18 Utlevering av folkeregisteropplysninger

18.1 Gjeldende rett

Gjeldende regler om utlevering av folkeregisteropplysninger følger av taushetspliktsbestemmelsen i § 13 i tillegg til § 14 som omhandler utlevering til blant annet offentlig myndighet. Disse bestemmelsene utfylles i folkeregisterforskriften §§ 9-2 til 9-4. Utgangspunktet er at opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt, kan utleveres til offentlige myndigheter til bruk i deres virksomhet, mens personer og private institusjoner må påvise en lovmessig rett eller plikt som gjør utlevering av opplysninger nødvendig. Opplysninger som er underlagt taushetsplikt kan bare utleveres til offentlige myndigheter som har hjemmel i lov til å innhente opplysningene.

Folkeregisterloven § 13 bestemmer at opplysninger det ikke gjelder taushetsplikt for, kan utleveres til personer og private institusjoner når det er nødvendig for å ivareta lovmessige rettigheter og plikter. Etter folkeregisterforskriften § 9-4 nr. 1 kan det utleveres opplysninger om «noen få navngitte personers» fulle navn, fødested, fødselsdato og personnummer eller d-nummer, adresse og eventuell dødsdato, med mindre opplysningene kan røpe et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlig. Etter § 13 første ledd tredje punktum jf. folkeregisterforskriften § 9-4 nr. 1, kan det i særlige tilfeller søkes skriftlig om utlevering av opplysninger om sivilstand, ektefelle, foreldre og barn.

Etter folkeregisterloven § 14 kan det uavhengig av taushetsplikten i § 13, utleveres folkeregisteropplysninger til offentlige myndigheter til bruk i deres virksomhet. Det samme gjelder private helsevirksomheter som utfører oppgaver på vegne av det offentlige samt apotek. Slik utlevering forutsetter at tilgangen følger av lov eller av regler fastsatt av departementet. Opplysninger som kan gis til offentlige myndigheter etter folkeregisterforskriften § 9-3 nr. 1, er noen få personers fulle navn, fødested, fødselsdato, personnummer, d-nummer, adresse, sivilstand, ektefelle, barn, foreldre og eventuell dødsdato. Vilkåret for utlevering er at det foreligger et begrunnet behov for å motta opplysningene og at de ikke er egnet til å røpe et klientforhold eller må anses personlige. Andre opplysninger enn de nevnte, kan innhentes av offentlige myndigheter som har hjemmel i lov til å innhente opplysninger fra Folkeregisteret uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Til private helsevirksomheter og apotek gis det via Norsk Helsenett SF tilgang til opplysninger om personers fulle navn, adresse fødselsdato og fødsels- og d-nummer, jf. folkeregisterforskriften § 9-3a.

Skattedirektoratet kan gi tillatelse til utlevering av opplysninger som omfatter flere enn «noen få personer» eller regelmessige forespørsler.

Utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret skjer i dag på tre ulike måter. Enkeltpersoner og andre private aktører kan henvende seg til skattekontorene ved oppmøte, skriftlig henvendelse eller på telefon, for å få oppgitt ikke-taushetsbelagte personopplysninger om «noen få personer». De fleste henvendelser av denne typen gjelder adresse og fødselsnummer. Slik utlevering må være nødvendig for å ivareta lovmessige rettigheter og plikter, og vedkommende må derfor oppgi et gyldig formål. Et slikt formål kan for eksempel være at opplysningene skal brukes til å foreta søk i Brønnøysundregistrene eller i forbindelse med innsending av krav til Forliksrådet. De som oftest henvender seg på denne måten er advokater, eiendomsmeglere, Försäkringskassan i Sverige, boligbyggelag, aviser, arbeidsgivere, foreninger og lag.

