11 Saksforberedelse. Trygderettens saksbehandling og kompetanse

11.1 Innledning

Kapitlet omhandler ankemotpartens forberedelse av anken samt rettens saksbehandling og dens materielle kompetanse.

Ankemotparten forbereder ankesaken for Trygderetten og fremstiller den i oversendelsesbrev som sendes den ankende part med frist for merknader, jf. trygderettsloven § 13. Dette behandles i punkt 11.2. Ankesakene er dermed hovedsakelig ferdig forberedt når de sendes til Trygderetten. Retten har imidlertid et ansvar for at saken er tilstrekkelig opplyst og kan for dette formål selv innhente opplysninger.

Trygderettens saksbehandling er i det vesentlig regulert av §§ 19 og 20. Retten skal som hovedregel avgjøre saken på grunnlag av den skriftlige fremstilling som partene har gitt og sakens øvrige opplysninger. Muntlig saksbehandling kan benyttes i særlige tilfeller. Dette behandles i punkt 11.3.

Trygderettsloven § 20 omhandler rettens forhold til partenes prosesshandlinger. Retten skal som et utgangspunkt avgjøre saken innenfor rammen av partenes påstander, men kan gå utover påstandene til gunst for den ankende part. Retten kan videre legge til grunn forhold som ikke er påberopt av partene, men skal da gi den ankende part adgang til å uttale seg om forholdet dersom det antas å være til ugunst at det legges til grunn for avgjørelsen. Partene er med andre ord ikke likestilt. Rettens kompetanse er knyttet til partenes påstander og de forhold partene har påberopt som grunnlag for avgjørelsen. Departementet behandler spørsmål knyttet til kravet i saken, påstandsgrunnlag, kontradiksjon, rettens ansvar for å opplyse saken og rettens prøvingsadgang i punkt 11.4.

Bestemmelser om bevis behandles under punkt 11.5. Partenes rett til innsyn i sakens dokumenter og bestemmelsen om utsatt iverksetting av vedtak behandles i henholdsvis punkt 11.6 og 11.7.

11.2 Ankemotpartens saksforberedelse

11.2.1 Gjeldende rett

Det er ankemotparten som forbereder ankesaken for Trygderetten, det vil si Arbeids- og velferdsetaten, HELFO eller den enkelte pensjonskasse. Intern organisering hos vedtaksorganet avgjør hvilket kontor som får ansvar for ankeforberedelsen. Arbeids- og velferdsetaten er per i dag delt i seks regionale kontorer som behandler klager og forbereder ankesaker for Trygderetten. Ankeforberedelse for saker etter folketrygdloven kapittel 5 foregår ved HELFO klage, anke og regelverk. Se også punkt 9.2.1 om parter.

Ankemotparten skal ta det påankede vedtak opp til ny prøving. Det fremgår av trygderettsloven § 13 første ledd. Saken skal med andre ord vurderes på nytt med de opplysninger som foreligger på dette tidspunkt. Prøvingen kan føre til at det blir fattet nytt vedtak eller at vedtaket blir opphevet og saken hjemvist for ny behandling i underliggende instans. Dersom vedtaket blir opprettholdt, utarbeider ankemotparten et oversendelsesbrev til Trygderetten. Oversendelsesbrevet skal inneholde en beskrivelse av det faktum ankemotparten legger til grunn. Den ankende parts anførsler (påstandsgrunnlag) og eventuelle påstand skal gjengis. Videre skal ankemotparten gi sin begrunnelse for vedtaket, drøfte ankende parts anførsler og nedlegge påstand. Begrunnelsen i oversendelsesbrevet vil normalt sammenfalle med vedtakets begrunnelse. Påstanden vil nesten uten unntak være at det påankede vedtaket stadfestes, eventuelt med mindre endringer.

Oversendelsesbrevet sendes til den ankende part med en frist for bemerkninger som ikke må være kortere enn 14 dager fra den dag meldingen er mottatt. I praksis settes fristen til tre uker fra ankende part mottar oversendelsesbrevet. Arbeids- og velferdsetaten sender dette brevet rekommandert. Dersom det ikke innkommer bemerkninger fra den ankende part, blir saken sendt til Trygderetten etter merknadsfristens utløp. Kommer det merknader til oversendelsesbrevet fra den ankende part (såkalt tilsvarsbrev) innen fristen og disse ikke fører til at saken tas opp til ny behandling, blir merknadene kommentert av ankemotparten i et tilleggsbrev til Trygderetten. Dette brevet kalles ekspedisjonsbrevet og blir sendt til Trygderetten sammen med oversendelsesbrevet og sakens øvrige dokumenter. Ekspedisjonsbrevet blir sendt i kopi til den ankende part dersom vedkommende har gitt tilsvar med mulighet for merknader innen samme frist som for oversendelsesbrevet. Eventuelle merknader til ekspedisjonsbrevet skal gis direkte til Trygderetten, jf. § 13 fjerde ledd.

Etter femte ledd gjelder trygderettsloven § 27 for ankemotpartens meldinger til den ankende part etter § 13 andre og fjerde ledd. Dette betyr at oversendelsesbrevet og ekspedisjonsbrevet skal sendes den ankende part ved rekommandert sending med mindre den ankende part erkjenner å ha mottatt melding på annen måte.

11.2.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre ordningen med at ankemotparten skal forberede ankesaken for Trygderetten. Det vises til at dette i store trekk har fungert godt.

Arbeids- og velferdsetaten, som behandler storparten av de saker som bringes inn for Trygderetten, og HELFO, har intern klageordning, og kravet er derfor på de fleste områder behandlet i flere omganger forut for anke. Prøving kan hindre unødvendige ankesaker. Ankemotparten må uansett foreta en vurdering av saken, og særlig vurdere vedtaket i lys av opplysninger som eventuelt er tilkommet etter at det ble fattet vedtak. Trygderettsloven § 13 første ledd første punktum ble derfor foreslått videreført. Sett fra den ankende parts side, er det den samlede saksbehandlingstid fra anken fremmes til kjennelse foreligger fra Trygderetten, som er avgjørende. Departementet foreslo å ta inn at ankemotparten snarest mulig skal utarbeide oversendelsesbrevet til Trygderetten. Det pekes på at en rettslig standard som dette lettere kan tilpasses den enkelte sak enn en absolutt frist.

Oversendelsesbrevet skal inneholde en samlet fremstilling av sakens faktum, aktuelle rettsregler og partenes påstandsgrunnlag og påstander, jf. § 13 første ledd i.f. Departementet foreslo at dette videreføres. Departementet viser likevel til at Arbeids- og velferdsetaten har gode erfaringer med den endringen som er gjort i klagesakene, der «oversendelsesbrev» er erstattet med «innstilling i klagesak». Departementet vurderer at det ikke er hensiktsmessig å endre dette, da det kan virke forvirrende at man benytter «innstilling» all den tid NAV Klageinstans ikke innstiller overfor Trygderetten.

Den ankende part skal som tidligere gis mulighet til å komme med merknader til oversendelsesbrevet. Dette vil være viktig av hensyn til den ankende parts rettssikkerhet. Dessuten effektiviserer det ankebehandlingen i Trygderetten. Saken blir mer oversiktlig, og retten kan henvise til ankemotpartens begrunnelse. Departementet har ikke sett behov for at lovens frist for merknader skal være fleksibel, og foreslår at fristen settes til tre uker, noe som også er praksis i dag.

Departementet foreslo å begrense kravet om rekommandert sending til innstillingen i ankesaken (oversendelsesbrevet). Kopi av ekspedisjonsbrevet og andre meldinger kan dermed sendes den ankende part på annen, mer hensiktsmessig og rimeligere måte. Videre ble det foreslått at den ankende part, om mulig, skal sende kopi til ankemotparten av eventuelle merknader til ekspedisjonsbrevet og senere brev til Trygderetten.

11.2.3 Høringsinstansene

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at kravet om at ankemotparten skal utarbeide oversendelsesbrevet til Trygderetten «snarest mulig», bør erstattes med en absolutt frist.

Helsedirektoratet på den annen side støtter den foreslåtte formulering «snarest mulig». En slik bestemmelse gir etter direktoratets mening nødvendig fleksibilitet samtidig som det klart går frem at kravet med hensyn til ankemotpartens saksbehandlingstid er strengt.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har gjort departementet oppmerksom på at man i etaten ikke har sendt andre brev enn oversendelsesbrevet med tilsvarsbrev rekommandert. Kopi av ekspedisjonsbrev og andre meldinger er dermed sendt som vanlig post. Videre ber Arbeids- og velferdsdirektoratet departementet på nytt vurdere om ikke også kopi av innstilling i ankesak med tilsvarsbrev kan sendes med vanlig post. Dette brevet har ikke rettsvirkninger, slik som vedtak og kjennelser. Direktoratet viser til at en del parter ikke henter de rekommanderte sendingene, slik at de kommer i retur til ankemotparten, som sender det ut på nytt med vanlig post. Posten kommer i all hovedsak frem til mottaker uansett, og ankemotpartene vil slippe den forholdsvis betydelige ekstra kostnaden denne praksisen medfører.

Arbeids- og velferdsdirektoratet anmoder om at det presiseres i proposisjonen at ny prøving også omfatter ankemotpartens adgang til å omgjøre eget vedtak i klagesak i ankeomgangen slik at det påklagde vedtak blir opphevet og saken hjemvist til ny behandling i underinstansen.

Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår videre å lovfeste at når den ankende part sender eventuelle merknader direkte til Trygderetten, skal Trygderetten sende kopi til ankemotparten. Direktoratet viser til at dette vil sikre at ankemotparten får kopi av den ankende parts merknader og at dette er i overensstemmelse med målsettingen om økt likestilling mellom partene og økt kontradiksjon.

11.2.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementets forslag går ut på at ankemotparten fortsatt skal forberede ankesaken for Trygderetten. Denne ordningen har i store trekk fungert godt.

Det kan diskuteres hvor grundig ankemotparten skal prøve saken i forbindelse ankeforberedelsen. Innføringen av intern klageinstans for vedtak etter folketrygdloven, som utgjør hovedtyngden av ankesakene, har ført til at disse vedtak har blitt prøvd en ekstra omgang.

Et viktig hensyn bak ankemotpartens prøving er å unngå unødvendige anketvister. Ankemotparten må særlig prøve vedtaket i lys av opplysninger som eventuelt er tilkommet etter at ankemotparten fattet sitt vedtak. Dersom det på grunnlag av anken og eventuelle nye opplysninger ikke er grunnlag for å opprettholde tidligere vedtak, vil ankemotparten fatte nytt vedtak, og ankesaken bortfaller. Gjennom ankeforberedelsen vil ankemotparten uansett måtte foreta en vurdering av saken. Departementet foreslår å videreføre bestemmelsen om ny prøving.

I en del saker går det svært lang tid fra vedtaket blir anket til saken oversendes Trygderetten. Dette kan ha flere årsaker. Avklaringer av forhold som er tilkommet i ankerunden, behov for medisinske eller andre opplysninger kan føre til at prøving av vedtaket, og ankeforberedelsen trekker ut i tid. Innhenting av spesialisterklæringer etter medisinsk undersøkelse av pasienten kan ta særlig lang tid.

Sett fra den ankende parts side, er den samlede saksbehandlingstid avgjørende, fra anken fremsettes til kjennelse foreligger fra Trygderetten. Departementet foreslår å ta inn at ankemotparten snarest mulig skal utarbeide oversendelsesbrevet til Trygderetten. En rettslig standard som dette kan lettere tilpasses den enkelte sak enn en absolutt frist. En frist kan vise seg vanskelig å holde, og en måtte vurdere å ta inn et generelt eller bestemte forbehold. Uten en tidsbegrensning for ankemotpartens ankeforberedelse vil loven bli mer fleksibel. Videre er «snarest» i tredje ledd foreslått erstattet med «straks».

