16 Anvendelsen av visse saksbehandlingsregler i trygderettsloven ved klagebehandling av saker etter folketrygdloven

16.1 Gjeldende rett. Bakgrunn

Folketrygdloven § 21-1 slår fast at forvaltningsloven gjelder for saksbehandlingen i trygdesaker med de særlige bestemmelser som følger av folketrygdloven kapittel 21.

Klage og anke i trygdesaker er behandlet i folketrygdloven § 21-12. I første ledd slås det fast at vedtak etter folketrygdloven kan påklages til nærmeste overordnede organ eller til det organ som Arbeids- og velferdsdirektoratet bestemmer. Vedtak etter kapittel 5 om stønad ved helsetjenester kan påklages til nærmeste overordnede organ eller til det organ som Helsedirektoratet bestemmer. Etter at denne klageadgangen er benyttet, kan klageinstansens vedtak ankes inn for Trygderetten etter reglene i lov 16. desember 1966 nr. 9 om anke til Trygderetten. Etter forvaltningsloven er ordningen slik at klageinstansens vedtak i klagesak (som den store hovedregel) ikke kan påklages, jf. § 28 første ledd siste punktum.

Folketrygdloven § 21-12 tredje ledd bestemmer at nærmere angitte bestemmelser i trygderettsloven skal gjelde ved den interne klagebehandling i Arbeids- og velferdsetaten og HELFO, og altså ikke forvaltningslovens bestemmelser. Det gjelder § 10 om ankefrist og forlengelse av fristen samt oppreisning for oversittelse av fristen, § 11 annet, tredje og fjerde ledd om ankens form og innhold, samt forvaltningens veiledningsplikt i den forbindelse, § 13 om at vedtaket skal tas opp til ny prøving samt § 14 om oppsettende virkning.

Tilsvarende bestemmelser finnes i forvaltningsloven henholdsvis § 29 (klagefrist og forlengelse av fristen), § 31 (oppreisning for oversittelse av klagefristen), § 32 (klagens adressat, form og innhold) og § 42 (utsatt iverksetting av vedtak).

Bestemmelser om anvendelse av de nevnte paragrafene i trygderettsloven ble tatt inn i folketrygdloven av 17. juni 1966 nr. 12 ved endringslov 14. juni 1974 nr. 43, da daværende Rikstrygdeverket ble etablert som mellomankeinstans for visse saker. Anvendelsen av trygderettsloven ble ikke nærmere kommentert i proposisjonen som lå til grunn for endringen (Ot.prp. nr. 59 (1973–74)).

I NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov foreslo Trygdelovutvalget at klagebehandlingen i trygdeetaten skulle reguleres av forvaltningslovens regler. Begrunnelsen (s. 661) var at det var lite praktisk at klagebehandlingen skulle fortsette å være regulert av to regelverk samt at bestemmelsene om klage som er gitt i forvaltningsloven garanterte tilstrekkelig rettsikkerhet. Det ble videre påpekt at forslaget neppe ville innebære særlige faktiske endringer.

Etter lovendring 18. desember 1992 nr. 144 (Ot.prp. nr. 25 (1992–93)) ble Rikstrygdeverket fra 1. januar 1994 klageinstans for alle trygdekontorets avgjørelser, jf. daværende folketrygdlov § 14-7 nr. 3 første ledd. Rikstrygdeverket skulle kunne overlate sin myndighet som klageinstans til fylkestrygdekontorene. I proposisjonen punkt 5.4 ble spørsmål om forvaltningsloven eller trygderettsloven skal gjelde ved ankebehandling i trygdeetaten drøftet særskilt:

«Trygdelovutvalget foreslår i NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov at trygdeforvaltningens ankebehandling bør foretas etter forvaltningslovens bestemmelser.

Når Rikstrygdeverket i dag ankebehandler trygdekontorets avgjørelser om medisinsk stønad, sykepenger og fødselspenger m.v., får bestemmelsene i loven om anke til Trygderetten §§ 10-12, 13 første og annet ledd og § 14 tilsvarende anvendelse så langt de passer. Dette innebærer bl.a. avvikende bestemmelser fra forvaltningslovens regler om ankefrist. Denne fristen er etter trygderettsloven 6 uker mens den etter forvaltningsloven er 3 uker. Etter folketrygdloven § 14-6 kan Rikstrygdeverket – og fylkeskontoret på sine spesielle fagområder – omgjøre underinstansens vedtak uten å være bundet av forvaltningslovens bestemmelser om frist for omgjøring til ugunst. Det vises nærmere til Rikstrygdeverkets uttalelse om problemet i Ot.prp. nr. 44 (1989–90) avsnitt 8.2, hvor det bl.a. heter:

«For det første anser vi det nyttig og opplysende å ha en uttrykkelig omgjøringsregel i folketrygdloven, ikke minst for a få kodifisert fylkeskontorenes adgang til dette på visse områder.

