14 Utgifter ved saksbehandlingen

14.1 Innledning

I dette kapitlet behandles forslag om enkelte endringer i trygderettsloven § 25 om dekning av sakskostnader. Hensikten er å klargjøre innholdet i bestemmelsen, særlig hvilke kostnader som dekkes.

Videre foreslås at sakskostnader som den ankende part pålegges, kan tvangsfullbyrdes etter reglene for dommer.

Det foreslås ingen endringer i trygderettsloven § 26 når det gjelder gebyr. Den ankende part skal fortsatt ikke betale noe til Trygderetten for å få behandlet ankesaken.

14.2 Gjeldende rett

14.2.1 Sakskostnader

Bruken av advokater og rettshjelpere med tillatelse til å drive rettshjelpsvirksomhet fra Tilsynsrådet for advokatvirksomhet, har økt betydelig i Trygderetten de senere årene. I årene 1989 til 1993 var det prosessfullmektig i 7-8 prosent av sakene. Fra 1994 til 2008 har det vært en jevn økning opp til ca. 40 prosent av sakene. De aller fleste prosessfullmektiger er advokater eller rettshjelpere. Spørsmål om dekning av sakskostnader er derfor et tema i et betydelig antall saker i Trygderetten.

Trygderettsloven § 25 har bestemmelser om å pålegge en part, helt eller delvis, å dekke utgifter som saken har medført for motparten og Trygderetten. Første ledd omhandler dekning av den ankende parts utgifter, mens andre ledd gjelder utgifter «som saken har medført for Trygderetten og ankemotparten».

For at Trygderetten skal pålegge ankemotparten å dekke den ankende parts saksomkostninger, må kjennelsen være «til gunst» for vedkommende.

Avgjørelser som går ut på å omgjøre det påankede vedtaket må uten videre anses å være til gunst. Etter Trygderettens praksis vil også kjennelser som resulterer i oppheving og hjemvisning, anses for å være til gunst for den ankende part. Trygderetten mente tidligere at ikke alle slike kjennelser kunne anses for å være til gunst, men praksis ble endret etter en uttalelse fra Sivilombudsmannen i 2004.

Det er sikker praksis for at det kun er de utgiftene som har påløpt i anledning anken, samt eventuell forutgående klage, som kan erstattes.

Vanligvis vil det være utgifter til advokat som erstattes, men det kan også være andre utgifter. I enkelte tilfeller er ankemotparten pålagt å dekke den ankende parts utgifter ved innhenting av medisinske opplysninger. Forutsetningen har vært at erklæringene har vært nødvendige for å få en kjennelse til gunst.

Uttrykket «nødvendige utgifter» innebærer at bare de utgiftene som er nødvendig for å få saken betryggende utført, kan dekkes etter § 25. Er det utført arbeid ut over det som er nødvendig, vil salærkravet bare delvis bli godtatt.

Trygderetten vil normalt anse at det forholdet at vedtaket blir endret til gunst som tilstrekkelig grunnlag for å anse advokatutgifter som nødvendige. Hvis det derimot er klart at ingen av anførslene har ført frem, men rettens avgjørelse er til gunst på et helt annet grunnlag, kan neppe utgiftene anses nødvendige i relasjon i forhold til § 25. Som eksempel kan nevnes at den ankende part har påberopt god tro med hensyn til feilutbetaling, men retten er uenig i dette. Retten finner imidlertid at noe av tilbakebetalingskravet bortfaller på grunn av foreldelse. I en slik situasjon synes det lite rimelig å pålegge ankemotparten å dekke omkostningene.

Det er bare unntaksvis at det vil være aktuelt å pålegge den ankende part å betale saksomkostninger etter trygderettsloven § 25 andre ledd. I Ot.prp. nr. 5 (1966–67) fremgår det at formålet med bestemmelsen er å hindre at prosesslystne personer i utrengsmål legger beslag på rettens tid og arbeidskraft. Bestemmelsen er bare ment å komme til anvendelse rent unntaksvis og bare i de tilfeller hvor vedkommende «åpenbart uten grunn har fremsatt eller opprettholdt anke». Forarbeidene gir liten veiledning i vurderingen, men uttaler at «Man tenker nærmest på tilfelle hvor det ville synes åpenbart urimelig at den ankende part i tilfelle var fritatt for å dekke de utgifter som ankesaken har medført». Trygderetten har visstnok bare i ett tilfelle pålagt den ankende part å betale saksomkostninger. Det gjelder kjennelse av 28. oktober 2011 i ankesak nr. 11/01060. Vedkommende hadde gjentatte ganger fremmet samme krav uten å nå frem. Ankemotparten hadde lagt ned påstand om dekning av saksomkostninger. Retten tilkjente ankemotparten 2000 kroner i saksomkostninger.

