2 Bakgrunn og prinsipielle betraktninger

2.1 Bakgrunnen for lovforslaget

2.1.1 Innledning

Trygderettsloven ble vedtatt i 1966, og trådte i kraft 1. januar 1967, samtidig med at Trygderetten ble etablert.

Trygderetten ble i første rekke opprettet for å fremme rettssikkerheten i trygde- og pensjonssakene. Tidligere var det mange og forskjellige anke- eller klageordninger innenfor trygde- og pensjonssektoren, og det gjaldt få lovbestemmelser om saksbehandlingen. Det var derfor også et mål i seg selv å samle tidligere anke- og klageordninger for disse typer saker i en felles ankeordning.

Forvaltningskomiteen, som avgav sin innstilling 13. mars 1958, og som munnet ut i sivilombudsmannsloven av 1962, forvaltningsloven av 1967 og offentlighetsloven av 1970, hadde gått inn for at det ble opprettet en felles ankenemnd for alle trygder. Til grunn for trygderettsloven ligger en innstilling av 22. oktober 1965 fra et departementsoppnevnt utvalg, Ankelovutvalget. Innstillingen er vedlagt proposisjonen til loven, Ot.prp. nr. 5 (1966–67). Odelstingsinnstillingen er Innst. O. nr. 6 (1966–67).

Trygderettsloven har vært endret flere ganger. De viktigste endringene skjedde ved lov 4. juni 1972 nr. 14, som utvidet adgangen til å sette retten i den enkelte sak uten legmedlemmer, lov 14. juni 1974 nr. 43, som innførte en egen avsilingsordning – ankeutvalgsordningen og lov 5. juni 1987 nr. 27 som etablerte lagmannsretten som første overprøvingsinstans for Trygderettens kjennelser. Ved lov 13. juni 1997 nr. 59 ble reglene om rettsammensetningen endret, en endring indirekte av mer prinsipiell karakter, se nedenfor.

Om Ankelovutvalgets perspektiv på prosessordningen heter det i innstillingen s. 19:

«Med utgangspunkt i at målet her må være å skape så stor rettssikkerhet som mulig ved behandlingen av trygde- og pensjonstvister, må man nødvendigvis fastslå bestemte saksbehandlingsnormer. Det er da naturlig å legge til grunn de prinsipper og regler som gjelder i rettspleien.»

Modellen var altså de ordinære domstolene, og utvalget foreslo også å gjøre Trygderetten til en formell (spesial-)domstol, et forslag departementet ikke fulgte opp. På en del punkter avvek imidlertid prosessordningen fra den man finner i domstolene.

Noen av disse avvikene skyldtes hensynet til en effektiv saksavvikling av en betydelig mengde saker. Det gjelder spesielt det forhold at saksbehandlingen er skriftlig, i motsetning til i domstolene der den store hovedregelen er at sakens opplysning skal skje gjennom muntlige hovedforhandlinger. Av effektivitetsgrunner skulle Trygderetten avgjørelser opprinnelig også forberedes av egne saksforberedere som blant annet utarbeidet utkast til kjennelsene før de gikk til de faste rettsmedlemmene til avgjørelse. Det viste seg imidlertid å være en svært lite effektiv arbeidsform.

Andre av avvikene var begrunnet i at det var nødvendig med særskilte tiltak på dette området, sammenlignet med ordinær domstolsbehandling, for å oppnå en tilfredsstillende rettsikkerhetssituasjon. I motsetning til de alminnelige domstolene kan Trygderetten treffe realitetsavgjørelse i saken. Trygderetten har også en styrket sammensetning ved at den ikke bare har jurister som faste rettsmedlemmer, men også medisinsk og attføringskyndige medlemmer.

