13 Søksmål og gjenopptak
13.1 Innledning
Trygderettens kjennelser kan prøves på to måter. Den ordinære måten (rettsmiddelet) er søksmål. Den andre er gjenopptak. Søksmålsadgangen er lovfestet i trygderettsloven § 23. Ordningen med gjenopptak av Trygderettens kjennelser er ulovfestet, skapt gjennom Trygderettens egen praksis.
Kapittel 13 her er i særlig grad viet ordningen med gjenopptak. De gjeldende regler om søksmål foreslås videreført, med noen mindre endringer av redaksjonell art.
Den sentrale problemstillingen knyttet til gjenopptak, er om denne ordningen skal lovfestes og – i så fall – hvorledes dette skal skje. Spørsmål som melder seg her er hvem som eventuelt skal kunne utløse en sak om gjenopptak, hvilke avgjørelser som skal kunne gjenopptas og hvilke materielle vilkår som må oppfylles før gjenopptak kan skje. Videre vil det blant annet bli vurdert om det skal lovfestes regler om frister for gjenopptak og nærmere regler om saksbehandlingen. Ordningen med gjenopptak har sin parallell i ordningen med gjenåpning av dommer etter tvisteloven kapittel 31.
13.2 Søksmål
13.2.1 Gjeldende rett
Partene i en ankesak for Trygderetten kan bringe rettens kjennelse inn for lagmannsretten ved søksmål, uten forutgående behandling i forliksrådet, jf. trygderettsloven § 23. Søksmålsfristen er seks måneder. Overprøvingen er knyttet til lovligheten av Trygderettens kjennelse.
I årene 2007–2011 har det i gjennomsnitt vært satt frem i underkant av 60 søksmål per år. I de alt overveiende tilfelle er det den ankende part i saken for Trygderetten som står som saksøker. Ca. halvparten av saken pådømmes. De øvrige sakene avsluttes ved at de forlikes eller ved at saksøker trekker søksmålet.
13.2.2 Høringsnotatet
Det foreslås ingen materielle endringer i bestemmelsene om søksmål. Dagens § 23 ble foreslått som § 26, og foreslått omredigert.
I hovedsak dreier dette seg om endringer i rekkefølgen av de enkelte ledd. Bestemmelsen i andre ledd om at tvist som nevnt i § 1 ikke kan bringes inn for lagmannsretten før Trygderettens avgjørelse foreligger, ble foreslått flyttet fra § 1. nr. 3 til søksmålsparagrafen, i tilnærmet samme utforming.
13.2.3 Høringsinstansene
Ingen av høringsinstansene hadde merknader til dette punktet i høringsnotatet.
13.2.4 Departementets vurderinger og forslag
Etter departementets oppfatning er det ikke grunn til å foreta særlige endringer i bestemmelsene om søksmål. Det foreslås imidlertid at bestemmelsen i trygderettsloven § 1 nr. 3 overføres til § 26 som nytt andre ledd. Det foreslås også visse språklige og redaksjonelle endringer i samsvar med høringsnotatet.
Departementet har ellers vurdert om søksmålsfristen fortsatt skal være seks måneder.
Fristen kan fremstå som lang, sett i forhold til andre frister for søksmål og anke. For eksempel er søksmålsfristen for avgjørelser som treffes av fylkesnemnda for barnevern og sosiale saker to måneder, jf. barnevernloven § 7-24 andre ledd. Fristen for å anke avgjørelser av tingretten og av lagmannsretten er en måned, jf. tvisteloven § 29 femte ledd. Det er også i denne sammenheng et poeng at langt de fleste saker som Trygderetten avgjør, tidligere er behandlet i to instanser.
På den annen side er det ingen frist for overprøving av vedtak av et domstollignende organ som kontrollkommisjonen for psykisk helsevern. Det er heller ikke fastsatt noen søksmålsfrist for vedkommende utlending som vil bringe utlendingsnemndas vedtak inn for tingretten. Fristen for departementet er derimot fire måneder, jf. utlendingsloven § 79. For pasientskadeerstatningsnemndas vedtak er søksmålsfristen seks måneder, jf. pasientskadeerstatningsloven § 18 andre ledd.
Etter departementets oppfatning kan man ikke uten videre sammenligne søksmålsfristene for de ulike domstollignende organene. Som den korte gjennomgangen viser, er fristene til dels meget forskjellige, noe som kan tyde på at behovene er forskjellige. Når det gjelder den korte ankefristen for avgjørelser av tingretten/lagmannsretten i sivile saker, er det grunn til å merke seg at saksbehandlingen i domstolene gjennomgående er meget grundig, særlig fordi sakene i alminnelighet avgjøres etter muntlige forhandlinger, og at begge partene vanligvis er representert av advokat.
På denne bakgrunn ønsker ikke departementet å foreslå endring av den gjeldende søksmålsfristen.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 26.
13.3 Gjenopptak
13.3.1 Gjeldende rett
Gjennom Trygderettens praksis er det utviklet en ordning som åpner for gjenopptak av tidligere kjennelser av Trygderetten, det vil si at den tidligere saken kan behandles på nytt av ankemotparten/Trygderetten. Ordningen har vært praktisert omtrent fra det tidspunktet Trygderetten ble opprettet, det vil si fra 1967.