Trygderettsloven § 25 tredje ledd slår fast at det bare skal tilkjennes saksomkostninger når den ankende part har krevd dette. Dersom det skulle bli aktuelt å ilegge den ankende part saksomkostninger etter trygderettsloven § 25 andre ledd, vil dette forutsette at ankemotparten har krevd saksomkostningene dekket.

Etter § 25 fjerde ledd kan Trygderettens avgjørelser påankes særskilt til lagmannsretten. Før lovendring i 2001 var det ingen adgang til å få en særskilt prøving av spørsmålet om sakskostnader etter § 25, og hele saken måtte bringes inn for lagmannsretten selv om det bare var spørsmålet om sakskostnader man ønsket overprøvd.

14.2.2 Fri sakførsel

I mange tilfeller vil også Trygderetten behandle spørsmål om innvilgelse av fri sakførsel i medhold av rettshjelploven.

Etter rettshjelploven § 17 kan det innvilges fri sakførsel i ankesaker for Trygderetten. Trygderetten kan selv innvilge fri sakførsel etter rettshjelploven § 19.

Trygderettens avgjørelser om fri rettshjelp er forvaltningsvedtak. Det er forvaltningslovens bestemmelser som kommer til anvendelse, sammen med særreglene i rettshjelploven. Avgjørelser truffet av Trygderetten om fri sakførsel, kan ankes til Borgarting lagmannsrett etter rettshjelploven § 27.

Det følger av rettshjelploven § 5 at bistand etter loven er subsidiær i forhold til bistand som kan dekkes av andre ordninger eller som kan erstattes på annen måte. Lovbestemmelsen gir en del eksempler på alternativ bistand/erstatninger, blant annet forvaltningsloven § 36.

Trygderettsloven § 25 er ikke spesielt nevnt, men rettshjelploven må nok i prinsippet anses subsidiær også i forhold til denne.

Revisjonen av trygderettsloven får ikke betydning i forholdet til rettshjelploven.

14.2.3 Dekning av Trygderettens utgifter

Det følger av trygderettsloven § 26 første ledd at behandlingen ved Trygderetten er gebyrfri. I Ot.prp. nr. 5 (1966–67) side 43 uttales om dette:

«Utvalget har foreslått at behandlingen ved Trygderetten skal være gebyrfri. Selv et beskjedent gebyr kan bety en økonomisk belastning for en pensjonist eller pensjonssøker og kan i tilfelle innebære en faktisk begrensning av den formelle ankerett.»

Etter § 26 andre ledd dekkes utgiftene til Trygderetten av staten mot refusjon fra de trygder og pensjonsordninger som omfattes av ankeordningen. Departementet kan gi nærmere regler om fordelingen av utgiftene. Slike regler er ikke gitt. Bestemmelsen har ingen praktisk betydning.

14.3 Høringsnotatet

14.3.1 Sakskostnader

I tvisteloven og forvaltningsloven benyttes betegnelsen sakskostnader. Departementet foreslo at denne betegnelsen også benyttes i trygderettsloven.

Den økende bruk av advokater/retthjelpere har også medført at Trygderetten oftere må ta stilling til dekning av sakskostnader etter trygderettsloven. Det har vist seg i praksis et behov for en nærmere presisering av bestemmelsen, særlig når det gjelder hvilke kostnader som dekkes. I saker hvor NAV Klageinstans er ankemotpart, vil det nesten alltid ha vært en forutgående klagebehandling i NAV Klageinstans før saken kommer til Trygderetten. Det har i enkelte tilfeller vært uklart for advokater om arbeid knyttet til klagesaken, kan dekkes etter trygderettsloven.

