10 Ankefrist og ankeerklæringens innhold mv.

10.1 Innledning

Når det ankes til Trygderetten, stilles det en del formelle krav som skal være oppfylt for å få anken behandlet. Det gjelder både fremgangsmåte, hva en ankeerklæring skal inneholde, og at det er en ankefrist på seks uker fra mottak av vedtaket som må overholdes. Bestemmelser om dette er tatt inn i lovens kapittel III, særlig §§ 10 og 11. Hvis vilkårene ikke er oppfylt, skal anken i utgangspunktet avvises uten realitetsbehandling.

En del vesentlige spørsmål er imidlertid ikke lovregulert, men har funnet sin løsning gjennom Trygderettens praksis, ofte med støtte i de lovbestemte reglene som gjelder for de alminnelige domstoler eller for forvaltningen. Dette gjelder ikke minst den konkrete praktiseringen av ankefristen, hvor det har skjedd en betydelig innskjerping de senere år. Det foreslås tatt inn relevante bestemmelser i trygderettsloven, uten at det er ment å utgjøre noen realitetsendringer i forhold til nåværende praksis. Samtidig legges det til rette for at det i fremtiden kan tas i bruk elektronisk anke.

10.2 Gjeldende rett

Når det ankes til Trygderetten, stilles det en del formelle krav som må være oppfylt for å få anken behandlet. Det gjelder blant annet fremgangsmåte, hva en ankeerklæring skal inneholde, og frist for å anke. Noe er regulert i lovens kapittel III, særlig §§ 10 og 11.

Det følger av § 10 at fristen for å anke til Trygderetten er seks uker. Dette er lenger enn ankefristen etter tvisteloven, som er på en måned, og klagefristen etter forvaltningsloven, som er på tre uker.

Paragraf 10 inneholder en bestemmelse om at ankefristen i særlige tilfeller kan forlenges, se tredje ledd. Videre åpner loven i fjerde ledd for at man kan se bort fra at fristen er oversittet når særlige grunner taler for det. Slike særlige grunner må ha direkte sammenheng med årsaken til fristoversittelsen, for eksempel akutt alvorlig sykdom som forhindrer personen i å ivareta sine interesser.

En anke kan settes frem skriftlig eller muntlig, se § 11 første ledd. Den som mottar muntlig anke, skal sørge for å få den satt opp skriftlig og underskrevet. I paragrafen angis også hvor anken skal settes frem. I saker under Arbeids- og velferdsetaten er dette som hovedregel det lokale NAV-kontoret. For øvrig skal anke settes frem for den institusjon som saken hører under, for eksempel KLP eller det aktuelle forsikringsselskapet hvor personen har tjenestepensjon.

Av trygderettsloven § 12 første ledd følger det at dersom et vedtak kan påklages etter folketrygdloven § 21-12, barnetrygdloven § 15 eller etter bestemmelser i andre (sær)lover, kan saken ikke bringes inn for Trygderetten før denne klageadgangen er benyttet. Det samme går også frem av folketrygdloven § 21-12 første ledd tredje punktum.

Bare Trygderetten kan avgjøre om en anke skal avvises. Ankemotparten eller annet forvaltningsorgan kan ikke avvise en ankesak.

Når det gjelder fristoversittelse, følger det av loven at også ankemotparten kan gi oppreisning, det vil si avgjøre at anken skal behandles til tross for fristoversittelsen, jf. § 10 fjerde ledd. Det dreier seg om ganske mange forskjellige instanser, som kan ha ulik praksis. Tidligere var man ikke så opptatt av å håndheve ankefristen, og dermed vurdere oppreisning, slik at spørsmålet ofte ikke ble problematisert. Situasjonen er imidlertid vesentlig endret etter en mer restriktive praksis i Trygderetten.