Ikke-taushetsbelagte opplysninger om mer enn «noen få personer», taushetsbelagte opplysninger eller rene uttrekk fra Folkeregisteret, skjer via en ekstern distributør på grunnlag av en distribusjonsavtale med Skattedirektoratet. Opplysningene distribueres enten i form av tillatelse til online oppslag hvor det kan foretas søk basert på alternative søkekriterier, eller ved at bruker innleverer egne kunde-, klient- eller medlemsregistre til vask og vedlikehold hos distributøren. Slike utleveringer må godkjennes av Skattedirektoratet på grunnlag av en søknad.

I tillegg distribuerer Skattedirektoratet daglig en kopi av hele eller deler av folkeregisterdatabasen til enkelte store statlige virksomheter.

Prising og distribusjon av opplysninger fra Folkeregisteret har tradisjonelt vært basert på full brukerbetaling, med noen unntak. Fra 1. januar 2016 ble standardtjenester i Folkeregisteret gratis for offentlige og private brukere, jf. omtale i Prop. 1 S (2015–2016) s. 100. Standardtjenester omfatter blant annet oppslag på nett, vask og vedlikehold av register, og de fleste former for uttrekk fra databasen. Tjenester som ikke er standardtjenester, blir videreført som betalingstjenester.

18.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet ble det foreslått å skille mellom utlevering av taushetsbelagte opplysninger og utlevering av opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt.

Ikke-taushetsbelagte opplysninger ble foreslått å kunne utleveres til enhver som kan identifisere personen det etterspørres opplysninger om. Det ble lagt til grunn at det ikke skal være adgang til å utlevere opplysninger på grunnlag av anonyme forespørsler, og at den enkelte registrerte person skal ha tilgang til opplysninger om søk foretatt på egen person.

Det ble foreslått etablert en ordning som gjør at den enkelte kan sjekke hvem som har hentet ut ikke-taushetsbelagte opplysninger om ham eller henne, etter mønster fra ordningen med søk i skattelisten. Det ble vist til at en ordning hvor den registrerte får innsyn i hvem som har hentet ut ens personopplysninger, vil styrke personvernet og bidra til at Folkeregisteret kun brukes som kilde til personopplysninger der det er et reelt og saklig behov for det.

I høringen ble det fremholdt at vilkåret om at personen det skal utleveres opplysninger om må kunne navngis og identifiseres, vil hindre utlevering av opplysninger til rene markedsføringsformål. Det vil ikke være mulig for private aktører å be om å få uttrekk av Folkeregisteret over for eksempel alle personer i en viss aldersgruppe i et område. Det vil imidlertid være mulig å oppdatere eksisterende kundelister ved å vaske disse mot Folkeregisteret, forutsatt at kundelistene tilfredsstiller kravene til identifisering av den enkelte person. Virksomheter som har opprettet en kundeliste vil som behandlingsansvarlig være forpliktet til å behandle den i henhold til reglene i personopplysningsloven, herunder holde opplysningene korrekte og oppdaterte, og slette personer som ikke lenger ønsker å stå på listen.

Når det gjelder utlevering av taushetsbelagte opplysninger, foreslo departementet i høringsnotatet en videreføring av gjeldende rett om krav til hjemmel i lov for å innhente opplysninger fra Folkeregisteret uten hinder av taushetsplikt. Offentlige myndigheter og virksomheter og private virksomheter som har behov for å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, må kunne vise til hjemmel i «egen» lov for å få tilgang til slike opplysninger.

Det ble foreslått en særbestemmelse for private personer som i forbindelse med behandling av dødsboskifte har behov for utlevering av taushetsbelagte opplysninger, for eksempel om avdøde hadde flere arvinger. I slike tilfeller ble det foreslått at opplysninger som er nødvendig for skiftebehandlingen, kan utleveres uten hinder av taushetsplikt, jf. lovutkastet § 10-2 annet ledd.

Utlevering av opplysninger til forskningsformål

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre bestemmelsen om utlevering av folkeregisteropplysninger uten hinder av taushetsplikt til forskningsformål. Det ble også foreslått at ikke-taushetsbelagte opplysninger om en nærmere angitt gruppe personer skal kunne utleveres til forskningsformål selv om den enkelte person ikke kan navngis eller identifiseres. Slike opplysninger kan utleveres når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser.