I høringsnotatet ble det foreslått presisert at også utgifter til juridisk bistand i forbindelse med forutgående behandling kan dekkes.

Det er rent unntaksvis at den ankende part pålegges å betale sakskostnader i forbindelse med ankesaken. Departementet fant det likevel riktig at Trygderetten har adgang til dette i særlige tilfeller. Når denne adgangen nyttes, er det også hensiktsmessig at kostnadene kan inndrives på en enkel måte. Departementet foreslo derfor en bestemmelse, etter mønster av forvaltningsloven § 36 tredje ledd sjette punktum, om at sakskostnader som den ankende part pålegges, kan inndrives etter reglene for dommer.

14.3.2 Gebyrfrihet

Departementet foreslo ingen realitetsendringer når det gjelder gebyr. Gebyrfriheten markerer at overprøving i Trygderetten skal være et lavterskeltilbud. Det kan også vises til at det ikke skal betales gebyr for å få en kjennelse av Trygderetten overprøvd i lagmannsretten.

14.4 Høringsinstansene

Arbeids- og velferdsdirektoratet viser til at det er ulik praksis i Trygderetten og Arbeids- og velferdsetaten når det gjelder dekning av sakskostnader, der resultatet i anke- og klagesak er at det påankede / påklagede vedtaket blir opphevet og saken hjemvist til ny behandling i underinstansen. Trygderetten tolker «til gunst» i trygderettsloven § 25 slik at alle kjennelser som resulterer i oppheving og hjemvisning er til gunst for den ankende part. Trygderetten endret sin praksis etter en uttalelse fra Sivilombudsmannen i 2004 (SOM-2004-60).

Direktoratet uttaler videre:

«Arbeids- og velferdsetaten gjør en nærmere vurdering av vilkåret «endret til gunst» i forvaltningsloven § 36. Etatens praksis i de såkalte «gruppe 3-tilfellene», følger Lovavdelingens uttalelser i JDLOV-2003-5695 og JDLOV-2009-1962. Lovavdelingen støtter sin tolkning først og fremst i forarbeidene til forvaltningsloven § 36, jf. Ot.prp. nr. 75 (1968–69) og i «en temmelig entydig forvaltningspraksis».

Gruppe 3-tilfellene er de opphevelsene som verken varig eller midlertidig medfører noen endring av rettstilstanden for klageren. Dette gjelder typisk ved opphevelse av et vedtak der krav om ytelse etter folketrygdloven er avslått. Årsaken til at avslaget oppheves, kan være både feil i faktum, feil rettsanvendelse, saksbehandlingsfeil eller andre ugyldighetsgrunner. Opphevelsene er uansett prosessledende beslutninger, som i utgangspunktet ikke gir rettskrav på sakskostnader.

Situasjonen for klagerne i gruppe 3 vil være at de har fått medhold i at underinstansens vedtak lider av feil – og kan dermed innkassere en prosessuell seier. Materielt står de imidlertid på stedet hvil: Før kravet ble satt frem hadde de ikke ytelsen, de fikk det ikke ved underinstansens avslag, og de har det fortsatt ikke etter at avslaget ble opphevet.

Hver sak må likevel vurderes konkret, og det kan tenkes tilfeller der Arbeids- og velferdsetaten likevel vil dekke sakskostnader i et gruppe 3-tilfelle. Momenter i denne vurderingen vil være i hvilken grad etaten er å bebreide for feilen som førte til opphevelse av underinstansvedtaket, om parten (også) er å bebreide for feilen, hvor viktig saken er for parten, hvor store «nødvendige» kostnader parten har pådratt seg for å få underinstansens negative vedtak opphevet, og hvor sannsynlig det er at parten vil få medhold ved underinstansens fornyete behandling av saken.

