, vilt og friluftsliv

Departementet har vurdert om det bør etableres en hjemmel til å etablere fond til «fisk, vilt og friluftsliv» i kommunen(e). Der det gis slike fond i dag, er de en del av naturforvaltningsvilkåret med hjemmel i gjeldende vregl. § 12 nr. 17. Selv om slike fond også vil kunne berøre næringsinteresser, gis de ikke som næringsfond underlagt særlige bestemmelser om administrasjon mv. Det er likevel et økonomisk vilkår som lovteknisk hører sammen med vilkår om næringsfond og reindriftsfond.

Departementet foreslår en egen hjemmel i ny § 17 første ledd bokstav b) til å yte fond til «fisk, vilt og friluftsliv». Bestemmelse stadfester og tydeliggjør gjeldende rett slik den har blitt forstått og praktisert de senere årene. Både ytelser som er rettet mot fiske som aktivitet og fisken som art vil kunne omfattes av bestemmelsen. Her kan det nevnes tiltak som for eksempel ytelser til tilrettelegging av fiskeplasser mv.

Bestemmelsen i gjeldende § 12 nr. 17 om at det kan pålegges konsesjonæren å erstatte utgiftene ved et forsterket jakt- og fiskeoppsyn under anleggstiden foreslås videreført i sekkebestemmelsen i ny § 20.

Næring

Departementet foreslår at den såkalte «sekkebestemmelsen» i gjeldende vregl. § 12 nr. 17 deles opp. Hjemmelen for å pålegge næringsfond skilles ut som en egen bestemmelse i ny § 17 første ledd bokstav c). Når næringsfond tilkjennes, skjer dette dels for å gi kommunene en andel i verdiskapingen, og dels som kompensasjon for de ulemper reguleringen medfører. Størrelsen på fondet må fastsettes etter skjønn basert på virkningene av tiltaket i den konkrete saken. Relevante momenter vil være kraftproduksjonens størrelse, reguleringens virkning på næringsgrunnlaget i de berørte kommuner og hvilke andre vilkår som fastsettes i konsesjonen.

Departementet viser til at innholdet i næringsfondene fastsatt gjennom årene har blitt endret og utdypet i praksis. Næringsfond er imidlertid et innarbeidet begrep, som departementet ikke finner grunn til å endre til fond for næringsutvikling slik LVK foreslår. Departementet vil unngå at det kan oppstå usikkerhet om innholdet i en lovendring innebærer materielle endringer, og foreslår ikke endret ordlyd.

Særskilte formål

Departementet foreslår at hjemmelen til å fastsette ytelser til andre særskilte formål videreføres i en egen bestemmelse i ny § 17 første ledd bokstav d). Det foreslås ingen endringer i det materielle innholdet. Fondet må spesifiseres for et konkret formål som ikke dekkes av de øvrige bestemmelsene, og som er påkrevd av allmenne hensyn eller ivaretakelsen av private interesser som blir skadelidende. Aktuelle formål kan for eksempel være fond til bekjempelse av særskilte, lokale skadevirkninger på miljøet eller til bevaring av kulturminner. Det er ingen automatikk i at slike økonomiske tilskudd eller fond skal fastsettes. Dette vil bero på en vurdering av om det er påvist ulemper av en slik art at det berettiger en viss kompensasjon i form av et slikt fond.

Vedtekter og administrasjon

Departementet foreslår å kodifisere gjeldende praksis for forvaltning av reindriftsfond ved å ta inn en henvisning til lov 15. juni 2007 nr. 40 om reindrift (reindriftsloven) § 47 i ny § 17 fjerde ledd. Departementet viser for øvrig til underkapitlet om administrering av konsesjonsavgiftsfond som også vil gjelde for næringsfond ovenfor, jf. henvisningen i ny § 17 tredje ledd.

Justeringer av årlige beløp og forfallstidspunkt

Departementet foreslår at forfallstidspunktet for fondene endres til å gjelde fra og med byggestart. Bestemmelsen er foreslått inntatt i ny § 17 annet ledd.

I henhold til forskrift av 4. desember 1987 nr. 954 om justeringer av konsesjonsavgifter, årlige erstatninger og fond mv. i medhold av vassdragslovgivningen skal alle justeringene skje «automatisk». I praksis er det også slik det fungerer. Ordlyden i loven bør klargjøres slik at den fullt ut samsvarer med etablert praksis. For årlige erstatninger (og næringsfond og enkelte andre fond etter henvisning) sier gjeldende vregl. § 16 nr. 5 sjuende ledd at disse «skal justeres hvert 5. år på grunnlag av justeringsnormer som fastsettes av Kongen».

Spørsmålet om justering for meddelte konsesjoner før 17.2.1984 ser ikke ut til å ha blitt drøftet i forarbeidene til endringsloven av 1983 eller i kgl.res. som ga forskriften. Behovet for å få justert et beløp i takt med prisstigningen synes like nødvendig for alle typer ytelser. Departementet foreslo i høringsnotatet en ny bestemmelse om at automatisk justering skal skje for andre fond/ytelser i alle tidligere meddelte konsesjoner, også de meddelt før 17.02.1984.

NVE viser til departementets forslag om automatisk justering av årlige ytelser også for konsesjoner gitt før 17.02.1984, ikke fremgår av den foreslåtte ordlyden i bestemmelsen. NVE uttaler at dette innebærer en materiell endring for flere konsesjoner, eventuelt et spørsmål om virkningstidspunkt. Departementet mener at justering av disse ytelsene vil skje hvert femte år fra og med lovens ikrafttredelse, eller fra og med neste justering i henhold til konsesjonen, hvis dette tidspunktet er før det har gått fem år. Departementet ser grunn til å klargjøre i merknadene til § 17 annet ledd annet punktum at bestemmelsen også gjelder for årlige ytelser fastsatt i konsesjonen gitt før ikrafttredelsen av forskrift av 17.02.1984 om justering av konsesjonsavgifter.

Departementet anser ikke at denne klargjøringen av rekkevidden for automatiske justeringer innebærer noen materiell endring av betydning. Departementet foreslår at ordlyden endres slik at «justeres automatisk» fremgår av lovens ordlyd og gjelder alle fond eller årlige ytelser. Når det gjelder justeringer av konsesjonsavgifter, er dette nærmere omtalt i punkt 7.2.3.

7.2.7 Veier, ferdsel m.m.

7.2.7.1 Gjeldende rett

Vregl. § 12 nr. 6 regulerer utgifter til vedlikehold av offentlige veier og allmennhetens rett til fri ferdsel. Etter første punktum kan det pålegges konsesjonæren helt eller delvis å erstatte utgiftene til vedlikehold og istandsettelse av offentlige veier, broer og kaier, hvor disse utgiftene antas å bli særlig økt ved anleggsarbeidet. Bestemmelsen sier at dette bør pålegges, men det er ingen skal-regel.