Departementet foreslår at oversendelsesbrevet, som i dag, skal inneholde en samlet fremstilling av sakens faktum, aktuelle rettsregler og partenes påstandsgrunnlag og påstander, jf. § 13 første ledd fjerde punktum. Det vises til Ot.prp. nr. 10 (2003–2004) som redegjør for bakgrunnen for gjeldende bestemmelse. Den ankende part skal som tidligere gis mulighet til å komme med merknader til oversendelsesbrevet. Dette vil være viktig av hensyn til den ankende parts rettssikkerhet. Dessuten effektiviserer det ankebehandlingen i Trygderetten. Saken blir mer oversiktlig, og retten kan henvise til ankemotpartens begrunnelse.

Departementet ser ikke noe behov for at uttalelsesfristen skal kunne varieres fra to uker og oppover. To uker kan være knapp tid, særlig til å gjennomgå og kommentere oversendelsesbrevet. Departementet foreslår i tråd med høringsnotatet at det settes en fast frist på tre uker for merknader, noe som også stort sett er praksis i dag. Der den ankende part ikke har mulighet til å overholde denne fristen, må ankemotparten kunne gi utsettelse eller sende saken til Trygderetten med informasjon om at bemerkninger blir ettersendt. Det er imidlertid en fordel at saken er ferdig forberedt ved oversendelse til Trygderetten.

Departementet har videre sett et behov for å klargjøre begrepsbruken. Begrepet påstandsgrunnlag foreslås å erstatte det mer upresise begrepet anførsler. Det vises til punkt 11.4.4.2 og utkastet til § 20 tredje ledd.

Ankemotpartens oversendelsesbrev, den ankende parts tilsvarsbrev og ankemotpartens ekspedisjonsbrev er begreper som allerede er godt innarbeidet. Lovteksten foreslås endret i tråd med praksis.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har i høringsrunden gjort departementet oppmerksom på at man i etaten ikke har sendt andre brev enn oversendelsesbrevet med tilsvarsbrev rekommandert.

For Trygderetten kan det være en fordel om kopien av oversendelsesbrevet fortsatt blir sendt rekommandert. Det vil skape større notoritet rundt spørsmålet om brevet er forelagt den ankende part. På denne måten vil man kunne unngå en del begjæringer om gjenopptak begrunnet med at brevet ikke er kommet frem til vedkommende. Likevel vil en slik begrunnelse ikke i seg selv foranledige en gjenopptakelse, slik at konsekvensene antakelig ikke blir så omfattende. Departementet foreslår at kopien av oversendelsesbrevet fortsatt blir sendt rekommandert, jf. § 31.

I de tilfeller der den ankende part ikke har gitt tilsvar, er det i dag ikke noe krav om å sende kopi av ekspedisjonsbrevet til den ankende part. Ekspedisjonsbrevet inneholder i slike tilfeller lite informasjon utover at merknader ikke er innkommet og at saken blir sendt til Trygderetten. Den ankende part skal etter forslaget få tilsendt kopi av ekspedisjonsbrevet i alle tilfeller, men ikke rekommandert. Kopi av ekspedisjonsbrevet kan dermed sendes på annen og billigere måte. Dersom det i det enkelte tilfellet er ønskelig med større sikkerhet for at ekspedisjonsbrevet kommer til mottakers kunnskap, er det imidlertid ingen hindringer for å benytte rekommandert brev. Rask og betryggende kommunikasjon vil kunne korte ned den totale saksbehandlingstid sammenlignet med i dag.

Arbeids- og velferdsdirektoratet har foreslått å lovfeste at når den ankende part sender merknader direkte til Trygderetten, skal Trygderetten sende kopi til ankemotparten.

Departementet mener at dette ikke bør være et lovkrav. Dette vil i ytterste konsekvens innebære at alt Trygderetten mottar, skal sendes videre til ankemotparten. Trygderetten må vurdere hva det er naturlig at partene får anledning til å kommentere. Dette vil følge av kontradiksjonsprinsippet, som gjennom lovforslaget er styrket, jf. forslag til nytt sjuende ledd i § 20.

Departementet følger opp forslaget om at den ankende part «så vidt mulig» skal sende kopi av sine merknader til ankemotparten. I en stor andel av sakene har den ankende part advokat, som rutinemessig sender sine prosesskrifter til motparten. Kopimottakere fremgår normalt av slike dokumenter. Direkte oversendelse der parten har advokat er et krav etter tvisteloven § 12-3. Dersom administrator er i tvil om ankemotparten er tilsendt merknadene, vil administrator måtte vurdere å gjøre det, jf. det som er nevnt foran om kravet til kontradiksjon.

Departementet er enig med Arbeids- og velferdsdirektoratet i at ny prøving også omfatter ankemotpartens adgang til å omgjøre eget vedtak i klagesak i ankeomgangen slik at det påklagde vedtak blir opphevet og saken hjemvist til ny behandling i underinstansen.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven §§ 13, 20 og 31.

11.3 Rettens avgjørelsesgrunnlag

11.3.1 Gjeldende rett

Trygderetten avgjør ankesakene på grunnlag av den skriftlige fremstilling partene har gitt og sakens øvrige opplysninger. Dette fremgår av trygderettsloven § 19 første ledd. Denne ordningen har vært den samme siden Trygderetten ble opprettet i 1967. Ankemotparten gir en fremstilling av sakens faktum i oversendelsesbrevet til Trygderetten. Den ankende part får mulighet til å kommentere det faktum som ankemotparten har lagt til grunn for sitt vedtak. I de fleste tilfeller er det liten eller ingen uenighet om faktum. Trygderetten mottar alle dokumenter i saken, gjennomgår disse og foretar en selvstendig vurdering av sakens faktiske forhold. Dersom retten finner uklarheter i faktum som vil være av betydning for avgjørelsen, vil retten kunne innhente opplysninger eller oppheve vedtaket og hjemvise saken til ny behandling. De fleste ankesaker har blitt behandlet i to forvaltningsinstanser og er normalt godt opplyst.

I særlige tilfeller kan retten beslutte muntlig saksbehandling. Det vil si at det avholdes et rettsmøte der partene kan fremstille sin sak. Partene får dermed mulighet til å forklare seg direkte for den dømmende rett, samt føre vitner. Trygderetten har benyttet muntlig saksbehandling i svært liten grad. I årene 2004 til 2011 har Trygderetten avsagt realitetskjennelse i 24 saker etter muntlig saksbehandling. Muntlig saksbehandling er utover dette blitt besluttet i noen saker, som har blitt hevet, antakelig som følge av at Arbeids- og velferdsetaten har omgjort sitt eget vedtak.

Rettsmøtet holdes for åpne dører. Sakens administrator kan i særlige tilfeller eller når ankende part begjærer det, beslutte at forhandlingene helt eller delvis skal skje for lukkede dører. Det har sjelden vært tilhørere ved slike rettsmøter.

11.3.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre ordningen med at Trygderetten avgjør ankesakene på bakgrunn av partenes skriftlige fremstilling og sakens øvrige opplysninger, jf. § 19. Det fremheves at skriftlig saksbehandling gir en effektiv sakshåndtering. Åpnes det for en større grad av umiddelbar bevisføring, vil Trygderettens sakshåndtering bli mindre effektiv. Tilbøyeligheten til å bringe Trygderettens kjennelser inn for domstolene tilsier heller ikke noen endring av rettens avgjørelsesgrunnlag. Andelen av Trygderettens kjennelser som bringes inn for domstolene er lav. I perioden 2000–2011 har den ligget relativt stabilt rundt 2 prosent. Til sammenligning blir ca. 10 prosent av de sivile tvistemål som behandles av tingrettene anket til lagmannsrettene.

Departementet peker videre på at muntlig saksbehandling med rettsmøte fortsatt vil bli benyttet rent unntaksvis. Det vurderes særskilt om saken skal føres muntlig, og det er ikke tilstrekkelig at en av partene ønsker muntlig forhandling. Trygderettens utstrakte bruk av skriftlighet med mulighet for muntlig saksbehandling i særlige tilfeller, oppfyller etter departementets vurdering det alminnelige krav til rettferdig rettergang i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 (1).

Om retten ved sin prøving skulle legge til grunn faktum slik det er på tidspunktet for rettens kjennelse eller på det tidspunkt da det påankede vedtaket ble fattet, var tidligere noe uklart. I Rt. 2008 s. 688 kom Høyesterett til at Trygderetten skal foreta en fullstendig prøving av de faktiske forhold slik de foreligger når Trygderetten behandler saken. Retten skal med andre ord foreta en nåtidsvurdering av faktum. Det ble foreslått å innarbeide dette i utkastet til § 19 første ledd.

11.3.3 Høringsinstansene

Arbeids- og velferdsdirektoratet mener ordningen med muntlig saksbehandling bør vurderes fjernet fordi den er i bruk i svært få saker, og det er noe uklart hvilke saker som velges ut, jf. at begrepet «særlige grunner» ikke er underbygget nærmere. Dersom ordningen skal videreføres, ønsker Arbeids- og velferdsdirektoratet at departementet tar inn eksempler på hva som kan være særlige grunner i forarbeidene. Ved en videreføring foreslår direktoratet dekning av reise- og oppholdsutgifter ved rettsmøter, slik at alle, uavhengig av bosted og økonomi, kan benytte muligheten.

11.3.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet foreslår i samsvar med høringsnotatet å videreføre ordningen med at Trygderetten avgjør ankesakene på bakgrunn av partenes skriftlige fremstilling og sakens øvrige opplysninger. I forarbeidene til loven var det bred enighet om å bygge på partenes skriftlige fremstilling, jf. Ot.prp. nr. 5 (1966–67) side 25 andre spalte. Ankelovutvalget uttaler på side 38:

«I tvister av den art det her gjelder vil muntlig behandling som regel være unødvendig og – som alminnelig regel – heller ikke være praktisk mulig.»

Skriftlig saksbehandling i Trygderetten gjør det mulig med høy produksjon. Trygderetten har i perioden 2000 til 2011 behandlet mellom 2400 og 5700 saker per år. Saksinngangen og produksjonen har i årene 2009 til 2011 ligget rundt 2500 saker. Åpnes det for en større grad av umiddelbar bevisføring, antas Trygderettens produksjon å falle, med mindre det tilføres øke ressurser. Også i forarbeidene til tvisteloven ble skriftlig behandling fremhevet som et virkemiddel for økt effektivitet, jf. Ot.prp. nr. 51 (2004–2005) punkt 14.

Tilbøyeligheten til å bringe Trygderettens kjennelser inn for domstolene kan belyse partenes syn på rettens bevisgrunnlag. I årene 2000–2011 har denne prosentandelen ligget relativt stabilt rundt 2 prosent. Når det tas hensyn til at rundt 75 prosent av vedtakene blir stadfestet, utgjør søksmålsandelen 2,5 prosent. En så lav andel søksmål er ikke noe argument for å gjøre endringer i bevisgrunnlaget for Trygderetten. Til sammenligning blir ca. 10 prosent av de sivile tvistemål som behandles av tingrettene anket til lagmannsrettene.