Arbeids- og velferdsdirektoratet er kjent med uenigheten mellom Sivilombudsmannen og Lovavdelingen om det er en endring til gunst for parten, som gir rett til dekning av sakskostnader, når resultatet i saken er oppheving og hjemvisning. Etter vårt syn har Lovavdelingens begrunnelse for at det bare helt unntaksvis skal gis dekning av sakskostnader i gruppe 3- tilfellene godt rettskildemessig grunnlag og fremstår etter vår oppfatning som rimelig for parten. Vi mener departementet bør vurdere å uttale seg om denne problemstillingen i forarbeidene til ny trygderettslov. Vi kan ikke se at den lille forskjellen i ordlyden i forvaltningsloven § 36 og trygderettsloven § 25, gir grunnlag for den ulike praksisen som nå er i disse sakene. Det er uheldig at det alltid gis dekning av sakskostnader når Trygderetten opphever og hjemviser i ankeomgangen, mens det bare helt unntaksvis gis dekning avsakskostnader når Arbeids- og velferdsetaten opphever og hjemviser i klageomgangen.»

Direktoratet bemerker videre at det er ryddig når departementet nå foreslår hjemmel i trygderettsloven § 29 første ledd andre punktum for at Trygderetten pålegger ankemotparten å dekke sakskostnadene i klagesaken også, dersom kjennelsen er til gunst for den ankende part. Direktoratet viser til at det her har vært en del uklarhet, og ulik praksis, fordi det nå mangler klar hjemmel i trygderettsloven § 25 til å pålegge ankemotparten å dekke også disse kostnadene i ankeomgangen, og fordi ordlyden i forvaltningsloven § 36 tredje ledd kan gi grunnlag for avslag av etterfølgende krav om dekning av sakskostnader for klageomgangen.

Pensjonskasseforeningen finner det ikke åpenbart at enhver kjennelse som resulterer i oppheving og hjemvising skal lede til dekning av saksomkostninger. En skranke ligger selvsagt i at den ankende part kun skal ha dekket utgifter som betraktes som nødvendige, men det er foreningens utgangspunkt at omkostninger som et utgangspunkt bare burde dekkes automatisk der retten foretar en omgjøring av det påankende vedtaket og omkostningene anses som nødvendige i denne kontekst. Et rettsgrunnlag for unntaksvis å kunne pålegge den ankende part å dekke ankemotpartens kostnader bør fremgå av trygderettsloven. Det vil kunne være situasjoner der det er rimelig at den ankende part belastes slike utgifter.

Helsedirektoratet ønsker å vise til at HELFO ikke anser alle vedtak som går ut på å oppheve og hjemvise en sak til ny behandling for å være «til gunst» for parten, slik at parten får rett til dekning av sakskostnader etter forvaltningsloven § 36. Støtte for dette syn finnes i uttalelser fra Justisdepartementets lovavdeling.

KLP ber Arbeids- og sosialdepartementet vurdere å ta inn i bestemmelsen at det skal være dokumenterte utgifter som den ankende part selv har hatt i forbindelse med ankesaken som kan kreves dekket. Videre opplever KLP også at Trygderetten tilstår saksomkostninger når det er anvendt prosessfullmektig som ikke fyller vilkårene for å drive ervervsmessig rettshjelpsvirksomhet, jf. tvisteloven § 3-3. Slik KLP ser det er det ikke lovlig adgang til dette. KLP ber derfor departementet vurdere om henvisningen i lovforslagets § 18 utvides til også kapittel 3 i tvisteloven, slik at det ble nærmere presisert hvem som kan opptre som prosessfullmektig under nærmere forutsetninger.

Etter Oslo Pensjonsforsikrings oppfatning er det viktig at det gis tydelige regler for når retten kan pålegge sakskostnader og hvilket omfang et slikt pålegg skal ha. De mener formuleringene som er foreslått i høringsnotatet ikke er entydige og det vil kunne oppstå tvil knyttet til hva som er «nødvendige (kostnader) for å få endret det påankede vedtak». Det stilles spørsmål om ikke bestemmelsen bør ha en forklaring på hva som menes med «nødvendig», på samme måte som tvisteloven § 20-5, eventuelt en henvisning til tvistelovens regler så langt det passer.

14.5 Departementets vurderinger og forslag

14.5.1 Sakskostnader – presisering av hvilke kostnader som dekkes m.m.

I tvisteloven og forvaltningsloven benyttes betegnelsen «sakskostnader». I samsvar med høringsnotatet foreslår departementet at denne betegnelsen også benyttes i trygderettsloven.

