4 Rettstilstanden i de øvrige nordiske land. EØS/EMK
4.1 Norden
4.1.1 Danmark
I Danmark behandles anker i trygdesaker av Ankestyrelsen i København. Ankestyrelsen er landsdekkende. Den er underlagt Sosial- og integreringsdepartementet, men har også en del oppgaver for Arbeidsdepartementet og noen mindre oppgaver for andre departement.
Ankestyrelsen er et domstolslignende forvaltningsorgan, og kan ikke instrueres i enkeltsaker. Dens avgjørelser kan bringes inn for de alminnelige domstolene.
Ankestyrelsens virksomhet er regulert i lov om retssikkerhed og administration på det sociale område. I medhold av denne er det fastsatt en forretningsorden for Ankestyrelsen. Prøvingsadgangen er omtrent som for vanlige domstoler.
Ankestyrelsens saksportefølje overlapper en del med Trygderettens, men den behandler også saker på andre områder. Blant annet behandler den yrkesskadesaker mellom forsikringsselskap og privatpersoner, saker om tvang i barnevernet, arbeidsmiljøsaker, likestillings- og diskrimineringssaker m.v.
Ankestyrelsen har selv ansvaret for at en sak blir tilstrekkelig opplyst. Sakene avgjøres ved alminnelig flertall av tre personer, en jurist og to legmedlemmer, utpekt av forskjellige organisasjoner i Danmark. I saker som omhandler medisinske spørsmål deltar medisinsk sakkyndige som er ansatt i Ankestyrelsen. Disse uttaler seg kun om de medisinske forhold i saken, og er ikke med på selve avgjørelsen. Saksbehandlingen er skriftlig.
Ankestyrelsen er ikke bundet av partenes påstander, og kan derfor ta stilling til spørsmål som ikke er påklaget. Hvis det må antas at en part i en sak ikke er kjent med at Ankestyrelsen er i besittelse av bestemte opplysninger om sakens faktiske omstendigheter, kan ikke saken avgjøres før vedkommende er blitt kjent med opplysningene og fått anledning til å uttale seg. Dette gjelder bare hvis opplysningene er til ugunst for den private part og er av vesentlig betydning for sakens avgjørelse.
Ankestyrelsen har ikke en ordning tilsvarende Trygderettens femmedlemskjennelser for prinsipielt viktige saker. Imidlertid er en av Ankestyrelsens hovedoppgaver å koordinere forvaltningens praksis på landsplan, og dens avgjørelser er bindende.
Saksbehandlingen i Ankestyrelsen er skriftlig. I barnevernssaker har partene rett til å delta i et ankemøte før saken avgjøres, men i saker om trygd er det ikke noe slikt unntak.
Saksbehandlingen er gratis, med unntak av yrkesskadesakene. Her betaler forsikringsselskapene en fast pris på kr. 8.920 (2012-nivå) for å få saken behandlet.
Ankestyrelsen kan gjenoppta saker på ulovfestet grunnlag hvis det blant annet dukker opp nye opplysninger av så vesentlig betydning at det er en viss sannsynlighet for at saken ville fått et annet resultat dersom opplysningene var kjent ved den opprinnelige avgjørelsen. I tillegg kan en sak gjenopptas hvis myndighetene har gjort en feil, eller hvis det skjer en vesentlig lovendring med tilbakevirkende kraft av betydning for saken. Det gjelder ingen frister for å kreve saker gjenopptatt, bortsett fra for yrkesskadesaker. Disse kan bare kreves gjenopptatt innen fem år etter avgjørelsen.
4.1.2 Sverige
Sivilprosessen i Sverige følger et tosporet system. Søksmål som gjelder avgjørelser i forvaltningen går for egne forvaltningsdomstoler. Instansene er forvaltningsrettene, kammerrettene og Högsta förvaltningsdomstolen. Det er til sammen tolv forvaltningsdomstoler og fire kammerretter i Sverige. Andre rettssaker går for alminnelige domstoler – tingrettene, hovrettene og Högsta domstolen. Sverige har derfor ikke et eget organ som tilsvarer Trygderetten. Anker over forvaltningsvedtak i trygderettslige spørsmål er et spørsmål om prosess i de allmenne forvaltningsdomstolene. Blant de vanligste søksmålstypene for forvaltningsdomstolene er vedtak fra Försäkringskassan i saker om blant annet sykepenger og yrkesskade. Domstolene er uavhengige, og kan ikke instrueres i enkeltsaker.
