8 Trygderettens organisasjon mv.

8.1 Innledning

I dette kapitlet behandles trygderettsloven kap. II, som har nærmere regler om organiseringen av Trygderetten. Det er to sett av regler. Det ene settet gjelder organiseringen mv. av institusjonen Trygderetten, jf. §§ 3 til 6 og § 9. Det andre settet omfatter rettens sammensetning i den enkelte sak, jf. §§ 7 og 8.

De problemstillinger som tas opp, er blant annet knyttet til legmedlemmene, til rettens sammensetning i den enkelte sak, til rettsmedlemmenes uavhengighet og til Trygderettens leders kompetanse.

Når det gjelder legmedlemmene, er det grunnleggende spørsmålet om denne ordningen bør videreføres, blant annet sett i lys av at legmedlemmer ikke har vært oppnevnt som medlemmer av retten i noen ankesak etter 2002.

Etter gjeldende rett kan retten i ankesak settes med to, tre, fem eller sju medlemmer. Et sentralt spørsmål her er om retten fortsatt skal kunne settes med fem eller sju medlemmer, eller om det i saker av mer prinsipiell karakter er tilstrekkelig at man har én ordning – enten fem eller sju medlemmer.

Det er antatt at medlemmene av retten i en konkret ankesak som utgangspunkt har tilnærmet samme uavhengige stilling som en dommer i de alminnelige domstoler har i sin dømmende virksomhet. For dommernes vedkommende er denne uavhengigheten lovfestet i domstolloven § 55. Trygderettsloven har ingen slik bestemmelse, og spørsmålet blir da om også trygderettsloven bør få en lignende bestemmelse.

Spørsmålet om rettsmedlemmenes uavhengighet må blant annet vurderes opp mot den kompetanse som Trygderettens leder har til å organisere og lede virksomheten.

I kapitlet her behandles også en del andre spørsmål, blant annet om (også) Trygderettens leder skal kunne bestemme at retten skal settes med tre medlemmer.

8.2 Personalet. Bruk av legmedlemmer

8.2.1 Gjeldende rett

Rettsmedlemmene utgjør den største gruppen av personalet i Trygderetten. Med rettsmedlemmer menes personer som kan oppnevnes som medlemmer av retten i en konkret ankesak. Etter trygderettsloven er det tre hovedkategorier rettsmedlemmer:

• Ansatte i Trygderetten

• Legmedlemmer

• Andre

Den første hovedkategorien er den helt sentrale. Grunnstammen i den første kategorien består av tre grupper av faste rettsmedlemmer – juridisk kyndige, medisinsk kyndige og attføringskyndige, jf. trygderettsloven § 3 første ledd. På de medisinsk kyndige og de attføringskyndige brukes i alminnelighet fagkyndige rettsmedlemmer som fellesbetegnelse. De fleste av de faste rettsmedlemmene er juridisk kyndige.

Trygderetten skal ha en leder og en nestleder, jf. loven § 3 første ledd. Kongen bestemmer hvor mange andre faste rettsmedlemmer som Trygderetten kan ha.

Lederen er både administrativ og faglig leder, jf. loven § 6 første ledd. I § 6 andre ledd er det blant annet fastsatt at lederen kan gi nærmere regler om saksbehandlingen og om rettens sammensetning i den enkelte sak.

Alle faste rettsmedlemmer oppnevnes av Kongen og er embetsmenn.

I tillegg til faste rettsmedlemmer kan det ansettes midlertidige rettsmedlemmer. Det gjelder for det første rettsfullmektiger, jf. § 3 tredje ledd. Ordningen med rettsfullmektiger ble innført i 1997 og har sin parallell i ordningen med dommerfullmektiger ved tingrettene. For det andre kan Kongen når «saksmengden eller særlige forhold gjør det påkrevd», ansette – «beskikke» – (andre) rettsmedlemmer for inntil to år om gangen, se § 3 andre ledd.

En særegen gruppe ansatte rettsmedlemmer består av et fåtall seniorrådgivere (tidligere benevnt saksforberedere) – med juridisk embetseksamen – som får en tidsbegrenset bemyndigelse til å fungere som rettsmedlemmer.

Den andre hovedkategorien rettsmedlemmer utgjøres av legmedlemmene. Trygderettsloven § 3 femte ledd fastsetter at Kongen skal oppnevne et utvalg av legmedlemmer. De er således ikke å betrakte som ansatte i Trygderetten. Oppnevningsperioden er fire år. På samme måte som rettsfullmektigene kan sammenlignes med dommerfullmektigene ved tingrettene, kan legemedlemsordningen sammenlignes med legdommerordningen ved tingrettene og lagmannsrettene. Trygderettsloven har i dag en begrenset ordning som åpner for at legfolk oppnevnes som rettsmedlem(mer) i en ankesak.

Den siste hovedkategorien rettsmedlemmer består av stedfortredere for faste rettsmedlemmer. Loven åpner for at det kan oppnevnes stedfortreder når et rettsmedlem er inhabil eller har «forfall av andre særlige grunner», jf. trygderettsloven § 9. Stedfortreder oppnevnes av Trygderettens leder blant personer departementet har oppnevnt etter forslag fra lederen.

Når det gjelder det øvrige personalet, fremgår det av trygderettsloven § 4 at Trygderetten – i tillegg til rettsmedlemmer – skal «ha så mange saksforberedere og tjenestemenn (…) som anses nødvendig».

Trygderettsloven § 4 andre ledd åpner for at Trygderetten – etter nærmere bestemmelse av Kongen – kan organiseres i avdelinger. Ordningen ble innført i 1997, etter modell av organiseringen av tingrettene og lagmannsrettene. Trygderetten er nå inndelt i fire fagavdelinger og en administrasjonsavdeling. Rettsmedlemmene – med unntak av Trygderettens leder – er alle tilknyttet fagavdelingene. Bortsett fra saker om krigspensjon, som er tildelt en bestemt avdeling, er det ikke foretatt noen spesialisering. Alle fagavdelingene kan behandle alle typer av saker.

De enkelte fagavdelinger ledes av en avdelingsleder. Disse avdelingslederne har alle juridisk embetseksamen og er samtidig juridisk kyndige medlemmer. Avdelingslederne er i praksis ansatt på åremål, selv om trygderettsloven ikke har bestemmelser om dette.

8.2.2 Høringsnotatet

Når det gjelder personalet i Trygderetten, foreslås det få lovendringer av betydning. Hovedtrekkene i trygderettsloven kapittel II opprettholdes.

Legmannsdeltakelse

I rettspleien har innslaget av legmenn vært ansett som et viktig prinsipielt element. Debatten har imidlertid særlig knyttet seg til legmannsdeltakelsen i straffesaker. I sivile saker er legmannsdeltakelse, med unntak av visse spesielle sakstyper, nå et særsyn. I trygdesaker brukes det så godt som aldri.

Ankelovutvalget la for sin del stor vekt på legmannsdeltakelse, og det var hyppig i bruk i Trygderettens tidlige fase. Etter hvert ble adgangen til å nytte legmenn begrenset, og praksisen med hensyn til bruk ytterligere begrenset. Siden midten av 90-tallet har legmenn vært nyttet i én sak. Det har heller ikke vært etterspurt fra partenes side.