Hovedregelen om dekning av utgifter til vedlikehold av offentlige veier med mer følger av lov 21. juni 1963 nr. 23 (veglova) § 20. Bestemmelsen sier at staten bærer utgiftene til planlegging, bygging, utbedring, vedlikehold og drift av riksveier, herunder utgiftene til eiendomsinngrep. Fylkeskommunen bærer utgiftene for fylkesveier og kommunen for kommunale veier. Vregl. § 12 nr. 6 er derfor en særregel.

Vregl. § 12 nr. 6 annet punktum sier at veier, broer og kaier som konsesjonæren anlegger, skal kunne benyttes av allmennheten, med mindre departementet treffer annen bestemmelse. Ved vedtakelsen av vassdragsreguleringsloven i 1917 hadde bestemmelsen en annen formulering enn i dag. I opprinnelig form sa bestemmelsen at allmennheten fritt kunne benytte slike veianlegg dersom departementet fant at slik ferdsel kunne skje uten vesentlig ulempe for kraftanlegget. I 1969 ble bestemmelsen endret til den teksten den har i dag. Endringen innebar at fri ferdsel ble hovedregelen. Etter lovendringen kan departementet bare unntaksvis stenge veier, dersom allmennhetens ferdsel kan være uheldig, jf. Innst. O. XI (1968–69) s. 6, samt Ot.prp. nr. 69 (1966–67).

Bestemmelsen ble gjenstand for ny vurdering i forbindelse med lovrevisjonen i 1992. I utkast til lovrevisjon fra OEDs arbeidsgruppe, jf. Ot.prp. nr. 50 (1991–92) s. 53, ble det foreslått at presumsjonen i lovbestemmelsen burde snus, slik at anleggsveier skal holdes stengt med mindre noe annet bestemmes av departementet. Departementet fulgte ikke opp tilrådingen, og foreslo dermed ingen endring av bestemmelsen. I Ot.prp. nr. 50 (1991–92) s. 54 tilføyet departementet at «i saker der interessekonfliktene dukker opp vil imidlertid departementet legge vekt på de momenter som fremheves av arbeidsgruppen og av høringsinstansene. Spesielt vil det bli lagt vekt på hensynet til naturverninteresser og næringsvirksomhet som for eksempel reindriftsnæringen».

I standardvilkårene i konsesjoner er det tatt inn et vilkår om at konsesjonæren plikter i nødvendig utstrekning å legge om turiststier og klopper som er i jevnlig bruk og som vil bli neddemmet eller på annen måte ødelagt eller utilgjengelige. Dette er ikke et vilkår som følger direkte av vregl. § 12 nr. 6, men har blitt utformet i medhold av sekkebestemmelsen i vregl. § 12 nr. 17 og generell vilkårslære.

7.2.7.2 Høringsnotatet

Departementet viste til at bestemmelsen i § 12 nr. 6 første ledd om dekning av vedlikeholdsutgifter ble ansett som en ukomplisert regel i praksis ved lovrevisjonen i 1992, og bestemmelsen ble foreslått videreført uten endringer, jf. Ot.prp. nr. 50 (1991–1992). I praksis fastsettes plan for vedlikehold av offentlig veier, broer og kaier i konsesjonen og i detaljplan.

Departementet viste til at bestemmelsen om allmennhetens rett til fri ferdsel på anleggsveier, broer og kaier bør sees i sammenheng med annet lovverk. I forlengelse av dette viste departementet til at etter veglova § 1 er offentlig vei en vei eller gate som er åpen for allmenn ferdsel og som blir vedlikeholdt av stat, fylkeskommune eller kommune etter reglene i veglova kapittel IV. Alle andre veier eller gater skal etter loven regnes som private.

Departementet viste til at anleggsveier etter § 12 nr. 6 annet ledd er private veier, selv om konsesjonærens rettslige adkomst kan være av ulik karakter. I henhold til lov 28. juni 1957 nr. 19 om friluftslivet (friluftsloven) § 4 kan en eier av privat vei forby ferdsel med hestekjøretøy, motorvogn, (derunder sykkel med hjelpemotor) og parkering av motorvogn på eller langs veien, når ikke annet er bestemt.

Departementet viste til at gjeldende vregl. § 12 nr. 6 annet ledd derfor er et unntak fra denne regelen, og gir allmennheten rett til fri ferdsel på privat vei. Etter departementets syn talte dette for at bestemmelsen må beholdes dersom det ikke skal gjøres materielle endringer. Departementet foreslo at bestemmelsen videreføres i ny § 18. Når det gjelder vilkår om å legge om turiststier og klopper foreslo departementet at dette ikke gis en egen konkret hjemmel i bestemmelsen om ferdsel, men at det kan pålegges med hjemmel i sekkebestemmelsen i ny § 20.

7.2.7.3 Departementets forslag

Bestemmelsen om allmennhetens rett til fri ferdsel på anleggsveier, broer og kaier bør sees i sammenheng med annet lovverk. Anleggsveier etter gjeldende § 12 nr. 6 annet ledd er private veier, selv om konsesjonærens rettslige adkomst kan være av ulik karakter. Departementet anser gjeldende vregl. § 12 nr. 6 annet ledd for å være et unntak fra regelen i friluftsloven om ferdselsforbud på privat vei, som gir allmennheten rett til fri ferdsel.

Departementet foreslår å beholde dagens bestemmelse, og dermed videreføre gjeldende rett i ny § 18. Det foreslås ikke vilkår om å legge om turiststier og klopper i en egen hjemmel i bestemmelsen om ferdsel, men at det kan gis pålegg med hjemmel i sekkebestemmelsen i ny § 20.

7.2.8 Militære foranstaltninger

I vregl. § 12 nr. 11 finnes en hjemmel for forsvarsmotiverte pålegg. Vilkåret innebærer en rett til militære disposisjoner, forberedelser eller forholdsregler for sprenging i krigstilfelle uten at konsesjonæren har krav på erstatning for ulempene eller innskrenkningene av anleggene eller benyttelsen av disse. Konsesjonæren må også uten godtgjørelse finne seg i en bruk av anleggene som skjer i krigsøyemed.