Domstolenes organisering og saksbehandlingsregler er i hovedsak fastsatt i rättegångsbalken. For forvaltningsdomstolene gjelder også lagen om allmänne förvaltningsdomstolar og forvaltningsprocesslagen. Når det gjelder domstolenes behandling av trygderettslige spørsmål, gjelder i tillegg ulike spesialbestemmelser i trygdelovgivningen. For de tolv forvaltningsdomstolene er det i tillegg gitt utfyllende forskrifter. De allmenne forvaltningsdomstolenes virksomhet er dermed utførlig lovregulert.
Forvaltningsrettene har et stort innslag av legfolk og fagkyndige. Det jobber ca. 1500 personer i forvaltningsrettene, av disse er ca. 220 ordinære dommere. I tillegg har de fullmektiger. Videre har domstolene legmedlemmer som er politisk valgte representanter for befolkningen.
Rettssammensetningen i forvaltningsrettene varierer en del etter hva slags sak som skal behandles. De fleste sakene avgjøres av en jurist og tre legmedlemmer. Hvis det er en sak som gjelder lovligheten av et vedtak, består retten av en jurist og to særlig oppnevnte medlemmer. I kammerretten deltar også legmedlemmer som hovedregel, men sammensetningen varierer med ulike sakstyper, og i visse saker deltar bare jurister. Domstolene har ikke egne medisinsk sakkyndige, men de kan opptre som et vanlig vitne.
Utgangspunktet for saksbehandlingen er den såkalte «officialprincipen» – at domstolen har et selvstendig ansvar for å opplyse saken. Dette i motsetning til forhandlingsprinsippet, hvor partene har fri rådighet over saken, og fullt ansvar for selv å få frem alt som taler til deres fordel. I praksis har likevel forhandlingsprinsippet tatt over en del i trygderettslige saker, siden prosessen er en topartsprosess. I saker hvor styrkeforholdet er ujevnt, eller der saken har stor betydning for den enkelte, har domstolene likevel et visst ansvar for å se til at den private part ikke blir skadelidende.
Selv om den svenske forvaltningsprosessen er en topartsprosess, stilles det generelt større krav til en offentlig part enn til en privat part, særlig om saken gjelder inngripende tiltak mot den enkelte. Domstolen kan aldri gå utover selve saken til skade for den private part. Når det gjelder spørsmålet om hvor bundet forvaltningsrettene og kammerrettene er av påstandene og påstandsgrunnlagene, er det få uttrykkelige lovbestemmelser om dette. Praksis kan variere, blant annet ut fra sakstype. I tillegg kan styrkeforholdet mellom partene og forskjellige dommeres syn på dommerrollen få betydning.
Avgjorte saker kan kreves gjenopptatt, blant annet hvis det er gjort en feil av betydning, eller hvis det dukker opp vesentlige nye opplysninger.
4.1.3 Finland
Anker over trygderettslige spørsmål behandles i Finland av Försäkringsdomstolen i Helsinki. Som i Sverige har Finland allmenne domstoler og allmenne forvaltningsdomstoler. I tillegg har de spesialdomstoler, blant annet Försäkringsdomstolen, Marknadsdomstolen og Arbetsdomstolen.
Domstolen kan bli berørt av to store lovprosjekter som er på trappene.
For Försäkringsdomstolens saksbehandling og øvrige virke gjelder förvaltningsprocesslagen så langt den passer.
Ved avgjørelsen av en sak deltar tre eller fem medlemmer. I prinsipielt viktige saker kan retten settes med flere medlemmer eventuelt i plenum. Det er foreslått at visse saker kan avgjøres med én eller to dommere. I saker som settes med fem medlemmer deltar to som er foreslått av arbeidsgiver- eller arbeidstakerorganisasjoner. Disse er ikke ansatt i domstolen, men har det som et biverv og er utnevnt av Justisdepartementet. De fleste av disse er jurister. Legfolk deltar ellers ikke i domstolens arbeid. Hvis medisinske spørsmål er avgjørende i saken, deltar en medisiner i avgjørelsen av hele saken. Disse er ansatt ved domstolen, men utfører oppdraget som biverv. De oppnevnes av justisdepartementet for fem år om gangen. For tiden er det ni medisinere ved domstolen.