I høringsnotatet ble det foreslått at ordningen med legmedlemmer skal opphøre. Det ble vist til at det ikke lenger er tilstrekkelig behov for å kunne oppnevne legfolk som medlemmer av retten i konkrete ankesaker.

Departementets vurdering i høringsnotatet var at rettssikkerheten i Trygderetten er godt nok ivaretatt uten bruk av legmedlemmer, basert på de regler om rettens sammensetning og om saksbehandlingen som trygderettsloven fastsetter, og med de endringer som departementet foreslår i dette høringsnotatet. I dette ligger også at hensynet til Trygderettens legitimitet ikke nødvendiggjør opprettholdelse av en ordning med legmedlemmer.

Trygderettens leder og nestleder

Det ble i høringsnotatet ansett overflødig å opprettholde bestemmelsen i trygderettsloven § 6 nr. 1 første ledd om at «Trygderettens arbeid ledes av dens leder». Etter departementets oppfatning er det tilstrekkelig at trygderettsloven § 3 fastsetter at Trygderetten skal ha en leder. En begrensning i lederfunksjonen følger av den særlige uavhengigheten som rettens medlemmer har i forbindelse med behandlingen av en konkret sak.

Departementet gikk videre inn for at den gjeldende bestemmelse i trygderettsloven § 3 om at Trygderetten skal ha en nestleder, videreføres.

Nærmere om rettens og det enkelte rettsmedlems uavhengighet i konkrete ankesaker

I høringsnotatet foreslo departementet at Trygderettens uavhengighet lovfestes.

I Trygderettens uavhengighet ligger at den ikke kan instrueres av andre instanser med hensyn til avgjørelsene, heller ikke av regjering eller Stortinget. Slike instrukser må i så fall gis i lovs eller forskrifts form.

I høringsnotatet gjøres det videre rede for at det enkelte rettsmedlem ikke kan instrueres av Trygderettens leder om avgjørelsen av sakene. Kjernen i uavhengigheten er at Trygderettens leder ikke kan instruere de enkelte medlemmer av retten om innholdet av avgjørelsene, verken i en konkret sak eller i form av generelle instrukser. Derimot vil Trygderettens leder, eller den han eller hun legger myndigheten til, kunne treffe juridiske avgjørelser som ikke knytter seg til selve saksforholdet i en konkret sak. Men selv om en avgjørelse naturlig hører til et rettsmedlem som har fått tildelt en sak, vil det kunne være forhold som gjør at den må tas av en annen.

Lederen skal organisere behandlingen av sakene slik at denne blir mest mulig rasjonell for sakens opplysning og saksflyt. Nåværende lov § 6 nr. 1 andre punktum som ble foreslått videreført i § 6 i lovutkastet, peker på dette. Det kan for eksempel være aktuelt med en spesialisering, enten permanent eller midlertidig, eller at helt likeartete saker blir samlet hos samme rett.

Trygderettens leder kan også gi instrukser om hvordan visse rettsspørsmål skal behandles, For eksempel kan det være aktuelt å behandle spørsmålet om prosessforutsetningene foreligger, eksempelvis om ankefristen er oversittet, som et eget spørsmål.

Det kan også gis retningslinjer om prioritering av bestemte sakstyper, eller at en konkret sak, eller flere, skal gis en særskilt prioritet.

Andre endringsforslag

De øvrige endringer som ble foreslått i høringsnotatet ble antatt å være av mindre betydning. Dette gjelder både forslag til helt nye regler og forslag om oppheving av en del bestemmelser (som ikke erstattes av nye regler).

Det har alltid vært lagt til grunn at alle juridisk kyndige rettsmedlemmer skal ha juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap. Departementet fant det likevel naturlig at det lovfestes, og i utgangspunktet på samme måte som for fagdommere ved de alminnelige domstoler, jf. domstolloven § 54, og trygderettsloven § 3 nytt femte ledd. At de medisinsk kyndige skal være legeutdannede, har også vært en forutsetning. Forslaget i nytt sjette ledd om at medisinsk kyndige rettsmedlemmer skal ha autorisasjon som lege, representerer derfor ikke noe nytt.

Det ble ikke ansett hensiktsmessig å lovfeste spesielle utdanningskrav til de attføringskyndige rettsmedlemmene. Det eksisterer ikke noen bestemt utdanning som kvalifiserer for stillingen som attføringskyndig. Det er også vanskelig å finne en annen dekkende og lett anvendelig betegnelse. Departementet ba i høringsnotatet om å få innspill til ny betegnelse på denne kategorien rettsmedlemmer.

Ordningen med særskilte stedfortredere i loven § 9 ble foreslått opphevet. Årsaken er at denne ordningen ikke har vært i bruk siden 2000 på grunn av manglende behov. Bestemmelsen ble dermed ansett som overflødig.

Når det gjelder det administrative personalet, fant departementet det overflødig å opprettholde bestemmelsen i § 4 første ledd, som blant annet fastsetter at Trygderetten «skal ha så mange saksforberedere og tjenestemenn for øvrig som anses nødvendig».

8.2.3 Høringsinstansene

Landsorganisasjonen i Norge (LO) er den eneste av høringsinstansene som tar til orde for at ordningen med legmenn bør opprettholdes, og i tillegg bør brukes langt mer aktivt. LO påpeker at deltakelse fra legmenn kan bidra til korrektiver mens sakene er til behandling hos Trygderetten, og at dette er en nødvendighet, all den tid bare om lag to prosent av sakene bringes inn for de ordinære domstoler. Unio peker på at dersom ordningen med legmedlemmer ikke gjøres obligatorisk, støttes forslaget om å fjerne ordningen. Forslaget om å avvikle legmannsordningen støttes av Legeforeningen.

8.2.4 Departementets vurderinger og forslag

8.2.4.1 Trygderettens leder og nestleder

Departementet opprettholder det syn at det er overflødig å lovfeste at «Trygderettens arbeid ledes av dens leder», jf. § 6 nr. 1 første ledd. Etter departementets oppfatning er det tilstrekkelig at trygderettsloven § 3 fastsetter at Trygderetten skal ha en leder, jf. § 3. Når ikke noe annet uttrykkelig følger av loven, må utgangspunktet være at lederen har en helt generell lederfunksjon som omfatter den administrative virksomheten. En begrensning i lederfunksjonen følger av den særlige uavhengigheten som rettens medlemmer har i en konkret ankesak, se nærmere punkt 8.2.4.4. Departementet går videre inn for at den gjeldende § 3 om at Trygderetten skal ha en nestleder, videreføres.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 3 første ledd og § 6.

8.2.4.2 Andre rettsmedlemmer. Juridisk kyndige, medisinsk kyndige og attføringskyndige

Departementet går inn for at den nåværende ordningen med faste rettsmedlemmer som er juridisk kyndige, medisinsk kyndige og attføringskyndige, opprettholdes.