Departementet fremholdt i høringsnotatet at bestemmelsen er i tråd med prinsippet i de generelle lovene som regulerer plikten til å stille eiendom, anlegg etc. til rådighet ved krigsberedskap, krisesituasjoner eller nødvendige øvelser, jf. beredskapsloven (lov 15.12.1950 nr. 7) og rekvisisjonsloven (lov 29.6.1951 nr. 19 om militære rekvisisjoner).

Departementet viste til at dersom landet er i krig eller krig truer eller rikets selvstendighet eller sikkerhet er i fare, kan Kongen i den utstrekning det er nødvendig for varetakelse av viktige samfunnsinteresser, kreve avstått til stat eller kommune eiendomsrett til eller annen rådighet over løsøre av ethvert slag, herunder elektrisk kraft, samt bruksrett til eller annen særlig rådighet over fast eiendom, jf. beredskapsloven kapittel V.

Departementet viste også til rekvisisjonslovens bestemmelser om at militære myndigheter kan rekvirere alt som er nødvendig for krigsmakten og institusjoner som er knyttet til den, herunder varer, husrom, bygninger, fast anlegg etc. Etter begge disse lover er det imidlertid bestemt at erstatning skal gis, og ytelser og tap som følge av rekvisisjon skal godtgjøres av statskassen.

Departementet anså bestemmelsen i gjeldende vregl. § 12 nr. 11 for å ha begrenset betydning utover beredskapsloven og lov om militære rekvisisjoner, men at den kunne ha betydning for erstatningsutmåling. Departementet viste til at bestemmelsen ikke avskjærer eierens krav på erstatning som følge av skade (sprengning) av anlegget, men for tap som følge av forberedelse til sprengning. Departementet foreslo å videreføre bestemmelsen. Det kom ingen uttalelser i høringen.

Departementet foreslår at bestemmelsen videreføres og plasseres i ny § 19.

7.2.9 Hydrologiske observasjoner

7.2.9.1 Gjeldende rett

Etter vregl. § 12 nr. 13 første ledd skal reguleringsanleggets eier utføre de hydrologiske observasjoner som departementet bestemmer, og stille materialet til disposisjon for det offentlige. Vilkåret om hydrologiske observasjoner er et obligatorisk vilkår. Annet punktum bestemmer at HRV og LRV skal markeres med vannstandsmerke som godkjennes av det offentlige. Dette punktet inngår som vilkår i fastsatte manøvreringsreglement som følger reguleringskonsesjoner. Tredje punktum er en bestemmelse om at kopier av alle kart som konsesjonæren «maatte la opta» i anledning av anleggene, skal sendes Statens kartverk med opplysning om hvordan målingene er utført.

7.2.9.2 Høringsnotatet

Departementet viste til drøftelsen i høringsnotatet om forslaget til ny § 20 om vilkår i konsesjonen for nærmere opplistede formål. Departementet foreslo å erstatte gjeldende vregl. § 12 nr. 13 første ledd første punktum med ny § 20 første ledd bokstav h) som viste til et nytt vilkår om «Hydrologiske observasjoner, kart mv.»

Gjeldende vregl. § 12 nr. 13 annet punktum om vannstandsmerke ble foreslått inntatt i ny § 16 om manøvreringsreglement. Etter departementets syn var ikke gjeldende vregl. § 12 nr. 13 første ledd tredje punktum om kart i samsvar med dagens praksis, og ble foreslått opphevet.

Ved å samle hjemmelsgrunnlaget for slike vilkår i en generell lovbestemmelse fremholdt departementet at gjeldende rett videreføres, samtidig som slike vilkår kan utdypes nærmere i forskrift eller konsesjon. Departementet fremholdt at hensikten med denne løsningen ikke var å gjøre endringer i dagens praksis, men å forankre den i loven og gjøre regelverket mer oversiktlig.

7.2.9.3 Høringsinstansenes syn

NVE og LVK viser i sine høringsuttalelser til at forslaget om å flytte bestemmelsen om hydrologiske observasjoner til ny § 20 vil være en materiell endring. Disse uttalelsene er omtalt nærmere i punkt 7.3.3.

7.2.9.4 Departementets forslag

I ny § 16 om manøvreringsreglement foreslås gjeldende vregl. § 12 nr. 13 annet punktum om vannstandsmerke inntatt. Gjeldende vregl. § 12 nr. 13 første ledd tredje punktum om kart er ikke i samsvar med dagens praksis, og foreslås opphevet. I tråd med høringsinnspill fra LVK og NVE foreslår departementet at hjemmel for å kreve hydrologiske observasjoner fortsatt fremgår av loven. Bestemmelsen tas inn i ny § 16 fjerde ledd.

7.2.10 Etterundersøkelser

7.2.10.1 Gjeldende rett

Bestemmelsen i vregl. § 12 nr. 13 annet ledd kom inn ved lovendring i 1992, jf. Ot.prp. nr. 50 (1991–92). I proposisjonen uttales det at departementet forutsetter at pålegg om slike etterundersøkelser kun skal finne sted i en «rimelig periode» etter at konsesjonen er gitt, da det ellers er mer naturlig å ta det på revisjonstidspunktet (30 år). Det presiseres at dersom konsesjonæren skal gis pålegg om etterundersøkelser, må det foretas en vurdering av den positive virkningen av undersøkelsen opp mot de kostnadene slike undersøkelser medfører, dvs. at omkostningene står i rimelig forhold til nytten ved tiltaket.

Departementet er gitt myndighet etter bestemmelsen. Ved kgl.res. 14. september 2007 er myndigheten delegert til NVE. Ønsket om eller behovet for etterundersøkelser vil typisk være der det er avdekket negative virkninger for natur og miljø, og hvor det kan være aktuelt å pålegge avbøtende tiltak. Standardvilkåret om naturforvaltning gir Miljødirektoratet hjemmel for å pålegge konsesjonæren å bekoste «naturvitenskapelige undersøkelser samt friluftslivsundersøkelser i de områdene som berøres av reguleringen. Konsesjonæren kan også tilpliktes å delta i fellesfinansiering av større undersøkelser som omfatter områdene som direkte eller indirekte berøres av reguleringen».

7.2.10.2 Høringsnotatet

Departementet viste i høringsnotatet til at bestemmelsen om etterundersøkelser er et kan-vilkår, og at det kan stilles spørsmål om behovet for å opprettholde en særbestemmelse om pålegg om etterundersøkelser mellom de lovfestede revisjonsintervallene. Det at hjemmelen ikke er benyttet i særlig grad, mente departementet ikke nødvendigvis betyr at det ikke er behov for en påleggshjemmel om undersøkelser av reguleringens virkninger.