Rettens adgang til å behandle ankesaken muntlig med rettsmøte foreslås opprettholdt, selv om den i svært liten grad har blitt benyttet. Muntlig saksbehandling kan være aktuelt der det er stor uenighet om faktum eller partenes troverdighet er avgjørende for sakens utfall. I hvor stor andel av ankesakene der dette er tilfellet er usikkert. Retten vil vanligvis benytte seg av muligheten til å oppheve vedtaket og hjemvise saken dersom den er for dårlig opplyst. Det kan være gode grunner til at ankemotparten i første omgang supplerer saken med nye opplysninger og vurderer kravet på nytt. Departementet antar at muntlig saksbehandling fortsatt vil skje helt unntaksvis og at antallet ikke vil øke i særlig grad.

Etter trygderettsloven § 19 andre ledd må det foreligge «særlige grunner» for at muntlig saksbehandling skal kunne besluttes. Loven gir ingen veiledning for administrators vurdering av om det foreligger «særlige grunner». Hensynet til sakens opplysning vil veie tungt i vurderingen av om det foreligger særlige grunner. I en sak hvor faktum er omtvistet eller uklart, kan muntlig saksbehandling være egnet. Andre hensyn av betydning vil blant annet være partenes særlige interesse for muntlig saksbehandling og prosedyre og effektivitets- og hensiktsmessighetshensyn. Videre vil avgjørelsens betydning utenfor den foreliggende sak, om muntlig saksbehandling vil kunne tilføre saken nye opplysninger og om den ankende parten ønsker det, være hensyn som kan tale for muntlig saksbehandling.

Sannsynligheten for at en anke vil kunne føre frem, vil også være av betydning. For eksempel dersom det synes rimelig klart at den ankende part ikke vil få medhold, vil det tale mot å beslutte muntlig saksbehandling. Muligheten for at saken blir avvist er et annet moment. Jo større sannsynlighet for at saken vil bli avvist, desto mindre aktuelt vil det være med muntlig saksbehandling. Kostnadene ved muntlig saksbehandling, blant annet sett i forhold til tvistegjenstandens verdi, er et annet moment i denne vurderingen. Hvor viktig eller inngripende saken er for den ankende part kan også være av betydning for vurderingen. Hensynene er ikke skrevet i prioritetsrekkefølge, og vil variere avhengig av den konkrete saken.

Hvis det besluttes muntlig saksbehandling, dekkes etter gjeldende praksis reise- og oppholdsutgifter i de tilfellene hvor retten omgjør, eller opphever og hjemviser vedtaket til en ny behandling i førsteinstansen, men ikke hvor retten stadfester det påankede vedtaket. Departementet følger opp forslaget fra Arbeids- og velferdsdirektoratet, slik at alle får dekket reise- og oppholdsutgifter ved beslutning om muntlig saksbehandling. På denne måten vil alle, uavhengig av bosted og økonomi, ha samme mulighet.

Dersom det besluttes muntlig saksbehandling i Trygderetten, holdes rettsmøtet for åpne dører. Det er et mål om størst mulig åpenhet både i domstolene og forvaltningen. På den annen side inneholder ankesakene for Trygderetten personopplysninger som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt. Problemstillingen er ikke drøftet av Ankelovutvalget. Departementet har vurdert om rettsmøtene som hovedregel skal holdes for lukkede dører. Den ankende part, som taushetsplikten primært skal beskytte, kan imidlertid be om at dørene lukkes. Departementet foreslår å videreføre at rettsmøtene skal være åpne med en adgang til å lukke dørene av hensyn til partene eller der andre sterke grunner taler for det. Departementet foreslår å endre ordlyden i § 19 andre ledd for å tydeliggjøre at retten skal foreta en vurdering av de kryssende hensyn. Noen realitetsendring er ikke tilsiktet. En begjæring fra partene fører ikke uten videre til lukkede dører, men vil måtte veie tungt ved rettens vurdering. Offentligheten får innsyn i avgjørelser gjennom publisering på Trygderetten.no og på Lovdata.no. Disse avgjørelsene er anonymisert.

Trygderettens utstrakte bruk av skriftlighet med mulighet for muntlig saksbehandling i særlige tilfeller må anses å oppfylle det alminnelige krav til rettferdig rettergang i den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 6 (1).

Som det redegjøres for i høringsnotatet var det tidligere noe uklart om retten ved sin prøving skulle legge til grunn faktum slik det er på tidspunktet for rettens kjennelse eller på det tidspunkt da det påankede vedtaket ble fattet. I Rt. 2008 s. 688 kom Høyesterett til at Trygderetten skal foreta en fullstendig prøving av de faktiske forhold på avgjørelsestidspunktet. Sakens opplysninger slik de foreligger når retten avgjør saken, danner dermed grunnlaget for rettens avgjørelse. Departementet følger opp forslaget fra høringsnotatet om å lovfeste dette, jf. § 19 første ledd. Trygderetten behøver ikke uten videre å undersøke om det har skjedd endringer etter underinstansens vedtak. Det vises til punkt 11.4.4.5. vedrørende rettens prøvingsadgang.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 19.

11.4 Rettens forhold til partenes prosesshandlinger

11.4.1 Gjeldende rett

11.4.1.1 Kravet i saken. Påstanden

I sivile saker for domstolene avgrenses saken av de krav partene fremsetter. Retten kan ikke gå utover de påstander partene har nedlagt, og den kan heller ikke bygge på andre påstandsgrunnlag enn dem partene har påberopt seg.

Trygderetten kan ved sin avgjørelse gå utover partenes påstander, men kun til gunst for den ankende part, jf. § 20 andre ledd. Dette betyr at den ankende part ved behandlingen av anken kan komme ut med et bedre resultat enn det som følger av den ankende parts påstand. Partene er med andre ord ikke likestilt. Ved forberedelsen av trygderettsloven ble det reist spørsmål om retten også skulle kunne gå utover påstandene til ugunst for den ankende part, omtalt som omgjøring av vedtaket slik at en tilstått ytelse reduseres eller faller bort, men departementet mente det ikke var noe behov for det da retten ville kunne hjemvise saken til ny behandling, jf. Ot.prp. nr. 5 (1966–67) side 26.

Spørsmålet ble tatt opp på nytt i Ot.prp. nr. 25 (1992–93). Departementet mente det ville være hensiktsmessig om retten kunne avgjøre en sak til ugunst, men fremmet den gang ikke noe forslag om lovendring. I Ot.prp. nr. 9 (2000–2001) fremmet departementet forslag om at retten kunne endre det påankede vedtak til skade for ankene part dersom det er klart at vilkårene ikke er oppfylt eller det er innvilget for høy ytelse. Sosialkomiteens flertall tok ikke stilling til spørsmålet og ba departementet fremme saken på nytt etter at lovforslaget hadde vært ute på høring. Komiteens mindretall, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti, gikk med ulike begrunnelser imot lovforslaget. Etter en høringsrunde, der det ble reist innvendinger til lovforslaget fra brukersiden, ble saken stilt i bero.

Det er ikke noe formelt krav om å angi påstand som uttrykk for ønsket resultat i en anke for Trygderetten, slik det er for stevning ved de alminnelige domstoler, jf. tvisteloven § 9-2 andre ledd bokstav c. Det er heller ikke vanlig at ankende part nedlegger formell påstand. Advokater og andre profesjonelle prosessfullmektiger benytter derimot i all hovedsak formelle påstander. Det samme gjelder for ankemotpartene.

Der påstand ikke er angitt, må tvistegjenstanden avgjøres etter en tolkning av ankende parts krav og påstandsgrunnlagene. Vanligvis er det enkelt å avgjøre hva som er ankegjenstand for Trygderetten selv der ankende part ikke har nedlagt formell påstand.

11.4.1.2 Påstandsgrunnlag. Kontradiksjon

Innenfor påstandene står retten relativt fritt med hensyn til hvilke forhold den skal legge til grunn for avgjørelsen. Den er ikke bundet av det partene bygger sitt standpunkt på, jf. trygderettsloven § 20 første ledd. Den er heller ikke bundet av partenes oppfatning av rettsspørsmål selv om dette ikke er kommet til uttrykk i loven. Retten har både rett og plikt til å foreta en korrekt bruk av rettsreglene.

I anken skal «så vidt mulig de nærmere omstendigheter som anføres til støtte for anken» nevnes, slik det fremgår av § 11 andre ledd bokstav d. Ankemotparten oppsummerer og presenterer dette som den ankende parts anførsler i oversendelsesbrevet, jf. § 13 første ledd. Ankemotpartens egne anførsler fremgår som regel av begrunnelsen for vedtaket.

Avgjør retten saken på et annet grunnlag enn det som er påberopt av partene, skal den gi den ankende part adgang til å uttale seg dersom det antas at vedkommende ikke er kjent med forholdet og det vil være til ugunst for vedkommende at dette blir lagt til grunn, jf. § 20 første ledd andre punktum. Begrepet «forhold» må forstås slik at det også omfatter bevis. Kravet til kontradiksjon tilsier at ankende part må være kjent med det beviset som inngår i avgjørelsesgrunnlaget og har rett til å uttale seg om det. Trygderetten skal etter § 17 nr. 6 sørge for at en part gjøres kjent med en faktisk opplysning som det er av betydningen at parten er kjent med. Utover dette avgjør rettens administrator om partene skal gis adgang til å uttale seg, jf. § 20 første ledd tredje punktum. Loven stiller ikke samme krav til fremleggelse for ankemotparten som for den ankende part.

11.4.2 Høringsnotatet

11.4.2.1 Prinsippet om at en domstol ikke kan tilkjenne saksøkeren mer enn vedkommende har påstått eller avgjøre krav som ikke er reist i saken (disposisjonsprinsippet)

I høringsnotatet gjøres innledningsvis rede for at det i sivile saker for domstolene avgrenses saken av de krav partene fremsetter. Retten kan ikke gå utover de påstander partene har nedlagt, og den kan heller ikke bygge på andre påstandsgrunnlag enn dem partene har påberopt seg.

Etter trygderettsloven behandles partene ulikt og deres disposisjonsfrihet er begrenset. Departementet ga uttrykk for at dette prinsipielt er uheldig, og at det bør endres.

I høringsnotatet vises videre til at disposisjonsprinsippet ikke gjelder rettsspørsmål. Her er retten ubundet av partenes syn. Den skal ikke behøve å legge til grunn en rettsoppfatning den ikke deler. Departementet peker her på at Trygderettens praksis til dels har vært en annen. Den har i betydelig grad lagt ankemotpartens syn til grunn, selv om den har vært uenig i dette, hvis denne rettsoppfatningen har vært til gunst for den private parten. Etter departementets oppfatning er dette lite ønskelig.

Trygderetten kan ved sin avgjørelse gå utover partenes påstander, men kun til gunst for den ankende part, jf. § 20 andre ledd. Departementet viste til at Trygderetten i liten grad har benyttet sin adgang til å gå utover påstandene til gunst for den ankende part, det vil si tilkjent noe mer enn eller en annen ytelse enn det den ankende part har krevd. Forhold som det ikke er anket over kan være dårlig opplyst, og retten har normalt lite opplysninger til å avgjøre noe som ikke er gjort til tvistegjenstand. Dette er dessuten forhold som ikke har vært omfattet av kontradiksjon. Den ankende part kan ha sine grunner til eksempelvis å begrense kravet til gradert uføreytelse, og retten bør i slike tilfeller ikke kunne tilkjenne full uføreytelse. Det er heller ikke gitt av den ankende part er tjent med å bli tilkjent en annen ytelse enn det anken gjelder.

I høringsnotatet pekes det på at hensynet til å oppnå materielt riktige avgjørelser kan tale for å gå utenfor påstandene. Departementet mente Trygderetten som et domstolslignende forvaltningsorgan, i større grad bør være et nøytralt avgjørelsesorgan, der partene er likestilt. Det ble vist til at alternativet til at retten er bundet av partenes påstander vil da være at retten kan gå utover påstandene til ugunst for begge parter. En regel om omgjøring til ugunst kan føre til at stønadsmottakere som har grunn til å anke unnlater dette av frykt for å miste den innvilgede ytelse. En slik virkning er ikke ønskelig.