10.3 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet at bare Trygderetten skal kunne gi oppreisning for fristoversittelse og ikke også ankemotparten som i dag, idet dette best sikrer en forutsigbar og enhetlig praksis på området. Forslaget bringer for øvrig forholdene mer i samsvar med hva som gjelder ved de alminnelige domstoler, der det er ankeinstansen som treffer en slik avgjørelse.

Når det gjelder begjæring om fristforlengelse, ble det vist til at det er praktisk at også ankemotparten, og ikke bare Trygderetten, kan ta stilling til dette, ikke minst på grunn av tidsaspektet. Ankemotparten kjenner allerede saken og har den sannsynligvis tilgjengelig. Departementet foreslo ikke å regulere i detalj hvilken instans innen ankemotpartens organisasjon som har kompetanse til å gi fristforlengelse. Det ble vist til at det er mest hensiktsmessig at det overlates til ankemotparten å bestemme hvilken organintern instans som skal ha denne kompetansen.

I høringsnotatet ble det videre foreslått tatt inn en ny § 10 med bestemmelser som regulerer når anke skal være ansett satt frem. For det første ble det foreslått en lovfesting av den alminnelige regel om at anken anses fremsatt på det tidspunktet den er avgitt til posten. Dette er i samsvar med fast praksis i Trygderetten, som bygger på den ordning som gjelder både for de alminnelige domstoler etter domstolloven § 146 andre ledd og i forvaltningen etter forvaltningsloven § 30. Den foreslåtte ordlyden tar utgangpunkt i sistnevnte. Det ble imidlertid presisert i lovutkastet at regelen bare gjelder ved innenlands post. Dette er i samsvar med fast praksis i de alminnelige domstoler. Samtidig legges det til rette for fremtidig bruk av elektronisk anke, slik det nå er gjort både i domstolloven og forvaltningsloven.

Trygderettsloven § 11 omhandler ankeerklæringen og hvem som skal motta den. I høringsnotatet ble det foreslått at definisjonen av begrepet ankemotpart, angitt som den institusjon som har fattet vedtaket, blir tatt inn i paragrafen. Den nåværende bestemmelsen om ankemotpart i § 12 nr. 2 ble foreslått opphevet, se punkt 9.5. Det ble endelig foreslått noen omstruktureringer i § 11 for å skape bedre flyt og logisk sammenheng i bestemmelsen.

10.4 Høringsinstansene

Enkelte av høringsinstansene, blant annet Oslo Pensjonsforsikring og Pensjonskasseforeningen, tar til orde for at også ankemotparten bør gis rett til å gi oppreising for fristoversittelse. Begrunnelsen er at ankemotparten kan ha innsikt i forhold som gjør at oppreisning bør gis. Videre har Landsorganisasjonen i Norge (LO) fremhevet at slik mulighet bør tillegges ankemotparten, og viser til at forslaget fremstår som unødig tungvint. Arbeids- og velferdsdirektoratet støtter forslaget, og fremhever at dette vil skape enhetlig praksis.

Enkelte av høringsinstansene påpeker forhold knyttet til postgang, manglende datostempler, post fra utlandet, med videre. Helsedirektoratet ber departementet vurderer å etablere egne regler i lovs form for anke sendt fra utlandet, mens Jussformidlingen påpeker at det er behov for tilsvarende regler. Arbeids- og velferdsdirektoratet ber om at det ikke stilles krav om rekommandert sending for oversendelsesbrevet (innstillingen i ankesaken), da denne ikke har rettsvirkninger. Direktoratet viser til at oversendelsesbrevet er det eneste som de fortsatt sender rekommandert, og viser samtidig til at vedtak og andre brev ikke siden 2006 har blitt sendt på denne måten, uten at det har kommet reaksjoner på dette. De viser til at posten i all hovedsak kommer frem, og at det bør unngås en svært kostbar postgang i form av rekommandert sending. Jussformidlingen på sin side, hevder at det av hensyn til å kunne dokumentere når brev er mottatt, bør rekommandert sending benyttes.