Departementet fremholdt at det kan være ønskelig å pålegge konsesjonæren etterundersøkelser utover det Miljødirektoratet /Fylkesmannen kan gi pålegg om når det gjelder virkninger for natur/miljø og friluftsliv, for eksempel om tiltakets virkninger på erosjon, rasfare og flom. Departementet foreslo at gjeldende vregl. § 12 nr. 13 annet ledd skulle erstattes med en ny bestemmelse i § 20 første ledd bokstav j) om etterundersøkelser.

7.2.10.3 Departementets forslag

Departementet foreslår en bestemmelse i ny § 20 som åpner for vilkår i konsesjonen knyttet til nærmere opplistede formål. Se omtalen i punkt 7.3.4. Departementet foreslår i tråd med høringsnotatet at gjeldende vregl. § 12 nr. 13 annet ledd erstattes med ny § 20 første ledd bokstav i) om «etterundersøkelser».

7.2.11 Naturforhold, landskapsmessig tilpasning mv.

7.2.11.1 Gjeldende rett

Den sentrale bestemmelsen om naturvern i konsesjonsvilkårene var opprinnelig vregl. § 12 nr. 16. Etter første ledd går vilkåret ut på at konsesjonæren bør pålegges å unngå å ødelegge naturforekomster, landskapsområder, kulturminner mv. dersom dette er ønskelig av vitenskapelige eller historiske grunner, eller på grunn av områdets naturskjønnhet eller egenart.

Etter annet ledd skal konsesjonæren «sørge for at anleggene blir minst mulig skjemmende alt etter bestemmelser av vedkommende departement». Det settes i dag vilkår om meldeplikt til «vedkommende myndighet» dersom ødeleggelser ikke kan unngås. Vilkåret settes som standardvilkår i konsesjoner under tittelen «Konsesjonærens ansvar ved anlegg/drift mv».

Vregl § 12 nr. 16 annet ledd må anses som grunnlaget for standardvilkåret som settes om godkjenning av planer, landskapsmessige forhold, tilsyn mv. Dette er i dag et omfattende vilkår. Rettslig sett er standardvilkåret dels også forankret i «sekkebestemmelsen» i nr. 17, for eksempel om vedlikehold, dekning av utgifter etc. Vregl. § 12 nr. 16 annet ledd inneholder flere obligatoriske regler. Det som ikke avgjøres gjennom konsesjonsvurderingen, følges opp av NVE gjennom godkjenning av planer og etterfølgende tilsyn.

7.2.11.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet reiste departementet spørsmål ved behovet for et konsesjonsvilkår slik det er formulert i gjeldende vregl. § 12 nr. 16 første ledd. Forholdet til naturverninteressene og andre fagområder vil i all hovedsak være vurdert og avklart under konsesjonsbehandlingen. Vilkåret står igjen som en aktsomhetsregel, som departementet anså for å være overflødig ved siden av den alminnelige aktsomhetsregel i vl. § 5. Departementet så heller ikke at dagens bestemmelse om plikt til å underrette naturvernmyndighetene dersom ødeleggelser ikke kan unngås har noen praktisk hensikt.

Tidligere var det for begge ledd i bestemmelsen inntatt et forbehold for omkostningene ved tiltakene. Pålegg skulle ifølge lovteksten skje «i den utstrekning det [pålegget] kan skje uten urimelige ulemper og utgifter». Departementet viste i høringsnotatet til at disse kravene av lovtekniske årsaker ble opphevet, jf. Ot.prp. nr. 50 (1991–92) s. 116.

I tråd med alminnelige forvaltningsrettslige prinsipper viste departementet i høringsnotatet til at det må foretas en forholdsmessighetsvurdering. Departementet fremholdt at som naturforvaltningsvilkår har bestemmelsen ingen selvstendig eller hensiktsmessig betydning. Departementet viste til at det alminnelige naturforvaltningsvilkåret i konsesjoner i dag ikke har sin primære hjemmel i nåværende vregl. § 12 nr. 16, men er forankret i nåværende nr. 17 (sekkebestemmelsen).

Departementet mente det ikke var grunnlag for å gjøre materielle endringer, men at krav om godkjenning av planer, landskapsmessige forhold og tilsyn burde forankres tydeligere i loven, og utdypes i forskrift eller i den enkelte konsesjon. Departementet foreslo en mer generell bestemmelse om vilkår i konsesjonen knyttet til nærmere opplistede temaer, og anså det lovteknisk hensiktsmessig å overføre i gjeldende vregl. § 12 nr. 16 til denne bestemmelsen.

Departementet foreslo at gjeldende vregl. § 12 nr. 16 erstattes av ny § 20 første ledd. Det ble vist til forslaget til ny § 20 første ledd, som inkluderte bokstav a) Ansvar ved anlegg/drift, b) Godkjenning av detaljplaner, landskapsmessige forhold, tilsyn mv., c) Naturforvaltning og g) Rydding av reguleringssonen.

7.2.11.3 Høringsinstansenes syn

Miljødirektoratet viser til at dagens konsesjonsbehandling og KU-forskrifter stiller strenge kav til dokumentasjon av forekomster av viktig natur og vurderinger av antatte effekter et planlagt tiltak vil kunne ha på viktige miljøverdier. Identifisering av forventede ødeleggelser, slik det står i dagens lovtekst, antas dermed å bli fanget opp gjennom dagens konsesjonsbehandling.

Direktoratet er i utgangspunktet enig i at den generelle aktsomhetsregelen i vannressursloven § 5 kan komme inn som en sikkerhetsventil, og at det ikke lenger er behov for å videreføre bestemmelsen i sin nåværende form.

7.2.11.4 Departementets forslag

I tråd med høringsnotatet mener departementet at gjeldende vregl. § 12 nr. 16 første ledd er overflødig. Det alminnelige naturforvaltningsvilkåret settes som standardvilkår i konsesjoner i dag. Departementet anser heller ikke den delen av bestemmelsen som gjelder plikten til å underrette naturvernmyndighetene dersom ødeleggelser ikke kan unngås som praktisk.

Departementet foreslår at krav om godkjenning av planer, landskapsmessige forhold og tilsyn forankres tydeligere i loven, og eventuelt utdypes i den enkelte konsesjon. Departementet mener at innholdet i gjeldende vregl. § 12 nr. 16 kan overføres til den foreslåtte bestemmelsen i ny § 20, som lister opp flere tema som det kan settes vilkår om. Se også omtalen i punkt 7.3.

7.2.12 Sekkebestemmelsen

7.2.12.1 Gjeldende rett

Mens de øvrige reglene i vregl. § 12 i stor grad gir en detaljert beskrivelse av hvilke konsesjonsvilkår som kan eller skal gis, gir nr. 17 hjemmel for «ytterligere betingelser». Etter forarbeidene er bestemmelsen særlig tiltenkt skader som ikke er gjenstand for erstatninger, eller hvor interesser som ikke har noen til å representere seg blir berørt.