Fagkyndige rettsmedlemmer brukes i dag i vid utstrekning. Medisinsk kyndige rettsmedlemmer ble oppnevnt i ca. 54 prosent av de samlede antall saker som ble avgjort av Trygderetten i 2010, mens attføringskyndige ble oppnevnt i ca. 23 prosent av sakene. I de langt fleste av sakene som attføringskyndige deltok i, ble de oppnevnt sammen med et medisinsk kyndig rettsmedlem.

Bruken av fagkyndige rettsmedlemmer – i tillegg til juridisk kyndige – gjør at retten i den enkelte sak kan få en sammensetning som er godt tilpasset de aktuelle spørsmålene som saken reiser. Departementet vil i denne forbindelsen presisere at alle rettsmedlemmene i en sak deltar på lik linje, og har én stemme hver ved voteringer. I tillegg til sin fagkyndighet vil de fagkyndige også kunne bidra i vesentlig grad med sin alminnelige skjønnsmessige kompetanse. Erfaringene med fagkyndige rettsmedlemmer har vært gode, og disse medlemmene er med på å gi Trygderettens avgjørelser en særlig legitimitet. Ordningen bør derfor videreføres.

Arbeids- og velferdsdirektoratet foreslår at betegnelsen «attføringskyndig» erstattes med «arbeidsavklaringskyndig rettsmedlem», «rettsmedlem med kompetanse på arbeidsrettet brukeroppfølging» eller «arbeidsmarkedskyndig rettsmedlem». Departementet har vurdert om betegnelsen «attføringskyndig» rettsmedlem bør erstattes av en annen betegnelse, blant annet fordi bruken av begrepet «attføring» i folketrygdloven i stor grad er erstattet av «arbeidsavklaring» og «arbeidsrettede tiltak», etter de lovendringer som trådte i kraft 1. mars 2010. For eksempel er ordningen med attføringspenger opphevet og integrert i ordningen med arbeidsavklaringspenger etter folketrygdloven kapittel 11.

Departementet mener likevel betegnelsen «attføringskyndig» rettsmedlem bør kunne opprettholdes. Årsaken er dels at innholdet av attføringsbegrepet i hovedsak er det samme i dag som tidligere, og dels fordi det er vanskelig å finne en annen dekkende betegnelse. «Attføringskyndig» er en kortfattet og enkel betegnelse som er lett anvendelig og godt innarbeidet i praksis.

Det forutsettes i § 3 i gjeldende lov at Trygderettens leder og nestleder skal ha juridisk embetseksamen eller mastergrad i rettsvitenskap. Loven fastsetter ikke det samme utdanningskravet skal gjelde for andre faste juridisk kyndige rettsmedlemmer, men dette har alltid vært en forutsetning. Departementet mener at utdanningskravet bør lovfestes i trygderettsloven § 3, og slik at lovfestingen omfatter alle juridisk kyndige rettsmedlemmer – både faste og midlertidige. Videre har departementet funnet det hensiktsmessig at bestemmelsene i domstolloven § 54 om utdanningskrav og minstealder for fagdommere ved de alminnelige domstoler skal gjøres gjeldende tilsvarende for henholdsvis leder/nestleder i Trygderetten (§ 54 første ledd), andre faste juridisk kyndige rettsmedlemmer (§ 54 andre ledd) og for rettsfullmektiger (§ 54 tredje ledd).

Henvisningene til domstolloven §§ 53 og 60 i gjeldende trygderettslov § 3 fjerde ledd innebærer at alle rettsmedlemmer skal være norske statsborgere, vederheftige og ikke fradømt stemmeretten, samt at alle rettsmedlemmer skal avgi samme forsikring som fagdommere i de alminnelige domstoler. Henvisningene foreslås videreført.

Trygderettsloven har ikke særlige bestemmelser om utdanningskrav for fagkyndige rettsmedlemmer, verken de medisinsk kyndige eller de attføringskyndige. Departementet ser ikke noe grunnlag for å lovfeste spesielle utdanningskrav for de attføringskyndige, særlig fordi det ikke det ikke er noen bestemt(e) utdanning(er) mv. som naturlig kvalifiserer for stillingen som attføringskyndig. Slik utdanning foreligger imidlertid for de medisinsk kyndige, i likhet med de juridisk kyndige. Departementet foreslår derfor at et medisinsk kyndig rettsmedlem må ha autorisasjon som lege etter helsepersonelloven § 48. Forslag om dette er tatt inn i § 3 sjette ledd.

Ordningen med rettsfullmektiger har fungert godt i praksis, og rekrutteringen har gjennomgående vært meget god. Departementet går inn for at ordningen opprettholdes, og i det alt vesentlige som i dag. Dette medfører blant annet at Trygderettens leder avgjør hvor mange rettsfullmektiger som skal ansettes, og hvem som skal ansettes. Videre vil rettsfullmektigene som nå kunne ansettes for en periode på inntil tre år. Perioden kan forlenges med inntil to år, slik at samlet ansettelsestid kan utgjøre fem år.

Departementet mener at ordningen med midlertidige (konstituerte) dommere etter trygderettsloven § 3 bør opprettholdes, selv om den er lite brukt i praksis.

Ordningen med oppnevning av særskilte stedfortredere for rettsmedlemmer har ikke vært praktisert etter 2000. Årsaken er at det ikke har vært behov for det. Samlet har ordningen med faste rettsmedlemmer, adgangen til å ansette midlertidige rettsmedlemmer etter § 3 og adgangen til å ansette rettsfullmektiger vært tilstrekkelig til å dekke behovet for rettsmedlemmer. I samsvar med høringsnotatet foreslår departementet derfor at den lovfestede ordningen med stedfortredere utgår.

Fordi departementet også går inn for at ordningen med legmedlemmer avvikles, se nedenfor, foreslås det at § 9 oppheves i sin helhet.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 3 andre til sjuende ledd.

8.2.4.3 Legmedlemmer

Departementet opprettholder det synspunkt at det ikke lenger er tilstrekkelig behov for å kunne oppnevne legfolk som medlemmer av retten i konkrete ankesaker, og går inn for at hele ordningen med legmedlemmer avvikles. Departementet vil særlig fremheve følgende:

Bakgrunnen for opprettelse av en særskilt legmedlemsordning for Trygderetten synes primært å ha vært det skjønnsmessige elementet ved saker som Trygderetten skulle behandle, under henvisning til de tilfelle «hvor vurderingsgrunnlaget først og fremst vil være knyttet til den ankende parts personlige forhold, hans helsetilstand, kår og muligheter (…)»., jf. blant annet Ot.prp. nr. 5 (1966–67) s. 22.

Legmedlemsordningen ble tidligere brukt ganske hyppig. Utviklingen viser imidlertid at legmedlemmer etter hvert ble oppnevnt i stadig mindre utstrekning, til tross for at loven ga rom for vid anvendelse. I 1990-årene ble legmedlemmer nesten aldri oppnevnt som rettsmedlemmer. Etter 1997 har det vært oppnevnt legmedlemmer i én sak, nærmere bestemt i 2002. Dette viser at Trygderetten ikke selv har funnet at det har foreligget tilstrekkelig grunnlag for å anvende legmedlemmer. Etter det departementet er kjent med, har det heller ikke kommet forespørsler fra partene i ankesakene om å få oppnevnt legmedlemmer.

