10 Grunnlaget for registrering av identitet

10.1 Forslaget i høringsnotatet

Som statens sentrale personopplysningsregister er Folkeregisteret navet i offentlig personrelatert forvaltning. Dersom Folkeregisteret inneholder falske eller uriktige identiteter, er det uheldig for samtlige brukere av registeret. Dessverre har det forekommet at falske identiteter har blitt registrert i Folkeregisteret, og at disse har blitt brukt til blant annet trygdebedrageri.

Av hensyn til kvaliteten på opplysningene i Folkeregisteret la departementet i høringsnotatet til grunn at det bør synliggjøres for brukerne av registeret på hvilket grunnlag en identitet er registrert. Departementet foreslo at det lovfestes adgang til å registrere en opplysning som sier noe om identitetskontrollen knyttet til hvert identifikasjonsnummer. Det ble vist til at behovet for dette i første rekke er størst for personer som ikke er eller skal være bosatt i Norge og som registreres med et d-nummer. Bestemmelsen ble imidlertid foreslått å omfatte både fødselsnummer og d-nummer.

Det ble foreslått tre kategorier for synliggjøring av på hvilket grunnlag en identitet er registrert: unik identitet, kontrollert identitet og ikke-kontrollert identitet. Unik identitet innebærer at det foreligger biometriske data om personen og at disse er sjekket for unikhet. Kontrollert identitet skal innebære at identiteten er kontrollert etter nærmere fastsatte prosedyrer (personlig fremmøte og dokumentkontroll). Dersom personens identitet verken er unik eller kontrollert, skal den etter forslaget registreres som ikke-kontrollert.

10.2 Høringsinstansenes merknader

Justis- og beredskapsdepartementet, Brønnøysundregistrene, Difi, NAV, Helsedirektoratet, Skattedirektoratet, Advokatforeningen, Statens vegvesen, Felles studieadministrativt tjenestesenter og Norsk tjenestemannslag er positive til at det synliggjøres for brukerne hvilken identitetskontroll som er foretatt. Justis- og beredskapsdepartementet fremholder at dette er nyttig informasjon for de ulike brukere av registeret og gir dem et grunnlag for å vurdere hvilke krav de skal stille til sin kontroll av identitet. NAV mener forslaget vil bidra til en mer helhetlig identitetsforvaltning, og at det også vil kunne redusere problemet med falske og uriktige identiteter.

Datatilsynet mener departementet har en god begrunnelse for å synliggjøre for brukerne av registerdata hvilken kontroll som er gjort av identitet i forbindelse med utstedelse av d-nummer, men etterlyser en saklig begrunnelse for å innføre samme koding for fødselsnummer.

Justis- og beredskapsdepartementet støtter at det legges opp til en knytning mellom registrering i Folkeregisteret og biometriske data som er registrert, men mener konsekvensene bør drøftes noe nærmere særlig opp mot EØS- borgere som det i dag ikke opptas biometri av. Justis- og beredskapsdepartementet peker på at selv om en person har vært gjennom en kvalifisert identitetskontroll og blir registrert med «kontrollert identitet», vil ikke identiteten nødvendigvis være sikker. Mange får opphold i Norge fordi de er forfulgt av myndighetene i hjemlandet og vil ikke kunne pålegges å kontakte dem for å få identitetsdokumenter. Videre er det mange som kommer fra land hvor identitetsdokumenter har lav notoritet. Selv etter at utlendingsmyndighetene har gjennomført en kvalifisert identitetskontroll, vil det hefte en større eller mindre grad av usikkerhet ved den identitet som eventuelt blir registrert med «kontrollert identitet». Den samme usikkerheten med hensyn til hvilken identitet vedkommende er registrert med i sitt hjemland, altså hvem vedkommende er, vil for øvrig kunne knyttes til personer som er registrert med biometri. Men identiteten vil da være «låst», og muligheten til å opptre med flere identiteter i Norge begrenset.

Difi, Helsedirektoratet og KS savner en nærmere omtale av hvordan kvalitetsmarkørene er tenkt brukt i praksis, og KS savner også en omtale av hvilke konsekvenser dette vil få for den registrerte. Statens vegvesen er usikker på hva som ligger i at en identitet er kontrollert. Helsedirektoratet peker på at det er mulig med ulike grader av kontroll og at det bør fremgå i hvilken grad identiteten er kontrollert, alternativt at det defineres hva begrepene «unik» og «kontrollert» innebærer.