Bestemmelsen kan ikke brukes til å utvide vilkår som er avgrenset i loven, for eksempel om konsesjonsavgifter eller konsesjonskraft. Det er ellers noe uklart hvor langt bestemmelsen er ment å rekke. Til tider har den blitt brukt for å forankre nye vilkår som for eksempel krav om naturforvaltning, terskler og rydding av reguleringssonen.

Bestemmelsen har hatt en funksjon som et sikkerhetsventil for å kunne pålegge nødvendige konsesjonsvilkår der øvrige hjemler er uklare. I praksis har konsesjonsmyndigheten gått langt i å sette konsesjonsvilkår utover de vilkår som er uttrykkelig hjemlet i vassdragsreguleringsloven. Dette følger av en fortolkning av § 12 nr. 17 sett i sammenheng med den alminnelige vilkårslære.

7.2.12.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet viste departementet til at selv om det følger av den generelle vilkårslæren at vilkår kan settes, vil det være hensiktsmessig å ha en bestemmelse som viser at øvrige bestemmelser ikke er uttømmende. Departementet foreslo at «sekkebestemmelsen» i gjeldende vregl. § 12 nr. 17 videreføres som en adgang til å pålegge ytterligere vilkår i den enkelte konsesjon ved siden av de krav som følger direkte i lov og forskrift.

Departementet viste til at dagens sekkebestemmelse også inneholder regler om næringsfond. Disse ble foreslått plassert i egen bestemmelse om fond. Vilkår som kun er hjemlet i dagens sekkebestemmelse, og som i dag inngår i standardvilkårene, ble foreslått nedfelt i en ny bestemmelse i § 20. Departementet fant det lovteknisk best å plassere en vilkårshjemmel for øvrige vilkår i ny § 20 annet ledd.

7.2.12.3 Departementets forslag

Departementet foreslår å videreføre en bestemmelse som viser at de angitte bestemmelser som gir en anvisning på aktuelle områder for pålegg ikke er uttømmende. Det foreslås at sekkebestemmelsen videreføres som en adgang til å pålegge ytterligere vilkår i den enkelte konsesjon ved siden av de krav som følger direkte av loven.

Dagens sekkebestemmelse inneholder også regler om næringsfond. Departementet foreslår å videreføre dette i en egen bestemmelse om fond, se punkt 7.2.6.

Vilkår som kun er hjemlet i dagens sekkebestemmelse, og som i dag inngår i standardvilkårene, foreslås nedfelt i en ny bestemmelse i § 20. Departementet foreslår å plassere en hjemmel for ytterligere vilkår som ikke er spesifisert i lovteksten eller opplistingen i ny § 20 første ledd, i ny § 20 annet ledd.

7.3 Bedre gjenspeiling av forvaltningspraksis i loven

7.3.1 Gjeldende rett

Vregl. § 12 angir vilkår som kan settes i en konsesjon. Opplistingen i lovteksten er ikke uttømmende og suppleres og utfylles av forvaltningspraksis. Vilkårene i loven suppleres med standard vilkårssett som tas inn i alle konsesjoner. Vilkårene kan ha stor betydning for konsesjonærene, for eksempel når det pålegges kostbare avbøtende tiltak eller når det kreves undersøkelser.

Et praktisk vilkår er naturforvaltningsvilkåret som settes i alle konsesjoner, og som har vært likelydende siden 1992. Vilkåret fremgår ikke av lovens ordlyd, men er utviklet gjennom forvaltningspraksis og er formulert vidt. I senere år er bruken av vilkåret kommet til uttrykk gjennom den generelle formuleringen som tas inn i den enkelte konsesjon. I nyere saker tas det inn en standardformulering om denne påleggsadgangen, for eksempel kgl.res. 11.12.2015 om tillatelse til bygging av Nedre Otta kraftverk:

«Departementets bemerkninger til vilkårene (…)

Naturforvaltning, jf. vilkårenes post 6

Det settes standardvilkår for naturforvaltning. Departementet ser ikke behov for å pålegge særlige tiltak, men viser til at eventuelle tiltak kan pålegges med hjemmel i dette vilkåret dersom det skulle bli nødvendig. Det er en forutsetning at eventuelle pålegg relateres til skader utbyggingen forårsaker, og at slike pålegg skal stå i rimelig forhold til størrelsen på tiltaket.»

Miljøforvaltningen har varslet en mer aktiv bruk av adgangen til å gi pålegg etter vilkåret i tiden framover. Det følger av Meld. St. 14 (2015–2016) Natur for livet, at det skal utredes hvordan dagens naturforvaltningsvilkår, eller andre effektive virkemidler, skal gjøres gjeldende overfor alle vassdragskonsesjoner, også de som ikke har dette vilkåret i dag. Den aktuelle måten å gjøre dette på vil være å fastsette adgangen til å pålegge nærmere tiltak i medhold av en forskrift med hjemmel i vassdragsreguleringsloven og vannressursloven.

I høringsnotatet omtalte departementet også hjemmelen for vilkår om kulturminner. Kulturminneloven § 9 pålegger den ansvarlige for tiltaket under planleggingen å undersøke om det vil virke inn på automatisk fredete kulturminner. Videre angis regler for dispensasjon og hva som skal skje om det senere viser seg at tiltaket kan berøre slike kulturminner. Vregl. har ingen egne bestemmelser om automatisk fredete kulturminner, men standardvilkårene inneholder et vilkår med henvisning til kulturminneloven.

Før om lag 1960 ble det ikke gitt et slikt vilkår i reguleringskonsesjoner. I revisjoner eller fornyelser av konsesjoner der det ikke tidligere er gitt vilkår om undersøkelser knyttet til kulturminner, har det fra 2008 blitt pålagt en sektoravgift på henholdsvis 7000 og 12 000 (2006-) kroner per GWh magasinkapasitet. Dette skal dekke kostnader knyttet til kulturminnetiltak i vassdragene ordningen omfatter, etter prioritering fra Riksantikvaren. Ordningen ble etablert i St.prp. nr. 1 (2007–2008) for Olje- og energidepartementet kapittel 5582 nr. 70 (statsbudsjettet). I revisjoner pålegges vilkåret med hjemmel i vregl. § 12 nr. 17 («sekkebestemmelsen»).