En viktig premiss for Ankelovutvalget var en oppfatning av ubalanse mellom partene. Det heter for eksempel på s 19.:

«Særeget er også selve partsforholdet. Saksøkte er vanligvis en offentlig trygd eller en pensjonsordning. Saksøkeren er i alminnelighet en pensjonist eller en pensjonssøker, ofte med små forutsetninger for å ta initiativ til, forberede og gjennomføre en rettssak. Han er dessuten gjerne i slike kår at det vil være en økonomisk påkjenning å engasjere juridisk hjelp.»

Denne innfallsvinkelen fikk betydelige konsekvenser for utformingen av trygderettsloven, i form av vesentlige avvik fra den prosessordning man finner for de ordinære domstoler. Trygderetten kan gå utenfor partenes påstander, men bare i favør av den private parten. Den kan også gå utenfor påstandsgrunnlagene, men bare der den private parten er sikret kontradiksjon. Trygderetten har også en selvstendig undersøkelsesplikt, i tillegg til at ankemotparten er pålagt å forberede saken på best mulig måte.

Man kan si at Trygderetten fra starten av opererte i et spenningsfelt mellom å være en domstol, en nøytral tvisteløser uten slagside i favør av noen part, og det å skulle ivareta «den lille manns» interesser. Fra Ankelovutvalgets side var dette primært tenkt i prosessuell henseende, men mye kan tale for at dette også i noen grad historisk sett har smittet over på Trygderettens tilnærming til de materielle spørsmålene.

I de første 30 årene var Trygderettens arbeidsmåte mer preget av forvaltningstradisjonen enn av domstolstradisjonen. Sakene ble forberedt av en saksforbereder i førstehånd som også utarbeidet utkast til kjennelse. Den gikk deretter til rettens medlemmer som behandlet saken i annen hånd. Forskjellen fra ordinær saksbehandling i forvaltningen lå primært i at annenhåndsbehandlingen skjedde i et kollegialt organ.

Siden 1997 har Trygderettens arbeidsform vært vesentlig mer domstolslignende enn det Ankelovutvalget la opp til, ved at det er rettsmedlemmene selv som forbereder sakene, og utarbeider kjennelsene. Saksforberedergruppen er erstattet av rettsfullmektiger, etter mønster av dommerfullmektigordningen i domstolene.

2.1.2 Trygderettsloven reflekterer ikke dagens Trygderett

Trygderettsloven nærmer seg 50 år. Den er endret også tidligere, spesielt i tilknytning til større endringer i Trygderettens organisasjon eller arbeidsform. Noen større og mer gjennomgripende revisjon med sikte på å vurdere hvorvidt den svarer til dagens virkelighet, både i Trygderetten og de omgivelser Trygderetten skal forholde seg til, har den imidlertid ikke vært gjenstand for.

Loven er relativt gammelmodig i formen, og var, heller ikke da den ble vedtatt, en utpreget moderne lov. Meningen var å legge saksbehandlingsreglene nokså tett opp til domstolsmodellen. Men som nevnt var det til dels betydelige avvik, og der man mente å følge den daværende tvistemålsloven, er det etter hvert oppstått en del avvik fordi tvistemålsloven fra tid til annen ble endret uten at det ble fulgt opp i trygderettsloven.

Praksis i Trygderetten er ikke nødvendigvis reflektert i loven. Trygderetten har for eksempel utviklet et gjenopptaksinstitutt etter mønster fra, men ikke identisk med, det man finner i sivilprosessen, uten at det fremgår av loven.

Innholdet i undersøkelsesplikten er betydelig endret i forhold til slik Trygderetten praktiserte det tidligere. I dag foretar Trygderetten så å si aldri egne undersøkelser. Hvis saken er for dårlig opplyst, nøyer den seg med å oppheve det påankete vedtaket og hjemvise saken til ny behandling. Frem til midten av 90-tallet stod Trygderetten for en stor del for en slik videre behandling selv, for eksempel ved å innhente ytterligere spesialisterklæringer. Dette medførte blant annet at saksbehandlingstiden ble meget lang, på det lengste mer enn to år i gjennomsnitt.