For det andre er tidsfristene i forvaltningsloven uhyre strenge og vil i praksis avskjære Rikstrygdeverkets og fylkeskontorenes adgang til omgjøring så lenge vi som overordne organer ikke mottar kopier av vedtak. Feil lovanvendelse eller uriktig skjønn som fører til ukorrekte vedtak, kan få alvorlige økonomiske konsekvenser i lang tid, f.eks. godkjennelse av en yrkesskade. Vi vil likevel presisere at vi i de tilfellene det kan være aktuelt å omgjøre vedtak selvfølgelig følger de prinsipper forvaltningsloven § 35 inneholder ved siden av det alminnelige husbondansvar, og det er svært sjeldent at formelt riktige vedtak omgjøres til ugunst for en trygdet.»

Etter departementets oppfatning vil det være lite heldig å benytte forvaltningslovens bestemmelser fullt ut ved behandling av ankesaker i trygdeetaten. Bl.a. synes en 3 ukers ankefrist å være for kort tid dersom den trygdede skal kunne få vurdert saken grundig med henblikk på en eventuell anke.

Som påpekt i Ot.prp. nr. 44 (1989–90) bør dessuten trygdeetaten ha mulighet til å gjøre om en feilaktig avgjørelse selv om den blir til ugunst – i hvertfall med virkning for framtidige ytelser. Forvaltningslovens bestemmelser med en tidsfrist på 3 måneder for omgjøring til ugunst vil ofte kunne bli utilstrekkelig.

På denne bakgrunn mener departementet at saksbehandlingsreglene i trygderettsloven også bør gjelde under trygdeetatens behandling av ankesaker som kan påankes videre til Trygderetten. Det foreslås følgelig ingen lovendringer på dette punkt.»

Ved departementets oppfølging av NOU 1990: 20 Forenklet folketrygdlov i Ot.prp. nr. 29 (1995–96) ny lov om folketrygd, sluttet departementet seg til uttalelsene gitt i Ot.prp. nr. 25 (1992–93) om endringer i ankeordningen under Rikstrygdeverket. Resultatet ble dermed at saksbehandlingsreglene i trygderettsloven fortsatt skulle gjelde for trygdeetatens behandling av saker som kan påankes videre til Trygderetten.

16.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet viser departementet til at en i dag ikke kan se at begrunnelsene fra Ot.prp. nr. 25 (1992–93) om å anvende trygderettsloven hadde særlig relevans, da fristen på seks uker for klage til Rikstrygdeverket etter forslag i proposisjonen ble lovfestet særskilt i dagjeldende folketrygdlov § 14-7 og den utvidede omgjøringsadgangen allerede var regulert i § 14-6. Det samme må sies om Ot.prp. nr. 29 (1995–96) om ny folketrygdlov hvor tilsvarende bestemmelser ble foreslått tatt inn som henholdsvis § 21-12 sjuende ledd (klagefrist) og § 21-11 (omgjøring). En særskilt klagefrist og omgjøringsadgang er dermed særregler i forhold til forvaltningsloven, men det var altså ikke nødvendig å gå veien om trygderettsloven for å oppnå dette.

Departementet viser i høringsnotatet videre til at koblingen mellom folketrygdloven og trygderettsloven igjen ble vurdert i forbindelse med sammenslåingen av tidligere Aetat og trygdeetaten til Arbeids- og velferdsetaten (NAV-reformen). I Ot.prp. nr. 47 (2005–2006) om lov om arbeids- og velferdsforvaltningen uttalte departementet (merknaden til endringer i folketrygdloven § 21-12):

«Tredje ledd annet punktum er en videreføring av gjeldende § 21-12 fjerde ledd hvor det bestemmes at nærmere angitte bestemmelser i trygderettsloven skal gjelde ved den interne klagebehandling i trygdeetaten. Det gjelder § 10 om ankefrist (se også femte ledd) og forlengelse av fristen, § 11 annet, tredje og fjerde ledd om ankens form og innhold, samt forvaltningens veiledningsplikt i den forbindelse, § 13 om at vedtaket skal tas opp til ny prøving og § 14 om oppsettende virkning. § 21-12A har ingen tilsvarende henvisning slik at forvaltningsloven kommer til anvendelse på saker under Aetat. Departementet mener at det bør være ensartede saksbehandlingsregler for alle klager uansett sakstype. Det synes hensiktsmessig å benytte trygderettslovens bestemmelser i klageomgangen da dette er innarbeidet i trygdeetaten. Begge etatene kommer dessuten i befatning med enkelte av de aktuelle bestemmelsene i trygderettsloven i egenskap av ankemotpart eller som første instans i ankeomgangen. Da forvaltningsloven har tilnærmet parallelle bestemmelser som trygderettsloven (§ 29 fjerde ledd om forlengelse av klagefristen, § 31 om oppreising for oversittelse av klagefristen og § 42 om oppsettende virkning), vil det i praksis ikke innebære noen vesentlig endring i saksbehandlingen for de saker som i dag hører under Aetat.»

