5 Lovtekniske spørsmål

5.1 Innledning

Formålet med revisjonen av folkeregisterloven er å gjøre folkeregisterregelverket oppdatert og mer tilgjengelig for brukerne. Det tas sikte på en mer hensiktsmessig struktur av regelverket, herunder en bedre fordeling av bestemmelser som bør stå i loven og bestemmelser som kan stå i forskrift. Videre er det behov for en klarere regulering spesielt av bestemmelsene om taushetsplikt og utlevering av opplysninger fra registeret. I tillegg er det nødvendig med en opprydding i foreldede og uaktuelle bestemmelser. Departementet legger til grunn at formålet best oppnås ved å vedta en ny lov, fremfor å gjøre endringer i eksisterende lov.

Det meste av revisjonen er av teknisk karakter, hvor gjeldende bestemmelser videreføres uten materielle endringer, men i en bedre strukturell og lovteknisk versjon. Samtidig innebærer revisjonen enkelte forslag av materiell karakter. Blant annet foreslås endringer i reglene for utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret og visse endringer i hvilke opplysninger som kan registreres om den enkelte.

5.2 Fordeling av regelverk mellom lov og forskrift

Folkeregisteret er statens sentrale register for registrering av personopplysninger om borgerne, og departementet mener de viktigste reglene om dette bør fremgå av loven. Den enkelte kan ikke velge om man vil være registrert i Folkeregisteret eller ikke. Det tilsier at regler som sikrer forutberegnelighet og klarhet omkring registreringen og hva opplysningene kan brukes til, gis i lovs form. Det foreslås derfor at en god del av bestemmelsene som i dag står i forskrift, tas inn i selve loven. Flere høringsinstanser har uttalt seg positivt til dette.

Det gjelder for det første hvilke opplysninger som kan registreres om den enkelte. Dette bør fremgå klart av loven, se utkastets § 3-1. Videre foreslås å flytte til loven hovedreglene om når en person skal registreres i Folkeregisteret som bosatt i Norge og hvor i Norge den enkelte skal være bostedsregistrert. Reglene om den enkeltes meldeplikter til Folkeregisteret foreslås inntatt i loven. Hovedreglene om utlevering av opplysninger fra registeret står også i dag i loven, og dette videreføres og søkes klargjort i utkastet til ny lov. Videre inntas i lovutkastet hjemmelsgrunnlag for sperring av opplysninger i registeret, og hjemmel for utstedelse av registerutskrift og attester.

Det legges også opp til at enkelte regler som i dag følger av instruks og retningslinjer, fastsettes i forskrift. Dette gjelder blant annet reglene for registrering av faktiske og rettslige forhold som finner sted i utlandet.

5.3 Terminologi

Folkeregisteret

Det offisielle navnet på registeret er etter gjeldende lov «Det sentrale folkeregister», i dagligtale «Folkeregisteret». De lokale (kommunale) folkeregistrene er avviklet, og det er nå kun ett, sentralt folkeregister. Presiseringen «Det sentrale» har derfor ikke lenger relevans og kan utgå. Departementet foreslår «Folkeregisteret» som navnet på selve registeret. Betegnelsen er godt innarbeidet og kjent både blant befolkningen og offentlige og private brukere av registeret.

Fødselsnummer og personnummer

Betegnelsen «fødselsnummer» har til tross for 50 års bruk ikke fått rotfeste i språket, og forveksles ofte med «personnummer». Etter dagens lovgivning består fødselsnummeret av elleve siffer, hvorav de seks første er personens fødselsdato og de fem siste er personnummeret (som angir århundret personen er født i, personens kjønn og to kontrollsifre). D-nummer er bygget opp på samme måte, men med den forskjell at første siffer i fødselsdatoen er tillagt fire. Ettersom «personnummer» synes å være den foretrukne benevnelse på den enkeltes numeriske identifikator, vurderte departementet i forbindelse med høringen om «personnummer» burde innføres som en fellesbetegnelse på fødselsnummer og d-nummer.

