16 Taushetsplikt

16.1 Gjeldende rett

Folkeregisterloven § 13 regulerer både folkeregistermyndighetens taushetsplikt og adgangen til å utlevere opplysninger fra Folkeregisteret. Etter § 13 første ledd er opplysningene i Folkeregisteret underlagt ulike grader av beskyttelse mot utlevering. Bestemmelsen skiller mellom opplysninger som kan utleveres til den som har et begrunnet behov, opplysninger som i utgangspunktet er underlagt taushetsplikt, men som i særlige tilfeller kan utleveres, og opplysninger som er underlagt alminnelig taushetsplikt.

Enkelte opplysninger, som det i utgangspunktet ikke gjelder taushetsplikt for, kan utleveres til «personer og private institusjoner» når de er nødvendige for å ivareta lovmessige rettigheter og plikter. Opplysninger som i slike tilfeller kan utleveres, er opplysninger om en persons fulle navn, fødested, fødselsdato og fødsels- og d-nummer, bosted og eventuell dødsdato. Opplysningene må ikke kunne røpe et klientforhold eller på annen måte anses som personlig.

I henhold til § 13 første ledd tredje punktum kan personer og private institusjoner i særlige tilfeller søke skattekontoret om at enkelte opplysninger unntas fra taushetsplikt. Opplysninger som da kan unntas, er opplysninger om sivilstand, ektefelle, barn og foreldre. Slike søknader har blant annet vært aktuelle i forbindelse med behandling av gjensidige ektefelleforsikring og dødsboskifte.

De resterende opplysningene i Folkeregisteret, blant annet opplysninger om statsborgerskap, vergemål og foreldreansvar, er underlagt alminnelig taushetsplikt. Disse kan bare utleveres til offentlige myndigheter som har et begrunnet behov for opplysningene, og lovhjemmel til å innhente opplysninger uten hinder av lovbestemt taushetsplikt, jf. folkeregisterloven § 14.

Forvaltningslovens regler om taushetsplikt gjelder ikke for folkeregistermyndigheten. Dette kommer eksplisitt til uttrykk i folkeregisterloven § 13 siste ledd. Forvaltningslovens taushetspliktbestemmelse gjelder for flere av de offentlige virksomhetene som mottar opplysninger fra Folkeregisteret. I henhold til forvaltningsloven § 13 har enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan taushetsplikt om blant annet noens personlige forhold. I annet ledd er det angitt hvilke opplysninger som i utgangspunktet ikke skal anses personlig. Dette er opplysninger om fødested, fødselsdato, fødsels- og d-nummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted. Dersom opplysningene kan røpe et klientforhold eller likevel må anses personlige, skal de være underlagt taushetsplikt.

Folkeregisterloven og forvaltningsloven definerer noe ulikt hvilke opplysninger som skal anses personlige, og dermed underlagt taushetsplikt.

16.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at det i utgangspunktet bør være taushetsplikt om opplysningene i Folkeregisteret, men at det angis ett sett med kjerneopplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt. Det ble foreslått at ikke-taushetsbelagte opplysninger skal kunne utleveres til enhver som kan identifisere personen det etterspørres opplysninger om. Videre ble det lagt til grunn at taushetspliktsbestemmelsene i folkeregisterloven og forvaltningsloven i størst mulig grad bør være harmonisert.

Det ble foreslått å angi i loven hvilke opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt, og at de resterende opplysningene i registeret skal være taushetsbelagte. Følgende opplysninger ble foreslått ikke å være omfattet av taushetsplikt: en persons fulle navn, fødselsdato, fødsels- og d-nummer, grunnlaget for registrert identitet etter utkastets § 3-2, adresse, statsborgerskap, om vedkommende er gift, vergemål, stadfestet fremtidsfullmakt og dødsdato. Dersom opplysningen kan røpe et klientforhold eller andre forhold som må anses personlige, ble det foreslått å videreføre dagens bestemmelse om at opplysningen er taushetsbelagt. Historiske opplysninger om navn og adresse ble også foreslått ikke å være omfattet av taushetsplikt.