I høringsnotatet ble det vist til at Arbeids- og velferdsdirektoratet i henvendelser til departementet har gitt til kjenne at det fortsatt er ulik praksis i etaten når det gjelder hvilket organ som gjør vedtak om avvisning på grunn av oversittelse av klagefristen. En avvisning innebærer at innholdet i avgjørelsen det klages over, ikke vil bli vurdert på nytt. Saker etter folketrygdloven kapitlene 4 (dagpenger under arbeidsløshet) og 11 (arbeidsavklaringspenger mv) behandles etter forvaltningsloven hvoretter underinstansen gjør vedtak om avvisning, jf. forvaltningsloven § 33 andre ledd, mens spørsmål om avvisning i saker om øvrige ytelser etter folketrygdloven vurderes etter trygderettsloven § 10 fjerde ledd, hvoretter det er fast praksis for at det kun er klageinstansen som kan avvise. Arbeids- og velferdsdirektoratet opplyser at det er usikkerhet blant saksbehandlere i etaten om dette, og at mange mener regelverk og praksis er uoversiktlig. Direktoratet foreslår at forvaltningsloven skal gjelde for alle saker, og viser til at en lik praksis for alle ytelsene vil innebære forenkling, ressursbesparelse og et mer forståelig klagesystem for brukerne.

Departementet uttrykte i høringsnotatet enighet med direktoratet i at det er forsvarlig at underinstansen gis kompetanse til å treffe avvisningsvedtak i første instans, og foreslo derfor at forvaltningsloven gis anvendelse i klagesakene.

Arbeids- og velferdsdirektoratet synes å være av den oppfatning at en anvendelse av forvaltningslovens regler om avvisning har til konsekvens at videre ankerett til Trygderetten over avvisningsvedtak i trygdesaker avskjæres, under henvisning til forvaltningsloven § 28 tredje ledd andre punktum hvoretter klageinstansens avvisningsvedtak ikke kan påklages videre når også underinstansen har avvist klagen. Departementet ser dette annerledes. Bestemmelsene i forvaltningsloven hviler på det grunnsyn at avvisningsspørsmål bare skal kunne prøves to ganger, i tråd med behandling av klager over realiteten, jf. forvaltningsloven § 28 tredje ledd første punktum. Anke til Trygderetten sikrer derimot en rett til tretrinnsbehandling av vedtak i trygdesaker, jf.§ 21-12 første ledd tredje punktum, jf. trygderettsloven § 1. Det er ikke gjort unntak for avvisningsavgjørelser. Departementet foreslo derfor at folketrygdloven § 21-12 første ledd suppleres med en presisering om videre ankerett over avvisningsavgjørelser.

Ytterligere et forhold som tilsier at koblingen mellom folketrygdloven og trygderettsloven vurderes på nytt, er en ny og strengere praksis i Trygderetten når det gjelder å akseptere en for sent innkommet anke (gi oppreisning for fristoversittelse) etter trygderettsloven § 10 fjerde ledd, se punkt 10.5.1.4 i proposisjonen her hvor en streng praksis foreslås opprettholdt. Da det ikke er gitt at den samme strenge praksis bør gjelde i klageomgangen, kan det reises spørsmål om det er hensiktsmessig å opprettholde henvisningen til § 10 fjerde ledd. At en og samme bestemmelse skal tolkes forskjellig, alt etter som det gjelder en klage eller en anke til Trygderetten, anser departementet for en lite heldig løsning. Argumentet som ble anført i Ot.prp. nr. 47 (2005–2006) om at anvendelsen av trygderettslovens bestemmelser var vel innarbeidet i daværende trygdeetaten. At etatene kommer i befatning med de aktuelle bestemmelsene i egenskap av ankemotpart i ankeomgangen, vil dessuten ha liten relevans med en slik ulik praktisering i klage- og ankeomgangen.

I høringsnotatet ble det vist til at forvaltningsloven § 31 åpner for en lempeligere adgang til å gi oppreisning enn praksis etter trygderettsloven, og departementet vurderte det slik at det for klager i trygdesaker ikke bør være snevrere adgang til å gi oppreisning enn forvaltningsloven gir anledning til.

I høringsnotatet fant departementet det hensiktsmessig med en gjennomgang av henvisningen til trygderettsloven i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd tredje punktum i sin helhet. Utover avvisning og oppreisningsspørsmålet gjelder det trygderettsloven § 10 om ankefrist og forlengelse av fristen, § 11 annet, tredje og fjerde ledd om ankens form og innhold, samt forvaltningens veiledningsplikt i den forbindelse, § 13 om at vedtaket skal tas opp til ny prøving samt § 14 om oppsettende virkning. Ut fra en vurdering at det ikke vil ha særlige faktiske konsekvenser å la forvaltningslovens saksbehandlingsregler gjelde fullt ut ved klagebehandling av saker etter folketrygdloven, ble det i høringsnotatet foreslått å oppheve folketrygdloven § 21-12 tredje ledd tredje punktum.

16.3 Høringsinstansenes syn

Av høringsinstansene var det kun Jussformidlingen, Helsedirektoratet og Arbeids- og velferdsdirektoratet som hadde synspunkter på forslaget om at forvaltningsloven skal gjelde fullt ut ved behandling av klagesaker etter folketrygdloven. Jussformidlingen er enig i at det er viktig med en presisering vedrørende hvilke regler som brukes i hvilke situasjoner, slik at like tilfeller behandles likt.