Det er ingen lovgivning som regulerer gjenopptak, men ordningen er akseptert av de alminnelige domstoler. Gjenopptak må anses som et ekstraordinært rettsmiddel ved siden av det ordinære rettsmiddelet som er søksmål. I utgangspunktet kan gjenopptak bare foretas til gunst for vedkommende private part.
Gjenopptak kan skje etter begjæring fra den som var ankende part i ankesaken. Det er også praksis for at Trygderetten gjenopptar en sak når Sivilombudsmannen har henstilt til Trygderetten om å foreta en ny vurdering av en tidligere kjennelse. Videre har det forekommet at Trygderetten har gjenopptatt en sak av eget tiltak.
Gjenopptaksgrunnene – det vil si de forhold ved den aktuelle avgjørelsen som kan gi grunnlag for gjenopptak – kan i korte trekk oppsummeres slik, jf. kjennelsen i ankesak nr. 01/05935:
Nye faktiske opplysninger som er egnet til at privat parts opprinnelige krav må gis medhold
Alvorlige saksbehandlingsfeil
Uforsvarlig rettsanvendelse
Uforsvarlig skjønnsutøvelse.
Det er tilstrekkelig at en av disse grunnene foreligger. Dersom vilkårene for gjenopptak foreligger, medfører ikke det at det opprinnelige vedtaket automatisk blir omgjort, med den følge at den ankende part gis rett til den aktuelle ytelsen eller fritas for en plikt, for eksempel til å tilbake det som er utbetalt for mye i uførepensjon. Det må i tillegg foretas en selvstendig, konkret drøftelse av realiteten.
Nye opplysninger er det grunnlaget som i klart størst utstrekning anføres som begrunnelse for gjenopptak. De nye opplysningene må gjelde det rådende faktum på tidspunktet for den tidligere avgjørelsen. Videre må det dreie seg om opplysninger som kan være egnet til å føre til at vedkommende gis helt eller delvis medhold i kravet.
Den andre hovedkategorien gjenopptaksgrunnlag er feil ved den tidligere avgjørelsen i form av alvorlige saksbehandlingsfeil, uforsvarlig rettsanvendelse eller at det er anvendt skjønn utenfor rammene for et forsvarlig skjønn. I praksis er det forutsatt at ikke enhver feil kan gi grunnlag for gjenopptak, i det feilen må kunne ha hatt en viss betydning for resultatet. Helt ubetydelige feil sjaltes ut som grunnlag for gjenopptak. Det er heller ikke er tilstrekkelig at retten er uenig i den tidligere avgjørelsen. Det må dreie seg om konkrete, påvisbare feil.
Sentrale elementene i saksbehandlingen mv. er følgende:
Det er ingen frist for når begjæring om gjenopptak må settes frem.
Det stilles heller ikke konkrete betingelser til innholdet av en begjæring om gjenopptak.
Begjæring om gjenopptak skal i utgangspunktet først behandles av ankemotparten i den opprinnelige saken (eller av det organ som nå har denne kompetansen).
Dersom vilkårene foreligger, har praksis vært at ankemotparten har hatt kompetanse til å gjenoppta og eventuelt treffe nytt vedtak til gunst for den ankende part.
Dersom ankemotparten avslår å gjenoppta, eller gjenopptar, men ikke gir den ankende part medhold i realiteten, kan hun/han bringe avgjørelsen inn for Trygderetten til overprøving. Trygderetten vurderer om vilkårene for gjenopptak er oppfylt og – eventuelt – om det er grunnlag for omgjøring av den tidligere avgjørelsen.
Tidligere kjennelser av Trygderetten utgjør kjerneområdet for ordningen med gjenopptak. Det er sikker praksis for at ordningen også omfatter gjenopptak av vedtak av trygdeforvaltningen og av andre aktuelle pensjonsordninger, når ankefristen er utløpet og det ikke er gitt oppreisning for fristoversittelsen. Noen rettslig plikt for Trygderetten til å gjenoppta i disse tilfellene antas ikke å foreligge.
Gjenopptak av Trygderettens kjennelser er det vesentlige. Gjenopptak av vedtak av trygdeforvaltningen/andre ankemotparter forekommer stadig sjeldnere.
De alminnelige domstolers parallell til Trygderettens gjenopptaksinstitutt er gjenåpning. I motsetning til gjenopptak er gjenåpning lovregulert – og ganske detaljert – i kapittel 31 i tvisteloven. Begrepsbruken kan tyde på at det er likhetspunkter mellom de to ordningene. Visse likhetspunkter foreligger, men ulikhetene er betydelige. Ulikhetene kan – noe grovt – oppsummeres slik:
Virkeområdet. Gjenåpning: Gjenåpning gjelder som hovedregel bare «Rettskraftige avgjørelser som avslutter behandlingen av en sak», jf. tvisteloven § 31-2 første ledd. Gjenopptak: Kjerneområdet er realitetsavgjørelser av Trygderetten, men instituttet omfatter også vedtak av trygdeforvaltningen eller vedtak av andre pensjonsordninger, dersom ankefristen er oversittet og det ikke er gitt oppreisning for oversittelsen.
Hvem kan begjære gjenåpning/gjenopptak. Gjenåpning: Begge (alle) parter. Gjenopptak: Bare den private part, i alle fall som utgangspunkt.