De meget omfattende reglene om vitneplikt og bevisinnhenting har på sin side knapt vært tatt i bruk i Trygderetten.

Denne uoverensstemmelsen mellom lov og praksis har medført at det til dels er oppstått en usikkerhet om hvordan Trygderetten bør gå frem. Slik loven er utformet, er det for eksempel ulikheter mellom partene med hensyn til anvendelsen av kontradiksjonsprinsippet. Det er knapt nok lenger akseptabelt, men har medført at Trygderetten fra tid til annen har unnlatt å fremlegge opplysninger og synspunkter av betydning som den har mottatt fra den private parten, for ankemotparten.

Heller ikke domstolspraksis knyttet til Trygderettens prosessordning er reflektert i loven. Trygderetten hadde som følge av sin mellomstilling mellom domstol og forvaltningsorgan lenge en vaklende praksis med hensyn til hvilket tidspunkt den skulle legge til grunn for sin prøving, faktum slik det er på avgjørelsestidspunktet, slik tilfellet er for forvaltningen, eller faktum på tidspunktet for den avgjørelse som overprøves, slik tilfellet er for domstolene. Høyesterett kom i Rt. 2008 s. 688 til at Trygderetten måtte legge faktum slik det var på kjennelsestidspunktet til grunn. En konsekvens av disse utviklingstrekkene er at loven slik den nå lyder har begrenset informasjonsverdi for brukere av Trygderetten, og er et lite hensiktsmessig arbeidsredskap, ikke minst for prosessfullmektigene.

Ankelovutvalgets innstilling var preget av en oppfatning av at det kunne være så som så med ivaretakelsen av rettssikkerheten før saken ble brakt inn for ankeorganet, Trygderetten. I mellomtiden har trygdeforvaltningen gjennomgått en betydelig utvikling, hvor vekten på en forsvarlig behandling av sakene, også av hensyn til den enkelte, spiller en større rolle enn Ankelovutvalget la til grunn.

Av særlig betydning for vurderingen av hvordan prosessordningen for Trygderetten bør utformes, er at det er etablert en gjennomgående intern klageordning i Arbeids- og velferdsetaten1, NAV Klageinstans, som bare har til oppgave å avgjøre klager og forberede anke (samt ta stilling til erstatningskrav). Tilsvarende gjelder for de sakene som kommer fra Helseøkonomiforvaltningen (heretter benevnt HELFO). Mer enn 90 prosent av sakene i Trygderetten kommer fra disse to instansene. Trygderetten er altså ikke lenger første klageinstans i det store flertall av sakene, slik den opprinnelig var, men kommer inn i saken på samme nivå som de ordinære domstolene i andre forvaltningssaker etter en forutgående anneninstansbehandling. Dette er noe av bakgrunnen for at Trygderetten i beskjeden grad gjør egne undersøkelser i saken, og gir grunnlag for i større grad å se hen til domstolsmodellen enn den opprinnelige trygderettsloven i realiteten gjorde.

Selv om trygdelovgivningen kan være innfløkt, representerer folketrygdloven av 1997 en betydelig forenkling av regelverket sammenlignet med loven av 1966. Ikke minst er flommen av forskrifter betydelig redusert. Det er også produsert en anselig mengde veiledningsmateriell, materiell som er vesentlig lettere tilgjengelig i dag enn det var på 60-tallet, både fysisk og innholdsmessig.

Rettigheter på ulike områder står atskillig mer sentralt enn for 50 år siden, og den enkeltes bevissthet om, og evne og vilje til å forfølge, sine rettigheter er i betydelige grad styrket. Mens bruk av advokat var nokså lite utbredt i Trygderettens tidlige år, opptrer det nå advokat i mer enn 40 prosent av sakene. Ofte har de også vært inne i klageomgangen. I den forbindelse kan det pekes på at ordningen med fri rettshjelp er blitt vesentlig styrket de siste 30 årene.