Det kan videre være uheldig at Trygderetten fatter vedtak uten at ankemotparten har vurdert saksforholdet og fattet vedtak først. Trygderetten får da ikke den samme karakter av overprøvingsinstans. Trygderetten står i en annen stilling enn ordinære forvaltningsorganer. Ved lov av 5. juni 1987 nr. 27 ble lagmannsrettene første domstolsinstans for saker avgjort av Trygderetten. Trygderetten erstatter ved dette tingrettene på Trygderettens saklige virkeområde. Det kontradiktoriske prinsipp gjelder dermed for forhold som ligger utenfor påstandene. Gjennomgående ville retten også hatt et behov for å innhente opplysninger, noe som ville forsinket saksbehandlingen. Videre er ikke styrkeforholdet mellom partene så ulikt som Ankelovutvalget så for seg. Innslaget av prosessfullmektiger har dessuten økt i de senere år.

Departementet kom etter en avveining av hensynene som er nevnt ovenfor til et forslag om at retten bare skal kunne avgjøre de krav som er reist i saken, det som er gjort til tvistegjenstand. Avgjørelsen må videre ligge innenfor rammen av partenes påstander. Ordlyden er lagt tett opp mot tvisteloven § 11-2 første ledd.

11.4.2.2 Prinsippet om at begge parter skal ha hatt anledning til å gjøre seg kjent med motpartens anførsler og uttalt seg om disse før dom blir avsagt (kontradiksjon)

Trygderetten ble etablert som et frittstående forvaltningsorgan basert på rettspleieprinsipper om kontradiksjon og partsoffentlighet. Målet var å gi de samme rettsgarantier som ved domstolsbehandling. Ankelovutvalget forutsatte at ankende part som den klare hovedregel skulle ha tilgang til de opplysninger som ble innhentet, Innstillingen side 39 første spalte.

Kontradiksjonsprinsippet er kommet til uttrykk flere steder i loven, blant annet i § 13, § 17 nr. 6 og § 20. I § 17 nr. 6 heter det at Trygderetten skal sørge for at en part skal gjøres kjent med faktisk opplysning som kan få betydning ved avgjørelsen og som det antas å være av betydning for parten at han gjøres kjent med. Det er likevel uklart hvor langt kontradiksjonsprinsippet rekker i saker for Trygderetten, noe som kan ha ført til noe uensartet praksis. Partene er dessuten ikke likestilt med hensyn til kontradiksjon slik loven er i dag.

Departementet foreslo i høringsnotat å styrke kontradiksjonen i Trygderetten. For det første bør partene likestilles. Dette betyr at begge parter får anledning til å uttale seg, og uavhengig av om forholdet er til gunst eller ugunst for vedkommende.

Departementet foreslo videre at partene gis mulighet til å uttale seg dersom retten går utenfor partenes påstandsgrunnlag. Retten er ikke bundet av påstandsgrunnlagene, se nedenfor. At partene får uttale seg før saken blir avgjort på et annet grunnlag enn partene har prosedert på, er naturlig. Partene kan også ha opplysninger av betydning for dette avgjørelsesgrunnlaget som ikke har fremkommet tidligere.

Generelt skal partene før retten avgjør saken ha hatt mulighet til å uttale seg om faktiske forhold som vil kunne være av betydning for rettens avgjørelsesgrunnlag. Dette ivaretas normalt gjennom ankemotpartens saksforberedelse. Trygderetten har imidlertid et særlig ansvar for at kravene til kontradiksjon er ivaretatt før retten treffer sin avgjørelse.

Departementet foreslo en generell bestemmelse om kontradiksjon. Begge parter får med dette en oppfordring til å belyse og uttale seg om de faktiske forhold som kan bli avgjørende for saken.

Når det gjelder opplysninger som er en del av sakens dokumenter, og var det ved oversendelse til Trygderetten og dermed kjent for ankemotparten, må retten foreta en konkret vurdering av om disse skal forelegges for den ankende part.

Selv om opplysningene er kjent fra tidligere, kan begge parter ha behov for å kommentere forholdet dersom de er klar over at dette vil kunne bli en del av rettens avgjørelsesgrunnlag. Opplysningene kan være unyanserte, kontroversielle eller direkte uriktige.

Retten bør dessuten ha adgang til å la partene uttale seg. For eksempel kan det unntaksvis være aktuelt å få partenes syn på rettslige problemstillinger som saken reiser. Departementet foreslo derfor å videreføre gjeldende § 20 første ledd siste punktum.

11.4.2.3 Påstandsgrunnlag

Trygderetten er ikke bundet av det partene har påberopt som grunnlag for sin påstand, jf. trygderettsloven § 20 første ledd første punktum. Innenfor rammen av påstandene står retten dermed fritt med hensyn til hvilke forhold den skal legge til grunn for avgjørelsen.

Retten kan dermed prøve alle vilkår for den trygde- eller pensjonsytelse som er krevd. Gjelder kravet uføretrygd, kan retten prøve medlemskapsvilkåret eller attføringsvilkåret der Arbeids- og velferdsetaten har påberopt seg at sykdomsvilkåret ikke er oppfylt. På samme måte kan retten prøve alle vilkår der kravet retter seg mot den ankende part, slik som ved tilbakekreving av feilutbetalte ytelser. Retten må for eksempel kunne prøve om tilbakebetalingskravet helt eller delvis er foreldet selv om den ankende part ikke har tatt med dette som et av påstandsgrunnlagene. Retten må imidlertid ivareta kontradiksjonsprinsippet, se punkt 11.4.4.3.

Tvisteloven innførte begrepet påstandsgrunnlag i stedet for det mer upresise uttrykket anførsler. Dette var ikke ment som en realitetsendring, men som en klargjøring av at anførsler i denne sammenheng er de rettsstiftende faktiske forhold som partene har påberopt som grunnlag for kravet, også kalt rettsfakta. Det vises til Tvistelovutvalgets utredning, NOU 2001: 32 Rett på sak, punkt 5.2. Tvistelovens terminologi foreslås innført i trygderettsloven. Departementet foreslo å lovfeste definisjonen av påstandsgrunnlag i § 20 tredje ledd andre punktum. Ordlyden er den samme som i tvisteloven § 11-2 første ledd tredje punktum.

Departementet foreslo å videreføre ordningen med at Trygderetten står fritt i forhold til partenes påstandsgrunnlag, jf. utkastet til § 20 tredje ledd, men derimot ikke den skjevhet i forhold til kontradiksjonsprinsippet som følger av andre punktum. Ankene er som regel kortfattede, og den ankende part går i liten grad inn på de ulike vilkår for å få innvilget ytelsen. Partene benytter prosessfullmektig i større grad enn tidligere, men andelen ligger fortsatt under 50 prosent. Dersom retten skulle være bundet av partenes påstandsgrunnlag, vil det forutsette en mer formalisert prosess. Departementet anser ikke dette som hensiktsmessig. Det vil også kreve en høyere bevissthet hos partene om betydningen av å ta med eller unnlate ulike påstandsgrunnlag. Veiledning av partene vil kunne være avgjørende, noe som er utfordrende ved skriftlig behandling der saken skal avgjøres innen rimelig tid.

Departementet antok i høringsnotatet at en ordning hvoretter retten ikke er bundet av partenes påstandsgrunnlag gir flest materielt riktige avgjørelser. Dette kan slå ut både til gunst og ugunst for den ankende part. Forvaltningen har imidlertid ikke kompetanse til å tilstå ytelser uten hjemmel i lov. Dersom Trygderetten vil legge et annet rettsfaktum til grunn enn ankemotparten, står retten fritt til dette. Trygderetten har videre et selvstendig ansvar for riktig bruk av rettsreglene, og er ikke bundet av partenes argumentasjon om bevisspørsmål. Departementet foreslo at dette skal gå frem av loven.

11.4.2.4 Hvilke faktiske forhold skal retten legge til grunn? (forhandlingsprinsippet)

I sivile saker for domstolene har partene hovedansvaret for å bringe frem det faktiske grunnlag retten skal bygge på. Dette gjelder også i saker hvor partene mangler fri rådighet over sakens gjenstand, men her har retten en selvstendig plikt til å sørge for alle de opplysninger som er nødvendige for å sikre en riktig avgjørelse.

I høringsnotatet fant departementet det hensiktsmessig å opprettholde Trygderettens selvstendige undersøkelsesplikt. Det ble imidlertid fremhevet at det er viktig at saksbehandlingen – og kostnadene – står i et rimelig forhold til sakens betydning, og at det ikke settes inn større innsats enn nødvendig for å få et forsvarlig grunnlag for avgjørelsen, jf. også forslaget til ny formålsbestemmelse i § 1. Det er også av tidsmessige grunner lite hensiktsmessig om Trygderetten selv i større utstrekning innhenter nye opplysninger eller vurderinger. Den praksis som etter hvert har utviklet seg med at mangelfullt opplyste saker hjemvises til ny behandling hos ankemotparten, er etter departementets oppfatning en mer hensiktsmessig måte å gripe disse tilfellene an på.

11.4.2.5 Rettens ansvar for å opplyse saken

Trygderetten skal sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst. Retten kan innhente opplysninger på den måte den anser hensiktsmessig, jf. § 15 nr. 1. Dette kan være forklaring fra parter og vitner, eller skriftlige opplysninger som legeerklæringer, inntektstoppgaver og lignende.

Trygderetten har de senere år i liten grad benyttet seg av muligheten til å innhente nye bevis. Dette kan ha sammenheng med at sakene i store trekk er bedre opplyst gjennom den saksbehandling som har foregått i underliggende instans. Med mindre det gjelder enkle avklaringer av faktum, anser departementet det mer hensiktsmessig at ankemotparten foretar de nødvendige undersøkelser og at Trygderetten i slike tilfeller benytter seg av muligheten til å hjemvise saken til ny behandling.

Retten må sørge for å ha et forsvarlig grunnlag for sin avgjørelse, men saken skal ikke utredes i større omfang enn nødvendig. Etter innføringen av tvisteloven legger domstolene større vekt på å avpasse saksbehandlingen slik at den står i et rimelig forhold til sakens betydning.

Departementet foreslo at bestemmelsen i gjeldende § 15 nr. 1 gis en noe annen ordlyd og blir nytt femte ledd i § 20. Retten kan som tidligere innhente de opplysninger den finner nødvendig for avgjørelsen. Det vises til punkt 11.5 om bevis.

11.4.2.6 Rettens prøvingsadgang. Materielle avgjørelser

Departementet foreslo at det lovfestes at Trygderetten kan prøve alle sider av saken. I den sammenheng skal retten foreta en nåtidsvurdering av sakens faktum, se punkt 11.3.4.

Departementet foreslo videre at Trygderettens kompetanse til å fatte materielle avgjørelser videreføres, og at også dette lovfestes.

11.4.3 Høringsinstansene

Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon (FFO), Jussformidlingen, KLP, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Unio, Juss-Buss og Pensjonskasseforeningen hadde merknader til dette punktet i høringsrunden.

LO mener at Trygderetten bør gå utenfor partenes påstander så lenge dette er til gunst for brukeren. Det kan etter LOs vurdering være slik at den private part mister rett til ytelser eller får begrensede ytelser bare fordi man ikke tenkte seg om da krav på ytelser fremsettes.