Grunnene for gjenåpning/gjenopptak. Gjenåpning: Bare (formelle) feil ved rettergangen, for eksempel at en dommer var inhabil, og nye faktiske opplysninger som ikke kunne vært påberopt i samband med den opprinnelige saken, jf. tvisteloven §§ 31-3 og 31-4. Se også § 31-5. Gjenopptak: Nye faktiske opplysninger, uforsvarlig rettsanvendelse, alvorlige feil i saksbehandlingen og uforsvarlig skjønn.
Begjæring om gjenåpning/gjenopptak – innhold. Gjenåpning: Detaljerte krav i tvisteloven § 31-7. Gjenopptak: Ingen krav.
Begjæring om gjenåpning/gjenopptak – frist. Gjenåpning: Begjæringen må settes fram innen seks måneder etter at vedkommende part «ble kjent med det forhold som kravet bygger på, eller burde skaffet seg kunnskap om dette, se tvisteloven § 31-6 første ledd. I tillegg fastsetter § 31-6 en absolutt frist på ti år. Gjenopptak: Ingen frist.
Gjenåpning/gjenopptak av eget tiltak. Gjenåpning: Vedkommende domstol (sideordnet lagmannsrett eller Høyesterett) kan ikke gjenåpne en sak av eget tiltak, bare etter begjæring fra en av partene, jf. tvisteloven § 31-1. Gjenopptak: Trygderetten kan av eget tiltak gjenoppta et vedtak av trygdeforvaltningen/annen pensjonsordning når ankefristen er oversittet, og det ikke er gitt oppreisning for fristoversittelsen.
Saksbehandling. Gjenåpning: Hovedregelen er at sideordnet domstol behandler og avgjør krav om gjenåpning, jf. tvisteloven § 31-1. Gjenopptak: Utgangspunktet er at saken i første omgang behandles av ankemotparten i den opprinnelige saken. Ankemotparten (eventuelt underinstansen) kan – hvis vilkårene for gjenopptak foreligger – selv omgjøre den aktuelle avgjørelsen av Trygderetten. Ellers skal ankemotparten forberede saken for Trygderetten i samsvar med trygderettsloven § 13.
Trygdeforvaltningens adgang til å behandle på nytt og omgjøre egne vedtak kan også sies å være en parallell til gjenopptaksinstituttet, særlig når det gjelder ugyldige vedtak.
Spørsmålet om lovregulering av gjenopptak ble vurdert i forarbeidene til trygderettsloven. Det lovforberedende, departementsoppnevnte utvalget som utarbeidet forslag til ny lov om Trygderetten, utarbeidet også en særskilt lovbestemmelse om gjenopptak. Denne lovbestemmelsen, tatt inn som § 23 i utvalgets lovutkast, hadde sterke likhetstrekk med de tilsvarende bestemmelser om gjenopptagelse i kap. 27 i dagjeldende tvistemålslov av 13. august 1915 nr. 6. Forslaget ble ikke fulgt opp av departementet i lovproposisjonen og ikke av Stortinget. Konkrete lovforslag om gjenopptak er heller ikke senere fremmet for Stortinget.
13.3.2 Høringsnotatet
13.3.2.1 Om behovet for lovfesting
Departementets fremholdt det syn i høringsnotatet at ordningen med gjenopptak bør lovfestes.
Etter departementets forslag vil ordningen fortsatt avvike en del fra gjenåpning etter tvisteloven kapittel 31, selv om ulikhetene vil bli mindre enn etter den ordning som nå praktiseres. Blant annet av den grunn foreslo departementet at begrepsbruken bør være forskjellig, og da synes det – fortsatt – naturlig å anvende «gjenopptak» om ordningen etter trygderettsloven.
Det er særlig tre grunner til at departementet mente at ordningen med gjenopptak bør lovfestes:
Klargjøring av rettstilstanden. Trygderetten behandler i dag regelmessig saker om gjenopptak. Selv om ordningen med gjenopptak er anerkjent av domstolene, synes det å herske en viss grad av usikkerhet i tilknytning til grunnlaget for ordningen og dens innhold. Denne usikkerheten synes særlig å gjøre seg gjeldende blant ankende parter, men også i domstolene og blant ankemotpartene og advokater/rettshjelpere råder det usikkerhet. Lovfesting vil sørge for at ordningen får klarere rammer, både når det gjelder innhold og saksbehandlingsregler.
Det går frem av høringsnotatet at det blant annet bør trekkes opp klarere linjer mellom ordningen med gjenopptak av Trygderettens kjennelser og ny prøving av ankemotpartenes/trygdeforvaltningens egne vedtak. I praksis vil dette særlig gjelde Arbeids- og velferdsetatens vedtak. Departementet mente at det bare bør være Trygderetten som kan ta stilling til om en kjennelse skal gjenopptas eller ikke, også i de tilfellene hvor begjæringen om gjenopptak settes frem av den ankende part, se nedenfor. Ankemotparten bør således tillegges en rent innstillende funksjon i saker om gjenopptak. Det ble imidlertid presisert at en begjæring fra den ankende part om gjenopptak av en kjennelse ikke vil være til hinder for at ankemotparten, der denne er et ordinært forvaltningsorgan, vil kunne benytte seg av sin alminnelige adgang til å omgjøre forvaltningsvedtak etter forvaltningsrettslige regler, jf. særlig forvaltningsloven § 35.