Skatteetatens landsforbund viser til at Skatteetaten i dag foretar en dokumentkontroll, og mener graderingen burde være «biometrisk kontrollert, id-dokument kontrollert eller id-dokument ikke kontrollert». Skatteetatens landsforbund peker på at utlendingsmyndighetene baserer seg på en annen gradering enn det som er forslått i høringsnotatet, og ser det som nødvendig at dette reguleres i forskrift.

UDI støtter at det registreres om det foreligger biometri. UDI anbefaler at «unik» identitet endres til «låst», siden det ikke kan utelukkes at vedkommende er registrert med en annen identitet i hjemlandet.

10.3 Departementets vurdering

Kvaliteten på opplysningene i Folkeregisteret er viktig, og spesielt gjelder dette identitetsopplysningene om den enkelte person som blir registrert. Nasjonalt ID-senter forklarer identitet slik på sine sider på Internett (www.nidsenter.no):

«Ordet identitet kommer fra det latinske ordet «idem», som betyr «den samme». Identitet kan sies å utgjøre summen av forskjellige opplysninger og særegenheter som tilsammen beskriver personen og skiller han fra andre.

Identitetsbegrepets innhold

Identitet kan utdypes og forklares nærmere ut fra tre grupper med identitetselementer:

• • Formell identitet blir etablert med tildeling av navn, fødselsdato og nasjonalitet.

• • Biologisk identitet viser til vårt genetiske opphav og som blant annet tilkjennegis i utseendet vårt. Formell og biologisk identitet endrer seg ikke med tiden.

• • Sosiokulturell identitet gjengir elementer som kan endre seg gjennom livet, som utdannelse, klasse- eller gruppetilhørighet, politisk tilknytning, språk, livsstil etc.»

Det beste ville selvsagt være om man kunne ha fullstendig sikkerhet for at enhver registrert identitet i Folkeregisteret er korrekt og unik. Det ville imidlertid være ressurskrevende å gjennomføre. I praksis vil det i noen tilfeller også være behov for å kunne registrere en person med et identifikasjonsnummer i Norge, uten at det fremstår som nødvendig å kreve personlig oppmøte og en fullstendig identitetskontroll først (for eksempel registrering av et utenlandsk styremedlem i et norsk aksjeselskap). Videre vil vi måtte registrere enkelte borgere fra andre land hvor det ikke kan utelukkes en viss usikkerhet om personens identitet.

Det arbeides i flere etater med å få en tryggere, mer effektiv og helhetlig id-forvaltning. Det foreligger blant annet forslag om å etablere en knytning mellom biometri som tas opp og registreres i andre sammenhenger, og registrering i Folkeregisteret. I dag opptas det og registreres biometri i forbindelse med utstedelse av pass og i utlendingsforvaltningen, og det kan innhentes biometrisk personinformasjon i forbindelse med utstedelse av nasjonalt identitetskort når det kommer (jf. lov 5. juni 2015 nr. 39 om lov om nasjonalt identitetskort (ID-kortloven)).

Biometrien som opptas på justissiden, kontrolleres ikke for «unikhet». Bildene og fingeravtrykkene opptas i dag til ulike formål og det gjøres ingen sammenligning på tvers av de ulike registrene. Det er derfor ikke mulig å finne ut av hvorvidt personen er registrert fra før i Norge. For å kunne gjøre en undersøkelse av om en person er «unik» i Norge, kreves det at biometrien som innhentes av utlendingsmyndighetene og av politiet ved passutstedelse, lagres på en slik måte at det er mulig å søke på tvers i databasene hvor biometrien lagres. Dersom det blir mulig å søke blant de bilder og fingeravtrykk som allerede er innhentet, vil det kunne etableres en knytning mellom den registrerte biometrien og Folkeregisteret. Det er ikke nødvendig å lagre biometrien i Folkeregisteret, kun opplysningen om at det aktuelle fødselsnummeret eller d-nummeret er «unikt» i Norge og «låst» til en person.

Ved utstedelse av nasjonale ID-kort åpnes det for biometriopptak av nye persongrupper. Det er i dag en del personer som ikke har mulighet til å dokumentere sin identitet i Norge, noe som er et problem. Dersom man tilbyr disse personene nasjonale ID-kort og foretar opptak av bilde og fingeravtrykk som sjekkes mot en nasjonal database, vil man få vite om vedkommende er registrert som unik i Norge eller ikke. Fødselsnummeret eller d-nummeret vedkommende har fått i Folkeregisteret, kan da knyttes til id-kortet.