Adgangen til å oppnevne legmedlemmer ble ganske sterkt innskrenket etter endring av trygderettsloven § 7 som trådte i kraft i 1997, jf. Ot.prp. nr. 42 (1996–97). Utgangspunktet var tidligere at alle saker kunne settes med legmedlemmer. Etter lovendringen kunne legmedlemmer fortsatt oppnevnes i sju-medlems saker, men ellers bare i saker som ble satt med tre eller fem medlemmer og som reiste «vanskelige retts- eller bevisspørsmål».

For partene i en sak, kanskje særlig for den ankende part, er det av stor betydning at Trygderetten makter å behandle saken innen rimelig tid. Rask saksbehandling er en sentral rettssikkerhetsgaranti. Den gjennomsnittlige saksbehandlingstiden i Trygderetten er nå på ca. fire måneder. Bruk av legmedlemmer vil kunne forlenge saksbehandlingstiden i en sak. Hvor mye saksbehandlingstiden vil bli forlenget, er det vanskelig å si noe bestemt om, men det må legges til grunn at forlengelsen vil kunne bli betydelig, se også det som uttales nedenfor om ressursbruk.

Bruk av legmedlemmer i en sak er ressurskrevende, både økonomisk og administrativt. For det første vil det medføre utgifter i form av dekning av reiseutgifter og utbetaling av arbeidsgodtgjøring. For det andre vil det medføre en del ekstra administrativt arbeid, både for rettens administrator og for Trygderettens administrative personale, i samband med blant annet oppnevning og innkalling av legmedlemmer samt dekning av utgifter/utbetaling av godgjøring. I tillegg kommer annet arbeid med å legge forholdene best mulig til rette for legmedlemmenes deltakelse, for eksempel når det gjelder innføring i saken og de spørsmål som saken reiser. Anvendelse av legmedlemmer i mer enn et meget sterkt begrenset antall saker vil nødvendiggjøre en styrking av Trygderettens personale, også når det gjelder administrativt personale, for å forhindre at saksbehandlingstiden forlenges.

Departementet vil videre peke på at når kjennelsen i en ankesak bringes inn for lagmannsretten, kan retten settes med legmedlemmer når en av partene krever det eller retten finner det ønskelig, jf. tvisteloven § 9-12, jf. § 9-1. Etter det departementet er kjent med, forekommer det sjelden i praksis at det settes rett med legmedlemmer.

Det vises for øvrig til det som departementet uttaler i punkt 8.2.4.2 om bruk av fagkyndige rettsmedlemmer. Med sin fagkyndighet og sin alminnelige kompetanse til å vurdere en saks skjønnsmessige sider vil disse rettsmedlemmene i vesentlig grad bidra til å redusere behovet for å ha legfolk som medlemmer av retten i ankesaker.

Departementet er derfor kommet til at rettssikkerheten i Trygderetten er godt nok ivaretatt uten bruk av legmedlemmer, basert på de regler om rettens sammensetning og om saksbehandlingen som trygderettsloven fastsetter, og med de endringer som departementet foreslår i denne proposisjonen. I dette ligger også at hensynet til Trygderettens legitimitet ikke nødvendiggjør opprettholdelse av en ordning med legmedlemmer.

Den lovmessige konsekvensen av at ordningen med legmedlemmer oppheves, er at bestemmelsene i § 3 femte ledd om oppnevning av et utvalg av legmedlemmer tas ut av loven. Det samme gjelder bestemmelsene i § 7 tredje og fjerde ledd om oppnevning av legmedlemmer i konkrete ankesaker.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 3 femte ledd og § 7 tredje og fjerde ledd.

8.2.4.4 Trygderettens, rettens og det enkelte rettsmedlems uavhengighet

Trygderettens uavhengighet

Ved opprettelsen av Trygderetten var det et mål at organet skulle gi de samme rettsikkerhetsgarantier som en domstolsbehandling ga, blant annet gjennom uavhengighet.

Trygderetten er et uavhengig domstolslignende organ og kan derfor ikke instrueres i sin saksavgjørelse, verken av Stortinget eller regjeringen. Det betyr at hvis en ønsker å gi generelle instrukser om hvordan regelverket som Trygderetten behandler skal forstås, må slike instrukser i så fall være hjemlet i lov eller forskrift for at Trygderetten skal følge dem.

Uavhengigheten kan sies å være avgjørende for at Trygderetten skal kunne løse tvister på en troverdig og tillitskapende måte når de overprøver forvaltningens vedtak i saker som gjelder individuelle rettigheter og plikter. Uavhengigheten anses også for å være en viktig faktor for å sikre mest mulig rettsriktige avgjørelser.

Trygderettens funksjon, oppgaver og saksbehandlingsregler tilsier at den er å anse som en domstol i relasjon til EMK artikkel 6, se punkt 4.3.3. Kravet i EMK art 6. er at saken skal avgjøres av en uavhengig og upartisk domstol «opprettet ved lov«/«established by law».

Trygderettsloven sier ikke noe om uavhengigheten. Departementet mener dette bør lovfestes. Trygderettens uavhengighet vil fremgå av forslaget til formålsbestemmelse, se § 1. Det vises til punkt 6 som omtaler lovens formål.

Trygderettens leders myndighet

Trygderettens arbeid ledes av dens leder, som har det overordnede administrative ansvaret for virksomheten.

Nåværende § 6 nr. 1 andre punktum videreføres i forslag til § 6. Trygderettens leder kan gi nærmere regler om saksforberedelse og om rettens sammensetning i den enkelte sak. Trygderettens leder gi instrukser om hvordan visse rettsspørsmål skal behandles. For eksempel kan det være aktuelt å behandle spørsmålet om prosessforutsetningene foreligger, eksempelvis om ankefristen er oversittet, som et eget spørsmål, og på et tidligere tidspunkt i saksbehandlingen enn realitetsspørsmålet vanligvis ville blitt avgjort. Dette vil for så vidt svare til prosessen i de alminnelige domstolene, men har ikke vært vanlig i Trygderetten. Når det gjelder rettens sammensetning i den enkelte sak, kan for eksempel Trygderettens leder bestemme at retten skal settes med tre medlemmer, jf. § 7 (2) bokstav d.

Det er innenfor rammen av Trygderetten leders oppgave å organisere behandlingen av sakene slik at denne blir mest mulig rasjonell for sakens opplysning og saksflyt. Trygderettens leder kan gi retningslinjer om prioritering av bestemte sakstyper, for eksempel at korttidsytelser skal prioriteres særskilt, eller at saker skal behandles i den rekkefølge de kommer inn. Det er heller ikke noe i veien for at lederen beslutter at en konkret sak, eller flere, skal gis en særskilt prioritet, eller avvente avgjørelse i en annen sak.

En begrensning i lederfunksjonen følger av den særlige uavhengigheten som rettens medlemmer har i behandlingen av den enkelte ankesak.