LO tar videre opp Trygderettens forhold til påstandsgrunnlag og rettsanvendelsen her:

«Etter trygderettsloven § 20 første ledd kan Trygderetten legge til grunn forhold som partene ikke har påberopt selv om disse er til ugunst, men først etter at den private part har fått mulighet til å uttale seg. Bestemmelsen innebærer at en ytelse kan avslås på grunnlag av et annet vilkår enn det partene strides om. En sak om uførepensjon kan altså avslås på grunn av attføringsvilkåret til tross for at partene er uenige om hvorvidt sykdomsvilkåret er oppfylt. Forslaget innebærer tilsynelatende bare videreføring av dagens trygderettslov § 20 første ledd.

Lovforslaget opphever imidlertid en praksis som er utviklet av Trygderetten for å ivareta den private parts interesser. Det kan vises til en artikkel fra rettskyndig rettsmedlem Runar Narvland, jf. «Kravet til årsakssammenheng i yrkesskadesaker etter folketrygdloven» i Tidsskrift for Erstatningsrett 2008 s. 226-263. På side 256-257 uttaler han følgende:

«Det er imidlertid en ikke utalt retningslinje om at Trygderetten ikke legger seg på en strengere praksis enn trygdeforvaltningen. Det fremgår av trygderettsloven § 20 at den ankende part (medlemmet) har en sterkere prosessuell stilling enn trygdeforvaltningen. Dette er oppfattet slik at:

«Trygderetten ikke kan endre et påanket vedtak til ugunst for den trygdede [..] Det vil derfor ikke lett oppstå noen situasjon hvor Trygderetten vil gi uttrykk for en mer restriktiv oppfatning av et rettsspørsmål enn den som forvaltningen har fulgt.»»

Sistnevnte sitat er hentet fra Ole Erik Øie, «Trygderetten og dens rettsanvendelse», Oslo 1994, s. 758-759. Øie har vært rettskyndig medlem i Trygderetten. Han har også vært leder av Trygderetten.

Trygderetten har altså utviklet en praksis som innebærer at retten ikke legger seg på en strengere forståelse enn trygdeforvaltningen. Vi finner noen spredte uttalelser om forannevnte praksis i høringsnotatet. På side 9 i høringsnotatet sies det at et av formålene med Trygderetten var opprinnelig å ivareta «den lille manns» interesser. Det uttales videre:

«Fra Ankeutvalgets side var dette primært tenkt i prosessuell henseende, men mye kan tale for at dette også i noen grad historisk sett har smittet over på Trygderettens tilnærming til de materielle spørsmål.»

På side 28 i høringsnotatet uttales det at:

«Disposisjonsprinsippet gjelder ikke rettsspørsmål. Her er retten ubundet av partenes syn. Den skal ikke behøve å legge til grunn en rettsoppfatning den ikke deler. Trygderettens praksis har her til dels vært en annen. Den har i betydelig grad lagt ankemotpartens syn til grunn, selv om den har vært uenig i dette, hvis denne rettsoppfatningen har vært til gunst for den private part.»

Det finnes imidlertid ingen drøftelse av ovennevnte praksis i høringsnotatet. LO finner dette problematisk. Forslaget innebærer tilsidesettelse av enkelte av garantiene som har utviklet seg i Trygderettens praksis, uten at dette uttrykkes spesielt klart i høringsnotatet.

Det er fare for at lovforslaget vil bety at Trygderetten i større grad overprøver NAVs rettsanvendelse og vurderinger av faktiske forhold som går til gunst for den private part. Det kan typisk være tilfeller der NAV legger til grunn at attføringsvilkåret er oppfylt, mens partene er uenige om sykdomsvilkåret. Med lovforslaget vil Trygderetten kunne stadfeste avslag på uførepensjon ved å legge til grunn at attføringsvilkåret ikke er oppfylt, selv om retten finner sykdomsvilkåret som oppfylt.

Etter dagens praksis ville vedkommende sannsynligvis fått innvilget uførepensjon. I realiteten innebærer lovforslaget at den private part løper en større risiko ved å anke til Trygderetten enn det som er tilfellet i dag. Gjeldende regler bør etter LOs mening opprettholdes.»

Unio viser til at alle grep som søker å likestille partene er uheldig, under henvisning til at den svake part ikke kan likestilles med ankemotparten. Flere høringsinstanser har samme syn, blant andre Funksjonshemmedes Fellesorganisasjon.

Juss-Buss mener at trygdesøker risikerer å lide rettstap dersom Trygderettens adgang til å avgi kjennelse ut over rammen av partenes påstander fjernes. Videre mener de at styrkeforholdet mellom partene i trygderettsaker ennå ikke er likestilt nok til at det er forsvarlig å fjerne denne sikkerheten.

Jussformidlingen er under tvil kommet til at Trygderetten skal være bundet av partenes påstander.

Pensjonskasseforeningen støtter departementets ulike forslag for å fremme likeverdighet mellom partene i Trygderetten. Herunder anser Pensjonskasseforeningen det formålstjenlig at rettens avgjørelse må ligge innenfor rammene av partenes påstander.

KLP legger til grunn at brudd på det foreslåtte lovfestede prinsippet om kontradiksjon i loven § 20 vil være en alvorlig saksbehandlingsfeil, som vil kunne føre til gjenopptakelse. KLP slutter seg ellers til departementets forslag

11.4.4 Departementets vurderinger og forslag

11.4.4.1 Trygderettens forhold til kravet og påstandene

I lys av høringsinnspillene, særlig fra Unio, FFO og LO, har departementet kommet til at gjeldende ordning bør opprettholdes. Hensynet til å oppnå materielt riktige avgjørelser bør veie tyngst, ikke hvorvidt den enkelte har truffet riktig på ytelse og nivå på ytelsen.

Retten har som nevnt i liten grad benyttet seg av adgangen til å tilkjenne en annen ytelse eller noe mer enn den ankende part har krevd. Forhold som det ikke er anket over kan være dårlig opplyst, og retten har normalt lite opplysninger til å avgjøre noe som ikke er gjort til tvistegjenstand, og å innhente supplerende opplysninger i en sak vil nødvendigvis forsinke saksbehandlingen. Departementet antar at den moderate bruken av adgangen til å gå utenfor påstanden vil fortsette.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 andre ledd.

11.4.4.2 Trygderettens forhold til påstandsgrunnlagene. Rettsanvendelsen

Tvisteloven innførte begrepet påstandsgrunnlag i stedet for det mer upresise uttrykket anførsler, jf. punkt 11.4.2.3. Tvistelovens terminologi foreslås innført i trygderettsloven. Departementet foreslår å lovfeste definisjonen av påstandsgrunnlag i § 20 tredje ledd andre punktum. Ordlyden er den samme som i tvisteloven § 11-2 første ledd tredje punktum.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) mener at Trygderetten ikke bør ha kompetanse til å prøve andre vilkår enn de som er stridens kjerne. Dette opphever etter LOs vurdering en praksis som er utviklet av Trygderetten for å ivareta den private parts interesse, og viser blant annet til uttalelser fra Narvland og Øie i publiserte artikler. LO vurderer at en utvidet rett for Trygderetten til å overprøve etatens rettsanvendelse i forhold som går til gunst for den ankende part kan føre til at brukere vegrer seg til å benytte seg av ankemuligheten, og fratar Trygderetten karakter av å være et lavterskeltilbud.

Departementet skal til dette bemerke at det er flere eksempler på at Trygderetten har gått utenfor påstandsgrunnlaget til ugunst for den ankende part. Lovforslaget representerer derfor ingen utvidelse av Trygderettens kompetanse på dette punkt.

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å videreføre at retten ikke er bundet av partenes påstandsgrunnlag, jf. punkt 11.4.2.3, se § 20 tredje ledd i lovforslaget. Retten kan dermed prøve alle vilkår for den trygde- eller pensjonsytelse som er krevd. Da Trygderetten ikke kan gå utenfor påstandene til ugunst for den ankende part, se punkt 11.4.4.1, kan imidlertid ikke retten frata parten en innvilget ytelse, selv om retten avgjør saken på et annet grunnlag enn det som er påberopt.

På samme måte kan retten prøve alle vilkår der kravet retter seg mot den ankende part, slik som ved tilbakekreving av feilutbetalte ytelser. Retten må for eksempel kunne prøve om tilbakebetalingskravet helt eller delvis er foreldet selv om den ankende part ikke har tatt med dette som et av påstandsgrunnlagene. Retten må imidlertid ivareta kontradiksjonsprinsippet, se punkt 11.4.4.3.

At retten er ubundet av partenes påstandsgrunnlag antas å gi flest materielt riktige avgjørelser. Dette kan slå ut både til gunst og ugunst for den ankende part. Forvaltningen har imidlertid ikke kompetanse til å tilstå ytelser uten hjemmel i lov.

Dersom Trygderetten ikke er enig i ankemotpartens påstandsgrunnlag, må retten kunne bruke det påstandsgrunnlag som retten mener er egnet til å gi et rettsriktig resultat.

Retten har videre et selvstendig ansvar for riktig bruk rettsreglene og er ikke bundet av partenes argumentasjon om bevisspørsmål. Departementet foreslår at dette fremgår av loven, se utkastet til § 20 nytt fjerde ledd. Tvisteloven har tilsvarende bestemmelser i § 11-3 første punktum og § 11-2 andre ledd tredje punktum.

Departementet antar det særlig vil være aktuelt å gå utover påstandsgrunnlagene ved aksessoriske grunnlag som foreldelse. Men det kan også tenkes at retten finner grunn til å prøve et vilkår for en trygde- eller pensjonsytelse, som ankemotparten av ulike grunner ikke har tatt stilling til eller uten drøfting har lagt til grunn at er oppfylt. Det forutsettes ikke at Trygderetten skal gå dypt inn i alle påstandsgrunnlag.

Når det gjelder Trygderettens rettsanvendelse, har LO rett i at Trygderetten har vært tilbakeholden med å legge til grunn en strengere rettsoppfatning (hvilket er noe annet enn påstandsgrunnlag) enn ankemotparten. Som det fremgår av sitatet fra Narvland med videre henvisning til Øie, bygger dette imidlertid ikke på en forestilling om at Trygderetten er rettslig avskåret fra å legge en slik strengere lovforståelse til grunn.

Departementet mener at Trygderetten fortsatt skal være ubundet av partenes syn på rettsanvendelsen. Retten skal ikke behøve å legge til grunn en rettsoppfatning den ikke deler. Retten har en selvstendig plikt til å sørge for, innenfor sakens rammer, at rettsanvendelsen blir riktig. Forslaget til trygderettsloven § 20 fjerde ledd om at retten av eget tiltak skal anvende gjeldende rettsregler, innebærer en kodifisering av gjeldende rett. Lovteksten er utformet etter modell av tvisteloven § 11-3 og 11-2 andre ledd.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 tredje ledd og fjerde ledd.

11.4.4.3 Kontradiksjon

Trygderetten ble etablert som et frittstående forvaltningsorgan basert på rettspleieprinsipper om kontradiksjon og partsoffentlighet. Målet var å gi de samme rettsgarantier som ved domstolsbehandling. Trygderetten skal «utøve faktisk om ikke formell, rettspleie», slik det heter i Ot.prp. nr. 5 (1966–67) side 20.

Kontradiktorisk saksbehandling ble sammen med partsoffentlighet dermed fremhevet som sentrale begrunnelser for opprettelse av Trygderetten. Det vises også til Ankelovutvalget side 18 første spalte, der det heter: «En slik omlegging vil stille økte krav til administrasjonen, men dette er omkostninger som det er rimelig å ta for å trygge rettssikkerheten». Ankelovutvalget forutsatte at ankende part som den klare hovedregel skulle ha tilgang til de opplysninger som ble innhentet, Innstillingen side 39 første spalte.