18.3 Høringsinstansenes merknader

18.3.1 Utlevering av ikke-taushetsbelagte opplysninger

KS og Skatteetatens landsforbund, Kirkerådet, Advokatforeningen og Norges Kristne råd støtter høringsforslaget om at ikke-taushetsbelagte opplysninger skal kunne utleveres til enhver. KS mener imidlertid kravet til entydig identifikasjon hindrer utbredelsen av digital kommunikasjon med innbyggene. KS mener personvern- og rettssikkerhetshensyn taler for tilgang til trefflister fordi dette må antas å redusere faren for feilidentifisering. Pressen mener kravet ikke er akseptabelt fordi en av hovedhensiktene ved et folkeregister er å kunne avklare identiteten og bostedsinformasjon om personer. Videre gjør bestemmelsen det umulig å få større uttrekk fra registeret som kan brukes i forbindelse med statistikk og analyser. Pressen mener at man bør kunne søke på adresser, navn, som kan kombineres med andre opplysninger slik at man får et utvalg. Statistisk sentralbyrå er positiv til at det gis et sett med kjerneopplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt og som bør kunne utleveres til enhver som kan identifisere personene det etterspørres opplysninger om.

Justis- og beredskapsdepartementet fremholder at det er grunn til en viss varsomhet ved bruk av fødselsnummer, og stiller, i likhet med Politidirektoratet og PST, spørsmål ved om lovforslaget går for langt i å tilgjengeliggjøre opplysninger fra Folkeregisteret, og om dette kan medføre at faren for identitetstyveri øker.

Arkivverket viser til forslaget i høringsnotatet om at det ikke skal være adgang til anonymt å foreta søk i Folkeregisteret. Arkivverket mener et slikt unntak fra det som ellers gjelder for innsyn i offentlige opplysninger etter offentleglova, bør komme eksplisitt til uttrykk i § 10-1, som et krav om at den som ber om innsyn legitimerer seg, oppgir identitet eller lignende.

Datatilsynet viser til forslaget i Skattedirektoratets forstudierapport hvor det forutsettes at det skal gjelde et krav om begrunnet behov og at det i Folkeregisterets utleveringsrutiner skulle legges opp til god tilgangsstyring med logikk som skulle autentisere, verifisere og tildele nødvendige roller til bestemte brukere. Tilsynet kan ikke se at dette er videreført i det foreliggende forslaget, og beklager dette sterkt. Datatilsynet mener personopplysninger fra Folkeregisteret kun skal distribueres til aktører som har et klart behov for opplysningene og et klart formål med bruken av dem.

Forsvarsdepartementet forutsetter at unntaket fra identifikasjon i § 10-1 annet ledd vil omfatte innkalling til verneplikt, repetisjonsøvelser og Heimevernet, og forutsetter at vernepliktsloven § 46 og heimevernloven § 29 gir tilstrekkelig hjemmel for å innhente opplysninger fra Folkeregisteret.

KS og Difi ber departementet revurdere kravet om identifisering, alternativt vurdere om kravet til lovhjemmel i høringsutkastets § 10-1 annet ledd kan endres slik at bestemmelsen omfatter alle offentlige virksomheter i forbindelse med saksbehandling og utføring av forvaltningsoppgaver for øvrig. Difi er enig i at offentlige virksomheter har et tydelig behov for tilgang til trefflister, og mener det er en utfordring at bare offentlige virksomheter som kan vise til lovpålagte oppgaver får en slik tilgang. Difi stiller også spørsmål ved hensiktsmessigheten av å begrense bruken av trefflister, også for private aktører, og bemerker særlig at tilgangen er begrenset til ikke-taushetsbelagte opplysninger. Videre bemerkes at skaden ved «fisking» må antas å være liten, markedsføringsloven gir vern mot ulovlig markedsføring og at en restriktiv bruk av trefflister kan resultere i feilidentifiseringer. Videre mener Difi tiltaket fremstår som lite effektivt fordi det vil være enkelt å konstruere entydige søk basert på allment tilgjengelige opplysninger.