Utenfor kjerneområde til denne uavhengigheten ligger likevel de rettslige avgjørelsene som ikke knytter seg til selve saksforholdet i en konkret sak. I slike saker kan Trygderettens leder, eller den han bemyndiger, treffe avgjørelser. Typisk vil slike avgjørelser kunne dreie seg om juridiske spørsmål som oppstår utenfor, forut for, eller eventuelt på siden av saker som er tildelt en bestemt administrator.

Avgjørelser om sakskostnader i den enkelte sak tilhører ikke uavhengighetens kjerneområde, og det er ikke noe i veien for at Trygderettens leder gir retningslinjer for hvordan de skal fastsettes. Det er imidlertid naturlig at det er vedkommende rett som tar standpunkt til hvordan saksomkostninger konkret skal fastsettes i den enkelte sak.

Generelt om Trygderettens leder og nestleder, se punkt 8.2.4.1

Rettens og det enkeltes rettsmedlems uavhengighet

Retten i en ankesak, bestående av administrator og en eller flere rettsmedlemmer, er uavhengig i sin behandling av saken. De kan verken instrueres av Trygderettens leder eller en avdelingsleder med administrativt ansvar. Den ankende parten og ankemotparten skal kunne ha tillit til at rettens medlemmer behandler saken uten bindinger til partene eller utenforstående.

Departementet mener det er viktig for kvaliteten i Trygderetten at alle administratorene stort sett behandler alle slags saker, slik at de får en bred og variert innsikt i de forholdene som er undergitt Trygderettens kompetanse. På denne måten blir Trygderetten bestående av kompetente generalister. Bestemte type saker skal derfor ikke fordeles til bestemte rettsmedlemmer med mindre dette kan begrunnes i saklige hensyn. Det samme gjelder ombytting av saker. Tilsvarende som for administratorer, bør også dette gjelde for de øvrige rettsmedlemmene. En måte å sikre uavhengigheten på, er gjennom tilfeldig fordeling av saker i alle ledd i Trygderetten, se punkt 8.3.4.3.

Rettens administrator har ansvaret for saksforberedelsen i den enkelte sak, herunder skal administrator ta standpunkt til om det er nødvendig å innhente ytterligere uttalelser eller innkalle vitner.

Selv om administrator og de øvrige rettsmedlemmer er uavhengige, skal de avgjøre saken innenfor lovens rammer. Retten anvender lovregler med ulik grad av rettsanvendelsesskjønn. For eksempel er det faste regler for utmålingen av uføretrygden, mens enkelte av vilkårene for rett til uføretrygd er skjønnspregede. Det har vært uttalt at det er et rettsikkerhetsparadoks at dommernes uavhengighet er så sentral, samtidig som skjønnsutøvelsen åpner for at ulike dommerpersonligheter kommer til ulike resultater.

I en sak som åpner for rettsanvendelsesskjønn, må det påregnes en viss variasjon i sakenes resultat mellom ulike retter innenfor det samme saksområde. Likevel skal Trygderettens praktisering av regelverket være mest mulig enhetlig. En mest mulig enhetlig praktisering kan sikres gjennom praksiskoordinerende tiltak, som for eksempel prinsippkjennelser i form av femmedlemskjennelser og fag-/ praksisnotater. Høyesterett har uttalt at en fast og konsistent praksis fra Trygderetten er en rettskilde av betydning, jf. Rt. 2005 s. 1957 og Rt. 2000 s. 220.

Trygderettsloven sier ikke noe om uavhengigheten. Departementet mener dette bør lovfestes.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 3 åttende ledd.

8.2.4.5 Annet personale

Departementet mener at det ikke er behov for en bestemmelse som fastsetter at Trygderetten skal ha «så mange saksforberedere og tjenestemenn for øvrig som anses nødvendig», jf. § 4 første ledd første punktum. Det dreier seg her om ansatte som ikke er rettsmedlemmer.

Alle saksforberedere må ha juridisk embetseksamen eller tilsvarende. En saksforbereder har en tilretteleggende/utredningsmessig funksjon, og kan ikke oppnevnes som rettsmedlem i konkrete ankesaker, med det unntaket som er nevnt ovenfor i punkt 8.2.1. Etter at ordningen med rettsfullmektiger ble innført, har det i liten utstrekning vært ansatt (nye) saksforberedere.

Det øvrige personalet består av tjenestemenn som trengs for at Trygderetten skal kunne fungere etter sin hensikt – blant annet IT-personale, arkivpersonale, økonomi- og regnskapskyndige, kontorsekretærer mv. Målt i antall årsverk utgjør disse ca. 30 prosent av de samlede antall årsverk i Trygderetten.

Slik departementet ser det, ligger det innenfor den alminnelige budsjettfullmakten som Trygderettens leder har at hun/han kan opprette de administrative stillinger og ansette de tjenestemenn som det er behov for. Det samme gjelder stillinger som saksforberedere. Departementet foreslår å oppheve § 4 første ledd da dette leddet er overflødig.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 4.

8.2.4.6 Avdelinger

Etter departementets syn har organiseringen av Trygderetten i avdelinger fungert godt. Adgangen for Kongen til å bestemme at Trygderetten skal deles i avdelinger, jf. § 4 andre ledd, foreslås derfor videreført.

Lederne av fagavdelingene har siden etableringen i 1996 vært juridisk kyndige rettsmedlemmer. Etter departementets vurdering fremstår det som mest hensiktsmessig at lederne har en slik bakgrunn, særlig fordi Trygderetten er en kvalifisert rettslig institusjon. Dette markeres også ved at Trygderettens leder og nestleder begge skal være juridisk kyndige rettsmedlemmer. Departementet har imidlertid ikke funnet tilstrekkelig grunn til å lovfeste at avdelingslederne skal være juridisk kyndige.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 4.

8.3 Rettens sammensetning i den enkelte sak

8.3.1 Gjeldende rett

Trygderettsloven legger avgjørelsesmyndigheten i den enkelte sak til et kollegium av rettsmedlemmer. Loven § 7 fastsetter at retten kan settes med to, tre, fem eller sju medlemmer.

Hovedregelen er at retten skal ha to medlemmer, jf. § 7 første ledd. Minst ett av medlemmene skal være juridisk kyndig, som samtidig er rettens administrator. Det andre medlemmet skal enten være juridisk kyndig, medisinsk kyndig eller attføringskyndig – avhengig av «sakens art». Alle juridisk kyndige medlemmer kan i utgangspunktet fungere som administrator i en sak, også en rettsfullmektig – men etter fast praksis bare i saker hvor retten settes med to eller tre medlemmer.

Det er vesentlige unntak fra hovedregelen om to medlemmer. Retten skal/kan settes med tre medlemmer, jf. § 7 annet og tredje ledd

1. når både et attføringskyndig og et medisinsk kyndig medlem «bør» delta (skal-regel)

2. når det ikke er enighet mellom rettens to medlemmer om sakens utfall (skal-regel)

3. når en sak reiser vanskelige bevis- eller rettsspørsmål (kan-regel).