Helsedirektoratet uttaler:

«Etter forslaget som presenteres skal forvaltningslovens bestemmelser om oppreisning for oversittet klagefrist gjelde i klagesaker etter folketrygdloven. Helsedirektoratet oppfatter dagens rettskildebilde slik at den materiellrettslig sett lempeligere løsning som følger av forvaltningsloven § 31 allerede må gjelde for trygderettssaker, og vi støtter således en oppdatering av regelverket som tilgjengeliggjør denne forståelse.

Når det gjelder kompetansespørsmålet – som behandles i notatets s. 49 flg. – har vi ingen kommentarer utover at vi er synes det er positivt at det tas stilling til saksbehandlingen ved avvisningsspørsmål ettersom dette har vært noe uklart og følgelig et diskusjonstema.»

Arbeids- og velferdsdirektoratet finner det hensiktsmessig at forvaltningslovens regler skal gjelde fullt ved behandling av klagesaker etter folketrygdloven.

Visse konkrete merknader fra høringsinstansene er kommentert nedenfor under de respektive forslagene.

16.4 Departementets vurdering og forslag

16.4.1 Trygderettsloven § 10 fjerde ledd om oppreisning for oversittelse av ankefrist og om avvisning

16.4.1.1 Oppreisning

Trygderettsloven § 10 fjerde ledd har følgende ordlyd:

«Trygderetten eller ankemotparten kan se bort fra at ankefristen er oversittet, når de finner at særlige grunner taler for det.»

Tidligere praktiserte Trygderetten bestemmelsen slik at det kunne tas hensyn til sakens betydning for den ankende part, eller i hvilken utstrekning vedkommende ville ha utsikt til å vinne frem ved en realitetsbehandling i vurderingen av om en for sent fremsatt anke skulle behandles.

Over de senere år har trygderetten imidlertid foretatt en innstramming av sin praksis. Det vises til ankesak TRR-2009-960, der retten var satt med fem medlemmer på grunn av at rettens avgjørelse ble antatt å kunne være av prinsipiell betydning.

Praksis i Trygderetten er nå slik at kravet til særlig grunn bare går på selve årsaken til forsinkelsen, for eksempel sykdom, se omtalen i punkt 10.5.1.4 foran, hvor dette foreslås opprettholdt. Ordningen er en annen etter forvaltningsloven § 31, som åpner for at man blant annet kan skjele til sakens realiteter ved vurderingen av om klagen skal tas under behandling, se Woxholth, Forvaltningsloven med kommentarer, Oslo 1999 s. 406 flg.

Henvisningen i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd til trygderettsloven § 10 vil forutsetningsvis medføre at det som utgangspunkt skal gjelde de samme regler under klagebehandling i Arbeids- og velferdsetaten/HELFO som i ankeomgangen for Trygderetten. Med den tidligere liberale håndheving av ankefristen, var det ikke noen stor grunn til å problematisere hvorvidt bestemmelsene i trygderettsloven § 10 skulle praktiseres forskjellig i ankeomgangen og klageomgangen. Med den nevnte innstrammingen av praksis i anketilfellene, er dette spørsmålet blitt mer aktuelt.

I en senere kjennelse (TRR-2010-2607) viser Trygderetten til avgjørelsen omtalt foran og uttaler:

«I nevnte sak la retten blant annet vekt på at innføring av en intern klageinstans i NAV kunne forsvare en tilstramming av praksis. Slik denne rett ser det, taler dette moment mot en tilsvarende innstramming av klagefristen i § 21-12 tredje ledd. Retten er ukjent med om problemstillingen har vært vurdert av Arbeids- og velferdsdirektoratet. Rundskrivet har stått uendret siden 23. april 2008. Det er ikke gitt at innstrammingen av trygderettsloven § 10 skal få tilsvarende virkning for praktiseringen av klageadgangen i § 21-12.»

Departementet mener det kan anføres prinsipielle argumenter for at fristspørsmålet bør håndteres forskjellig ved anke og klage. Anke til Trygderetten har nært slektskap med anke og andre prosessuelle handlinger for de alminnelige domstoler. Mye taler da for at ankefristen praktiseres etter de samme strenge prinsipper som ved domstolene. Når en sak kommer for Trygderetten, har realiteten i saken vært vurdert minst to ganger, og dette tilsier en strengere håndtering av fristspørsmål, jf. det som ble sagt i sistnevnte avgjørelse fra Trygderetten. Klage over et vedtak etter folketrygdloven er en typisk forvaltningsklage, hvilket taler for at de generelle prinsippene for behandling av klager som følger av forvaltningsloven bør gjelde i klagesakene. Det er imidlertid en lite heldig løsning at en regel i trygderettsloven skal gis forskjellig innhold (praktiseres forskjellig), alt etter som det gjelder klagebehandling eller en anke til Trygderetten. Dette taler for at forvaltningsloven § 31, som åpner for en lempeligere håndtering av klagefristen, (hvor det blant annet vil kunne være et moment for oppreisning at realitetsavgjørelsen truffet av underinstansen er tvilsom rettslig sett), formelt gis anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven.