Et allment prinsipp i finsk forvaltningsprosess er at domstolene ikke er bundet av partenes påstander og anførsler. Dette henger sammen med at domstolene selv har ansvaret for å utrede saken. De står dermed fritt til å avgjøre en sak på annet grunnlag enn det som har blitt anført. Ved behov innhentes tilleggsopplysninger fra den private part eller fra organet som fattet vedtak i saken. I motsetning til i Sverige, er ikke forvaltningsorganet part i den finske prosessen. Det er bare den person hvis rettigheter og plikter direkte berøres som er part i saken. Forvaltningsorganet vil dermed ikke formelt ha rett til å uttale seg om nye opplysninger. I praksis vil forvaltningsorganet likevel ha uttalt seg om alle sider ved saken, og nye opplysninger sendes til uttalelse hvis det ikke skaper unødig bry. Dette gir blant annet myndighetene sjanse til å endre sitt standpunkt underveis. Saksbehandlingen er skriftlig, men det kan foretas muntlig behandling ved behov. Dette gjøres sjelden.
Försäkringsdomstolen er siste instans i de fleste saker. Unntak gjøres for enkelte saker om yrkesskade eller yrkessykdom, som på visse vilkår kan bringes inn for høgsta domstolen. Hvis nye opplysninger kommer frem, kan saken begjæres gjenopptatt.
4.1.4 Oppsummering
Felles for alle instansene er at de har et selvstendig ansvar for å opplyse saken. Instansene foretar egne utredninger, og plikter å se til at saken er så godt utredet som det trengs for at den kan få en forsvarlig behandling. De er uavhengige, og kan ikke instrueres i enkeltsaker. Alle instansene foretar en full prøving av det materielle innholdet i saken, ikke bare en ugyldighetsvurdering.
Saksbehandlingen er skriftlig hos alle, men det er åpning for muntlig forklaring ved behov. Alle har regler om gjenopptak. I tillegg er det noen hovedtrekk som deles av flere, men ikke alle. Danmark og Sverige har sterk representasjon av legfolk, men ikke Finland. I Danmark kan sakene ankes videre til de alminnelige domstoler. I Finland er Forsäkringsdomstolen i utgangspunktet siste instans, men noen avgjørelser kan bringes inn for høgsta domstolen. I Sverige kan sakene ankes videre til øverste instans.
4.2 EØS-relaterte regler
4.2.1 Oversikt
EØS-avtalen inneholder ingen regler som direkte regulerer den sivile rettergangen. Avtalens mer overordnede regler har imidlertid også en side til prosesslovgivningen. Dette gjelder særlig lojalitetsprinsippet og prinsippet om ikke-diskriminering, som er regulert i EØS-avtalen artikkel 3 og 4.
En generell oversikt over EØS-reglenes betydning for den sivile rettergangen er gitt i NOU 2001: 32A, Rett på sak, kapittel 4 pkt. 4.2, og i Ot.prp. nr. 51 om lov om mekling og rettergang i sivile tvister (tvisteloven), kapittel 3 pkt. 3.3.3.
4.2.2 Lojalitetsprinsippet
Etter EØS-avtalen artikkel 3 har medlemsstatene en generell plikt til å treffe de tiltak som er nødvendige for å oppfylle de forpliktelsene som er fastsatt i avtalen, og til å avholde seg fra alle tiltak som kan sette virkeliggjøringen av avtalens mål i fare. Prinsippet er generelt og har flere aspekter.
Når det gjelder prosessordningen i Trygderetten, er det sentrale at det ikke må foreligge urimelige eller uforholdsmessige prosessuelle hindringer, eksempelvis svært korte ankefrister, for at de ankende parter skal kunne søke rettsbeskyttelse for sine trygde- og pensjonsrettigheter etter EØS-avtalen. Videre er det forutsatt at prosessuelle krav og innsigelser ikke skal stå i en svakere stilling enn tilsvarende krav og innsigelser i rent intern rettslige saker. I prosessuell henseende stiller prinsippet dermed de samme krav til prosessordningen i Trygderetten som til prosessordningene i det alminnelige domstolsapparatet.