Kontradiksjonsprinsippet er kommet til uttrykk flere steder i loven. Etter § 13 skal den ankende part få ankemotpartens oversendelsesbrev og ekspedisjonsbrev til uttalelse. I § 17 nr. 6 heter det at en part skal gjøres kjent med faktisk opplysning som kan få betydning ved avgjørelsen og som det antas å være av betydning at parten gjøres kjent med. Den ankende part skal i alle tilfeller underrettes dersom opplysningen ikke er til gunst for vedkommende. Dersom retten ved avgjørelsen går utover partenes påstandsgrunnlag til ugunst for den ankende part, skal den ankende part etter § 20 gis adgang til å uttale seg dersom det antas at vedkommende ikke er kjent med forholdet. Kontradiksjonsprinsippet ivaretas også ved at vitneforklaringer tas opp etter reglene for bevisopptak eller i rettsmøte med begge parter til stede. Det er noe uklart hvor langt kontradiksjonsprinsippet rekker i saker for Trygderetten, noe som kan ha ført til uensartet praksis. Partene er dessuten ikke likestilt med hensyn til kontradiksjon slik loven er i dag.

Departementet følger opp forslaget i høringsnotatet om å styrke kontradiksjonen i Trygderetten, slik at begge parter gis mulighet til å uttale seg, uavhengig av om forholdet er til gunst eller ugunst. Departementet vil som følge av dette foreslå at også ankemotparten gis mulighet til å uttale seg dersom retten går utenfor partenes påstandsgrunnlag. Retten er ikke bundet av påstandsgrunnlagene, jf. utkastet til § 20 tredje ledd. At partene får uttale seg før saken blir avgjort på et annet grunnlag enn partene har prosedert på, er naturlig. Partene kan også ha opplysninger av betydning for dette avgjørelsesgrunnlaget som ikke har fremkommet tidligere. Det vises til utkastet til § 20 sjette ledd.

Generelt skal partene, før retten avgjør saken, ha hatt mulighet til å uttale seg om faktiske forhold som vil kunne være av betydning for rettens avgjørelsesgrunnlag. Dette ivaretas normalt gjennom ankemotpartens saksforberedelse. Trygderetten har imidlertid et særlig ansvar for at kravene til kontradiksjon er ivaretatt før retten treffer sin avgjørelse.

Departementet foreslår en generell bestemmelse om kontradiksjon, se utkastet til § 20 sjuende ledd første punktum. Begge parter får med dette en oppfordring til å belyse og uttale seg om de faktiske forhold som kan bli avgjørende for saken. Bestemmelsen vil særlig være aktuell for opplysninger som er tilkommet etter at ankemotparten har avsluttet ankeforberedelsen og sendt saken til Trygderetten. Det kan for eksempel dreie seg om nye helseopplysninger eller endret arbeidstilknytning hos den ankende part, avgjørelser i andre stønadssaker eller en ny spesialisterklæring. Rettens foreleggelsesplikt gjelder også opplysninger som retten selv har innhentet, jf. § 20 femte ledd. Nye opplysninger helt uten betydning for avgjørelsen eller vitterligere kjensgjerninger vil kunne unntas fra kontradiksjon.

Når det gjelder opplysninger som er en del av sakens dokumenter, og var det ved oversendelse til Trygderetten og dermed kjent for ankemotparten, må retten foreta en konkret vurdering av om disse skal forelegges for den ankende part. Sentrale momenter vil være hvor viktig den faktiske opplysning er for rettens avgjørelsesgrunnlag, hvem som er kilden for opplysningen, hvor sannsynlig det er at den ankende part er kjent med den og om vedkommende vil ha interesse av å kommentere forholdet.

Selv om opplysningene er kjent fra tidligere, kan begge parter ha behov for å kommentere forholdet dersom de er klar over at dette vil kunne bli en del av rettens avgjørelsesgrunnlag. Opplysningene kan være unyanserte, kontroversielle eller direkte uriktige.

Kontradiksjonsprinsippet kan favne videre enn de situasjoner som er nevnt i utkastet til § 20 sjette og sjuende ledd første punktum. Retten bør dessuten ha en adgang til å la partene uttale seg. For eksempel kan det unntaksvis være aktuelt å få partenes syn på rettslige problemstillinger som saken reiser. Departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende § 20 første ledd siste punktum som andre punktum i sjuende ledd.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 sjette og sjuende ledd.

11.4.4.4 Rettens ansvar for å opplyse saken

Trygderetten skal sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst. Trygderetten kan innhente opplysninger på den måte den anser hensiktsmessig, jf. § 15 nr. 1. Dette kan være forklaring fra parter og vitner eller skriftlige opplysninger som legeerklæringer, inntekstoppgaver og lignende. Departementet antok under lovforberedelsen at det i en del tilfeller ville være absolutt nødvendig for retten å innhente slike opplysninger. Departementet fremholdt videre at det måtte være opp til Trygderetten å avgjøre hvordan den på best måte skal sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst, jf. Ot.prp. nr. 5 (1966–67) side 25 første spalte.

Trygderetten har de senere år i liten grad benyttet seg av muligheten til å innhente nye bevis. Dette kan ha sammenheng med at sakene i store trekk er bedre opplyst gjennom den saksbehandling som har foregått i underliggende instans. Vedtakene inneholder skriftlige, ofte omfattende begrunnelser, noe som i liten grad var tilfellet tidligere. Det er også innført en klageinstans for saker etter folketrygdloven, som må anses å ha bidratt til å opplyse ankesakene for Trygderetten på en bedre måte. Erfaringene har dessuten vist at saksutredning i Trygderetten kan føre til svært lang saksbehandlingstid. Med mindre det gjelder enkle avklaringer av faktum, anser departementet det mer hensiktsmessig at ankemotparten foretar de nødvendige undersøkelser og at Trygderetten i slike tilfeller benytter seg av muligheten til å hjemvise saken til ny behandling.

Retten må sørge for å ha et forsvarlig grunnlag for sin avgjørelse, men saken skal ikke utredes i større omfang enn nødvendig. Etter innføringen av tvisteloven legger domstolene større vekt på å avpasse saksbehandlingen slik at den står i et rimelig forhold til sakens betydning. Det vises til Ot.prp. nr. 51 (2004–2005), særlig punkt 13. En tilpasning til det såkalte proporsjonalitetsprinsippet ble også gjort ved vedtakelsen av nye saksbehandlingsregler for fylkesnemndene i barnevernloven kapittel 7, lov av 1. desember 2006 nr. 65. Det vises også til punkt 6.4 om ny formålsbestemmelse.

Departementet foreslår at bestemmelsen i § 15 nr. 1 gis en noe annen ordlyd og blir nytt femte ledd i § 20. Retten kan som tidligere innhente de opplysninger den finner nødvendig for avgjørelsen. Det vises til pkt. 11.5 om bevis. Hvis det ikke foreligger et forsvarlig grunnlag for enten å stadfeste vedtaket eller omgjøre det, kan Trygderetten alternativt oppheve vedtaket og hjemvise saken til ny behandling.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 femte ledd.

11.4.4.5 Rettens prøvingsadgang. Materielle avgjørelser

Som det redegjøres for i høringsnotatet, er det i dag ingen begrensninger i rettens prøvingsadgang. For uten at retten kan prøve at rettsanvendelsen og saksbehandlingen er korrekt, kan retten foreta en full prøving av bevisene og prøve ankemotpartens skjønnsutøvelse fullt ut. Prøvingsadgangen har tidligere vært begrenset i noen sakstyper, ved at retten ikke kunne prøve det faktiske grunnlag for avgjørelsen, jf. folketrygdloven av 1966 § 14-7 nr. 3 tredje ledd. Bestemmelsen ble ikke videreført i loven av 1997. Det vises til NOU 1990: 20 side 662, der utvalget argumenterte for at bestemmelsen i praksis ikke begrenset rettens prøvingsadgang.

I Ot.prp. nr. 42 (1996–97) ble prøvingsadgangen foreslått begrenset, men Stortinget gikk imot forslaget. Departementet mener det ikke er grunn til å begrense den prøvingsadgang Trygderetten har i dag, verken av kapasitetsgrunner eller av andre årsaker.

Saksbehandlingstiden er gått vesentlig ned etter omorganiseringen av Trygderetten i 1997. I 1994 var saksbehandlingstiden for begrunnede kjennelser over to år. De siste årene har gjennomsnittlig saksbehandlingstid ligget på ca. fire måneder.

Departementet følger opp forslaget fra høringsnotatet om å lovfeste at retten kan prøve alle sider av saken, se § 20 første ledd i lovforslaget.

Departementet foreslår videre at Trygderettens kompetanse til å fatte materielle avgjørelser videreføres, og at også dette lovfestes. Trygderetten, som i tillegg til juridisk kyndige rettsmedlemmer, har faste medisinsk kyndige og attføringskyndige rettsmedlemmer, er godt egnet til å avgjøre det materielle kravet, det vil si fatte realitetsvedtak. At Trygderetten på denne måte kan omgjøre ankemotpartens vedtak, vil dessuten korte ned tiden det tar før den ankende part får endelig realitetsvedtak. Dersom Trygderetten kun skulle kunne oppheve det påankede vedtaket – eller kjenne det ugyldig – måtte ankemotparten fatte et nytt vedtak som i sin tur ville vært gjenstand for anke til Trygderetten.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 20 første ledd.

11.5 Bevis

11.5.1 Gjeldende rett

Trygderettsloven har i §§ 15 og 16 bestemmelser om bevis. Til § 15 heter det i Ot.prp. nr. 5 (1966–67) side 24 andre spalte: «Bestemmelsene i denne paragraf bygger på tvistemålslovens regler og vil gi retten hjemmel for å innhente alle nødvendige opplysninger og forklaringer, fra parter, vitner og sakkyndige». Reglene var i samsvar med tvistemålslovens hovedregler, men var tilpasset det behov som var antatt å foreligge ved Trygderettens saksbehandling. Arbeidstvistloven §§ 19, 21 og 22 ble brukt som modell, jf. Ankeutvalgets spesialmotiver til § 15, innstillingen side 46 første spalte. Bestemmelsene skiller seg fra forvaltningsloven § 17, der forvaltningsorganet skal sørge for at saken er så godt opplyst som mulig.

Tvistemålslovens bevisregler ble dels gjengitt, som i § 16, og det ble dels vedtatt henvisningsbestemmelser. Vedtakelsen av tvisteloven i 2005 nødvendiggjorde nye henvisninger, noe som ble foretatt ved endringslov av 26. januar 2007 nr. 3. Det ble ikke den gang foretatt en nærmere vurdering av bevisreglene i trygderettsloven.

Retten skal sørge for at saken blir tilstrekkelig opplyst og kan innhente bevis på den måte den finner hensiktsmessig. Den kan oppta forklaringer av parter og vitner og andre som antas å ha opplysninger av betydning for saken, for eksempel sakkyndige, jf. § 15 nr. 2. Forklaring kan tas mot av retten selv, en av dens medlemmer eller av saksforberedere. Det mest praktiske er at retten tar imot forklaring under det rettsmøte som avholdes i forbindelse med muntlig saksbehandling, jf. § 19 andre ledd. Men det kan også holdes bevisopptak uten at det besluttes muntlig saksbehandling. Dette er gjort i liten grad. Forklaringer kan også tas opp ved de alminnelige domstoler eller hos politiet. Etter det departementet er kjent med, har Trygderetten aldri benyttet seg av denne muligheten.