Som det redegjøres for i høringsnotatet har den økende bruk av advokater/retthjelpere også medført at Trygderetten oftere må ta stilling til dekning av sakskostnader etter trygderettsloven § 25.

Departementet foreslår at det presiseres i § 29 at Trygderetten skal kunne bestemme at kostnadsdekningen også skal omfatte utgiftene den ankende part har hatt i forbindelse med forutgående klagebehandling. Som det fremgår av punkt 14.4 foran mener også Arbeids- og velferdsdirektoratet at dette er en ryddig ordning.

Som det fremgår av punkt 14.4, mener Arbeids- og velferdsdirektoratet det er uheldig at det alltid gis dekning av sakskostnader når Trygderetten opphever og hjemviser i ankeomgangen, mens det bare helt unntaksvis gis dekning av sakskostnader når Arbeids- og velferdsetaten opphever i klageomgangen.

Departementet vil innledningsvis vise til at når lagmannsretten opphever en trygderettskjennelse, får vedkommende saksomkostninger selv om det ikke er sikkert at vedkommende vil komme til å få innvilget sitt krav på vedkommende ytelse. Tilsvarende gjelder generelt ved domstolsbehandling av forvaltningsvedtak. Siden Trygderetten erstatter førsteinstansbehandlingen i de alminnelige domstoler, kan det tilsi at saksomkostninger tilkjennes også ved oppheving i Trygderetten.

Departementet viser også til Sivilombudsmannens uttalelse i Årsmeldingen for 2004, hvor det uttales (s. 234) blant annet:

«… En ordning der Trygderetten også ved kjennelser om å oppheve tidligere vedtak selv tar stilling til sakskostnadskravet fremfor å sende det videre for senere avgjørelse, vil kanskje også medføre at forutsetningene for vurderingen av kravet er bedre. For den ankende part fremstår det også som en klar fordel at saksomkostninger tilkjennes i tid nær opp til tidspunktet da de er pådratt. Dette kan tale for i fremtiden å endre praksis slik at krav som ellers ville bli sendt videre i systemet blir avgjort av Trygderetten og da som hovedregel innvilget.»

Departementet viser til dette og foreslår å opprettholde gjeldende ordning slik at alle kjennelser i Trygderetten som resulterer i oppheving og hjemvisning skal anses å være til gunst for den ankende part, med omkostningsansvar for ankemotparten som konsekvens (med mindre kostnadene ikke var å anse som «nødvendige»).

Som nevnt har Arbeids- og velferdsetaten bygd på en annen løsning ved tolkningen av forvaltningsloven § 36, slik at det bare helt unntaksvis gis dekning av sakskostnader når Arbeids- og velferdsetaten opphever og hjemviser i klageomgangen. Departementet er enig i at det kan synes noe uheldig at den lille forskjellen i ordlyden i trygderettsloven § 25 og forvaltningsloven § 36 skulle gi grunnlag for den ulike praksisen i Trygderetten og i Arbeids- og velferdsetaten ved klagebehandling.

Departementet vil i denne forbindelse nevne at det er besluttet at det skal settes ned et offentlig utvalg til å revidere forvaltningsloven, og det er i mandatet nevnt særskilt at sakskostnadsreglene i forvaltningsloven § 36 skal vurderes. Departementet vil avvente utvalgets utredning før forholdet mellom trygderettsloven og forvaltningsloven på dette punkt vurderes nærmere.

Som det fremgår av punkt 14.4 mener Oslo Pensjonsforsikring at formuleringene som er foreslått i høringsnotatet ikke er entydige og reiser spørsmål om ikke bestemmelsen bør ha en forklaring på begrepet «nødvendig», på samme måte som tvisteloven § 20-5, hvor det er bestemt at det ved vurderingen av om kostnadene har vært nødvendige, «… legges […] vekt på om det ut fra betydningen av saken har vært rimelig å pådra dem». Departementet antar imidlertid at et slikt krav om rimelighet i liten utstrekning vil bidra til en presisering av nødvendighetsvilkåret. Som nevnt i punkt 14.2.1 vil Trygderetten normalt anse det forholdet at vedtaket blir endret til gunst som tilstrekkelig grunnlag for å anse advokatutgifter som nødvendige. Hvis det derimot er klart at ingen av anførslene har ført frem, men rettens avgjørelse er til gunst på et helt annet grunnlag, kan neppe utgiftene anses nødvendige etter § 25.