16.3 Høringsinstansenes merknader

NAV, Felles studieadministrativt tjenestesenter, Datatilsynet, Advokatforeningen og pressen støtter departementets forslag om å gjøre taushetspliktbestemmelsene i folkeregisterloven mest mulig likelydende forvaltningsloven.

Justis- og beredskapsdepartementet bekrefter at fødselsnummer ikke regnes som sensitiv opplysning eller er underlagt taushetsplikt, men mener det likevel er grunn til en viss varsomhet ved bruk av fødselsnummer, jf. særbestemmelsen i personopplysningsloven § 12.

Legeforeningen er skeptisk til at det foreslås at såpass mange personlige opplysninger ikke skal omfattes av taushetsplikten, og mener det ikke redegjøres godt nok for behovet for at opplysningene ikke lenger skal være taushetsbelagte. Legeforeningen savner også en omtale av hvordan Folkeregisteret skal hindre misbruk av opplysningene.

KS støtter forslaget om at fødselsnummer ikke skal være taushetsbelagt og mener det bør kunne publiseres åpent. KS mener en slik tilgjengeliggjøring vil være et viktig bidrag for å heve bevisstheten om at fødselsnummer er et identifikasjonsnummer og ikke en autentiseringsmekanisme, og at dette kan redusere faren for identitetstyveri.

Advokatforeningen støtter også at fødselsnummer og d-nummer ikke skal være taushetsbelagt, men bemerker:

«Advokatforeningen vil likevel bemerke at fødselsnummer av enkelte virksomheter benyttes som en autentiseringsmekanisme til tross for at dette er i strid med personopplysningsloven § 12. Finansdepartementet bør se på muligheter for å øke bevisstheten om at fødselsnummer og d-nummer er entydige identifikasjonsnumre som har til formål å hindre forveksling (identifikasjon), men at identifikasjonsnumre ikke skal benyttes til å sannsynliggjøre personers påstand om identitet (autentisering).»

Finans Norge og Skatteetatens landsforbund ber om at foreldreansvar ikke underlegges taushetsplikt. Finans Norge mener fødested er en viktig opplysning ved kontroll av identitet, og derfor ikke burde vært underlagt taushetsplikt.

NAV mener det er uheldig om opplysningstyper er underlagt taushetsplikt for gitte verdier, slik som er foreslått for «sivilstand». Pressen mener også at kategorier under «sivilstand» ikke bør være underlagt taushetsplikt.

Finans Norge støtter forslaget om at opplysninger om grunnlaget for registreringen og historiske opplysninger om navn og adresse ikke skal være omfattet av taushetsplikten, men mener det samme også bør gjelde for flere historiske opplysninger herunder sivilstand. Etter NAVs oppfatning vil det være svært uheldig å underlegge historiske opplysninger taushetsplikt, da et skille mellom tilgang til gjeldende og historiske opplysninger kan virke begrensende for å kunne legge til grunn folkeregisteropplysninger i oppgaveløsningen. Pressen mener tilgang til historiske opplysninger må følge hva som er definert som taushetsbelagt informasjon.

Norsk tjenestemannslag mener historiske data må være underlagt taushetsplikt.

Statens vegvesen mener det ikke fremkommer klart i høringen hvorvidt elektronisk kontaktinformasjon skal være underlagt taushetsplikt. Vegvesenet ser det som ønskelig at opplysningene i Folkeregisteret og i Difis kontaktregister gjøres tilgjengelig med en felles tjeneste. Difi mener faren for misbruk gjør det nødvendig å begrense tilgangen til elektronisk kontaktinformasjon, men mener det er utfordrende at offentlige myndigheter må ha lovhjemmel for å få tilgang til denne opplysningen. KS kan ikke se at det er vesentlige hensyn som taler for at «elektronisk kontaktinformasjon» skal være underlagt taushetsplikt og mener denne på lik linje med analog adresseinformasjon bør være offentlig. Finans Norge mener det er uheldig å begrense muligheten til å få søke opp og verifisere elektronisk kontaktinformasjon, og viser til at fordelene og ulempene ved å gjøre opplysningen taushetsbelagt ikke er utredet.

Helsedirektoratet viser til at å kommunisere digitalt med innbyggerne ikke er en lovpålagt oppgave, og at det dermed bør vurderes å utforme en generell hjemmel for offentlig sektor til å få utlevert elektronisk kontaktinformasjon dersom denne opplysningen skal være taushetsbelagt.