7.3.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo forenklinger ved å samle flere av de detaljerte vilkårshjemlene i en overordnet bestemmelse i forslag til ny § 20 i revidert lov. Departementet la vekt på at forvaltningen fortsatt vil ha samme materielle hjemmel for å fastsette vilkår i konsesjonene som i dag. Departementet fremholdt at ved en slik bestemmelse vil hjemmelsgrunnlaget for en del av dagens standardvilkår få en tydeligere plassering i loven.

Hva som konkret kan pålegges i den enkelte konsesjon, var etter departementets syn i høringsnotatet for omfattende til å regulere i loven. Dette vil det være naturlig å utdype i konsesjonene. Departementet mente at en lovteknisk oppdatering tilsier at hjemmelsgrunnlaget for pålegg som er blitt til gjennom forvaltningspraksis, og som praktiseres som gjeldende rett og er blitt en del av standardvilkårssettene, kommer tydeligere frem i lovteksten. Som eksempel trakk departementet frem følgende:

• Naturforvaltningsvilkåret

• Automatisk fredete kulturminner

• Forurensning

• Terskler, biotopjusterende tiltak og erosjonssikring

• Rydding av reguleringssonen

• Luftovermetning

Departementet foreslo en lovhjemmel for Kongen til å bestemme at generelle betingelser, slik som naturforvaltningsvilkåret og andre standardvilkår for å pålegge ytterligere tiltak, kan fastsettes i konsesjonen. Departementet mente at bestemmelsen bør utformes etter mønster av vl. § 26, som viser til de viktigste hensynene som skal ivaretas.

Departementet foreslo en opplisting i bokstaver i ny § 20 første ledd, om hvilke forhold det kan settes ytterligere pålegg om i konsesjonen. Departementet viste til at dette i første omgang gjelder de spesifikke vilkårene i dagens lov, men også øvrige vilkår som fremgår av standardvilkårene. Departementet mente at en slik opplisting gir større forenklingsgevinst enn en rent språklig oppdatering av enkelte av vilkårshjemlene i gjeldende vregl. § 12. Lovens omfang kunne dermed reduseres.

I tillegg foreslo departementet at en oppdatering av dagens «sekkebestemmelse» inntas i ny § 20 annet ledd. Departementet foreslo samtidig at hjemmelen i gjeldende vregl. § 12 nr. 8 fjerde ledd til å pålegge konsesjonæren å erstatte utgiftene ved et forsterket jakt- og fiskeoppsyn under anleggstiden kunne oppheves, og erstattes av ny § 20 annet ledd.

Departementet foreslo at det i ny § 20 tredje ledd inntas samme formulering i lovteksten som har vært tatt inn i konsesjonene, for å klargjøre omfanget av pålegg om tyngende vilkår. Departementet mente at en slik presisering i lovens ordlyd ville gi en rettslig klargjøring.

Når det gjaldt naturforvaltningsvilkåret som i dag settes i alle konsesjoner, viste departementet til at formålet er å forenkle vassdragsreguleringsloven uten å foreta materielle endringer av noen betydning. Et forslag om forskriftshjemmel for vilkåret om naturforvaltning vil fremstå som en materiell endring. En slik endring vil innebære at pålegg ikke lenger nedfelles som konsesjonsvilkår. Slike pålegg skal også kunne gjøres gjeldende overfor igangværende virksomhet. Departementet uttalte at man må komme tilbake til spørsmålet om hjemmel for vilkår om naturforvaltning i forskrift som en egen sak. I arbeidet med oppfølgingen av naturmangfoldmeldingen arbeides det videre med naturforvaltningsvilkåret.

7.3.3 Høringsinstansenes syn

Miljødirektoratet mener forslaget om ny § 20 representerer en kodifisering av gjeldende forvaltningspraksis med utvikling av et standard vilkårssett, som vil medføre en forenkling og klargjøring av gjeldende rett. Miljødirektoratet mener samtidig at kravet til årsakssammenheng og forholdsmessighet som er foreslått i ny § 20 tredje ledd følger av den forvaltningsrettslige vilkårslæren, og er overflødig. Subsidiært foreslår direktoratet at bestemmelsen omformuleres i tråd med begrepsbruken i den forvaltningsrettslige vilkårslæren, og plasseres i ny § 21 som gjøres gjeldende både for vilkår og pålegg.

Statkraft støtter forslaget om at man i ny § 20 tredje ledd lovfester krav til årsakssammenheng og forholdsmessighet.

Når det gjelder plikten til å underrette naturvernmyndighetene dersom naturødeleggelser mv. ikke kan unngås, støtter Miljødirektoratet at det ikke er nødvendig å videreføre bestemmelsen om dette i gjeldende vregl. § 12 nr. 16 i sin nåværende form. Det vises blant annet til dagens konsesjonsbehandling og KU-forskrifter, som stiller strenge krav til dokumentasjon av forekomster av viktig natur og vurderinger av antatte effekter et planlagt tiltak vil kunne få på viktige miljøverdier.

Energi Norge viser til at konsesjonsvilkårsbestemmelsen i gjeldende vregl. § 12 suppleres av et standard vilkårssett som tas inn i alle konsesjoner. Dette er i dag ikke forankret i annet enn forvaltningspraksis. Forvaltningspraksis kan endres og erstattes av ny forvaltningspraksis, uten at dette krever en formell lovendringsprosess. Energi Norge er usikker på om endringen bare innebærer lovteknikk, eller om det indirekte innebærer en sementering av det Energi Norge opplever som en uklar skjønnsutøvelse.

Energi Norge mener at lovfesting av forvaltningspraksis ikke nødvendigvis er heldig på dette området. Det vises til det pågående arbeidet med vurdering av forenklet innføring av standardvilkår også i eksisterende konsesjoner hvor Energi Norge har argumentert for behovet for at rammene for dagens praksis ved bruken av vilkårene i miljøforvaltningen innskjerpes. Dette gjelder særlig grensen mot alminnelige forvaltningsoppgaver knyttet til kunnskapsinnhenting. Energi Norge mener at endringsforslaget i denne høringen bør avvente utfallet av prosessen med forenklet innføring slik at rammene for standardvilkår sees i sammenheng.

LVK viser til at gjeldende vregl. § 12 har «skal-regler» som i nytt forslag endres til «kan-regler» i forslaget til ny § 20, og spør om høringsnotatet etterlever hensikten om å ikke gjøre materielle endringer. Slik LVK forstår forslaget, vil det innebære at konsesjonsmyndighetene må henvise til ny § 20 i konsesjonsvilkårene. Dersom dette ikke gjøres, er konsesjonsmyndighetene avskåret fra å kunne ta dette opp på et senere tidspunkt. LVK anser utformingen av ny § 20 som problematisk og uttaler at dette utgjør en betydelig materiell endring.