Retten kan i et tilfelle som nevnt under 3. også settes med fem medlemmer. Loven stiller ikke særskilte krav til sammensetningen av retten i slike tilfelle. Legmedlemmer kan oppnevnes i saker hvor retten settes med tre eller fem medlemmer. Vilkåret er imidlertid at saken reiser vanskelige bevis- eller rettsspørsmål.

Vilkåret for at retten kan settes med sju medlemmer er at rettens avgjørelse kan bli «bestemmende for praksis på vedkommende felt», det vil si i saker av mer prinsipiell karakter. Minst tre av medlemmene skal være juridisk kyndige. Fagkyndige rettsmedlemmer oppnevnes når «sakens art» tilsier det. Det er ellers lovens forutsetning at legmedlem(mer) skal oppnevnes når retten settes med sju medlemmer.

Når det gjelder å bestemme rettens sammensetning i en konkret sak, er lovens hovedregel at myndigheten tilligger rettens administrator, jf. § 7 femte ledd første punktum.

Saker hvor retten settes med sju medlemmer representerer et unntak, jf. § 7 femte ledd andre punktum. Her slår loven fast at det er Trygderettens leder som bestemmer om en sak skal settes med sju medlemmer, og hvilken sammensetning retten ellers skal ha.

Administrators generelle funksjon er å sørge for at saksbehandlingen skjer på en effektiv og forsvarlig måte. Hun/han har også en del særlige funksjoner etter Trygderettsloven, blant annet avgjør administrator om det skal være muntlig forhandling, og om gjennomføringen av det påankede vedtaket skal utsettes inntil rettens avgjørelse i ankesaken foreligger, se trygderettsloven §§ 14 og 19.

For rettsmedlemmer – og også for saksforberedere – gjelder i stor grad de samme habilitetsregler som for dommere ved de alminnelige domstoler. Dette følger av Trygderettsloven § 9 som fastsetter at domstolloven §§ 106 til 108 og § 113 skal gjelde tilsvarende. Prinsipielt viktig er kanskje særlig § 106, hvor en dommers tilknytning til en sak gjennom slektskap, svogerskap mv. med en av partene kan gjøre henne/ham inhabil.

Retten i den enkelte sak avgjør om et medlem er inhabil i en sak. Vedkommende medlem kan imidlertid ikke selv delta i avgjørelsen. Er habilitetsspørsmålet knyttet til rettens administrator, treffes avgjørelsen av Trygderettens leder. Sistnevnte avgjør også om hun/han selv er inhabil, men kan forelegge spørsmålet for Høyesteretts ankeutvalg.

I praksis settes habilitetsspørsmålet meget sjelden på spissen.

8.3.2 Høringsnotatet

Departementet foreslo flere realitetsendringer i § 7. Den viktigste endringen er at bestemmelsene om legmedlemmer oppheves. Denne endringen er imidlertid en direkte følge av at § 3 femte ledd ble foreslått opphevet, se nærmere om dette i punkt 8.2.2.

Utvidet rett – fem eller sju medlemmer?

Den sentrale endringen i § 7 – bortsett fra endringer som følge av opphevingen av ordningen med legmedlemmer – var etter forslaget i høringsnotatet at det ikke lenger skal være adgang til å sette retten med sju medlemmer.

Det ble vist til at det er behov for at visse saker avgjøres med en utvidet rettssammensetning. Det enkelte rettsmedlems uavhengighet ved avgjørelsen av sakene skaper rom for ulikheter i praksis. Formålet med en utvidet rett må derfor være å treffe avgjørelser i saker av prinsipiell betydning, med sikte på å trekke opp retningslinjer for behandling og avgjørelse av lignende saker i fremtiden. Avgjørelsene vil også være en rettesnor for behandling av slike saker i trygdeforvaltningen og andre institusjoner som arbeider med saker innenfor Trygderettens virkeområde § 2 i lovforslaget. Avgjørelser som er truffet av en utvidet rett vil generelt kunne bidra til å øke rettskildeverdien av Trygderettens avgjørelser og styrke Trygderettens legitimitet.

Departementet mente at det behovet som er beskrevet ovenfor, best kan ivaretas av en rett som består av fem medlemmer. Det innebærer samtidig at ordningen med sju rettsmedlemmer oppheves.

Departementet la i denne sammenheng vekt på at ordningen med sju medlemmer ikke har vært brukt på mange år. Siste gang var i 1997. I praksis er denne ordningen erstattet av adgangen til å sette retten med fem medlemmer. I årene 2001–2010 ble retten satt med fem medlemmer i til sammen 40 saker, det vil si fire saker per år i gjennomsnitt.

Etter departementets vurdering har ordningen med fem rettsmedlemmer fungert tilfredsstillende, ikke minst med sikte på å trekke opp retningslinjer for den interne behandlingen av lignende saker i Trygderetten. Ressursbruken kan også tale for en utvidet rett som består av fem medlemmer.

Departementet gikk videre inn for at myndigheten til å avgjøre om retten skal settes med fem medlemmer, legges til Trygderettens leder. Lederen har den myndigheten etter nåværende § 7 når det er spørsmål om sju medlemmer, og har i praksis en avgjørende innflytelse på om retten skal settes med fem medlemmer.

Andre endringer i § 7

Adgangen til å sette retten med to eller tre medlemmer ble foreslått opprettholdt, i hovedsak som nå. En endring som kan få en viss betydning er at det i § 7 andre ledd bokstav d åpner for at ikke bare rettens administrator, men også Trygderettens leder skal kunne bestemme at retten settes med tre medlemmer. Dette forslaget har sammenheng med forslaget om at Trygderettens leder avgjør om det skal settes rett med fem medlemmer. Det kan hende at lederen kommer til at det ikke er aktuelt med fem medlemmer, men at saken likevel er av en slik art at retten bør settes med tre medlemmer.

Midlertidige rettsmedlemmer og rettsfullmektiger skal fortsatt kunne være administratorer i en sak, bort sett fra i saker som settes med fem medlemmer, se ovenfor.

Habilitet

I høringsnotatet ble det foreslått enkelte endringer i § 8 om rettsmedlemmenes habilitet. Endringene medfører blant annet at domstolloven § 109 om dommerfullmektigers habilitet skal gjelde tilsvarende for rettsfullmektiger, og at Trygderettens leder ikke lenger skal kunne forelegge visse habilitetsspørsmål for Høyesteretts ankeutvalg. Foreleggelsesadgangen har aldri vært i bruk.

8.3.3 Høringsinstansene

Jussformidlingen, Legeforeningen og Pensjonskasseforeningen støtter forslaget om å avvikle ordningen med legmannsdeltakelse i saker for Trygderetten.

Landsorganisasjonen i Norge (LO) fremhever behovet for fortsatt legmannsdeltakelse i sakene, og ser behovet for at rett fortsatt kan settes med syv medlemmer i lys av dette. Dersom legmannsdeltakelsen opprettholdes, bør også muligheten for å sette rett med syv medlemmer opprettholdes. LO fremhever videre at tilfeldighetsprinsippet bør gjelde i større utstrekning enn i dag. Ordningen med at rettens administrator, eventuelt Trygderettens leder, oppnevner de øvrige medlemmene av retten, kan gjøre at utvelgelsen farges av egne oppfatninger om riktig og galt og ønsket resultat. LO mener at utvelgelsen bør skje helt tilfeldig.