Arkivverket peker på behovet for å harmonisere reglene om taushetspliktens lengde, og foreslår at folkeregisterregelverket samordnes med bestemmelsene i forvaltningsloven.

16.4 Departementets vurdering

Etter departementets oppfatning fremstår gjeldende regler om taushetsplikt som kompliserte og lite tilgjengelige. I hvilke tilfeller folkeregistermyndigheten kan utlevere opplysninger og hvilke krav som stilles for å gjøre unntak fra taushetsplikt for opplysninger i særlige tilfeller, beror i stor grad på forvaltningsskjønn. Selv om det har utviklet seg en fast forvaltningspraksis, kan dette medføre at reglene oppleves som lite forutberegnelige, og det skaper også en viss fare for forskjellsbehandling. Reglene om taushetsplikt er viktige av hensyn til den enkeltes personvern. Departementet mener det må være mest mulig klare regler om hvilke opplysninger som er taushetsbelagt og hvilke som ikke er det. Videre bør reglene om utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret korrespondere med reglene om taushetsplikt, slik at ikke taushetsplikten uthules gjennom bestemmelser om innsyn og utlevering av opplysninger. Utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret omtales i eget punkt nedenfor.

På bakgrunn av dette foreslår departementet at lovens utgangspunkt skal være at det er taushetsplikt om opplysningene i Folkeregisteret, og at det angis i loven hvilke opplysninger som ikke skal være underlagt taushetsplikt.

Opplysninger som ikke skal underlegges taushetsplikt

Departementet foreslår at det ikke skal være taushetsplikt om følgende opplysninger: en persons fulle navn, fødselsdato, kjønn, fødselsnummer eller d-nummer, grunnlaget for registrert identitet etter utkastets § 3-2, adresse, fødested, statsborgerskap, sivilstand, vergemål, stadfestet fremtidsfullmakt og dødsdato.

Dersom opplysningen kan røpe et klientforhold eller andre forhold som må anses personlige, videreføres dagens bestemmelse om at opplysningen er taushetsbelagt. Alle opplysningene i Folkeregisteret er personlige i den forstand at de knytter seg til en person, og formuleringen «andre forhold som må anses som personlig» gir av den grunn liten veiledning. Formuleringen tar sikte på tilfeller hvor opplysningen kan røpe forhold som de fleste vil anse mer beskyttelsesverdige enn for eksempel opplysning om en alminnelig gateadresse og fødselsdag. Eksempler kan være at adressen røper at personen soner en fengselsstraff eller er til behandling for et rusproblem. Samme formulering er brukt i forvaltningsloven, og etter det departementet kjenner til har ikke formuleringen medført problemer i praksis.

Navn, fødselsdato, fødselsnummer og d-nummer, adresse og dødsdato er opplysninger som etter gjeldende rett ikke er taushetsbelagt, og det er dermed en videreføring av gjeldende rett når det foreslås at dette ikke skal være taushetsbelagte opplysninger. Når det gjelder opplysning om fødselsnummer og d-nummer, vil departementet peke på at dette ikke er underlagt taushetsplikt i dag, verken etter forvaltningsloven eller folkeregisterloven. Det er lang tradisjon i Norge for at fødselsnummer ikke er en taushetsbelagt opplysning. Departementet legger til grunn at det ikke vil være hensiktsmessig å foreslå endringer i dette nå. Det er også grunn til å tro at en eventuell endring av dette vanskelig vil kunne bli effektiv, når opplysning om fødselsnummer i så mange år ikke har vært underlagt taushetsplikt. Bruk av og utlevering av opplysning om fødselsnummer er imidlertid undergitt enkelte særlige regler, jf. personopplysningsloven § 12 (fødselsnummer kan bare benyttes i behandlingen når det er saklig behov for sikker identifisering og metoden er nødvendig for å oppnå slik identifisering) og offentleglova § 26 siste ledd (det kan gjøres unntak fra innsyn for fødselsnummer og nummer med tilsvarende funksjon). Disse reglene skal bidra til at fødselsnummer ikke misbrukes. Departementet vil på denne bakgrunn foreslå visse særlige regler når det gjelder utlevering av opplysning om fødselsnummer og d-nummer fra Folkeregisteret, jf. omtale i punkt 18.4.3.