Informasjonshensynet. Ettersom gjenopptak i dag er ulovfestet, forutsettes det relativt inngående kjennskap til ordningen som sådan og kjennskap til de nærmere vilkårene for gjenopptak og gjeldende saksbehandlingsregler. Dette gjelder i særlig grad de ankende parter og også deres prosessfullmektiger. Dermed kan det bli noe tilfeldig hvem som påberoper seg gjenopptak.
Vesentlige endringer. Departementet foreslo som nevnt til dels vesentlige endringer i den ulovfestede ordningen. En viktig endring er at ikke bare den ankende part, men også ankemotparten, skal kunne sette frem begjæring om gjenopptak. Andre viktige endringer er blant annet at ordningen med gjenopptak utelukkende skal gjelde kjennelser, at det bare er Trygderetten som i første instans kan ta stilling til en begjæring om gjenopptak, og at det fastsettes en frist for når det kan settes frem begjæring om gjenopptak.
13.3.2.2 Virkeområdet
I høringsnotatet ble det trukket opp to alternativer med hensyn til virkeområdet for gjenopptak ved lovfesting av ordningen. Man kan enten innskrenke dagens praksis, slik at bare Trygderettens kjennelser kan kreves gjenopptatt, eller man kan videreføre dagens praksis, slik at også visse vedtak som ikke tidligere har vært prøvd av Trygderetten omfattes. Departementet kom til at det ved lovfesting bare bør tas sikte på gjenopptak av Trygderettens kjennelser.
Trygderettsloven regulerer prosessordningen i Trygderetten. Regler om ekstraordinær, ny prøving av vedtak som retten ikke tidligere har behandlet, mente departementet systematisk ikke hører hjemme her.
Departementet pekte videre på at man ved å la gjenopptak omfatte mer enn Trygderettens kjennelser, vil bevege seg langt inn i den alminnelige forvaltningsretten og læren om omgjøring av ugyldige vedtak.
13.3.2.3 Gjenopptaksgrunnene
Departementet foreslo at vilkårene for gjenopptak lovfestes, og at de vilkår som har utviklet seg i praksis i det alt vesentlige blir kodifisert. Det ble vist til at disse vilkårene er godt innarbeidet i praksis og synes å fungere rimelig bra. Reglene vil også kunne anvendes når det er ankemotparten som begjærer gjenopptak.
13.3.2.4 Hvem som kan sette frem begjæring om gjenopptak
Når det gjelder spørsmålet om hvem som skal kunne sette frem begjæring om gjenopptak, foreslo departementet at ikke bare privat part i den opprinnelige ankesaken gis adgang til dette, men også at motparten får den samme adgangen. Det ble trukket frem at dette har sammenheng med blant annet økt likestilling mellom partene, som generelt tilstrebes i forslaget til revidert trygderettslov. Det gir en rasjonell mulighet for å få endret en feil avgjørelse i favør av (også) ankemotparten og bidrar dermed ytterligere til at Trygderetten treffer rettsriktige avgjørelser.
Det ble foreslått at det tas inn en bestemmelse i loven om at begjæring om gjenopptak kan settes frem av begge parter.
13.3.2.5 Begjæringens innhold
Departementet foreslo at det innføres krav til innholdet av en begjæring om gjenopptak etter de samme regler som gjeldet for innholdet av en ankeerklæring, jf. trygderettsloven § 11, men likevel slik at det kreves presisert om begjæringen retter seg mot hele eller deler av kjennelsen, se til sammenligning tvisteloven § 31-7 andre ledd bokstav d). Dersom kravene til innholdet ikke er oppfylt, skal begjæringen om gjenopptak avvises ved kjennelse. Det bør imidlertid gjelde en viss plikt til å drive veiledning og avklare uklare punkter i en begjæring om gjenopptak.
13.3.2.6 Tidsfrist
Departementet vurderte om det bør innføres en tidsfrist for adgangen til å kreve en kjennelse gjenopptatt, og kom til at de beste grunner taler for at en slik frist blir innført. Det ble vist til at det gjelder frister for gjenåpning etter tvistelovens regler.
En bestemt tidsfrist for begjæring om gjenopptak vil etter departementets oppfatning bidra til at det skapes mer ryddighet rundt ordningen. Fristen bør ikke settes kortere enn det som gjelder for gjenåpning, og seks måneder synes å være en rimelig frist for alle som var parter i den opprinnelige saken.
Departementet mente imidlertid at det ikke synes å være behov for noen absolutt frist, for eksempel en frist på ti år, slik tvisteloven § 31-6 andre ledd fastsetter.
13.3.2.7 Saksbehandling og avgjørelse
Departementet foreslo at den ankende part skal sette frem begjæring om gjenopptak for ankemotparten, jf. § 28. For ankemotparter som er ordinære forvaltningsorganer vil dette – som tidligere nevnt – gi en mulighet for å vurdere om den ankende part skal gis medhold i sitt underliggende krav, knyttet til forvaltningsrettslige omgjøringsregler. Når det gjelder ankemotparter som ikke er ordinære forvaltningsorganer, vil også disse kunne omgjøre sine tidligere avgjørelser, men da etter andre regler enn de forvaltningsrettslige.
Når ankemotparten selv begjærer gjenopptak, faller det naturlig at begjæringen settes frem for Trygderetten.