Når Trygderettens saksinngang likevel har minsket sammenlignet med begynnelsen av 2000-tallet, skyldes det nok ikke at den enkelte i større grad bøyer seg for et avslag enn tidligere, men at klageordningen i Arbeids- og velferdsetaten er etablert. Saken er nå allerede prøvd i en klageinstans før det er aktuelt å bringe den inn for Trygderetten.

2.2 Prinsipielle betraktninger

2.2.1 Trygderetten – mellom domstol og forvaltning

Domstolenes rolle i sivile saker er å være en nøytral tvisteløser ved uenighet mellom to likestilte parter som i utgangspunktet stiller på like fot, og som selv rår over saken. Forvaltningens oppgave er på sin side mer formålsorientert; å forfølge bestemte interesser eller mål. I den grad det finnes individuelle private parter tilligger det forvaltningen å ta hensyn også til deres interesser.

I noen sakstyper er domstolene tillagt en mer aktiv rolle; partene har ikke fri rådighet over saken. Det gjelder spesielt i tvangssaker i helse- og sosialsektoren, men også ved enkelte andre sakstyper. Trygdesaker som bringes inn for domstolene, tilhører ikke denne kategorien. – Under enhver omstendighet kan ikke domstolene avgjøre andre krav enn de som er reist i saken, jf. tvisteloven § 11-4.

På den annen side fins det en god del forvaltningsorganer som på et uavhengig og selvstendig grunnlag skal ta stilling til tvister mellom ordinære forvaltningsorganer og den enkelte. Det er mange av dem, og de er organisert på nokså forskjellige måter. De har alle domstolslignende trekk, spesielt ved at de er fri for instruksjonsmyndighet fra andre instanser, men i organisasjon og arbeidsform er det nok Fylkesnemndene for sosiale saker og Trygderetten som er de organene som minner mest om de alminnelige domstoler.

Trygderettens saksbehandling er riktignok skriftlig, og det holdes ikke formelle muntlige domskonferanser. Men det er rettens administrator som har ansvaret for sakens fremdrift, og det er rettens medlemmer som selv utformer kjennelsen også i første hånd. Det kan for øvrig være grunn til å peke på at også saksbehandlingen i de alminnelige domstoler har fått et sterkere innslag av skriftlighet gjennom tvisteloven av 2005 enn den hadde i den tvistemålsloven denne avløste.

Prosessuelt, og også formelt (i internasjonale sammenhenger regnes Trygderetten som en domstol), står Trygderetten i en mellomposisjon mellom forvaltningsorganer og de alminnelige domstoler. Over tid er domstolspreget blitt sterkere, ikke minst ved reformen i 1997 nevnt ovenfor. I tilnærmingen til sakene har utviklingen gått i retning av å likebehandle partene i større utstrekning enn tidligere. Det kan i den forbindelse tilføyes at i en økende andel av Trygderettens saker er det ikke forvaltningen som er den ankende parts motpart, men et forsikringsselskap som administrerer en offentlig tjenestepensjonsordning. I disse sakene er det altså to private parter som står mot hverandre, hvilket understreker behovet for likebehandling.

Generelt tar forslagene her sikte på en sterkere tilnærming til tvisteloven enn det som preger trygderettsloven slik den nå er utformet.

2.2.2 Noen prosessuelle grunnprinsipper i domstolene, og deres anvendelse på Trygderetten

2.2.2.1 Disposisjonsprinsippet

I sivile saker for domstolene avgrenses saken av de krav partene fremsetter. Retten kan for sin del ikke gå utover de påstander partene har nedlagt, og den kan heller ikke bygge på andre påstandsgrunnlag enn dem partene har påberopt seg.