Et annet forhold som tilsier en overgang til forvaltningsloven er følgende:

Etter dagens ordning kan både Trygderetten og ankemotparten gi oppreisning for fristoversittelse ved anke til trygderetten, jf. trygderettsloven § 10 fjerde ledd. Dersom ankemotparten har sett bort fra oversittelsen, er Trygderetten bundet av dette, jf. Innst. O. nr. 45 (1993–94)).

Henvisningen til trygderettsloven § 10 i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd vil forutsetningsvis innebære at underinstansen (klagemotparten) på samme måte kan gi oppreisning i klagesak, og at klageinstansen ikke kan overprøve underinstansens oppreisningsvedtak.

Departementet foreslår i proposisjonen her at oppreisning i ankeomgangen bare skal kunne gis av Trygderetten, se punkt 10.5.1.4. Som det fremgår vil det best sikre en forutsigbar og enhetlig praksis på dette området, særlig etter at ankefristen er innskjerpet i Trygderetten. Det vises også der til at forslaget harmonerer godt med den ordningen som eksisterer ved de alminnelige domstoler, se tvisteloven § 29-10 hvoretter avgjørelse om å behandle en sak ved oversitting av ankefristen tilligger ankeinstansen.

Uten særskilt regulering for klagesaker vil konsekvensen av den foreslåtte endringen være at det kun er klageinstansen som kan gi oppreisning for oversittelse av klagefristen. Da begrunnelsen for endringen i ankesaker ikke kan gjøres gjeldende for klagesaker, må dette vurderes på fritt grunnlag. Etter forvaltningsloven er underinstansen gitt myndighet til å treffe avgjørelse om å behandle en klage der klagefristen er oversittet, se forvaltningsloven § 33 andre ledd tredje punktum, jf. § 31. Det er da nærliggende å gi forvaltningsloven anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven. Dette vil også harmonere med forslaget i punkt 16.4.1.2 nedenfor om at underinstansen skal ha myndighet også til å avvise en klage som kommer inn etter fristen.

En overgang til forvaltningsloven vil medføre den forskjell fra i dag at klageinstansen i saker etter folketrygdloven ikke lenger vil være bundet av underinstansens oppreisningsvedtak, jf. forvaltningsloven § 34 første ledd, hvoretter klageinstansen forutsettes å foreta en selvstendig vurdering av spørsmålet. Departementet kan ikke se noen grunner til at ikke dette også bør gjelde i trygdeklager.

Departementet foreslår etter dette at forvaltningslovens bestemmelser om oppreisning for oversittet klagefrist skal gjøres gjeldende for saker etter folketrygdloven.

16.4.1.2 Avvisning

Trygderettsloven § 10 tar ikke uttrykkelig standpunkt til hvem som kan avvise saken hvis ankefristen er oversittet (og oppreisning ikke gis). Etter fast praksis i Trygderetten fatter ikke ankemotparten vedtak om avvisning, men legger kun ned påstand om dette overfor Trygderetten, som enten avviser eller aksepterer en for sent innkommet anke og realitetsbehandler saken. Også i saker for de ordinære domstoler er ordningen den at ankeinstansen som avgjør om en anke skal avvises, jf. tvisteloven § 29-10 første ledd.

Dersom ankefristen er oversittet, er det praksis for at realiteten i saken som hovedregel skal behandles i ankemotpartens oversendelsesbrev. I slike tilfeller nedlegges prinsipalt påstand om at anken avvises, subsidiært at vedtaket stadfestes/omgjøres. Unntaket er hvis ankemotparten anser det som åpenbart at det ikke er grunn til å se bort fra fristoversittelsen, da er det tilstrekkelig å behandle kun dette spørsmålet i oversendelsesbrevet. Hvis Trygderetten likevel skulle komme til at det skal ses bort fra fristoversittelsen, vil saken bli hjemvist til realitetsbehandling.

Ved klagesaksbehandling i trygdesaker følges samme saksgang i saker som før NAV-reformen sorterte under trygdeetaten, slik at underinstansen påstår avvisning overfor klageinstansen, som avgjør spørsmålet. Avvisningsvedtaket kan ankes inn for Trygderetten, jf. folketrygdloven § 21-12 og trygderettsloven § 1.

Etter forvaltningsloven tilligger det underinstansen å avvise en klagesak på grunn av oversittet klagefrist, se forvaltningsloven § 33 andre ledd.