Gjenopptas saken, helt eller delvis, vil det neste leddet i saksbehandlingen være å realitetsbehandle saken, det vil si å ta stilling til om Trygderettens kjennelse skal endres og på hvilken måte.
13.3.3 Høringsuttalelsene
Flertallet av høringsinstansene har uttalt seg positive til forslaget om å lovfeste gjenopptakelsesinstituttet, blant andre Arbeids- og velferdsdirektoratet, Funksjonshemmedes fellesorganisasjon (FFO), KLP, Legeforeningen og Pensjonskasseforeningen.
Blant andre er Norsk Forbund for Utviklingshemmede, FFO, Landsorganisasjonen i Norge (LO) og UNIO negative til at også ankemotparten skal kunne begjære gjenopptak. Det er særlige hensynet til den private part, og dennes behov for å kunne innrette seg etter en kjennelse som fremheves i denne sammenheng. LO viser også til at begrepet gjenopptak bør endres til begrepet gjenåpning, for å gjøre dette likt som tvistelovens og straffeprosesslovens bestemmelser.
I boken «Kompetanse og plikt til gjenopptak av trygdesaker til gunst for den private part» av professor Bjørn Henning Østenstad, (Fagbokforlaget, Bergen 2015), er det vist til at departementet i høringsnotatet foreslår en lovfesting av de vilkår som i dag blir praktisert, og at den uklarhet om forståelsen av vilkårene for gjenopptak som blir dokumentert i boken, likevel ikke blir sett, langt mindre omtalt. Forfatteren viser til at boken derfor også er et innspill til høringsnotatet om revidert trygderettslov.
Østenstad mener Trygderettens praksis mht vilkår for gjenopptak ikke har tilstrekkelig hjemmel, ikke minst gjelder det når en opererer med en uforsvarlighetsterskel ved påståtte feil i rettsanvendelsen. Han mener dette vil kunne binde domstolene til ikke å gå dypere i prøvingen, slik de alminnelige normene for domstolsprøving av forvaltningsvedtak ellers skulle tilsi. Han er videre kritisk til forslaget om at gjenopptakelsesinstituttet skal være forbeholdt Trygderettens egne kjennelser, og ikke også avgjørelser i trygdeforvaltningen. Han viser til at en slik ordning innebærer at søksmål om legaliteten av en avgjørelse i forvaltningen om å nekte gjenopptak må reises for tingretten, og at en slik av avgrensing vil ha som resultat at veien fram til rettferdighet blir lengre og vanskeligere for den private part.
Da departementet først over et halvt år etter at høringsfristen for forslaget til en revidert ankelov ble oppmerksom på Østenstad bok, har departementet ikke hatt anledning til å vurdere forfatterens synspunkter i sin fulle bredde. Enkelte problemstillinger kommenteres likevel i det følgende.
13.3.4 Departementets vurderinger og forslag
13.3.4.1 Om behovet for lovfesting
Departementet opprettholder det syn at ordningen med gjenopptak bør lovfestes, og at lovfestingen skjer i trygderettsloven kapittel 5, som nye §§ 27 og 28. Dette medfører at kapittel 5 vil omfatte både det ordinære rettsmiddelet søksmål og det ekstraordinære rettsmiddelet gjenopptak. Av den grunn foreslås kapitteloverskriften endret fra «Søksmål» til «Søksmål og gjenopptak».
Lovfestingen bør kunne skje med utgangspunkt i de retningslinjene som har utviklet seg gjennom Trygderettens praksis, men det synes likevel å være behov for ganske vesentlige endringer.
Etter departementets forslag vil ordningen fortsatt avvike en del fra gjenåpning etter tvisteloven kapittel 31, selv om ulikhetene vil bli mindre enn etter den ordning som nå praktiseres. Blant annet av den grunn foreslår departementet at begrepsbruken bør være forskjellig, og da synes det – fortsatt – naturlig å anvende «gjenopptak» om ordningen etter trygderettsloven.
Når det gjelder begrunnelsen for å lovfeste ordningen med gjenopptak vises til redegjørelsen fra høringsnotatet i punkt 13.3.2.1 foran.
13.3.4.2 Virkeområdet
Ved lovfesting av ordningen med gjenopptak står valget mellom to alternativer når det gjelder virkeområdet. Man kan enten innskrenke dagens praksis, slik at bare Trygderettens kjennelser kan kreves gjenopptatt med hjemmel i den nye lovbestemmelsen i lov om anke til Trygderetten, eller man kan videreføre dagens praksis, slik at også visse vedtak som ikke tidligere har vært prøvd av Trygderetten omfattes.
Trygderettsloven regulerer prosessordningen i Trygderetten. I utgangspunktet hører da regler om ekstraordinær, ny prøving av vedtak som retten ikke tidligere har behandlet, systematisk ikke hjemme her.