I noen saker er partenes rådighet mer begrenset. I saker hvor offentlige hensyn begrenser partenes rådighet i søksmålet, er retten ikke bundet av partenes prosesshandlinger lenger enn dette er forenlig med de offentlige hensyn, jf. tvisteloven § 11-4. Den må likevel holde seg til de krav som er reist i saken. Trygdesaker for domstolene tilhører ikke denne gruppen av saker med begrenset rådighet.

Som nevnt ovenfor er trygderettslovens ordning en annen. Den instituerer en ulik behandling av partene, og begrenser deres disposisjonsfrihet. Etter departementets mening er dette prinsipielt uheldig, og bør justeres noe. For en nærmere drøftelse vises det til punkt 11.4.4.

Disposisjonsprinsippet gjelder ikke rettsspørsmål. Her er retten ubundet av partenes syn. Den skal ikke behøve å legge til grunn en rettsoppfatning den ikke deler. Trygderettens praksis har her til dels vært en annen. Den har i betydelig grad lagt ankemotpartens syn til grunn, selv om den har vært uenig i dette, hvis denne rettsoppfatningen har vært til gunst for den private parten. Etter departementets oppfatning er dette lite ønskelig. Det vises til punkt 11.4.4.

2.2.2.2 Forhandlingsprinsippet

I sivile saker for domstolene har partene hovedansvaret for å bringe frem det faktiske grunnlag retten skal bygge på. Dette gjelder også i saker hvor partene mangler fri rådighet over sakens gjenstand, men her har retten en selvstendig plikt til å sørge for alle de opplysninger som er nødvendige for å sikre en riktig avgjørelse.

Departementet mener det er hensiktsmessig å opprettholde Trygderettens selvstendige undersøkelsesplikt. Det er imidlertid viktig at saksbehandlingen – og kostnadene – står i et rimelig forhold til sakens betydning, og at det ikke settes inn større innsats enn nødvendig for å få et forsvarlig grunnlag for avgjørelsen, jf. også forslaget til ny formålsbestemmelse i § 1 og omtalen av dette i punkt 6. Det er også av tidsmessige grunner lite hensiktsmessig om Trygderetten selv i større utstrekning innhenter nye opplysninger eller vurderinger. Den praksis som etter hvert har utviklet seg med at mangelfullt opplyste saker hjemvises til ny behandling i ankemotparten, er etter departementets oppfatning en mer hensiktsmessig måte å gripe disse tilfellene an på. Det vises for øvrig til 11.4.4.

2.2.2.3 Kontradiksjonsprinsippet

Det kontradiktoriske prinsipp går ut på at det ikke skal avsies dom eller treffes andre viktige avgjørelser uten at partene har fått anledning til å uttale seg. Trygderettsloven åpner opp for at retten kan fravike dette, og det gjøres fra tid til annen. Det følger av trygderettsloven § 20 at retten kan legge til grunn forhold som ikke er påberopt av partene. Men bare dersom dette forholdet kan lede til et resultat som er til ugunst for den private parten, krever loven at partene får anledning til å uttale seg, og da bare den private parten. Også § 17 nr. 6 gir den private parten større mulighet for å uttale seg om nye opplysninger enn ankemotparten.

Loven er naturligvis ikke til hinder for at begge parter får uttale seg, men Trygderettens praksis har vært noe variabel.

Allerede av hensyn til sakens opplysning er det viktig at begge parter får anledning til å uttale seg, uavhengig av i hvilken retning det nye forholdet trekker. Det er ikke opplagt at retten er kjent med alle sider omkring dette nye grunnlaget. Av hensyn til å oppnå et forsvarlig avgjørelsesgrunnlag er det også viktig at partene får anledning til å fremsette de rettslige argumentene som måtte knytte seg til dette forholdet. Etter departementets mening er det derfor viktig at begge parter får anledning til å uttale seg hvis retten tar hensyn til forhold de ikke tidligere har vært kjent med og har hatt foranledning til å uttale seg om. Det vises for øvrig til punkt 11.4.4.