4.2.3 Ikke-diskrimineringsprinsippet
EØS-avtalen artikkel 4 oppstiller et generelt forbud mot nasjonalitetsbestemt forskjellsbehandling. Bestemmelsen må forstås slik at den gir borgere fra andre EU-/EØS-stater de samme prosessuelle rettigheter etter trygderettsloven som de norske statsborgere har. Forbudet om ikke-diskriminering gjelder på alle trinn i prosessen. Det vises til NOU 2001: 32A, kapittel 4 punkt 4.2.3.
4.2.4 Foreleggelsesadgang for EFTA-domstolen
Den folkerettslige adgangen nasjonale domstoler har til å forelegge tolkningsspørsmål for EFTA-domstolen, er regulert i avtalen mellom EFTA-statene om opprettelse av et Overvåkningsorgan og en Domstol (ODA) artikkel 34. Bestemmelsen er inkorporert i norsk rett gjennom domstolloven § 51a, som fastslår at foreleggelsesadgangen for det første omfatter de alminnelige domstolene og særdomstolene, jf. domstolloven §§ 1 og 2. Videre omfattes «andre domstoler», mens forliksrådene er uttrykkelig unntatt.
I henhold til EFTA-domstolen praksis må begrepet «domstol» i ODA artikkel 34, fortolkes i samsvar med EF-domstolens forståelse av det tilsvarende begrepet i TEUF artikkel 267 (tidl. EFT artikkel 234). Dette innebærer at det ikke er avgjørende hvordan organet er definert i den nasjonale retten. Det sentrale er om det er et uavhengig, permanent organ, opprettet ved lov, som virker som en obligatorisk rettsinstans og som treffer sine avgjørelser på grunnlag av gjeldende rett etter en kontradiktorisk saksbehandling, se E-1/94, Restamark, med henvisning til EF-domstolens sak C-393/92. Tilsvarende forståelse ble lagt til grunn i forente saker E-8/94 og E-9/94, Mattel/Lego, der det norske Markedsrådet ble ansett å ha kompetanse til å be om en tolkningsuttalelse.
Trygderetten har aldri anmodet EFTA-domstolen om å avgi en rådgivende uttalelse. Trygderettens organisasjon, dens uavhengighet, arbeidsoppgaver og prosessregler tilsier imidlertid at Trygderetten er å anse som en «domstol» i relasjon til ODA artikkel 34. At Trygderetten innehar kompetanse til å innhente tolkningsuttalelser fra EFTA-domstolen, synes også å være den gjennomgående oppfatningen i juridisk litteratur.
4.3 Den europeiske menneskerettskonvensjon
4.3.1 Oversikt
Internasjonale menneskerettigheter har gjennom de siste tiårene i stigende grad påvirket den nasjonale prosessretten. Dette gjelder særlig på strafferettens område, men reglene har også betydning i sivile saker. De mest generelle, menneskerettslige kravene følger av den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) artikkel 6 (1) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter (SP) artikkel 14 (1), som begge oppstiller krav om en rettferdig rettergang.
Menneskerettighetenes innvirkning på den sivile rettspleien er inngående behandlet i NOU 2001: 32A Rett på sak, kapittel 4. For Trygderettens virksomhet er det særlig EMK artikkel 6 (1) som er av betydning. Bestemmelsen gir enhver rett til å få tvister om borgerlige rettigheter og plikter avgjort ved en rettferdig og offentlig rettergang innen rimelig tid ved en uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov.
Kravet om en rettferdig rettergang regulerer ikke bare saksbehandlingen etter at det er anlagt sak. I kravet ligger det også en rett til domstolsbehandling («access to court»). Dette setter blant annet skranker for mulighetene til å avvise saker. Videre kan det tilsi at prosessreglene bør utformes slik at man unngår unødvendig formalisme.