Østenstad viser til at forslaget i høringsnotatet innebærer at søksmål om legaliteten av en avgjørelse i trygdeforvaltningen om å nekte gjenopptak må reises for tingretten og ikke via Trygderetten. I slike tilfeller må domstolene naturlig nok basere seg på alminnelige normer for legalitetsprøving av forvaltningsvedtak, det vil si at det da ikke er rom for en særlig uforsvarlighetsstandard ved svikt i rettsanvendelsen. Forfatteren mener videre at et slikt tosporet system i seg selv gir en særlig styrke til argumentene mot å forstå uforsvarlighetsterskelen som noe annet enn en henvisning til de alminnelige prinsippene for legalitetsprøving. Han hevder dessuten at forholdet mellom Trygderettens og trygdeforvaltningens praksis trenger en nærmere gjennomgang ved lovrevisjonen. Han viser til at tendensen synes å være at også trygdeforvaltningen tar opp og baserer seg på Trygderettens vilkår for gjenopptak.
Departementet foreslår at det kun er Trygderetten som skal kunne kan ta stilling til om en kjennelse skal gjenopptas eller ikke. Ankemotparten skal dermed ikke lenger gjøre vedtak om å omgjøre den aktuelle avgjørelsen i Trygderetten på basis av gjeldende kriterier for gjenopptak, herunder uforsvarlighetsstandarden med hensyn til rettsanvendelsen, se nærmere punkt 13.3.4.3 nedenfor. Ankemotparten skal heller ikke kunne nekte gjenopptak, med ankeadgang til Trygderetten. Ankemotparten tillegges således en rent innstillende funksjon i saker om gjenopptak. Det er imidlertid forutsatt at ankemotparten også i den lovfestede ordningen vil kunne benytte seg av sin alminnelige adgang til å omgjøre sitt vedtak etter forvaltningsrettslige regler, det vil si etter en lavere terskel for omgjøring, jf. lovforslaget § 28 første ledd. Dette støttes av Arbeids- og velferdsdirektoratet, som viser til at dette vil medføre en forenkling sammenlignet med dagens praksis, der ankemotparten først tar stilling til begjæring om gjenopptak etter de ulovfestede reglene, og så vurderer om det er grunnlag for å gjøre om det tidligere vedtaket.
Forslagene om at ordningen med at den lovfestede gjenopptaksordningen forbeholdes Trygderettens egne avgjørelser, og at det kun er Trygderetten som skal treffe en avgjørelse etter de opptrukne kriterier, vil samlet sett skape klarere linjer med hensyn til vilkårene for henholdsvis gjenopptak av Trygderettens kjennelser og ny prøving av ankemotpartens/trygdeforvaltningens egne vedtak.
Arbeids- og velferdsetatens gjenopptakspraksis for egne vedtak etter de samme kriterier som gjelder for Trygderettens egne avgjørelser og med ankerett til Trygderetten, avskaffes ikke med lovforslaget. Dette er et eget rettsinstitutt som står på egne ben, regulert i rundskriv.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 27 første ledd.
13.3.4.3 Gjenopptaksgrunnene
I høringsnotatet ble det foreslått at vilkårene for gjenopptak lovfestes, og at de vilkår som har utviklet seg i praksis i det alt vesentlige blir kodifisert. Det ble vist til at disse vilkårene er godt innarbeidet i praksis og synes å fungere rimelig bra. Reglene vil også kunne anvendes når det er ankemotparten som begjærer gjenopptak.
Som det går fram av punkt 13.3.3 foran mener Østenstad at Trygderettens praksis med hensyn til vilkår for gjenopptak ikke har tilstrekkelig hjemmel, ikke minst gjelder det når en opererer med en uforsvarlighetsterskel ved påståtte feil i rettsanvendelsen. Han mener dette vil kunne binde domstolene til ikke å gå dypere i prøvingen, slik de alminnelige normene for domstolsprøving av forvaltningsvedtak ellers skulle tilsi.
Departementet skal bemerke at utgangspunktet for gjenopptaksinstituttet er at saken allerede har vært gjenstand for klage og anke til Trygderetten, og med mulighet for søksmål for lagmannsretten der retten har full prøvingsadgang over Trygderettens avgjørelse. Vilkårene for å kunne kreve en sak gjenopptatt dreier seg om vilkår for å få det endelige vedtaket prøvd ytterligere en gang, etter at de ordinære lovfestede overprøvingsmuligheter er uttømt.
Når det gjelder det nærmere innhold i kriteriene for gjenopptak viser departementet til Trygderettens uttalelser om dette, blant annet i TRR-2006-1254:
«Retten vil innledningsvis bemerke at verken trygderettsloven eller folketrygdloven har bestemmelser om gjenopptakelse av tidligere avgjorte saker. Det har i Trygderettens praksis utviklet seg visse vilkår for ny realitetsbehandling. Etter praksis må det foreligge bestemte holdepunkter for å anta at utfallet av ny realitetsbehandling kan bli annerledes enn ved den tidligere behandlingen. En sak gjenopptas dersom det er kommet til opplysninger om det tidligere faktiske forholdet som er egnet til å føre til at kravet helt eller delvis må gis medhold. Det samme gjelder dersom det blir påvist at det tidligere var begått alvorlige saksbehandlingsfeil, at den tidligere rettsanvendelsen var uforsvarlig eller at skjønnsutøvelsen falt utenfor rammene for et forsvarlig skjønn.
I og med at spørsmålet i saken dreier seg om gjenopptakelse innebærer dette at kriteriene er strengere enn at retten bare er uenig i et tidligere vedtak, eller i hvordan saken har vært håndtert, jf. de ovennevnte vilkårene for gjenopptakelse. Saksbehandlingsfeilen må være «alvorlig», eller rettsanvendelsen «uforsvarlig».»