2.2.2.4 Offentlighetsprinsippet

Utgangspunktet i de ordinære domstoler er at rettens avgjørelser er offentlige. Det samme gjelder rettsmøtene, som i alminnelighet holdes for åpne dører med full referatadgang. Allmennheten har også rett til innsyn i rettsbøkene og i de sentrale dokumentene i en sak.

Det finnes unntak fra dette utgangspunktet, også for hele sakstyper. Søksmål om gyldigheten av Trygderettens avgjørelser er ikke blant disse. Det innebærer at når en slik sak bringes inn for domstolene, vil saksopplysningene, i den grad de er presentert for retten, normalt være offentlig tilgjengelige.

I Trygderetten er utgangspunktet det motsatte. Trygderetten behandler taushetsbelagte saker, og har selv taushetsplikt, også om det forhold at vedkommende har eller har hatt en sak der.

Departementet har vurdert spørsmålet om Trygderettens kjennelser bør være offentlige, på samme måte som domstolenes avgjørelser. Svært mange av kjennelsene inneholder imidlertid en stor mengde følsomme personopplysninger, vanligvis i større utstrekning og mer detaljert enn dommer på trygdens område gjør. Trygderetten er, og bør være, et utpreget lavterskeltilbud. Mange vil kunne kvie seg for å benytte seg av denne muligheten dersom konsekvensen vil kunne være at disse opplysningene blir fritt tilgjengelige. Departementet vil derfor ikke foreslå at det innføres et offentlighetsprinsipp etter samme mønster som i domstolene.

I de tilfellene hvor det avholdes muntlige rettsmøter er utgangspunktet imidlertid også i Trygderetten at disse er offentlige. Slike rettsmøter avholdes vanligvis på initiativ fra den ankende part, og i alle fall ikke uten at hun eller han er innforstått med det. At rettsmøtene da normalt vil være offentlige, er en av de omstendigheter den ankende part kan ta med i sin vurdering av om hun eller han vil ha slike muntlige forhandlinger.

2.2.2.5 Partsoffentlighetsprinsippet

I domstolene har partene rett til å gjøre seg kjent med samtlige dokumenter som foreligger i saken, bortsett fra rettens interne dokumenter, jf. tvisteloven § 14-1. Også i forvaltningen er partsinnsynsretten omfattende, men noe mer begrenset, jf. forvaltningsloven §§ 18 og 19. Trygderettsloven ligger her tett opp mot forvaltningsloven, ved at dokumenter kan unntas av hensyn til den private parts helse eller forhold til personer som står ham eller henne nær.

I praksis har det knapt nok hendt at dokumenter har vært unntatt fra partsoffentlighet. Departementet mener derfor det er forsvarlig å gi partsoffentlighetsprinsippet en videre rekkevidde enn i dag, men fortsatt vil dokumenter retten utarbeider til sin interne bruk, være unntatt partsoffentlighet, på samme måte som i domstolene. Det vises for øvrig til punkt 11.6.

2.2.2.6 Legmannsdeltakelse

I rettspleien har innslaget av legmenn vært ansett som et viktig prinsipielt element. Debatten har imidlertid særlig knyttet seg til legmannsdeltakelsen i straffesaker. I sivile saker er legmannsdeltakelse, med unntak av visse spesielle sakstyper, nå et særsyn. I trygdesaker brukes det så godt som aldri.

Ankelovutvalget la for sin del stor vekt på legmannsdeltakelse, og det var hyppig i bruk i Trygderettens tidlige fase. Etter hvert ble adgangen til å nytte legmenn begrenset, og praksisen med hensyn til bruk ytterligere begrenset. Siden midten av 90-tallet har legmenn vært nyttet i én sak. Det har heller ikke vært etterspurt fra partenes side. Departementet forslår å oppheve ordningen, og viser til den nærmere drøftingen i punkt 8.2.4.3.