4.3.2 Virkeområde
Retten til en rettferdig rettergang inntrer når det er tale om å avgjøre noens borgerlige rettigheter og plikter («civil rights and obligations»). Kjerneområdet er rent privatrettslige tvister, men det er gjennom Menneskerettighetsdomstolens (EMDs) praksis gjort klart at også saker om rent offentlige ytelser, som trygdeytelser og sosialytelser, omfattes. Anvendelsen av bestemmelsen er videre betinget av at det foreligger en tvist, og det må være tale om å avgjøre nettopp denne tvisten.
Når Trygderetten behandler anker over vedtak om rettigheter og plikter etter de ulike trygde- og pensjonslovene, behandles tvister om «borgelige rettigheter og plikter» i relasjon til EMK artikkel 6 (1). Ved avgjørelsen av den aktuelle tvisten er man dermed innenfor bestemmelsens saklige anvendelsesområde. Prosessledende avgjørelser og sideavgjørelser vil derimot i utgangspunktet falle utenfor, som følge av at disse ikke leder til en avgjørelse av tvisten i ankesaken. Det vises til NOU 2001: 32A Rett på sak, kapittel 4 punkt 4.4.1.
4.3.3 «Uavhengig og upartisk domstol opprettet ved lov»
EMD har i flere avgjørelser fastslått at begrepet «domstol» («tribunal») er materielt og konvensjonsbestemt, og at det ikke er avgjørende hvordan organet er definert i nasjonal rett. Hvilke materielle krav som må være til stede for at organet kan anses som en domstol er blant annet presisert i Sramkek v. Austria (EMD-1979-8790):
«36. Under Austrian law, the Regional Authority is not classified as one of the court of the respondent State. For the purpose of Article 6 (art. 6), however, it comes within the concept of a «tribunal» in the substantive sense of this expression: its function is to determine matters within its competence on the basis of rules of law, following proceedings conducted in a prescribes manner (see paragraph 71 of the Commission`s report and, mutatis mutandis, the Campbell and Fell judgment of 28 June 1984, Series A no. 80, p. 39, para 76.)»
EMK artikkel 6 stiller videre krav om at domstolen må være uavhengig og upartisk. Hvorvidt kravet til uavhengighet er oppfylt, beror etter EMDs praksis på en helhetsvurdering. Det legges særlig vekt på hvordan medlemmene blir utnevnt, funksjonstidens lengde, garantier mot ytre press og hvorvidt organet utad fremstår som uavhengig, se Campbell and Fell v. UK (EMD-1979-7819 og 7878). Kravet til upartiskhet retter seg mer mot medlemmenes habilitet i den enkelte sak, og har både en subjektiv og en objektiv side.
Trygderettens funksjon, oppgaver og saksbehandlingsregler tilsier at Trygderetten er å anse som en domstol i relasjon til EMK artikkel 6. Dette underbygges av at verken Trygderetten eller det enkelte rettsmedlem kan instrueres, og ved at de faste rettsmedlemmene er embetsmenn. Denne oppfatningen synes også forutsatt i juridisk litteratur, selv om problemstillingen bare i liten grad er berørt.
4.3.4 Krav til saksbehandlingen
Trygderettens posisjon som en domstol i relasjon til EMK artikkel 6 innebærer at partene har rett til en rettferdig rettergang. Dette medfører et generelt krav til en forsvarlig saksbehandling. Kravet må anses som en rettslig standard, der etterlevelsen i den enkelte sak vil bero på en konkret vurdering av saksbehandlingen frem til det foreligger endelig avgjørelse i ankesaken. En generell redegjørelse av kravets nærmere innhold, med henvisning til praksis, er gitt i NOU 2001: 32A Rett på sak, kapittel 4 pkt. 4.4.4.
I henhold til EMDs praksis skal saksbehandlingen være kontradiktorisk. Partene skal ha anledning til å gjøre seg kjent med, og kommentere, saksdokumentene. De skal også ha reelle muligheter for å fremføre sine synspunkter. Retten må på sin side sette seg tilstrekkelig inn i saken, slik at avgjørelsen fattes på et forsvarlig grunnlag.
Et annet grunnleggende element er prinsippet om likhet – «equality of arms». Partene skal behandles likt i prosessuelt hensende. Dette innebærer eksempelvis at de ankende parter skal kunne fremlegge sine saker på en måte som ikke stiller dem i en dårligere posisjon enn ankemotpartene. Prinsippet har en allmenn rekkevidde og gjelder på alle trinn i prosessen.