Saker om ytelser etter folketrygdloven kapittel 4 (dagpenger under arbeidsløshet) og kapittel 11 (den gang ytelser under yrkesrettet attføring), ble før NAV-reformen behandlet etter forvaltningslovens regler. Dette skyldtes at tidligere folketrygdloven § 21-12 A (Klage og anke i trygdesaker- Aetat) ikke hadde en tilsvarende henvisning til trygderettsloven. Til tross for en lovendring 16. juni 2006 nr. 20 hvor § 21-12A ble opphevet, slik at henvisningen i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd til trygderettsloven ble gjort gjeldende for alle sakstyper i Arbeids- og velferdsetaten, jf. Ot.prp. nr. 47 (2005–2006) arbeids- og velferdsforvaltningsloven under merknadene til § 21-12, er departementet gjort kjent med at det fortsatt er praksis for å anvende forvaltningslovens regler for ytelser etter folketrygdloven kapittel 4 og 11, slik at underinstansen gjør vedtak om avvisning.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har opplyst at mange saksbehandlere i etaten mener regelverk og praksis er uoversiktlig og foreslår at loven endres slik at forvaltningslovens regler skal gjelde i alle saker om ytelser etter folketrygdloven, noe som vil sikre lik praksis i klagesakene. Direktoratet viser til at et avvisningsvedtak fra underinstansen vil være lettere for brukeren å forstå enn en påstand om avvisning og etterfølgende avvisningsvedtak fra klageinstansen. Det vises videre til at vedtaket kan påklages. En lik praksis for alle ytelsene vil etter direktoratets oppfatning innebære forenkling, ressursbesparelse og et for brukeren mer forståelig system.

Departementet er enig i at forvaltningsloven bør legges til grunn i saker om avvisning i klageomgangen, for så vidt gjelder hvem som skal ha myndighet til å avvise i første instans. Dagens ordning, hvoretter underinstansen i mange saker – i tråd med praksis i ankeomgangen for Trygderetten – påstår avvisning overfor klageinstansen og har en subsidiær behandling av det materielle, synes unødvendig ressurskrevende og lite brukervennlig. Det synes hensiktsmessig at samme instans som har myndighet til å akseptere en for sent innkommet klage, også kan avvise den. Avvisningsvedtaket kan i eventuelt påklages, jf. folketrygdloven § 21-12 første ledd.

Departementet foreslår etter dette at forvaltningslovens regler om underinstansens kompetanse/plikt til å avvise en klage fremsatt etter fristen (med mindre det gis oppreisning) gjøres gjeldende i klagesaker etter folketrygdloven.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har lagt til grunn at videre ankerett til Trygderetten over avvisningsvedtak avskjæres under henvisning til at forvaltningsloven § 28 tredje ledd hvoretter klageinstansens avvisningsvedtak er endelig der underinstansen har avvist saken i første omgang. Departementet er ikke enig i denne lovtolkningen. En videre ankerett vil følge av folketrygdloven § 21-12 første ledd (som er en særbestemmelse i forhold til forvaltningsloven, jf. folketrygdloven § 21-1) og trygderettsloven § 1. Dette er også lagt til grunn av Trygderetten (og ankemotparten) i flere saker, jf. for eksempel TRR-2008-1972 (yrkesrettet attføring), TRR-2009-119 (yrkesrettet attføring), TRR-2010-1440 (dagpenger) og TRR-20011-2073 (dagpenger). Departementet vurderer det slik at den ekstra rettsikkerhetsgarantien som gjelder i retten til å bringe vedtak i trygdesaker som har vært klagebehandlet inn for Trygderetten, fortsatt bør gjelde også for vedtak om å avvise en klage.

For å avskjære enhver tvil om videre ankerett for avvisningsavgjørelser, foreslås at dette presiseres i loven.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 21-12 første ledd tredje punktum.

16.4.2 Anvendelse av trygderettsloven § 10 første til tredje ledd, § 11 andre, tredje og fjerde ledd, § 13 første ledd første og andre punktum og § 14 i klagesak

I forlengelsen av at departementet foreslår at forvaltningslovens regler om oppreisning og avvisning ved oversittelse av klagefrist skal gjelde ved klagebehandlingen i Arbeids- og velferdsetaten og HELFO, synes det naturlig å vurdere de øvrige bestemmelsene i trygderettsloven som er gitt tilsvarende anvendelse under klagebehandlingen.

Som nevnt foran er begge de nevnte begrunnelsene fra Ot.prp. nr. 25 (1992–93), jf. Ot.prp. nr. 29 (1995–96) for å anvende trygderettslovens bestemmelser uten relevans, da klagefristen på seks uker står på egne ben og er bestemt i folketrygdloven § 21-12 femte ledd, og Arbeids- og velferdsetatens adgang til omgjøring av vedtak uavhengig av forvaltningslovens frister følger av folketrygdloven § 21-11.

I likhet med Trygdelovutvalget, se punkt 16.1 foran, finner departementet det i utgangspunktet lite praktisk at klagebehandlingen i saker etter folketrygdloven reguleres av to regelverk. Den usikkerhet om regelverket som Arbeids- og velferdsdirektoratet har gitt til kjenne når det gjelder spørsmålet om kompetanse til å avvise en sak, vitner også om dette, jf. punkt 16.4.1.2 foran.

Arbeids- og velferdsdirektoratet finner det uproblematisk å fjerne de aktuelle henvisningene. Direktoratet viser til at forvaltningsloven §§ 32, 33 og 42 har bestemmelser som er tilnærmet identiske med bestemmelsene i trygderettsloven §§ 11, 13 og 14, og at forvaltningslovens regler gir brukerne tilstrekkelig rettsikkerhet.

Departementet viser til dette og følger opp forslaget fra høringsnotatet om at de nevnte bestemmelsene i forvaltningsloven gis anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven. Departementet vil i forlengelsen av dette gå nærmere inn på de enkelte bestemmelsene i trygderettsloven som i dag er gitt anvendelse, med sikte på å peke på eventuelle ulikheter i regelverkene og mulige konsekvenser for saksbehandlingen i etatene.