Det foreligger ingen dom i Høyesterett som eksplisitt tar stilling til Trygderettens praksis med hensyn til de ulovfestede vilkår for gjenopptak. Til illustrasjon av kriteriet «uforsvarlig rettsanvendelse» viser departementet til dommen i Gulating lagmannsrett (LG-2010-167678):
«Lagmannsretten er i likhet med Trygderetten kommet til at rettsanvendelsen ikke var uforsvarlig. Lagmannsretten er ikke enig med saksøker i at enhver uriktig rettsanvendelse kan defineres som uforsvarlig i forhold til hva som skal kreves for gjenopptakelse. For at det skal foreligge en uforsvarlig rettsanvendelse må det kreves noe mer. Lagmannsretten er videre enig med saksøker i at dersom rettanvendelsen bygger på et rettskildebilde og en metodebruk som ikke avviker fra det allment aksepterte må rettsanvendelsen anses forsvarlig.»
Ut fra den grundige saksbehandlingen som skjer i Trygderetten, foreslår departementet at dagens praksis med en noe høyere terskel når det gjelder å få gjenopptatt en sak (uforsvarlig rettsanvendelse) videreføres i den lovfestede ordningen. En ordning hvoretter Trygderetten skulle være forpliktet til å underkaste en sak full ny behandling etter kun en påstand om at retten har tatt feil i sin rettsanvendelse, ville innebære at reglene om klage- og ankefrister ble uten praktisk innhold.
Departementet vil også vise til at vilkårene for å få en sak som er endelig avgjort av de alminnelige domstoler gjenåpnet etter tvisteloven §§ 31-3 og 31-4 (som svarer til Trygderettens gjenopptak), er meget snevre. Et minstevilkår er at det enten må være alvorlige feil ved rettergangen eller det er fremkommet opplysninger om faktiske forhold som var ukjent da saken ble avgjort, og som tilsier at avgjørelsen høyst sannsynlig ville blitt en annen. En påstand om at dommen bygger på feil rettsanvendelse, gir ikke grunnlag for gjenåpning, og skal ikke engang vurderes av den domstol som skal ta stilling til gjenåpningsspørsmålet.
Som Østenstad redegjør for i sin bok, foreligger en noe fragmentert domstolspraksis med hensyn til forståelsen av vilkåret for gjenopptak med påstand om svikt i rettsanvendelsen. Han hevder at de tolkningsproblemene som han dokumenterer med hensyn til forståelsen av uforsvarlighetsstandarden, videreføres ved en lovforankring, i og med at departementet har som siktemål å «videreføre gjeldende rett». Departementet vurderer det slik at en lovforankring av kriteriet «uforsvarlig rettsanvendelse» vil medføre en større bevissthet i domstolene på dette, og at de tolkningsproblemer omkring dette som måtte foreligge, da vil få en nærmere avklaring.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 27 andre ledd.
13.3.4.4 Hvem kan sette frem begjæring om gjenopptak
Flere av høringsinstansene er svært kritiske til forslaget om at også ankemotparten skal kunne begjære gjenopptak. Det vises blant annet til behovet til den ankende part til å kunne innrette seg i tråd med Trygderettens kjennelse.
Departementet foreslår likevel at høringsforslaget følges opp, slik at ikke bare privat part i den opprinnelige ankesaken gis adgang til dette, men også at motparten får den samme adgangen. Det gir en rasjonell mulighet for å få endret en feil avgjørelse i favør av (også) ankemotparten og bidrar dermed ytterligere til at Trygderetten treffer rettsriktige avgjørelser.
Departementet vil i tillegg bemerke at i saker hvor Trygderetten har omgjort vedtaket, men hvor det i ettertid viser seg at Trygderetten har lagt feil faktum til grunn, kan ikke ankemotparten i dag omgjøre med hjemmel i forvaltningsloven § 35 eller folketrygdloven § 21-6 om nytt vedtak på grunn av endrede forhold. Det kan bety at brukere kan motta ytelser på feilaktig grunnlag i mange år. Det er åpenbart et behov for å kunne rette opp i disse feilene uten å belaste domstolene og pådra bruker store utgifter og den belastningen en slik prosess er for bruker. Hensynet til bruker, domstolene og ankemotparten taler derfor for en adgang for sistnevnte til å begjære gjenopptak av Trygderettens kjennelse. Forslaget om at begjæring om gjenopptak kan settes frem av begge parter, er tatt inn som ny § 27 første ledd.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 27 første ledd.
13.3.4.5 Begjæringens innhold
Etter den ordning som praktiseres nå, stilles det ingen spesifikke krav til innholdet av en begjæring om gjenopptak. Departementet finner det naturlig at det innføres slike krav, og foreslår at de tas inn i ny § 27 fjerde ledd.
Departementet foreslår at det innføres krav til innhold etter de samme regler som gjelder for innholdet av en ankeerklæring, men likevel slik at det kreves presisert om begjæringen retter seg mot hele eller deler av kjennelsen, se til sammenligning tvisteloven § 31-7 andre ledd bokstav d. Dersom kravene til innhold ikke er oppfylt, skal begjæringen om gjenopptak avvises ved kjennelse, men retten har en viss plikt til å drive veiledning og avklare uklare punkter i et krav om gjenopptak.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 27 fjerde ledd.