8.3.4 Departementets vurderinger og forslag

8.3.4.1 Utvidet rett – fem medlemmer og/eller sju medlemmer?

Etter departementets oppfatning er det ikke behov for at retten kan settes med både fem og sju medlemmer, slik gjeldende rett fastsetter. Det anses tilstrekkelig med lovfesting av én ordning med så vidt mange medlemmer – i tillegg til alternativene med to eller tre medlemmer. Departementet ser ellers ikke at det er tilstrekkelig grunn til å vurdere andre alternativer enn fem og sju medlemmer.

En utvidet rett vil kunne gjøre det mulig å avgjøre vanskelige rettsspørsmål etter en særlig nyansert og grundig behandling. Formålet med en utvidet rett må således være å treffe avgjørelser i saker av mer prinsipiell karakter, med sikte på å trekke opp retningslinjer for behandling og avgjørelse av lignende saker i fremtiden. Dette vil være et viktig bidrag for å skape en mest mulig ensartet og rettsriktig praksis i senere saker av lignende art som Trygderetten får til behandling. Avgjørelsene vil også være en rettesnor for behandling av slike saker i trygdeforvaltningen. Det samme gjelder for andre institusjoner som arbeider med saker innenfor Trygderettens virkeområde, jf. trygderettsloven § 1. Avgjørelser som er truffet av en utvidet rett vil generelt kunne bidra til å øke rettskildeverdien av Trygderettens avgjørelser og styrke Trygderettens legitimitet.

Departementet mener at behovet som er beskrevet ovenfor best kan ivaretas av en rett som består av fem medlemmer som foreslått i høringsnotatet. Det innebærer samtidig at ordningen med sju rettsmedlemmer avvikles. Forslaget må også sees i sammenheng med avviklingen av legmedlemmsordningen, se punkt 8.2.4.3.

Etter departementets oppfatning har ordningen med fem rettsmedlemmer fungert bra, ikke minst med sikte på å trekke opp retningslinjer for den interne behandlingen av lignende saker i Trygderetten. Det er vanskelig å måle hvilken betydning det vil ha om retten settes med sju medlemmer i prinsipielle saker. Departementet tror likevel at betydningen vil være relativt liten og ikke stor nok til å begrunne en slik rettssammensetning.

Ressursbruken kan også tale for en utvidet rett som består av fem medlemmer. Når retten settes med fem medlemmer, tyder erfaringene på at saksbehandlingen tar relativt lang tid og krever ekstra arbeidsinnsats fra rettens medlemmer, særlig fra rettens administrator. Tidsbruken og den samlede arbeidsinnsatsen vil kunne øke betydelig dersom retten settes med to medlemmer i tillegg. Brukes ordningen i mer enn et par saker i året, vil det etter omstendighetene kunne føre til at behandlingstiden for andre saker øker.

Når retten settes med fem medlemmer, bør alle medlemmene være faste medlemmer, det vil si de som er embetsmenn. Dette vil kunne bidra til å styrke rettens legitimitet. Gjeldende rett åpner for at også midlertidige rettsmedlemmer kan oppnevnes, samt seniorrådgivere med tidsbegrenset bemyndigelse.

Departementet følger videre opp forslaget om at myndigheten til å avgjøre om retten skal settes med fem medlemmer, legges til Trygderettens leder. Lederen har den myndigheten etter nåværende § 7 når det er spørsmål om sju medlemmer, og har i praksis en avgjørende innflytelse på om retten skal settes med fem medlemmer.

Når det gjelder selve oppnevningen av hvilke fem dommere som skal være med på å pådømme saken, har LO anført at dette må skje ut fra tilfeldighetsprinsippet. Dette omtales i punkt 8.3.4.3.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 7 tredje ledd.

8.3.4.2 Ordningen med to og tre medlemmer

Det er ingen unntak fra hovedregelen i trygderettsloven § 7 første ledd om at retten skal settes med to medlemmer. Det er imidlertid fullt mulig å ha en ordning med bare ett (juridisk kyndig) rettsmedlem i spesielle saker, særlig dersom saken fremstår som rimelig kurant. Et eksempel kan være saker om avvisning på grunn av oversittelse av ankefrist, eller andre saker som gjelder spørsmål om avvisning på grunn av at en prosessforutsetning ikke er oppfylt. Det kan tilføyes at tingretten i de langt fleste sivile saker settes med en dommer.

Departementet vil likevel gå inn for at den gjeldende ordningen med minst to medlemmer videreføres. Et viktig argument er at saksbehandlingen i Trygderetten i nesten alle saker er skriftlig. Ordningen med to medlemmer har ellers fungert godt, har lange tradisjoner og fremstår som betryggende ut fra rettssikkerhetsmessige hensyn. Departementet foreslår derfor at § 7 første ledd opprettholdes i sin helhet, det vil si at det i alle saker skal oppnevnes et juridisk kyndig rettsmedlem (som samtidig er rettens administrator, se nedenfor), og at det i tillegg skal oppnevnes et annet juridisk kyndig medlem eller et medisinsk kyndig medlem eller et attføringskyndig medlem.

Ordningen med tre medlemmer foreslås opprettholdt omtrent som nå, jf. § 7 andre ledd. Den eneste forskjellen – i tillegg til at legmedlemmer utgår, se punkt 8.2.4.3 – er at retten også skal kunne settes med tre medlemmer når Trygderettens leder finner grunn til det. Forslaget har særlig sammenheng med forslaget om at Trygderettens leder skal kunne bestemme at retten skal settes fem medlemmer. Det kan forekomme at lederen ved denne vurderingen kommer til at det ikke er aktuelt med fem medlemmer, men at saken likevel er av en slik art at det anses mest hensiktsmessig å sette retten med tre medlemmer. Nærmere om hvem retten skal bestå av, se under punkt 8.3.4.3 om tilfeldighetsprinsippet.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 7 første og andre ledd.

8.3.4.3 Administrator. Tilfeldig fordeling av sakene i alle ledd i Trygderetten

Administrator

De nåværende bestemmelsene i trygderettsloven § 7 om at retten skal ha en administrator, og at denne skal være et juridisk kyndig rettsmedlem, foreslås opprettholdt. Adgangen til å la rettsfullmektiger fungere som administratorer opprettholdes, men overføres fra § 3 til § 7. Bakgrunnen for dette er at man da får samlet alle bestemmelser om hvem som kan være administrator i en sak.

Etter gjeldende rett har administrator myndighet til å fastsette om retten skal ha to eller tre medlemmer, og om det/de øvrige medlem(mer) skal være juridisk kyndig og/eller medisinsk kyndig og/eller attføringskyndig.