Finans Norge reiser spørsmål om høringsforslaget er å forstå slik at finansforetak også må navngi kundene, i tillegg til fødselsnummer, for å foreta «vask» mot Folkeregisteret.

Legeforeningen er skeptisk til at dagens vilkår om «begrunnet behov» ikke videreføres, og mener de foreslåtte reglene vil være enkle å omgå og at de ikke vil ivareta personvernet tilstrekkelig. Legeforeningen mener høringsforslaget fra 2012 om helsesektorens tilgang til folkeregisteropplysninger ikke er fulgt tilstrekkelig opp.

Helsedirektoratet mener det er behov for å utvide tilgangen etter høringsforslagets § 10-1 annet ledd og foreslår at «eller andre begrunnede behov» tilføyes etter «lovpålagte oppgaver».

Samferdselsdepartementet og Posten Norge AS viser til at tilbyder med leveringsplikt etter den nye postloven § 37 vil ha plikt til å opprette, drive og vedlikeholde adresseregister over postmottakere, og forstår forslaget som at slike tilbydere vil være omfattet av høringsutkastets § 10-1 annet ledd. De fremholder at en adgang til å få utlevert opplysninger om for eksempel registrerte nyfødte, registrerte nyinnflyttede til Norge og personer innenfor et gitt geografisk område hvor kommunen har tildelt nye adresser, vil forbedre adresseregisteret som er pålagt i postloven.

Finans Norge mener det bør vurderes om ikke også finansforetak bør være omfattet av høringsforslagets § 10-1 annet ledd, da disse ikke vil være omfattet av vilkåret om å utføre tjenester på vegne av det offentlige.

Helse- og omsorgsdepartementet legger til grunn at helse- og omsorgssektorens tilgang til folkeregisterdata via Norsk Helsenett SF videreføres, og legger til grunn at de foreslåtte utleveringsbestemmelsene fremdeles legger til rette for sammenstilling av opplysninger til helseregistrene.

18.3.2 Utlevering av taushetsbelagte opplysninger

NAV og Legeforeningen støtter forslaget om at utlevering av taushetsbelagte opplysninger krever hjemmel i lov.

Oslo byfogdembete støtter forslaget til § 10-2 annet ledd hvor det foreslås at privatpersoner skal få utlevert taushetsbelagte opplysninger i forbindelse med dødsboskifte, men bemerker at det bør klargjøres hvordan innsynsrekvirentene skal legitimere sin interesse. Oslo byfogdembete viser til at tingrettene (og Oslo byfogdembete) bruker Folkeregisteret for å kontrollere arveforhold som arvingene oppgir både ved privat og offentlig skifte. Den samme innsynsretten som for privatpersoner må gjelde tingretten og bobestyrere som er oppnevnt av tingretten i et offentlig skifte av dødsboet. Oslo byfogdembete mener det bør gis nødvendig hjemmel for en slik adgang.

Pensjonskasseforeningen, KLP og Finans Norge viser til at offentlige og private tjenestepensjonsleverandører og livselskaper som pensjonskasser ikke i gjeldende regelverk har lovhjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret. Forslaget innebærer at tjenestepensjonsleverandørene vil tape oppslagsmulighet for å sikre korrekte opplysninger om hvem som er barn og ektefelle til en avdød, hvem som har bodd sammen og hvor lenge samboerforhold har vedvart. Pensjonskasseforeningen ber departementet sikre pensjonsleverandørene tilgang til relevant informasjon, for eksempel ved en henvisning til «etterlatteytelser i forsikringssammenheng» i forslagets § 10-2 annet ledd. KLP ber om at det inntas en generell unntakshjemmel for livsforsikringsselskaper som yter pensjons- og forsikringsytelser, og som er avhengig av kjennskap til taushetsbelagte opplysninger for å kunne beregne og utbetale korrekt. Finans Norge foreslår alternativt at det inntas en særlig lovregel i finansforetaksloven eller at slik hjemmel gis i forskrift til høringsforslagets § 11-5 annet ledd.