I den utstrekning noen plikter å gi opplysninger til ankemotparten har vedkommende samme plikt overfor Trygderetten, jf. § 15 nr. 3. Det mest aktuelle er at retten kan ta imot forklaring fra leger eller andre behandlere som i utgangspunktet har lovbestemt taushetsplikt, jf. folketrygdloven § 21-4 til § 21-5. For øvrig plikter enhver å avgi forklaring for Trygderetten så fremt det ikke foreligger bevisfritak eller bevisforbud etter tvisteloven kapittel 22. Den som opptar forklaring, kan etter tredje punktum frita en parts forlovede, fosterforeldre, fosterbarn og fostersøsken for bevisplikt etter tvisteloven § 22-8 andre ledd og kan etter en avveining gi pålegg om å fremlegge bevis som røper forretnings- eller driftshemmelighet dersom den finner det påkrevd, jf. § 22-10 andre punktum.

Når det anses å være av betydning for avgjørelsen å skaffe opplysninger om den ankende parts helse, ervervsevne eller ervervsmuligheter, kan retten etter nr. 3 andre ledd bestemme at vedkommende skal la seg undersøke eller intervjue av lege eller sakkyndig. Retten er m.a.o. ikke avhengig av samtykke fra den ankende part. Bestemmelsen har sin parallell i folketrygdloven § 21-3 tredje ledd, som gjelder medlemmets opplysningsplikt overfor ankemotparten.

Retten kan etter § 15 nr. 4 første ledd kreve at den som besitter et bevis legger det frem eller gir tilgang til det med mindre det foreligger bevisfritak eller bevisforbud etter tvisteloven kapittel 22. Tvisteloven § 26-7 vedrørende tvist om bevistilgang gjelder tilsvarende. Hvis besitteren plikter å gjøre beviset kjent for en part i saken, kan retten etter krav eller samtykke fra parten, pålegge besitteren å legge det frem uavhengig av bestemmelsen i første ledd. Retten kan pålegge en part eller et vitne å undersøke registrerte regnskapsopplysninger og lignende og redegjøre for disse. Tilsvarende plikt har vitner for de alminnelige domstoler etter tvisteloven § 24-4 andre ledd, som er en videreføring av tvistemålsloven § 202 andre ledd, hvor ordlyden lå tett opp til trygderettsloven § 15 nr. 4 tredje ledd.

Retten kan etter § 15 nr. 5 foreta granskning selv eller ved et eller flere av sine medlemmer eller ved oppnevnte sakkyndige. De avgjørelser som skal tas etter § 15, kan treffes av rettens administrator eller den samlede rett, jf. § 15 nr. 6.

Etter § 16 nr. 1 første ledd har enhver plikt til å møte som vitne dersom avstanden til møtestedet er 300 km med rutegående transportmiddel eller 100 km på annen måte eller tilsvarende veilengde dels på den ene måte og dels på den annen. Bestemmelsen er tilnærmet likelydende med – og materielt sett den samme – som tvistemålsloven § 199 hva gjaldt møteplikten for lagmannsrettene, slik bestemmelsen lød da trygderettsloven ble vedtatt. Tvistemålsloven § 199 er endret flere ganger etter dette, og ved vedtakelsen av tvisteloven ble den geografiske begrensing opphevet. Trygderettsloven § 16 har imidlertid blitt stående uforandret siden 1966.

Rettens administrator kan etter andre ledd utvide møteplikten dersom det er særlig maktpåliggende at vitnet møter. Bestemmelsen tilsvarer tvistemålsloven § 199 fjerde ledd, slik den lød ved vedtakelsen av trygderettsloven.

Vitner som har møtt frem, kan få pålegg om å forklare seg uten opphold og om å komme tilbake for å forklare seg senere, jf. § 16 nr. 1 tredje ledd. Etter § 16 nr. 2 gjelder de samme avstander til møtesteder etter § 15 nr. 2 andre punktum, det vil si ved oppmøte hos politiet, en domstol eller et annet sted der bevisopptak kan holdes. Partene har samme møteplikt som vitner dersom de får særlig pålegg om det, jf. § 16 nr. 3. Tilsvarende bestemmelse er inntatt i tvisteloven § 23-1.

Trygderetten har i liten grad benyttet muligheten til å foreta parts- og vitneforklaringer. Tilnærmet alle saker behandles skriftlig. Det vises til punkt 11.3.1. Bestemmelsene om utleveringspålegg og granskning har, etter det departementet forstår, sjelden vært benyttet.

11.5.2 Høringsnotatet

Trygderettsloven bestemmelser om bevis (§§ 15 og 16) var i samsvar med tvistemålslovens hovedregler, men var tilpasset det behov som var antatt å foreligge ved Trygderettens saksbehandling. Bevisreglene har i svært liten grad blitt benyttet fordi Trygderetten, i hvert fall i de senere år, sjelden har innhentet opplysninger, og sakene nesten uten unntak har blitt avgjort etter skriftlig saksbehandling.

I høringsnotatet ble det pekt på at Trygderettens saksbehandlingsregler er lagt tett opp til rettspleiens prinsipper og normer, og etter departementets mening bør det være en tilnærmet parallellitet mellom reglene om vitne- og dokumentbevis for Trygderetten, og det som følger av den alminnelige prosesslovgivning.

Når det gjelder utformingen av bestemmelsene om bevis, mente departementet at dette hensiktsmessig kan gjøres ved en generell henvisning til tvisteloven. Det ble vist til at en henvisningsbestemmelse gjør trygderettsloven mer fleksibel i forhold senere endringer av tvisteloven.

Spesielle hensyn kan gjøre seg gjeldende for Trygderetten, noe som kan gjøre det aktuelt å begrense rekkevidden av reglene i tvisteloven. Departementet foreslo derfor at reglene om bevis i tvisteloven gis anvendelse for Trygderetten så langt de passer.

Departementet foreslo å videreføre en klar hjemmel i trygderettsloven for å pålegge den ankende part å fremstille seg for lege eller sakkyndig som grunnlag for en erklæring eller sakkyndigvurdering.

Departementet fant ikke grunn til å videreføre særregler om hvem som kan oppta forklaringer.

Den geografiske begrensing av møteplikten for vitner ble opphevet da tvisteloven ble innført. Departementet så ikke grunn til å videreføre særregler for Trygderetten som neppe har hatt noen praktisk betydning. Departementet gikk derfor inn for å oppheve § 16.

11.5.3 Høringsinstansene

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette punktet i høringsnotatet.

11.5.4 Departementets vurderinger og forslag

Trygderettsloven §§ 15 og 16 er detaljerte, men ikke uttømmende, slik at loven uansett må suppleres med bestemmelser i tvisteloven. Bevisreglene har i svært liten grad blitt benyttet fordi Trygderetten – i hvert fall i de senere år – sjelden har innhentet opplysninger, og sakene nesten uten unntak har blitt avgjort etter skriftlig saksbehandling. Tvisteloven har videre blitt endret flere ganger uten at det er foretatt tilsvarende endringer i trygderettsloven. Bevisreglene er dermed blitt svært ulike i de to lovene.

Som det fremgår av høringsnotatet er Trygderettens saksbehandlingsregler lagt tett opp til rettspleiens prinsipper og normer, og det bør være en tilnærmet parallellitet mellom reglene om vitne- og dokumentbevis for Trygderetten og det som følger av den alminnelige prosesslovgivning. Også de øvrige bevisregler vil i all hovedsak kunne praktiseres på samme måte i Trygderetten som ved de alminnelige domstoler. Når det gjelder utformingen av bestemmelsene om bevis, mener departementet, som i høringsnotatet, at dette hensiktsmessig kan gjøres ved en henvisning til tvisteloven.

En henvisningsbestemmelse gjør trygderettsloven mer fleksibel i forhold senere endringer av tvisteloven. Skal reglene tas inn i trygderettsloven, vil bestemmelsene dessuten få et betydelig omfang. Med den relativt begrensede betydning bevisreglene antas å få i praksis, mener departementet det er uhensiktsmessig å videreføre detaljerte regler om bevis i trygderettsloven.

Spesielle hensyn kan gjøre seg gjeldende for Trygderetten, noe som kan gjøres det aktuelt å begrense rekkevidden av reglene i tvisteloven. I tråd med høringsnotatet foreslås det derfor at reglene om bevis i tvisteloven gis anvendelse for Trygderetten så langt de passer. Dette kan gjøre bestemmelsen noe upresis, men det anses mindre betenkelig da dette er prosessuelle bestemmelser som primært retter seg mot Trygderetten, som vil være nærmest til å trekke opp de nærmere grenser gjennom sin praksis.

Departementet foreslår å videreføre § 15 nr. 3 første ledd første punktum. Trygderetten har dermed samme mulighet som ankemotparten til å motta opplysninger uavhengig av lovbestemt taushetsplikt.

Etter tvisteloven § 26-4 plikter personer å stille seg til rådighet for undersøkelse i den utstrekning dette kan gjennomføres uten uforholdsmessig belastning eller er krenkende. Dette er en generell bestemmelse for realbevis som åpner for en bred vurdering av ulike hensyn. Departementet foreslår å videreføre en klar hjemmel i trygderettsloven for å pålegge den ankende part å fremstille seg for lege eller sakkyndig som grunnlag for en erklæring eller sakkyndigvurdering. Paragraf 15 nr. 3 andre ledd foreslås derfor som nytt andre ledd.

Departementet ser ikke behov for å videreføre særregler om hvem som kan oppta forklaringer. I den utstrekning det blir behov for parts- og vitneforklaringer vil tvistelovens regler være tilstrekkelig fleksible, slik departementet ser det.

Den geografiske begrensing av møteplikten for vitner ble opphevet da tvisteloven ble innført. Departementet ser ikke grunn til å videreføre særregler for Trygderetten som neppe har hatt noen praktisk betydning. Fjernavhør etter tvisteloven § 21-10 kan benyttes, eventuelt bevisopptak ved domstolene. I samsvar med høringsnotatet foreslår departementet at § 16 oppheves.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 15 og opphevelse av § 16.

11.6 Partenes rett til innsyn i sakens dokumenter

11.6.1 Gjeldende rett

Reglene om innsynsrett i trygderettsloven samsvarer med forvaltningsloven §§ 18 til 21. En part har rett til innsyn i sakens dokumenter. Det er noen begrensninger i dette, blant annet for Trygderettens interne dokumenter. Med mindre det er av vesentlig betydning har en part heller ikke rett til å gjøre seg kjent opplysninger i et dokument som gjelder andre personers helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre, jf. § 17 nr. 3. Innsyn kan videre nektes i opplysninger som det vil være utilrådelig at vedkommende får kjennskap til, § 17 nr. 4. Unntak er tolket snevert. Innsyn ble gitt i ankesak 97/01453. Departementet er ikke kjent med at innsyn er nektet etter 1980, da sjumedlemskjennelse i ankesak 488/75 ble avsagt.

En representant for parten skal på anmodning få gjøre seg kjent med opplysningene når ikke særlige grunner taler mot det. Får parten kjennskap til opplysninger som i utgangspunktet er unntatt fra innsyn, kan parten bare bruke dem for å ivareta sine interesser i saken. Taushetsplikt kan pålegges. Brudd på denne kan straffes dersom vedkommende er gjort oppmerksom på det.

Rettens administrator bestemmer ut fra hensyn til forsvarlig saksbehandling hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig for partene. Avskrift, utskrift eller kopi skal gis på partens anmodning. Delvis innsyn kan gis ved utdrag dersom rettens administrator finner det hensiktsmessig. Bestemmelsen ble ved lovendring i 1997 brakt i overensstemmelse med forvaltningsloven § 20, jf. Ot.prp. nr. 42 (1996–97) punkt 5. Forvaltningsloven § 20 er senere endret.