Tilfeldig fordeling av sakene i alle ledd i Trygderetten

I Trygderetten fordeles innkomne saker tilfeldig til avdelingene og deretter tilfeldig til den enkelte administrator. Sakene tilflyter rettsfullmektigene i Trygderetten på den samme måten, etter en kort opplæringsperiode. Administrator setter deretter retten med minst et annet rettsmedlem, avhengig av hva saken gjelder. Tradisjonelt har de øvrige medlemmene av retten blitt plukket ut ved at administrator har funnet frem til en med ledig kapasitet. For de fagkyndiges vedkommende (attførings- og medisinsk sakkyndige), fordeles sakene med utgangspunkt i faste rutiner, det samme gjelder for de juridiske meddommere i noen av avdelingene.

Som det framgår av punkt 8.3.3 mente LO i høringsrunden at tilfeldighetsprinsippet burde gjelde i større grad enn i dag, både ved oppnevning av de øvrige medlemmene av retten, men også ved oppnevnelse av rettens medlemmer ved bruk av en utvidet rett (en rett som settes med fem medlemmer). Det ble vist til at administrator, eventuelt Trygderettens leder, ikke bør peke ut de øvrige medlemmer, men at utvelgelsen bør skje ut fra tilfeldighetsprinsippet.

Trygderetten er et forvaltningsorgan med domstolslignende trekk. I forvaltningen fordeles ikke sakene tilfeldig, men til den saksbehandler som arbeider innenfor det aktuelle saksfeltet. Forvaltningen kan derfor sies å ha en spesialistkompetanse, hvis en sammenligner med de alminnelige domstoler som har generalistkompetanse.

I de alminnelige domstoler er det en vanlig oppfatning at sakene som et utgangspunkt bør tildeles etter tilfeldighetsprinsippet. Hovedpoenget er at sakene bør fordeles etter en på forhånd fastsatt ordning, eventuelt ved loddtrekning eller lignende, slik at saksfordelingen ikke skjer etter en konkret (skjønnsmessig) vurdering. Dette følger av Domstolsadministrasjonens LOK-prosjekt (Ledelse-Organisering-Kompetanse) i delrapport nr. 10 og i sluttrapporten fra 2006.

Den grunnleggende tanken bak tilfeldighetsprinsippet er at det er ønskelig med ordninger som sikrer at en leder ikke bruker sin saksfordelingsmyndighet på en måte som er i strid med uavhengighetsprinsippet. I nær sammenheng med dette står hensynet til at sakens parter og publikum generelt skal ha tillit til at saken blir behandlet og avgjort av habile og upartiske dommere.

Tilfeldighetsprinsippet står sterkt i de alminnelige domstoler i Norge, selv om det verken følger av lov eller sedvanerett. For at en mest mulig smidig og effektiv saksavvikling skal kunne skje, må det samtidig være en adgang til å fravike fra prinsippet ved skjevfordeling eller overføring av saker. I de tilfellene der det er nødvendig og hensiktsmessig, skjer fravikelsen i praksis ved inhabilitet eller inhabilitetsliknende tilfeller, sykdom eller annet fravær, markante problemer knyttet til skjev arbeidsbelastning og lignende årsaker.

Departementet vurderer at den modellen som de alminnelige domstoler følger, også er egnet for saksfordelingen i Trygderetten. Departementet foreslår derfor lovfeste at fordelingen av sakene og sammensetningen av retten skal skje tilfeldig. På denne måten styrkes Trygderettens legitimitet som en uavhengig overprøvingsinstans og rettssikkerhetsgarantist innenfor dens saklige virkeområde. Lovfestingen kan også ses i sammenheng med lovfestingen av uavhengighetsprinsippet, se punkt 8.2.4.4. Saksfordelingen skal skje på en måte som ikke kan komme i konflikt med uavhengigheten til den enkelte dommer. Tilliten til den enkelte retts uavhengighet styrkes ved at saksfordelingen skjer mest mulig tilfeldig.

Prinsippet om tilfeldig fordeling skal også gjelde ved oppnevning av de øvrige medlemmene av retten, ved bytting eller overføring av saker, samt ved oppnevnelse av rettens medlemmer ved bruk av en rett sammensatt av fem medlemmer (utvidet rett).

En fordeling eller omfordeling i strid med tilfeldighetsprinsippet kan bare skje dersom saklige grunner tilsier at en slik bestemt fordeling er nødvendig i det enkelte tilfelle. En saklig grunn kan for eksempel være ferieavvikling, sykefravær, andre særlige arbeidskrevende saker eller restansenedbyggingsprosjekter. Dersom den bestemte fordelingen er nødvendig ut i fra slike saklige grunner, vil den være lovlig. Dette betyr at en avgjørelse av retten ikke vil kunne bli ugyldig under henvisning til at saksfordelingen har hatt betydning for sakens utfall. Ved omfordeling i slike tilfeller skal saken fordeles tilfeldig blant de administratorer som har ledig kapasitet.

Departementet foreslår etter dette at prinsippet om tilfeldig fordeling av sakene lovfestes. Departementet foreslår å innta en reservasjon for tilfeller hvor saklige grunner gjør at slik fordeling likevel ikke kan skje. Det kan gis forskrift med nærmere regler om saksfordelingen, jf. trygderettsloven § 4.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 7 fjerde og femte ledd.

8.3.4.4 Habilitet

Reglene om rettsmedlemmenes habilitet bør i det alt vesentlige kunne opprettholdes. At disse reglene i hovedsak er de samme som de gjelder for dommere ved de alminnelige domstolene, ivaretar hensynet til rettssikkerheten på en betryggende måte. Reglene synes også å ha fungert godt i praksis, og departementet ser ikke noe behov for å foreta særlige endringer.

Departementet mener imidlertid at domstolloven § 109 bør gjelde tilsvarende for rettsfullmektiger. Bestemmelsen lyder slik: «Er domstolens formann eller den tingrettsdommer som har tilsyn med dommerfullmektigen ugild, er også dommerfullmektigen utelukket med mindre partene samtykker i at dommerfullmektigen ikke viker sete.» Som tidligere nevnt er det betydelige likhetspunkter mellom tingrettens dommerfullmektiger og Trygderettens rettsfullmektiger. Begge stillingene har i utgangspunktet klare trekk av å være opplæringsstillinger under tilsyn av en ordinær dommer/fast rettsmedlem. Dette gjør det naturlig å ha tilnærmet like bestemmelser om habilitet. Forslaget om at domstolloven § 109 skal gjelde tilsvarende for rettsfullmektiger er tatt inn som nytt andre ledd i § 8.

Departementet foreslår ellers at bestemmelsen i § 8 andre ledd siste punktum om at Trygderettens leder kan forelegge spørsmålet om egen habilitet for Høyesteretts ankeutvalg, blir opphevet. Det samme gjelder adgangen til å la ankeutvalget prøve habilitetsspørsmålet når det er spørsmål om å utelukke to av Trygderettens faste medlemmer. Etter det departementet kjenner til, har foreleggelsesadgangen aldri vært brukt i praksis og kan ikke sies å dekke noe behov.

Det vises til lovforslaget, trygderettsloven § 8.