Trygderettsloven § 10 første til tredje ledd har bestemmelser om henholdsvis seks ukers ankefrist, avbrytelse av ankefristen ved krav om begrunnelse for vedtaket, samt forlengelse av ankefristen etter beslutning av trygderetten eller ankemotparten.

Folketrygdloven § 21-12 femte ledd slår som nevnt fast en klagefrist på seks uker for alle saker etter folketrygdloven. Henvisningen til § 10 første ledd er derfor overflødig. Bestemmelsens andre ledd om avbrytelse av ankefrist er identisk med forvaltningsloven § 29 tredje ledd, og § 10 tredje ledd om forlengelse av ankefristen er innholdsmessig identisk med forvaltningsloven § 29 fjerde ledd. En overgang til forvaltningslovens bestemmelser vil således ikke medføre faktiske endringer. Henvisningen til trygderettsloven § 10 kan etter dette tas ut i sin helhet.

Trygderettsloven § 11 andre, tredje og fjerde ledd om ankens form og innhold er tilnærmet identisk med forvaltningsloven § 32. En overgang til forvaltningsloven vil dermed ikke ha særlige konsekvenser, verken for brukerne eller etatene.

Det er imidlertid ett unntak fra dette. Etter trygderettsloven § 11 kan den ankende part velge om anken skal settes fram skriftlig eller muntlig. Ved muntlig anke skal mottaker sørge for å sette opp anken skriftlig og underskrive den sammen med den ankende part.

Etter forvaltningsloven § 32 første ledd bokstav kan muntlig klage kun fremsettes dersom dette «er tillatt». Eksempler på dette er forvaltningsloven § 14 om klage ved pålegg om å gi opplysninger, og § 15 om klage over beslutning om granskning.

Ved kun å fjerne henvisningen til trygderettsloven i folketrygdloven § 21-12, ville valgmuligheten i klagesaker etter folketrygdloven falle bort. Departementet mener imidlertid at gode grunner taler for å videreføre adgangen til også å kunne fremsette klagen muntlig, særlig av hensyn til ressurssvake grupper.

Departementet foreslår derfor at det i folketrygdloven § 21-12 slås fast at en klage kan settes frem skriftlig eller muntlig. Det vil da følge av forvaltningsloven § 32, jf. folketrygdloven § 21-1, at den som mottar en muntlig klage skal sette den opp skriftlig.

Det vises til lovforslaget, folketrygdloven § 21-12 tredje ledd første punktum.

Departementet finner ikke grunn til å beholde det eksplisitte pålegget om at den som skal sette opp en muntlig klage skriftlig, skal underskrive den sammen med den ankende part, da dette likevel antas å følge av god forvaltningsskikk.

Trygderettsloven § 13 første ledd bestemmer at ankemotparten skal ta det påankede vedtak opp til ny prøving. Saken skal med andre ord vurderes på nytt med de opplysninger som foreligger på dette tidspunkt. Prøvingen kan føre til at vedtaket blir omgjort eller opphevd og sendt underinstansen for ny behandling. I punkt 11.2.4 i proposisjonen her vurderes bestemmelsen om ny prøving hos ankemotparten i ankesaker for Trygderetten, og ordningen foreslås videreført.

Gjennom henvisningen i folketrygdloven § 21-12 tredje ledd er regelen om ny prøving gitt anvendelse i klagesaker etter folketrygdloven. I klagesaker etter forvaltningsloven er underinstansen ikke forpliktet til å ta realiteten opp til ny overveielse, men den har adgang til det, jf. forvaltningsloven § 33. Etter det departementet kjenner til, tar underinstansen i praksis alltid realiteten opp til ny prøving også i klagesaker etter folketrygdloven som ikke kan påankes (videre) til Trygderetten, og som dermed reguleres av forvaltningslovens regler, jf. folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd. Det gjelder vedtak etter folketrygdloven som eksplisitt er unntatt fra anke til Trygderetten ved forskrift 15. april 1997, fastsatt i medhold av folketrygdloven § 21-12 fjerde ledd, blant annet vedtak om bidrag til spesielle formål etter folketrygdloven § 5-22, vedtak om tap av retten til å praktisere for trygdens regning etter § 25-6 og vedtak om utelukkelse fra å utstede legeerklæring etter § 25-7. Også i klagesaker utenfor folketrygdloven som behandles i Arbeids- og velferdsetaten, for eksempel vedtak om saksomkostninger etter forvaltningsloven § 36 og avslag på dokumentinnsyn etter offentleglova, er det praksis for at klagemotparten vurderer realiteten på nytt.

Også i Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv til forvaltningsloven legges det opp til at den instansen som har fattet det påklagde vedtaket, skal vurdere hvorvidt det er grunn til å endre eller oppheve sitt tidligere vedtak før saken sendes klageinstansen. Det må dermed antas at en fjerning av koblingen til trygderettsloven ikke vil ha nevneverdige konsekvenser for klagesaksbehandlingen. Departementet foreslår etter dette at henvisningen til trygderettsloven § 13 utgår.