LVK viser videre til at naturforvaltningsvilkåret har vært inntatt i alle konsesjoner i 25 år, og anser det som logisk å innta en obligatorisk bestemmelse i loven om at slikt vilkår skal settes i hver konsesjon. LVK mener at hensynet til å oppdatere loven til dagens praksis og gjøre loven mer tilgjengelig, taler for dette. LVK er uenig i fremgangsmåten hvor departementet foreslår å komme tilbake til spørsmål om hjemmel for naturforvaltningsvilkåret i forskrift som egen sak.

NVE er i utgangspunktet positiv til tydeligere forankring i loven for vilkår som er utviklet med hjemmel i den såkalte «sekkebestemmelsen» i gjeldende vregl. § 12 nr. 17. NVE ser at det ikke er hensiktsmessig å ta inn den detaljerte vilkårteksten i sin helhet, men har noen merknader til forslaget til ny § 20. NVE mener at forslaget gir en snevrere ramme for å pålegge hydrologiske observasjoner enn gjeldende vregl. § 12 nr. 13. Denne hjemmelen er sentral i NVEs virksomhet, og NVE mener vilkåret bør fremgå av en egen bestemmelse. NVE stiller i tillegg spørsmål om det burde være en adgang til å pålegge hydrologiske observasjoner hvor en vassdragsutbygging kun har konsesjon etter industrikonsesjonsloven.

NVE viser til at flere av standardvilkårene omtalt i tilknytning til sekkebestemmelsen også har tekst som til dels er hentet direkte i loven, for eksempel vilkår om godkjenning av detaljplaner, landskapsmessige forhold, tilsyn mv.. Dersom bestemmelsen strykes fra loven og fremover skal inngå som et standardvilkår, vil det få en svakere posisjon og kan være mer utsatt for å bli endret eller fjernet. NVE er ikke negative til forslaget, men påpeker dette som en konsekvens av å la detaljerte bestemmelser erstattes av ny § 20.

NVE mener at det i utkastet til ny § 20 bør klargjøres hvem som er myndighet for de ulike vilkårshjemlene, etter de ulike alternativene i ny § 20. At et annet departement kan ha ansvaret for å følge opp vilkårene bør også etter Miljødirektoratets syn komme til uttrykk blant annet i bestemmelsen om kontroll i ny § 31.

NVE viser til sin praksis hvor det ikke gjøres endringer i standardvilkårene uten at dette er avklart med OED, og går ut i fra at denne praksisen ønskes videreført. Samtidig mener NVE at det ikke må settes for rigide regler slik at det fortsatt er mulig å justere vilkårsteksten uten for omfattende prosesser. NVE mener det er en stor fordel at det blir gitt klare føringer for NVEs myndighet og konsesjonærens plikter, slik det går fram av standardvilkårene i dag.

NVE ber OED om å vurdere om det er mulig ved denne lovrevisjonen å ta inn en bestemmelsen som gir vassdragsmyndigheten ansvaret for å følge opp konsesjonsfrie opprustings- og utvidelsesprosjekter og damrehabiliteringer også når det eksisterende vassdragsanlegget ikke har noen vassdragskonsesjon.

NVE påpeker noen lovtekniske forhold i forslaget til ny § 20. I høringsforslaget om ny § 20 bokstav h) oppfatter NVE ut i fra teksten i høringsnotatet at «kart» skulle tas ut av lovteksten. Videre bør det i ny § 20 bokstav i) føyes til «vannstand i reguleringsmagasin», slik at denne får følgende ordlyd: «Registering av minstevannføring, vannstand i reguleringsmagasin, krav om skilting og merking».

LVK peker på at departementet foreslo å innta en ny § 20 som skal erstatte gjeldende vregl. § 12 nr. 13, 16 og 17. På side 93 i høringsnotatet opplyser departementet at «bestemmelsen viderefører hele eller deler av § 12 nr. 12, 13, 16 og 17». Som påpekt av LVK er henvisningen til gjeldende vregl. § 12 nr. 12 feil, da denne gjelder manøvreringsreglement, som foreslås erstattet i ny § 16.

7.3.4 Departementets forslag

Departementet opprettholder forslaget om å gi dagens standardvilkår en tydeligere forankring i lovverket. De enkelte bestemmelser om vilkår og pålegg i gjeldende § 12 foreslås erstattet av en mer generell bestemmelse i ny § 20. En slik oppdatering har ikke som formål å endre dagens rettstilstand, men vil gjøre det klarere hvordan lovverket fortolkes og praktiseres. I det følgende gjennomgås først forslaget om å erstatte gjeldende § 12 nr. 13, 16 og 17 med bestemmelsen i ny § 20. Dernest kommenterer departementet bestemmelsens betydning som hjemmel for konsesjonsvilkår slik som naturforvaltningsvilkåret som er utviklet gjennom konsesjonspraksis.

NVE er skeptisk til at hjemmelen for hydrologiske observasjoner i gjeldende vregl. § 12 nr. 13 første ledd innlemmes i en mer generell bestemmelse i ny § 20. Som påpekt av LVK innebærer forslaget om å flytte bestemmelsen til ny § 20 at den gjøres om til en «kan-regel» som innebærer en materiell endring. Det framgår av punkt 7.2.9 ovenfor at departementet foreslår et nytt ledd i ny § 16 om hydrologiske observasjoner. Dette er i tråd med NVEs forslag, og sikrer at hjemmelsgrunnlaget for å kreve hydrologiske observasjoner fortsatt fremgår uttrykkelig av loven. Lovteknisk plasseres bestemmelsen i samme paragraf som reglene om manøvreringsreglement. Det foreslås en forenklet ordlyd sammenholdt med gjeldende vregl. § 12 nr. 13 første ledd. Høringsforslagets § 20 bokstav h) utgår sammen med henvisningen til «kart».

Når det gjelder gjeldende vregl. § 12 nr. 13 annet ledd om etterundersøkelser, viser departementet til at bestemmelsen i dag er formulert som en «kan-regel» i loven. Departementet foreslår å videreføre denne i ny § 20 første ledd bokstav i.

Bestemmelsen i gjeldende vregl. § 12 nr. 16 første ledd om å underrette naturvernmyndighetene ved ødeleggelser av naturforekomster mv. mener departementet ikke skal videreføres i sin nåværende form. Departementet påpeker at gjeldende vregl. § 12 nr. 16 første og tredje ledd heller ikke er obligatoriske grunnlag for pålegg.