Flere høringsinstanser har hatt merknader til dette (Statistisk sentralbyrå, Difi, NAV, UDI, Datatilsynet, Brønnøysundregistrene, Statens vegvesen, KS, Skatteetatens landsforbund og Advokatforeningen), og er enige i at mange ikke er innforstått med forskjellen på fødselsnummer og personnummer. Noen mener derfor det vil være en god ide å endre begrepsbruken, hvis dette tydeliggjøres i en overgangsfase. De fleste av høringsinstansene som har uttalt seg til dette, mener likevel det er best å beholde dagens terminologi.

Departementet foreslår at dagens terminologi videreføres, og at det ikke innføres noen ny fellesbetegnelse i loven for fødselsnummer og d-nummer. Departementet har særlig lagt vekt på at det vil kunne skape ny usikkerhet og uklarhet å legge nytt meningsinnhold i betegnelsen personnummer, og at det tross alt er best å holde fast ved gjeldende definisjon som i lang tid har vært benyttet i regelverk, ikt-systemer og offisielle dokumenter.

Offentlige myndigheter og virksomheter

Departementet foreslår at «offentlige myndigheter» endres til «offentlige myndigheter og virksomheter». Betegnelsen i dagens lovgivning er snever og gjenspeiler ikke utviklingen i offentlig sektor. Betegnelsen «offentlige myndigheter og virksomheter» vil omfatte statlig, fylkeskommunal og kommunal forvaltning og i tillegg institusjoner som eies eller drives av disse. Begrepet avgrenses mot selvstendige rettssubjekter som aksjeselskap, ansvarlige selskap eller andre selskapsformer, som ikke utøver offentlig myndighet eller virksomhet.

5.4 Forskriftshjemler

Gjeldende folkeregisterlov har en generell forskriftshjemmel til slutt i loven, som gir departementet fullmakt til å fastsette nærmere bestemmelser til utfylling og gjennomføring av loven. Slike generelle fullmaktsbestemmelser brukes i mindre grad i nyere lovgivning. I stedet knyttes fullmaktsbestemmelser til de enkelte paragrafer. Departementet foreslår i tråd med dette å knytte lovens fullmakter konkret til de respektive materielle bestemmelser hvor det er behov for det. I lovutkastet er fullmaktene derfor gjennomgående plassert som siste ledd i vedkommende paragraf, og i noen tilfeller til slutt i kapitlet. På denne måten blir det tydeligere hva det kan gis forskrifter om. Dermed oppnås også en hensiktsmessig paragrafnummerering, slik at enkeltbestemmelser i en ny folkeregisterforskrift vil kunne samsvare med lovens.

Justisdepartementet fremholder at de enkelte forskriftshjemlene, så langt det er mulig, må presiseres i lovforslaget, slik at det fremgår klarere hva det kan gis forskrifter om. Departementet har gjort enkelte justeringer i forskriftshjemlene for å imøtekomme dette.

5.5 Forholdet til andre lover

5.5.1 Forvaltningsloven

Forvaltningsloven § 1 slår fast at loven gjelder for virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov. Folkeregisterloven har ingen generell bestemmelse om unntak fra forvaltningsloven, og forvaltningsloven gjelder for saksbehandlingen knyttet til folkeregistrering. Departementet foreslår ingen endring i dette. Forvaltningsloven vil dermed gjelde, med enkelte særlige forvaltningsregler i eller med hjemmel i folkeregisterloven.

5.5.2 Offentleglova

I høringsnotatet ble det vist til at offentleglova ikke får anvendelse ved innsyn i eller krav om utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret. Utlevering av personopplysninger fra Folkeregisteret er i utkastet regulert i egne bestemmelser. For å hindre uklarheter foreslo departementet en egen bestemmelse om at offentleglova ikke kan brukes som hjemmelsgrunnlag for å kreve opplysninger fra Folkeregisteret.

Justis- og beredskapsdepartementet fremholder i sin høringsuttalelse at det ikke fullt ut kan legges til grunn at offentleglova ikke får anvendelse ved innsyn i eller krav om utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret, da mange av opplysningene i registeret også er tilgjengelige andre steder. Videre kan det tenkes tilfeller hvor det er behov for unntak fra innsyn i opplysninger som ikke er omfattet av taushetsplikten, og i slike tilfeller kan offentleglova supplere regelen for utlevering av opplysninger. Justisdepartementet kan ikke se at forholdet mellom innsynsretten etter offentleglova og anledningen til utlevering etter folkeregisterloven medfører slike uklarheter at offentleglova ikke skal gjelde også ved innsynskrav hos Folkeregisteret. På denne bakgrunn mener Justisdepartementet den foreslåtte avgrensningen fra offentleglovas virkeområde ikke bør innføres.