10.5 Departementets vurderinger og forslag

10.5.1 Ankefristen

Ankefristen er på seks uker. Fristen starter å løpe når skriftlig melding om vedtaket og om ankeadgang og ankefrist er kommet frem til vedkommende. Fristen avbrytes når ankemotparten, for eksempel Arbeids- og velferdsetaten, har mottatt anken fra vedkommende, eller når anken er postlagt, jf. domstolloven § 146 andre ledd.

Ved den eksakte utmålingen antas prinsippet i domstolloven § 148 andre ledd å komme til anvendelse. Hvis fristen tar til på en onsdag, løper den ut ved utløpet av onsdagen seks uker senere.

Det kan være usikkert når fristen begynner å løpe og når den avbrytes. Dette skyldes at det kan være vanskelig å dokumentere eller på annen måte sannsynliggjøre når vedtaket er kommet frem til vedkommende og igjen når anken er mottatt ankemotparten.

Hvis vedtak sendes gjennom posten, vil friststart nødvendigvis være noe senere enn vedtakstidspunktet, idet både utsendelsen og postgangen vil ta noe tid. Hvis man ikke kjenner det eksakte mottakstidspunktet, vil det være riktig å legge til grunn at mottakelsen skjedde flere dager etter at vedtaket ble fattet. Hvis den ankende part anfører at vedtaket ikke har kommet frem til vedkommende, eller at det er kommet frem senere enn normal utsending og postgang skulle tilsi, kan det på grunn av manglende bevis bli et spørsmål om hva som skal legges til grunn som mest sannsynlig. I praksis vil den ankende part sitte med risikoen for at vedtaket kommer frem til vedkommende på normal måte.

Loven sier ikke noe om hva som skal til for at ankefristen skal anses overholdt. Det selvsagte utgangpunkt er at anken må være kommet frem til mottaker innen fristen. I praksis har man også anvendt prinsippene i domstolloven § 146 andre ledd, hvilket betyr at ved postforsendelse er det nok at ankeskriftet er avgitt til postoperatør, det vil si postlagt, før utløpet av fristen.

Det kan imidlertid også herske noe usikkerhet om hvorvidt eller når en anke er blitt postlagt. En poststemplet konvolutt vil kunne gi en indikasjon. En eventuell datering av anken er ikke nødvendigvis sammenfallende med postleggingen. Heller ikke registreringen inn hos mottaker gir klart svar på når anken er postlagt, men den kan være den beste indikasjonen man har. I noen tilfeller foreligger det ikke noen anke, men kun en påstand om at anke er postlagt eller levert på annen måte, samt sannsynlig tidspunkt for dette. Også i disse tilfellene blir det spørsmål om hvilket faktum som skal legges til grunn. På samme måte som ved mottak av vedtaket blir det her lett til at den ankende part bærer risikoen.

I praksis kan det altså knytte seg usikkerhet både til starten av seksukers fristen, det vil si mottak av vedtaket, og til om postlegging eller annen levering av anken er skjedd innen fristens utløp.

I femmedlemskjennelsen i ankesak nr. 09/00960 var dette et tema. Retten uttalte at i de tilfellene det er kvalifisert tvil om disse tidspunktene, taler gode grunner for at man av praktiske bevismessige hensyn etter en konkret vurdering kan legge inn en viss sikkerhetsmargin i tidsberegningen.

Departementet støtter denne forståelsen. Det sentrale er at det foretas en konkret vurdering av spørsmålet i den enkelte sak.

Ankemotpartene (særlig Arbeids- og velferdsetaten), benytter B-post ved utsendelse av vedtak. Dersom A-post benyttes, er vurderingen av når vedtaket har kommet til korrekt mottaker enklere enn dersom B-post benyttes. Det har vært fremmet et ønske fra en høringsinstans om at det stilles krav om at vedtak sendes som A-post. Departementet finner det ikke hensiktsmessig eller nødvendig å operere med et slik krav, fordi tidspunktet for når ankefristen starter og avbrytes, vurderes konkret i hvert enkelt tilfelle. Når digital post i fremtiden vil erstatte dagens postforsendelse, vil det forøvrig være enklere å fastslå disse tidspunktene.