Forsvarsdepartementet forutsetter at hjemmel i sikkerhetsloven § 20 om gjennomføring av personkontroll er tilstrekkelig for innhenting av taushetsbelagte opplysninger.

Tolldirektoratet ser behovet for tilgang til taushetsbelagte opplysninger i saker som gjelder etterberegning av avgifter som følge av overtredelser av forskrift 20. juni 1991 nr. 381 om avgiftsfri innførsel og midlertidig bruk av utenlandskregistrerte motorvogner i Norge. Direktoratet foreslår at slik hjemmel inntas i motorkjøretøy- og båtavgiftsloven.

Skattedirektoratet foreslår at SI-loven endres for å videreføre Statens innkrevingssentrals adgang til å innhente nødvendige taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret for å ivareta lovpålagte oppgaver. Hjemmelen foreslås inntatt i SI-loven § 5 nytt femte ledd.

Domstolsadministrasjonen viser til at domstolene har samme behov for tilgang til opplysninger som politi, tollmyndigheter og tinglysingsmyndighetene i sitt arbeid, og må gis tilgang til taushetsbelagte opplysninger. På denne bakgrunn foreslår domstoladministrasjonen at det inntas ny § 63b i lov 13. august 1915 nr. 5, slik at domstolene, uten hinder av taushetsplikt, kan innhente fra folkeregistermyndighetene de opplysninger som er nødvendige for utførelsen av oppgaver etter prosesslovgivningen eller andre oppgaver som er fastsatt i lov.

18.3.3 Innsyn i opplysninger om søk foretatt på egen person

Datatilsynet støtter forslaget om å utarbeide en løsning hvor de registrerte enkelt kan få tilgang til opplysninger om hvem som har foretatt søk på egen person, og mener at dette er et eksempel på innebygget personvern. KS støtter forslaget og mener det kan være et personvernfremmende tiltak, forutsatt at det blir tatt i bruk av den registrerte.

Justis- og beredskapsdepartementet er enig i at ordningen vil styrke personvernet til den enkelte og bidra til å sikre at Folkeregisteret kun benyttes som kilde til personopplysninger der det er saklig behov for det. Departementet mener sammen med Politidirektoratet og PST at det må etableres en unntaksbestemmelse for offentlige organers bruk av opplysninger.

Pressen støtter ikke forslaget og mener det vil virke begrensende for undersøkende journalistikk. Pressen mener forslaget bør strykes, subsidiært at det gjøres unntak for mediene, og fremholder blant annet:

«Personer som er under medienes og politiets søkelys er fort de samme som vil undersøke hvem som har gjort undersøkelser på dem. Dermed får vi regler som varsler personer som er involvert på et tidlig tidspunkt i en researchfase, ofte personer og miljøer som unndrar seg offentlighetens søkelys. Dette kan både ødelegge for den journalistiske undersøkelsen, men også for politiets etterforskning hvis mediene er i forkant eller gjør undersøkelser samtidig, som politiet. I tillegg vil en slik ordning sette redaksjoner og enkeltmedarbeidere i fare i tilfeller der vi undersøker voldelige, kriminelle og ekstremistiske miljøer.»

Advokatforeningen gir sin tilslutning til forslaget og uttaler:

«Hvis det lykkes å etablere en brukervennlig løsning, vil en slik rett kunne bidra til å gi den enkelte bedre oversikt og kontroll over utveksling av opplysninger om egen person.»