13.3.4.6 Tidsfrist
En bestemt tidsfrist for begjæring om gjenopptak vil etter departementets oppfatning bidra til at det skapes mer ryddighet rundt ordningen. Fristen bør ikke settes kortere en det som gjelder for gjenåpning, og seks måneder synes å være en rimelig frist for alle som var parter i den opprinnelige saken. På bakgrunn av dette foreslås at fristen for å begjære gjenopptak settes til seks måneder etter at parten ble kjent med det forhold som begjæringen bygger på. Uten at det har vært avgjørende for departementet, kan det pekes på at også søksmålsfristen etter trygderettsloven § 23 er seks måneder.
Det synes imidlertid ikke, som også antydet i høringsnotatet, å være behov for noen absolutt frist, for eksempel en frist på ti år, slik tvisteloven § 31-6 andre ledd fastsetter. Hovedbegrunnelsen for dette er at en uriktig kjennelse av Trygderetten ikke bør bli stående, selv om kjennelsen er avsagt for lang tid tilbake.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 27 tredje ledd.
13.3.4.7 Saksbehandling og avgjørelse
Departementets forslag til saksbehandlingsregler mv. er tatt inn i trygderettsloven som ny § 28. Forslaget er for det første basert på at saksbehandlingsreglene i stor grad skal være de samme, uavhengig av om det den ankende part eller ankemotparten som setter frem begjæring om gjenopptak. For det andre bygger forslaget på at lovens øvrige regler i utgangspunktet skal gjelde tilsvarende, så langt de passer. Et tredje hovedmoment er at ordningen med gjenopptak nødvendiggjør visse spesialregler. Forslaget er i samsvar med høringsnotatet.
Departementet foreslår at den ankende part skal sette frem begjæring om gjenopptak for ankemotparten, jf. § 28 første ledd. For ankemotparter som er ordinære forvaltningsorganer vil dette – som tidligere nevnt – gi en mulighet for å vurdere om den ankende skal gis medhold i sitt underliggende krav, knyttet til forvaltningsrettslige omgjøringsregler. Når det gjelder ankemotparter som ikke er ordinære forvaltningsorganer, vil også disse kunne omgjøre sine tidligere avgjørelser, men da etter andre regler enn de forvaltningsrettslige. Normalt vil det være spørsmål om hvilke regler vedkommende ankemotpart har utviklet i praksis om dette.
Dersom ankemotpartens prøving etter forvaltningsrettslige regler/institusjonell praksis gir den ankende part medhold fullt ut, vil grunnlaget for begjæringen om gjenopptak falle bort. I motsatt fall går departementets forslag ut på at ankemotparten skal fremme sak for Trygderetten, jf. § 28 første ledd. Saksforberedelsen skal da skje etter de samme regler som gjelder ved forberedelse av ankesaker, så langt de passer, jf. lovens § 13. Dette følger av bestemmelsen i § 28 femte ledd.
Når ankemotparten selv begjærer gjenopptak, faller det naturlig at begjæringen settes frem for Trygderetten. Forslag om dette er tatt inn i § 28 andre ledd.
Det er viktig at hensynet til kontradiksjon ivaretas. Når begjæringen fremmes av den ankende part, vil dette hensynet i stor grad være ivaretatt ved at ankemotpartens saksforberedelse skal baseres på reglene i § 13. Er det ankemotparten som begjærer gjenopptak, foreslår departementet at det tas inn en uttrykkelig bestemmelse om at Trygderetten ikke kan avgjøre spørsmålet om gjenopptak før den ankende part har fått anledning til å uttale seg, jf. § 28 andre ledd.
Trygderetten vil kunne avvise en begjæring om gjenopptak dersom en prosessforutsetning ikke er oppfylt, for eksempel dersom fristen for gjenopptak er oversittet, og det ikke er grunnlag for å gi oppreisning for oversittelsen. Dersom det ikke er grunnlag for å avvise begjæringen, vil resultatet enten bli at begjæringen ikke tas til følge eller at saken gjenopptas. Departementet foreslår at dette lovfestes i § 28 tredje ledd.
Gjenopptas saken, helt eller delvis, vil det neste leddet i saksbehandlingen være å realitetsbehandle saken, det vil si å ta stilling til om Trygderettens kjennelse skal endres og på hvilken måte. Man må det se det slik at integrert i begjæringen om gjenopptak ligger et krav om ny realitetsavgjørelse.
I disse tilfellene vil man således få en to-leddet behandling. Ved realitetsbehandlingen vil retten som utgangspunkt ha den samme kompetansen som når retten tar stilling til tvistespørsmålet i en konkret ankesak. Det sentrale er at retten kan avsi (ny) kjennelse som setter den tidligere kjennelsen til side – så langt endringen rekker – og gi parten medhold i den opprinnelige påstanden. Et eksempel: Retten stadfestet i den opprinnelige kjennelsen ankemotpartens avslag på den ankende parts krav om 100 prosent uførepensjon. Den ankende part setter frem begjæring om gjenopptak. Retten gjenopptar saken og behandler realiteten. Retten kommer nå til at vilkårene for 100 prosent uførepensjon var oppfylt og gir henne/ham rett til slik pensjon. Virkningstidspunktet vil bli det samme som om han hadde fått medhold i sitt opprinnelige krav om 100 prosent uførepensjon.
Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 28.