Etter trygderettsloven § 14 første ledd har en anke i utgangspunktet ikke oppsettende (utsettende) virkning. Det betyr at det påankede vedtaket kan iverksettes eller gjennomføres til tross for at det er anket, og saken ikke endelig avgjort. For eksempel vil et vedtak om tilbakekreving av feilutbetalt ytelse etter folketrygdloven § 22-15, medføre at beløpet skal innkreves og tilbakebetales selv om vedkommende anker over avgjørelsen. Når «særlige grunner» taler for det kan Trygderetten eller ankemotparten bestemme at gjennomføringen av det påankede vedtak helt eller delvis skal utsettes til anken er avgjort, jf. § 14 andre ledd. Det kan settes vilkår for utsettingen. Dersom ankemotparten gir anken oppsettende virkning, skal Trygderetten skal legge dette til grunn uten å foreta en egen vurdering av spørsmålet, jf. Innst. O. nr. 45 for 1993-94.

Som det fremgår i punkt 11.7.4 foran foreslår departementet at utgangspunktet fortsatt skal være at en anke til Trygderetten ikke har oppsettende virkning. Det foreslås også å videreføre adgangen til å beslutte utsatt iverksetting ved anke, og at også ankemotparten fortsatt gis hjemmel til dette. Det foreslås at begrepet oppsettende virkning erstattes med «utsettelse av iverksettingen», i tråd med forvaltningslovens begrepsbruk.

Trygderettsloven § 14 kommer som nevnt til anvendelse ved klagebehandlingen i Arbeids- og velferdsetaten og HELFO, jf. folketrygdloven § 21-12 tredje ledd tredje punktum. Bestemmelsen praktiseres strengt, slik at det kun er i helt spesielle tilfeller et vedtak gis oppsettende virkning. I Arbeids- og velferdsdirektoratets rundskriv til Trygderettsloven § 14 heter det:

«I tilknytning til vedtak om opphør av løpende ytelser og til tilbakekrevings vedtak etter §§ 22-15 og 22-16 vil det ikke være uvanlig at den som vedtaket er rettet mot, ber om at gjennomføringen av vedtaket utsettes. At den det gjelder kan få økonomiske problemer når en løpende ytelse opphører eller reduseres, er noe som vil gjelde i en rekke av slike saker. Eventuelle økonomiske problemer bør kunne reduseres ved at det trekkes et mindre beløp. Det må derfor være noe spesielt i saken for at vedtaket ikke skal iverksettes.»

I praksis er det et moment for unntak i saker hvor det hersker betydelig tvil om utfallet av klage- eller ankebehandlingen.

Forvaltningsloven § 42 forutsetter på samme måte som trygderettsloven § 14 at vedtak kan iverksettes straks det er truffet, men underinstansen, klageinstans eller annet overordnet organ «kan beslutte at vedtak ikke skal iverksettes før klagefristen er ute eller klagen er avgjort». Avgjørelsen er altså i prinsippet underlagt forvaltningens frie skjønn (det oppstilles ikke et vilkår om «særlige grunner» som i trygderettsloven § 14), men den hindrer på den annen side ikke at den strenge praksis som er etablert i tilbakekrevingssaker etter folketrygdloven opprettholdes.

Det må etter dette antas at det ikke vil ha faktiske konsekvenser for vurderingen av om en klage skal gis oppsettende virkning å gi forvaltningslovens bestemmelser om utsatt iverksetting anvendelse i trygdesaker, for så vidt gjelder vurderingen av spørsmålet om oppreisning skal gis. Det blir imidlertid den endring at klageinstansen ikke lenger vil være bundet av at underinstansen har gitt oppsettende virkning, klageinstansen kan m.a.o. bestemme at vedtaket skal iverksettes straks.

Jussformidlingen er av den oppfatning at det er uheldig at ordlyden i forvaltningsloven § 42 ikke gir uttrykk for den strenge terskel som foreligger for å gi oppsettende virkning, dersom meningen er at en slik streng terskel skal opprettholdes. Det vises til at bestemmelsen gir anvisning på et kan-skjønn, og gir på ingen måte veiledning til hvilke tilfeller dette skal gis.

Departementet skal bemerke at et kan-skjønn gir foranledning til å gi retningslinjer for praktiseringen av regelen, slik det er gjort på Arbeids- og velferdsetatens område, se foran. Disse retningslinjene er åpent tilgjengelig på Arbeids- og velferdsetatens hjemmeside. Forvaltningsloven § 42 legger på den annen side ingen hindringer for å eventuelt revurdere retningslinjene for praktisering, for eksempel i retning av å lempe på vilkårene for å gi oppsettende virkning, dersom det synes hensiktsmessig. Departementet foreslår etter dette at forslaget i høringsnotatet opprettholdes, slik at henvisningen til trygderettsloven § 14 utgår.

I samsvar med foranstående foreslår departementet at folketrygdloven § 21-12 tredje ledd tredje punktum oppheves.

Det vises til lovforslaget, oppheving av folketrygdloven § 21-12 tredje ledd tredje punktum.