Opplysning om en persons statsborgerskap er i dag taushetsbelagt etter folkeregisterloven, men ikke etter forvaltningsloven. Departementet foreslår derfor at opplysning om statsborgerskap ikke underlegges taushetsplikt i utkast til ny folkeregisterlov. Når det gjelder fødested, er dette en opplysning som etter dagens lov kan utleveres når den er nødvendig for å ivareta en lovmessig rett eller plikt. Opplysning om fødested er ikke klassifisert som personlig etter forvaltningsloven og dermed i utgangspunktet heller ikke taushetsbelagt. Departementet legger til grunn at også opplysning om fødested bør være underlagt samme taushetsregime i forvaltningsloven og folkeregisterloven, og foreslår derfor at «fødested» ikke underlegges taushetsplikt.

Opplysninger om vergemål og stadfestet fremtidsfullmakt kan ikke være underlagt taushetsplikt hvis de skal tjene sitt formål, og disse opplysningene er heller ikke taushetsbelagt etter vergemålsloven.

Opplysning om sivilstand er i utgangspunktet underlagt taushetsplikt i gjeldende folkeregisterlov, men kan i særlige tilfeller unntas fra taushetsplikt. Sivilstand er ikke en taushetsbelagt opplysning etter forvaltningsloven.

Det kan være delte meninger om hvor beskyttelsesverdig en sivilstands-opplysning bør være. Betegnelsen «sivilstand» omfatter flere kategorier, blant annet gift, ugift, enke, enkemann, skilt, separert, registrert partner, separert partner, skilt partner og gjenlevende partner. For eksempel vil separasjon kunne oppfattes som en mer beskyttelsesverdig opplysning enn at en person er gift. Det å inngå ekteskap er en offentlig handling, og opplysning om at en person er gift kan vanskelig begrunnes å skulle være underlagt taushetsplikt. Etter en fornyet vurdering og innspill i høringen fra NAV og pressen, legger departementet til grunn at det ikke er hensiktsmessig å skille mellom forskjellige kategorier sivilstand når det gjelder taushetsplikt. Departementet foreslår derfor at sivilstand (alle kategoriene som omfattes av betegnelsen) ikke skal være en taushetsbelagt opplysning i folkeregisterloven. Dette hindrer også at enkelte sivilstandsopplysninger er underlagt taushetsplikt etter folkeregisterloven, men ikke etter forvaltningsloven.

Opplysninger som skal være underlagt taushetsplikt

Departementet foreslår at opplysninger om elektronisk kontaktinformasjon, kontaktkopplysninger for dødsbo, foreldre, ektefelle/registrert partner, barn, foreldreansvar, adopsjon, familienummer, tilknytning til Sametingets valgmanntall, samiske språk, oppholdsstatus, utenlandsk identifikasjonsnummer, utlendingsmyndighetenes identifikasjonsnummer og registreringsstatus skal være underlagt taushetsplikt. Dette er i hovedsak opplysninger som etter gjeldende rett er taushetsbelagte. Departementet legger til grunn at opplysning om foreldreansvar kan være av en slik personlig karakter at det ikke er grunn til å endre på gjeldende rett og omklassifisere det til en ikke-taushetsbelagt opplysning. Når det gjelder elektronisk kontaktinformasjon, vises til omtale under punkt 9.4. Samiske språk er omtalt under punkt 9.5. Underkategorier og tilleggsopplysninger til den enkelt opplysning vil være underlagt taushetsplikt hvis hovedopplysningen er det.

Historiske opplysninger

Historiske opplysninger skal bevares i Folkeregisteret. Dette er registrerte opplysninger som er blitt endret, for eksempel som følge av flyttemeldinger, navneendringer eller endring av sivilstand. Departementet foreslår at slike opplysninger som utgangspunkt skal være underlagt taushetsplikt. Historiske opplysninger om navn og adresse foreslås imidlertid unntatt fra taushetsplikt. Slike opplysninger kan være nødvendige for mange brukere av registeret, og anses ikke som spesielt beskyttelsesverdige.