Risikoen ved å utstede dette kortet til for eksempel EØS-borgere, vil antakelig være liten og vil kunne gi mulighet for økt kontroll. En person som har fått avslag på søknad om asyl hos UDI, og som senere kommer inn til Norge som falsk EØS-borger, vil kunne oppdages dersom det stilles krav til at han skal ha et nasjonalt ID-kort. Kravet til denne type legitimasjon bør komme fra de tjenesteeiere som vedkommende har kontakt med i forbindelse med vurdering av rettigheter og plikter til vedkommende.

Med en slik knytning mellom biometriske opplysninger og Folkeregisteret vil en identitet kunne registreres i Folkeregisteret som unik. Folkeregisteret skal ikke inneholde biometriske data om den enkelte, men det vil fremgå av registeret om identiteten er unik i Norge, dvs. at det foreligger biometriske opplysninger om personen og at disse er sjekket for unikhet mot øvrige biometriregistreringer. Flere rettslige og tekniske forhold må utredes nærmere og avklares før det eventuelt kan etableres «unik» identitet i Folkeregisteret, og det vil være et langsiktig prosjekt å fylle registeret med kvalifiserte opplysninger om unik identitet.

Brukerne av Folkeregisteret må selv foreta en risikovurdering opp mot den tjenesten de tilbyr, deretter må de fastsette hvilke krav til sikkerhet for identitetskontroll som skal foreligge. Det bør være transparent og åpent for borgerne hvilket kontrollnivå som legges til grunn hos ulike offentlige myndigheter og virksomheter. Det kan være forskjellige krav til ulike tjenester. Det kan for eksempel være naturlig å tenke at det er lavere krav i forbindelse med innrapportering av skatteopplysninger enn ved innvilgelse av langvarige stønader eller statsborgerskap.

Departementet ser det som en viktig oppgave å øke sikkerheten om identiteten til personer som føres inn i det norske Folkeregisteret. Selv om det primære må være å ha best mulig kontroll og sikkerhet før en person registreres inn i statens personopplysningsregister, legger departementet til grunn at det også i et modernisert register vil være behov for å registrere enkelte personer som det ikke kan kreves fullstendig identitetskontroll av. En ny folkeregisterlov bør derfor legge til rette for registrering som klargjør grunnlaget for innføringen av en identitet i registeret. Høringsinstansene er gjennomgående positive til dette, og forslaget vil bidra til å høyne kvaliteten på opplysningene i Folkeregisteret. Dersom en person for eksempel blir registrert i Folkeregisteret og tildelt et d-nummer, men uten at det er foretatt noen forsvarlig kontroll av vedkommendes identitet, så bør dette fremgå slik at brukerne av registeret kan ta sine nødvendige forholdsregler. Kanskje er det da nødvendig at de krever en grundigere kontroll av hvem personen er før de legger Folkeregisterets opplysninger til grunn.

I tillegg til norske borgere som er født i Norge og bor her fast, registreres det i dag i Folkeregisteret en god del ikke-bosatte personer med en midlertidig eller løsere tilknytning til landet. Generelt sett er utfordringene knyttet til identitet større for denne gruppen og for utenlandske borgere for øvrig, enn for norske borgere som er født og oppvokst i Norge. Departementet legger imidlertid til grunn at muligheten for å registrere opplysning om identitetskontrollen bør være generell, og ikke begrenses til en eller noen persongrupper. Hensynet til likebehandling tilsier at reglene gjøres uavhengig av nasjonal tilhørighet eller andre kriterier.

Det legges opp til tre kategorier for synliggjøring av på hvilket grunnlag en identitet er registrert: unik identitet, kontrollert identitet og ikke-kontrollert identitet. Unik identitet innebærer at det foreligger biometriske data om personen og at disse er sjekket for unikhet. Kontrollert identitet skal innebære at identiteten er kontrollert etter nærmere fastsatte prosedyrer (personlig fremmøte og dokumentkontroll). Dersom personens identitet verken er unik eller kontrollert, blir den registrert som ikke-kontrollert.

De nærmere detaljer i ordningen foreslås fastsatt i forskrift, herunder bestemmelser som klargjør hvilken kontroll som skal være gjennomført i de forskjellige kategoriene. Det må legges opp til enhetlige prosedyrer som sikrer samme, definerte kontrollnivå. De tre kategoriene behøver ikke være gjensidig utelukkende, det kan være aktuelt med en kombinasjon av to kategorier.