Ankemotparten har dokumentene i saken, og bestemmelsene om innsyn gjelder i praksis for den ankende part.

Etter § 17 nr. 6 skal en part gjøres kjent med en faktisk opplysning som han antas ikke å være kjent med og som kan få betydning for avgjørelsen dersom det antas å være av betydning at parten blir kjent med opplysningen. Går opplysningen parten imot, skal hun eller han i alle tilfeller underrettes. Bestemmelse er viktig av hensyn til gjennomføring av det kontradiktoriske prinsipp. Det vises til punkt 10.4.5.3.

Bestemmelsen i § 17 a om klageadgang ved avslag på innsyn etter trygderettsloven ble innført i 1997, se Ot.prp. nr. 42 (1996–97). Allerede i 1977 ble det vedtatt tilsvarende bestemmelse om klageadgang ved nektelse av innsyn etter forvaltningsloven. Forut for dette ble avslag på innsyn betraktet som en prosessuell avgjørelse som ikke ga grunnlag for klage etter forvaltningsloven § 24 og § 28 flg. Klageadgang forelå imidlertid dersom avslaget var hjemlet i offentlighetsloven. Tilsvarende kunne Trygderettens avslag om innsyn etter offentlighetsloven § 9 påklages til departementet. Klageadgangen ble ved lovendringen i 1997 dermed gjort uavhengig av rettsgrunnlaget. Det var antatt at klageadgangen til departementet ikke kom i strid med Trygderettens uavhengighet. Klageadgangen har nesten ikke blitt benyttet, noe som må sees i sammenheng med at innsyn er nektet i svært få tilfeller.

11.6.2 Høringsnotatet

I høringsnotatet vises det til at partene i domstolene har rett til å gjøre seg kjent med samtlige dokumenter som foreligger i saken, bortsett fra rettens interne dokumenter, jf. tvisteloven § 14-1. Også i forvaltningen er partsinnsynsretten omfattende, men noe mer begrenset, jf. forvaltningsloven §§ 18 til 19. Trygderettsloven ligger her tett opp mot forvaltningsloven, ved at dokumenter kan unntas av hensyn til den private parts helse eller forhold til personer som står ham nær.

I praksis har det knapt nok hendt at dokumenter har vært unntatt fra partsoffentlighet. Departementet mente derfor at det er forsvarlig å gi partsoffentlighetsprinsippet en videre rekkevidde enn i dag.

Partsoffentlighet var et av de sentrale hensynene ved innføring av trygderettsloven. Departementet viste til at innsynsrettens begrunnelse gjør seg særlig gjeldende i forhold til de faktiske opplysninger. Et annet spørsmål er om en skal gi innsyn i interne dokumenter. Departementet ga uttrykk for at Trygderettens vurderinger og interne dokumenter bør unntas fra innsyn, og foreslo at reglene på dette punkt skal være i samsvar med innsynsretten ved domstolene.

Departementet foreslo å videreføre bestemmelsen i § 17 nr. 3 om at parten, med mindre det er av vesentlig betydning for han, ikke har krav på innsyn i dokumenter som gjelder andre personers helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre.

Klageadgangen i gjeldende § 17 a ble foreslått videreført (som § 17). Bestemmelsen ble foreslått omformulert, men har samme materielle innhold som etter gjeldende lov. Beslutning som nekter innsyn skal være skriftlig og være begrunnet.

11.6.3 Høringsinstansene

Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette punktet i høringsnotatet.

11.6.4 Departementets vurderinger og forslag

Partsoffentlighet var et av de sentrale hensyn ved innføring av trygderettsloven. I dag er det en selvfølge at en part skal ha rett til innsyn i sakens dokumenter. Ved innsyn vil parten kunne kontrollere det faktiske grunnlaget for vedtaket og eventuelt imøtegå saksopplysninger samt kontrollere saksbehandlingen. Som det ble fremholdt i høringsnotatet, er partsinnsyn viktig for rettssikkerheten. Retten bestemmer på hvilken måte opplysningene skal gjøres kjent for parten.

Som det fremgår av høringsnotatet gjør innsynsrettens begrunnelse seg særlig gjeldende i forhold til de faktiske opplysninger. Et annet spørsmål er om en skal gi innsyn i interne dokumenter. Slike dokumenter er unntatt fra partsinnsyn ved de alminnelige domstoler, jf. tvisteloven § 14-1. Domstolene gir heller ikke partene tilgang til rådslagningsmøter. Trygderettens interne dokumenter vil, som følge av behandlingsmåten i Trygderetten, tilsvare de opplysninger som kommer frem under rettens rådslagning ved de alminnelige domstoler. Trygderettens vurderinger og interne dokumenter bør derfor unntas fra innsyn. I tråd med høringsforslaget foreslår departementet at reglene på dette punkt skal være i samsvar med innsynsretten ved domstolene.

Som i høringsforslaget foreslås å videreføre bestemmelsen i § 17 nr. 3 om at parten, med mindre det er av vesentlig betydning for han, ikke har krav på innsyn i dokumenter som gjelder andre personers helseforhold eller andre forhold som av særlige grunner ikke bør meddeles videre. Forvaltningsloven § 19 andre ledd har tilsvarende bestemmelse. Det er sjelden at sakens dokumenter inneholder slike helseopplysninger med mindre parten selv er kilden. Det kan likevel i særlige tilfeller oppstå behov for å nekte innsyn, for eksempel av hensyn til kildevern.

Etter departementets forslag videreføres ikke unntaket i § 17 nr. 4 som gjelder nektelse av innsyn begrunnet i den ankende part egen helse. Unntaket har vært ment for de ekstraordinære tilfeller, og innsyn er knapt nok nektet på dette grunnlag.

Når retten til partsinnsyn forslås utvidet, ser departementet ikke noe behov for å videreføre bestemmelsen om at en representant for parten kan gis tilgang til opplysninger i de tilfeller der innsyn blir nektet. Bestemmelsene i § 17 nr. 5 blir dermed overflødige og forslaget om å oppheve disse foreslås fulgt opp.

Retten bestemmer ut fra hensyn til forsvarlig saksbehandling hvordan dokumentene skal gjøres tilgjengelig for partene. Kopi av dokumentene skal gis på partens anmodning. Dette kan gis ved papirkopi eller elektronisk. Bestemmelsen i § 17 nr. 7 videreføres med noe endret ordlyd.

Klageadgangen til departementet i § 17 a videreføres som foreslått i høringsnotatet. Parten skal gjøres kjent med klageadgangen, klagefrist og fremgangsmåte samtidig med at det blir tatt beslutning om å nekte innsyn. Klagefristen starter ikke å løpe før ankende part har fått slik underretning. Beslutningen som nekter innsyn skal være skriftlig og begrunnet.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven §§ 16 og 17.

11.7 Utsatt iverksetting av vedtak

11.7.1 Gjeldende rett

En anke har ikke oppsettende virkning. Det fremgår av trygderettsloven § 14. At anken ikke har oppsettende virkning betyr at det påankede vedtaket kan iverksettes eller gjennomføres til tross for at det er anket, og saken ikke er endelig avgjort. Når særlige grunner taler for det, kan Trygderetten bestemme at gjennomføringen av vedtaket helt eller delvis skal utsettes, jf. § 14 andre ledd. Det kan settes vilkår for slik utsettelse. Også ankemotparten kan utsette iverksettelsen av vedtaket.

Underliggende forvaltningsorgan kan ved klage og søksmål utsette iverksetting av vedtaket etter forvaltningsloven § 42. De fleste ankesaker for Trygderetten har vært klagebehandlet. Vedtak som er gjenstand for anke har som regel blitt iverksatt før anken fremsettes. Når anken ikke gis oppsettende virkning, medfører det at ankemotparten ikke trenger å stanse gjennomføringen av vedtaket.

Oppsettende virkning kan være aktuelt i forbindelse med vedtak om reduksjoner eller stans i utbetalinger og tilbakekreving av feilutbetalinger. Etter det departementet kjenner til, har retten i liten grad mottatt og etterkommet begjæringer om oppsettende virkning. Trygderetten har i noen tilfeller blitt forelagt spørsmål om oppsettende virkning før ankesaken er ferdig forberedt. Der ankesaken oversendes retten med spørsmål om oppsettende virkning, har retten avgjort saken raskt, og det har vært lite aktuelt å avgjøre spørsmålet om oppsettende virkning.

11.7.2 Høringsnotatet

Departementet mente at utgangspunktet fortsatt må være at en anke ikke har oppsettende virkning, jf. trygderettsloven § 14. Vedtak kan dermed iverksettes eller gjennomføres uavhengig av om det er påanket. En anke vil for eksempel ikke igangsette en stanset ytelse eller avbryte en iverksatt tilbakekreving.

Når særlige grunner taler for det, kan Trygderetten etter § 14 andre ledd bestemme at gjennomføringen av vedtaket helt eller delvis skal utsettes. Det kan settes vilkår for slik utsettelse. Også ankemotparten kan utsette iverksettelsen av vedtaket. Det går frem av høringsnotatet at Trygderetten i liten grad etterkommet begjæringer om oppsettende virkning. Departementet pekte på at saksbehandlingstiden i Trygderetten for tiden er ca. fire måneder, og at dette tilsier at utsatt iverksetting er lite aktuelt i dag. Departementet foreslo likevel å videreføre adgangen til å beslutte utsatt iverksetting av vedtak når særlige grunner taler for det.

11.7.3 Høringsinstansene

Flere høringsinstanser, blant annet Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO) og Landsorganisasjonen i Norge (LO) påpeker at det bør åpnes for større bruk av utsatt iverksetting av vedtak. FFO mener at dette bør gjøres i større grad, og peker på at slik manglende mulighet uthuler klageretten. FFO mener at det særlig i saker om tilbakekreving bør gis utsatt iverksetting. Dette siste støttes av flere andre høringsinstanser, blant annet LO og Norsk Forbund for Utviklingshemmede.

11.7.4 Departementets vurderinger og forslag

Departementet følger opp forslaget fra høringsnotatet om å videreføre bestemmelsen om at en anke ikke har oppsettende virkning. Vedtak kan dermed iverksettes eller gjennomføres uavhengig av at det er påanket. En anke vil for eksempel ikke igangsette en stanset ytelse eller avbryte en iverksatt tilbakekreving.

Departementet foreslår begrepet «utsettelse av iverksettingen» i stedet for «oppsettende virkning». Begrepet oppsettende virkning er riktignok et innarbeidet juridisk uttrykk og er opprettholdt i tvisteloven, for eksempel i § 36-10, men i forvaltningsloven benyttes utsatt iverksetting, som er mer informativt.

Både Trygderetten og ankemotparten kan bestemme at gjennomføring av det påankede vedtaket utsettes og eventuelt sette vilkår for dette. Utsatt iverksetting kan være aktuelt der vedtaket er særlig byrdefylt i kombinasjon med at ankende part ligger an til å få medhold, og det av ulike grunner vil ta tid før saken avgjøres. Departementet følger opp forslaget fra høringsnotatet om å videreføre adgangen til å beslutte utsatt iverksetting. Avgjørelse om utsatt iverksetting tas ved beslutning. Beslutningen skal være skriftlig og være begrunnet.

Det foreslås at ankemotparten fortsatt gis hjemmel i trygderettsloven § 14 for å utsette iverksetting av vedtak ved anke. Forvaltningsloven § 42 dekker de situasjoner der vedtaket påklages eller det er aktuelt å bringe det inn for de alminnelige domstoler, men det er tvilsomt om denne bestemmelsen kan nyttes ved en anke til Trygderetten.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 14.