KLP ber Arbeids- og sosialdepartementet vurdere å ta inn i bestemmelsen at det skal være dokumenterte utgifter som den ankende part selv har hatt i forbindelse med ankesaken som kan kreves dekket. Departementet forutsetter at det bare er de nødvendige utgiftene den ankende part har hatt, som kan kreves dekket. Departementet finner likevel ikke grunn til å lovfeste dette.

Videre opplever KLP også at Trygderetten tilstår saksomkostninger når det er anvendt prosessfullmektig som ikke fyller vilkårene for å drive ervervsmessig rettshjelpsvirksomhet, jf. tvisteloven § 3-3. Slik KLP ser det er det ikke lovlig adgang til dette. Departementet viser til at det i trygderettsloven § 18 er henvist til tvisteloven kapittel 3. Tvisteloven § 3-3 fjerde ledd åpner i utgangspunktet for at enhver myndig person kan være prosessfullmektig etter særskilt tillatelse fra retten i den enkelte sak. De som driver erversmessig eller stadig rettshjelpsvirksomhet kan bare være prosessfullmektig hvis de i tillegg oppfyller vilkårene i domstolloven § 218. Foruten advokater, kan også den som har juridisk embetseksamen eller master i rettsvitenskap yte rettshjelp, jf. domstolloven § 218 andre ledd nr. 1. Dessuten kan ikke-jurister drive rettshjelpsvirksomhet, men da må vedkommende ha tillatelse fra retten i den enkelte sak. Hvis retten godkjenner en rettshjelper som prosessfullmektig, kan saksomkostninger tilkjennes etter de alminnelige reglene om dette. Dette er gjeldende rett etter trygderettsloven § 25, se forslaget til trygderettsloven § 29.

Som nevnt under 14.2.1 er det rent unntaksvis at den ankende part pålegges sakskostnader i forbindelse med ankesaken. Departementet finner det likevel riktig at Trygderetten har adgang til dette i særlige tilfeller. Når denne adgangen nyttes, er det også hensiktsmessig at kostnadene kan inndrives på en enkel måte. Departementet foreslår derfor en bestemmelse i § 25 andre ledd, etter mønster av forvaltningsloven § 36 tredje ledd sjette punktum, om at sakskostnader som den ankende part pålegges, kan inndrives etter reglene for dommer.

Departementet har vurdert om overprøving av Trygderettens avgjørelse om sakskostnader og søksmål over Trygderettens kjennelse bør samles i en paragraf. Departementet har likevel funnet det mest hensiktsmessig at alle forhold knyttet til spørsmålet om sakskostnader reguleres i en egen paragraf.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 29.

14.5.2 Gebyr

Spørsmålet om innføring av et ankegebyr for å begrense saksinngangen til Trygderetten har vært vurdert flere ganger, blant annet i Ot.prp. nr. 25 (1992–93). Både Statskonsult og Trygderetten ba departementet vurdere om innføring av et ankegebyr var hensiktsmessig for å begrense sakstilgangen i Trygderetten. Departementet fant ikke å ville foreslå innføring av gebyr, men uttalte at det var aktuelt å komme tilbake til spørsmålet dersom andre tiltak ikke skulle ha tilfredsstillende virkning på anketilbøyeligheten.

I dagens situasjon er det ikke aktuelt å innføre ankegebyr. Det vises ellers til at etter rettsgebyrloven (lov 17.12.1982 nr. 86) § 10 nr. 9 skal det ikke betales gebyr når en privat part går til sak «mot Arbeids- og velferdsdirektoratet eller ellers i henhold til pensjons- og trygdelovgivningen».

Departementet foreslår at trygderettsloven nåværende § 26 andre ledd oppheves. I dag dekkes ikke statens utgifter til Trygderetten mot refusjon fra de trygde- og pensjonsordninger som omfattes av ankeordningen. Bestemmelsen om gebyr er tatt inn som § 30 i lovforslaget.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 30.