Enkelte av høringsinstansene ber departementet vurderer å etablere egne regler i lovs form for anke sendt fra utlandet. Det er ingen fast praksis for beregning av ankefristen i utenlandssaker. Fristen beregnes ulikt avhengig av hvilket land det dreier seg om. Det må for eksempel legges til grunn at posten går raskere til Sverige, enn til for eksempel Mexico eller Thailand. I enkelte land kan det skje at posten sendes feil, er på vandring eller på andre måter kommer bort. Det kan derfor ta lenger tid før posten kommer frem. Hvis brukeren gir en troverdig forklaring på hvorfor vedtaket først er mottatt etter så lang tid, legges det til grunn.

Departementet legger etter dette til grunn at beregningen av fristen i utenlandssaker må vurderes konkret i hvert enkelte tilfelle, hvor det tas det hensyn til hva som er normal postgang i de ulike landene, samt at det legges vekt på brukerens forklaring.

Forøvrig vises det til lovforslaget § 9 tredje ledd om at ankefristen kan forlenges i særlige tilfeller. Den private parten kan få utsatt fristen ved å kontakte ankemotparten, men da må dette gjøres før fristen er utløpt.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 9.

10.5.2 Beregning av ankefrist

I tråd med høringsnotatet foreslår departementet en ny § 10 som regulerer når anken anses å være satt frem i tide. For det første foreslås det en lovfesting av den alminnelige regel om at anken anses fremsatt på det tidspunktet den er avgitt til posten. Dette er i samsvar med fast praksis i Trygderetten, som i sin tur bygger på den ordning som gjelder både for de alminnelige domstoler etter domstolloven § 146 andre ledd og i forvaltningen etter forvaltningsloven § 30. Den foreslåtte ordlyden tar utgangpunkt i sistnevnte. Imidlertid presiseres det i utkastet at regelen bare gjelder ved innenlands post. Dette er i samsvar med fast praksis i de alminnelige domstoler. Se blant annet Rt. 2008 s. 472.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 10.

10.5.3 Elektronisk anke

Elektronisk kommunikasjon blir mer og mer vanlig. Det er derfor hensiktsmessig å ta med en bestemmelse som regulerer dette slik det nå er gjort både i domstolloven og forvaltningsloven. Den foreslåtte bestemmelsen i § 10 er utformet slik at den åpner for muligheten av å sette frem en anke elektronisk. Det er imidlertid en viktig forutsetning at det er lagt til rette for slik elektronisk kommunikasjon, blant annet ved at mottaker har et offisielt og sikkert system for mottak av elektronisk post. Det må for det første foreligge en spesifikk elektronisk adresse til dette bruk. For det andre må denne adressen være oppgitt i det vedtaket som påankes. Dette innebærer at man ikke med rettslig virkning kan benytte elektronisk anke uten at det er åpnet for det i det aktuelle vedtaket. Tilsvarende innebærer det at man ikke kan sende en anke til en hvilken som helst elektronisk adresse hos det mottakende organ.

Domstolloven § 146 andre ledd og forvaltningsloven § 30 opererer med ulike skjæringspunkter for fristavbrytelse ved elektronisk erklæring, henholdsvis «avgitt til …» og «kommet fram til …». Under normale (drifts)forhold online vil det tidsmessig være ubetydelig forskjell på disse tidspunktene, altså annerledes enn ved postforsendelse. Imidlertid taler bevismessige hensyn for å velge mottaket som det avgjørende tidspunkt, idet det må antas at dette tidspunktet vil la seg dokumentere enklere og sikrere, og dermed gi større notoritet.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 10.

10.5.4 Oppreisning og fristforlengelse

Det følger av trygderettsloven § 10 siste ledd at Trygderetten eller ankemotparten kan se bort fra at ankefristen er oversittet når de finner at særlige grunner taler for det.