Finansdepartementet viser til at folkeregisterloven siden den ble vedtatt i 1970, har hatt regler om utlevering av folkeregisteropplysninger. At folkeregisterlovens særregler om utlevering skal gå foran offentlovas generelle innsynsregler, har blitt lagt til grunn og praktisert siden folkeregisterlovens ikrafttreden. At dette standpunkt har vært lovgivers vilje, kommer klart til uttrykk i forarbeidene til folkeregisterloven § 13 annet ledd, som regulerer privates tilgang til folkeregisteropplysninger. I Ot.prp. nr. 43 (1992–93) under punkt 3.3, uttales blant annet følgende: «Ut fra den spesielle funksjon folkeregistreringen har, bør offentlighetslovens bestemmelser om offentlige saksdokumenter kunne vike for hensynet til å ivareta tillitsforholdet overfor publikum». Det ble derfor vedtatt egne regler om utlevering av folkeregisteropplysninger til private, for å ha en klar hjemmelsmessig forankring i lov av unntaket fra offentlighetslovens alminnelige regel om dokumentinnsyn.

Forarbeidene til offentleglova av 2006 omtaler ikke spørsmålet om forholdet til folkeregisterlovens regler om utlevering av opplysninger, og departementet legger til grunn at det ikke er ment å gjøre noen endringer i gjeldende rett på dette punkt. I utkastet til ny folkeregisterlov legges det opp til relativt vid adgang til innsyn i folkeregisteropplysninger, og adgangen til å utlevere og gi innsyn i opplysningene som er registrert om den enkelte, er søkt balansert mot den enkeltes personvern. Det vises til nærmere omtale i kapittel 16–18. Departementet presiserer at unntaket fra innsynsreglene i offentleglova gjelder opplysningene som er registrert om den enkelte person i medhold av utkastets § 3-1, og ikke dokumentinnsyn knyttet til andre sider ved Folkeregisteret, som for eksempel dokumenter som omhandler driften av registeret.

Departementets erfaring tilsier at det kan oppstå vanskelige og utilsiktede avgrensningsspørsmål mellom offentleglovas generelle innsynsregler og spesiallovgivningens regler om innsyn. Departementet har mottatt henvendelse om å få utlevert kopi av hele Folkeregisteret i medhold av offentleglova. Dersom en slik innsynsbegjæring helt eller delvis skulle imøtekommes, vil det kunne undergrave betydningen av folkeregisterregelverkets bestemmelser om utlevering av opplysninger fra registeret.

Det foreslås at det inntas en egen lovbestemmelse om at offentleglova ikke kan brukes som hjemmelsgrunnlag for å kreve innsyn i eller utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret. Bestemmelsen inntas i offentleglova § 2 (verkeområdet for lova) som nytt femte ledd.

5.5.3 Personopplysningsloven

Personopplysningsloven gjelder for behandling av personopplysninger om ikke annet følger av en særskilt lov som regulerer behandlingsmåten, jf. personopplysningloven § 1. Personopplysningsloven vil derfor gjelde for behandling av personopplysningene i Folkeregisteret, med de særlige regler som følger av folkeregisterloven.

Advokatforeningen mener folkeregisterloven bør ha en bestemmelse om den enkeltes rett til innsyn i egne personopplysninger i tråd med personopplysningslovens regler, blant annet fordi mange borgere må antas ikke å kjenne retten til innsyn etter personopplysningsloven.

Departementet har ikke sett det som hensiktsmessig at lovteksten skal inneholde et fullstendig nettverk med henvisninger til alle andre relevante bestemmelser i loven eller i andre lover. Generelt sett vil det føre til at lovtekstene kan bli svært lange og omfattende, og det vil være vanskelig å gjøre henvisningene fullstendige. Personopplysningsloven har blant annet bestemmelse om den enkeltes rett til innsyn i opplysninger om seg selv, og slik bestemmelse er derfor etter departementets syn ikke nødvendig å innta i utkastet til ny folkeregisterlov.