Plikten etter gjeldende vregl. § 12 nr. 16 annet ledd første punktum om å sørge for at anleggene blir minst mulig skjemmende, forutsetter etter dagens ordlyd at det gis «nærmere bestemmelser» av vedkommende departement. Departementet mener bestemmelsen kan innlemmes i ny § 20 første ledd. Departementet er av den oppfatning at bestemmelsen i annet ledd annet punktum, om plikt til å skaffe seg varig råderett over tipper og andre områder, som NVE tok opp i høringen, ikke er en type vilkår med behov for detaljert regulering i loven. Tilsvarende kan plikten etter gjeldende vregl. § 12 nr. 16 annet ledd tredje punktum om forsvarlig opprydding etter anleggsområdene, inntas som konsesjonsvilkår med hjemmel i en mer generell lovbestemmelse.

Med den foreslåtte rettstekniske løsningen deler ikke departementet LVKs bekymring om at forslaget til ny § 20 innebærer en betydelig materiell endring.

Departementet opprettholder forslaget til ny § 20 første ledd, slik at lovteksten lister opp de temaene det er mest aktuelt å sette konsesjonsvilkår om. Det gjøres noen språklige tilpasning i innledningen. Departementet deler ikke Energi Norges bekymring om at forslaget betyr at man vil sementere dagens praksis. Departementet mener forslaget vil gjøre lovteksten mer gjenkjennbar og tilpasset den praksis som har utviklet seg. En overordnet henvisning til de mest aktuelle tema for vilkår i loven vil også gjøre det mulig å justere teksten i standardvilkårene for å imøtekomme nye behov i fremtiden, uten at det krever for omfattende prosesser.

NVE mener at det i utkastet til ny § 20 bør klargjøres hvem som er myndighet for vilkårshjemlene etter de ulike alternativene i § 20. Miljødirektoratet mener det må framgå av bestemmelsen om kontroll i ny § 31 at det kan være ulike myndigheter med ansvar for vilkårene, og dermed for oppfølgingen gjennom kontroll. Miljødirektoratet foreslår å ta inn «vedkommende departement» i ny § 31. Departementet er enig i at myndighetsansvaret må avklares i konsesjonsvedtaket eller på annen måte, men mener det ikke er hensiktsmessig med en egen bestemmelse i lovteksten.

NVE ber også OED om å vurdere å ta inn en bestemmelse som gir vassdragsmyndigheten ansvar for å følge opp konsesjonsfrie opprustings- og utvidelsesprosjekter og damrehabiliteringer også når det eksisterende vassdragsanlegget ikke har noen vassdragskonsesjon. Departementet mener en slik lovendring vil falle utenfor denne lovrevisjonens rekkevidde, og går ikke videre med dette nå.

Departementet er enig med NVE i å tilføye ordene «vannstand i reguleringsmagasin» til bestemmelsen som var § 20 bokstav i) i høringsnotatet. Bokstav h i lovforslaget får følgende ordlyd: «Registering av minstevannføring, vannstand i reguleringsmagasin, krav om skilting og merking». Departementet anser endringen som klargjørende, og ikke en realitetsendring.

I tråd med NVEs innspill er også omtalen av gjeldende rett knyttet til kulturminnevilkåret i punkt 7.3.1 omformulert. Når det vurderes om det er grunnlag for å pålegge sektoravgift ved fornyelse eller revisjon, vil det avgjørende være om vilkåret har vært en del av konsesjonen eller ikke.

Bortsett fra vilkåret om hydrologiske observasjoner, som plasseres i ny § 16 fjerde ledd, opprettholder departementet forslaget til ny § 20 første ledd. Opplistingen bokstavene a til j er i tråd med høringsnotatet ikke ment å være uttømmende.

I ny § 20 annet ledd oppdateres og videreføres dagens «sekkebestemmelse» i gjeldende vregl. § 12 nr. 17 som foreslått i høringsnotatet. Departementet står fast ved at bestemmelsen i gjeldende vregl. § 12 nr. 8 fjerde ledd om å pålegge konsesjonæren å erstatte utgiftene ved et forsterket jakt- og fiskeoppsyn er overflødig. Slike pålegg under anleggstiden kan gis i medhold av ny § 20 annet ledd.

Departementet opprettholder med enkelte justeringer av ordlyden forslaget om å innta et krav til saklig sammenheng og forholdsmessighet i ny § 20 tredje ledd som er i tråd med, og dermed en stadfestelse av, praksis.

Departementet legger vekt på at en slik særskilt bestemmelse blant annet forhindrer at pålegg i medhold av standardvilkårene brukes til å pålegge undersøkelser som ikke er direkte knyttet til reguleringens skader og virkninger. Dette er en avgrensning som bør synliggjøres utover de alminnelige forvaltningsrettslige krav til årsakssammenheng og forholdsmessighet.

Miljødirektoratet mener at bruken av formuleringen «relatert til skade» kan gi inntrykk av å innskrenke fagmyndighetens adgang til å gi pålegg. Departementet mener med grunnlag i eksisterende lovgivning at eventuelle pålegg må være relatert til skader fra vassdragstiltaket.

Miljødirektoratet peker på at forslaget er formulert slik at lovteksten er begrenset til avbøtende tiltak. Direktoratet minner om at standard naturforvaltningsvilkår også gir hjemmel til å pålegge kompenserende tiltak. Departementet er enig i at det også kan pålegges kompenserende tiltak i medhold av ny § 20, og foreslår å justere formuleringen i tredje ledd til «pålegg i medhold av denne bestemmelsen».

Miljødirektoratet viser til at forvaltningsretten opererer med et ulovfestet krav om at vilkåret ikke skal være uforholdsmessig tyngende sett i forhold til det som skal oppnås. Departementet mener det sentrale i forholdsmessighetsvurderingen er å se påleggets kostnad opp mot påleggets nytte, og foreslår en forenkling av den foreslåtte lovteksten i høringsnotatet. Departementet foreslår at lovteksten endres fra «kostnadene ved pålegget må stå i rimelig forhold til tiltakets størrelse og virkninger og til nytten av pålegget» til å lyde «kostnadene ved pålegget må stå i rimelig forhold til tiltakets skadevirkninger og til nytten av pålegget».

Når det gjelder den lovtekniske plassering av denne bestemmelsen, viser departementet til at ny § 20 gir hjemmel både for vilkår direkte i konsesjonen, og for etterfølgende pålegg fra forvaltningen. Vilkår i konsesjonen vil være kjent for konsesjonæren når beslutning om utbygging finner sted. For å sikre tilstrekkelig forutberegnelighet når det gjelder etterfølgende pålegg, mener departementet det er nødvendig at denne begrensningen inntas i ny § 20 tredje ledd.