EMD har i flere avgjørelser også fastslått at kravet om en rettferdig rettergang innebærer at retten må begrunne sine avgjørelser. Etter praksis kreves det ikke en detaljert vurdering av alle argumenter, men omstendigheter av betydning for rettens avgjørelse i ankesaken må omtales.
Avgjørelsen må videre avsies innen rimelig tid. Hva som skal anses som rimelig vil måtte bero på en konkret vurdering i den enkelte sak. Sentrale momenter vil være sakens kompleksitet, hva som står på spill for den ankende part og i hvilken grad partene eller deres prosessfullmektiger selv har bidratt til forsinkelser. Saker av vesentlig velferdsmessig betydning, er i EMDs praksis ansett å påkalle særlig oppmerksomhet med hensyn til rask avvikling. Fristen begynner normalt å løpe når sak anlegges og avbrytes når det foreligger en endelig, rettskraftig avgjørelse.
4.3.5 Offentlighet
4.3.5.1 Saksbehandlingen
EMK artikkel 6 (1) fastslår at rettergangen skal være offentlig («public hearing»). Offentlighetskravet relaterer seg til rettsmøter, og kjerneområde for kravet er rettsmøter til avgjørelse av den aktuelle tvisten. Det er likevel adgang til å utelukke pressen eller offentligheten fra hele eller deler av rettsforhandlingene dersom visse hensyn gjør seg gjeldende, jf. bestemmelsens andre punktum. En nærmere redegjørelse for kravets innhold er gitt i NOU 2001: 32A Rett på sak, kapittel 4 pkt. 4.4.5.
Trygderettens saksbehandling er skriftlig, men rettens administrator er gitt myndighet til å beslutte muntlig saksbehandling dersom særlige grunner taler for det. Adgangen praktiseres i et begrenset antall saker. Trygderettens posisjon som en domstol i relasjon til EMK artikkel 6 reiser dermed særlige spørsmål i forhold til det konvensjonsbestemte offentlighetskravet.
Selv om EMD i flere saker har understreket at rettsmøter skal være offentlige, er det i et betydelig antall saker også lagt til grunn at denne retten kan frafalles, eksplisitt eller underforstått.
Gjennom EMDs praksis har kravet til offentlighet således blitt modifisert. Flere av ankesakene i Trygderetten vedrører medisinske opplysninger av privat art, der vurderingstema knytter seg til tekniske rettsregler. Trygderetten behandler videre et stort antall ankesaker hvert år, slik at et gjennomgående krav til muntlig saksbehandling fort ville kunne komme i konflikt med den konvensjonsbestemte retten til en avgjørelse innen rimelig tid.
Hensynet til effektivitet og økonomi tilsier også at det er adgang til å begrense hyppigheten av muntlig saksbehandling. Når kravet om offentlighet skal sees i sammenheng med det overordnede krav om en rettferdig rettergang, synes det nærliggende å legge avgjørende vekt på om muntlig saksbehandling vil kunne tilføre saken opplysninger av relevans som ikke ville fremkommet gjennom en skriftlig behandling.
Det er videre å bemerke at gyldigheten av Trygderettens kjennelser ubetinget kan bringes inn for lagmannsretten til overprøving. Eventuelle krenkelser av retten til offentlighet synes dermed å kunne avhjelpes ved at partene får en bindende domsavgjørelse i samsvar med EMK artikkel 6, se De Cubber v. Belgium (EMD-1980-9186). Tilsvarende synspunkt er lagt til grunn ved vurderingen av forliksrådenes forhold til EMK artikkel 6, se Ot.prp. nr. 51 (2004–2005), punkt 8.
4.3.5.2 Offentlige avgjørelser
EMK artikkel 6 (1) fastslår at dommen skal avsies offentlig. Dette innebærer at Trygderettens kjennelser må være offentlig tilgjengelige for enhver, eksempelvis ved at de publiseres eller ved at det etter anmodning utleveres en utskrift. Det er i praksis lagt til grunn at visse reservasjoner må kunne oppstilles, jf. kriteriene i artikkel 6 (1) for å avholde lukkede rettsmøter.