Praksis er nå slik at kravet til særlig grunn bare går på selve årsaken til oversittelsen. Det er ikke relevant å ta hensyn til sakens betydning for den ankende part, eller i hvilken utstrekning vedkommende ville ha utsikt til å vinne frem ved en realitetsbehandling. Departementet mener denne praksisen bør videreføres.

Svært ulike grunner kan ses oppgitt som årsak til ankefristoversittelse. Det vil bero på en vurdering av de konkret omstendighetene hvorvidt det kan sies å foreligge en særlig grunn. Sykdom, somatisk eller psykisk, er noe som oftest påberopes som hindring. Generelt kan man slå fast at det er langt fra kurant å få oppreisning, selv ikke når det er helseproblematikk inne i bildet. Utfallet beror i stor grad på om sykdommen gjør den ankende part ute av stand til å fremme anke. Hvis det dreier seg om innleggelse på sykehus eller lignende, er dette et moment som kan få betydning. Generelt mener departementet at oppreisning ikke bør være hovedregelen, men praktiseres som et unntak.

Andre forhold som man kan se påberopt er vanskelige sosiale forhold, dårlige språkkunnskaper, komplisert ankegrunnlag, eller manglende samhandling med eller reaksjon fra prosessfullmektig. Det er imidlertid svært sjelden at slike anførsler fører frem i praksis når Trygderetten avgjør slike saker.

Etter dagens ordning kan både Trygderetten og ankemotparten gi oppreisning for fristoversittelse, jf. § 10 fjerde ledd. I samsvar med høringsnotatet foreslås at bestemmelsen endres, slik at oppreisning bare kan gis av Trygderetten. Etter departementets syn vil det best sikre en forutsigbar og enhetlig praksis på dette området, særlig etter at ankefristen nå praktiseres etter lovens ordlyd. Antakeligvis vil det heller ikke bety noen vesentlig større arbeidsbelastning, verken for ankemotparten eller Trygderetten, idet det må antas at de fleste av de saker der ankemotparten faktisk gir oppreisning vil gå videre til Trygderetten til realitetsbehandling. Noe annet er at ankemotparten på selvstendig grunnlag selv kan endre sitt vedtak til gunst for den ankende part, for eksempel etter forvaltningens generelle regler om omgjøring.

Den foreslåtte endringen vil også harmonere godt med den ordningen som eksisterer ved de alminnelige domstoler. Det er ankeinstansen som avgjør ankefristspørsmål og ikke den instans hvis avgjørelse er påanket. For sivile saker vises det til tvisteloven § 29-10 første ledd andre punktum som gjelder anke til lagmannsrett, og som etter § 30-3 gis tilsvarende anvendelse ved anke til Høyesterett.1

Det er praktisk at også ankemotparten kan ta stilling til begjæring om fristforlengelse etter tredje ledd, ikke minst på grunn av tidsaspektet.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 9 tredje og fjerde ledd.

10.5.5 Hvem som skal motta en anke mv.

Forslaget til § 11 i trygderettsloven er i tråd med høringsnotatet, hvor det er foreslått en del omstrukturering av nåværende første og tredje ledd. Dette vil etter departementets vurdering skape bedre logisk sammenheng og flyt, men uten materiell endring.

I første ledd foreslås det at bestemmelsene i første og andre punktum bytter plass, slik at den generelle regelen kommer først. Gjeldende bestemmelse om at anker over vedtak etter lovgivning som hører under Arbeids- og velferdsdirektoratet skal settes frem for det felles lokale i arbeids- og velferdsforvaltningen (med mindre direktoratet bestemmer noe annet), foreslås endret i tråd med synspunktene som ligger til grunn for forslaget i punkt 9.5 om endringer i lovens angivelse av hvem som skal være ankemotpart. Det foreslås at anke skal settes frem for den enhet som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Nåværende første ledd tredje punktum foreslås som nytt andre ledd sammen med innholdet fra nåværende tredje ledd.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 11.