Legeforeningen er skeptisk til at den foreslåtte ordningen vil bidra til at personopplysninger bare søkes utlevert der det er et reelt og saklig behov for det. Legeforeningen påpeker at «skaden» allerede er skjedd og at en etterfølgende varsling ikke kan bøte på dette.

18.4 Departementets vurdering

18.4.1 Innledning

Gjeldende regelverk og praksis knyttet til utlevering av folkeregisteropplysninger er utidsmessig og vanskelig tilgjengelig. Reglene bygger på at det i de fleste tilfeller må foretas en form for «prøving» av om vilkårene for utlevering er oppfylt. Ofte innebærer dette skjønnsmessige vurderinger, særlig i forbindelse med søknader om masseutleveringer eller tillatelser til online-søk. Også ved enkelthenvendelser om utlevering må det foretas en viss skjønnsmessig vurdering av om det foreligger et begrunnet behov for å ivareta lovmessige rettigheter og plikter.

Reglene er videre basert på et skille mellom utlevering til offentlig brukere og utlevering til private brukere. Privatpersoner og private virksomheter har etter gjeldende rett i utgangspunktet ikke hjemmel til å innhente taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret. Det er imidlertid ikke lenger hensiktsmessig å basere reglene for utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret på et skille mellom offentlig og privat virksomhet. For eksempel er det innen helsevesenet mange private aktører som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, og som bør ha samme tilgang til opplysninger som den offentlige helsetjenesten.

Departementet legger til grunn at et mer hensiktsmessig utgangspunkt for reglene om utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret, er skillet mellom taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger. Taushetsbelagte opplysninger bør kun utleveres i henhold til særskilt lovhjemmel, mens ikke-taushetsbelagte opplysninger kan utleveres uten like strenge krav. Det bør videre legges opp til hensiktsmessige løsninger for oppdatering og ajourhold av opplysninger som brukerne tidligere har mottatt fra Folkeregisteret.

Noen høringsinstanser mener at rammene for hvilke opplysninger som skal være taushetsbelagt er for vide, andre mener de er for snevre. Departementet har søkt å finne en rimelig grensedragning mellom taushetsbelagte og ikke-taushetsbelagte opplysninger, og dermed også utgangspunktet for hvilke opplysninger som bør kunne utleveres til brukerne av Folkeregisteret uten særskilt lovhjemmel. Det er ikke frivillig for borgerne å være registrert i Folkeregisteret, og utlevering av opplysninger fra registeret er heller ikke basert på den enkeltes samtykke. På denne bakgrunn mener departementet det må legges størst vekt på de personvernmessige konsekvensene ved utformingen av reglene for utlevering av opplysninger.

Hensynet til den enkeltes personvern taler for en klarere og mer oppdatert lovregulering av adgangen til å utlevere opplysninger fra Folkeregisteret.

18.4.2 Nye løsninger for utlevering av folkeregisteropplysninger

Dagens løsning for distribusjon av opplysninger fra Folkeregisteret er basert på utsending av datafiler til brukerne. Noen store offentlige myndigheter samt den private distributøren (Evry) mottar opplysningene daglig direkte fra Skattedirektoratet. Øvrige brukere mottar oppdateringene fra distributøren etter avtale med denne og i henhold til tillatelse gitt av Skatteetaten. Dette systemet fungerer, men har noen svakheter som gjør det mindre egnet til å møte de nye kravene i samfunnet. Det forventes i dag blant annet raskere oppdateringer og bedre tilgjengelighet, for eksempel i form av selvbetjeningsløsninger med umiddelbar tilgjengeliggjøring av endringer. Et annet forhold er at dagens distribusjonsmodell med sentralisert utsending av endringer er dårlig tilpasset når antall brukere blir betydelig. En ytterligere ulempe er at om en av endringsfilene blir borte eller mistet på mottakersiden, vil mottaker være avhengig av distributøren eller Folkeregisteret for å kunne rekonstruere registeret. I ytterste konsekvens vil dette kreve at man laster inn en ny kopi av hele registeret.

Automatisk oppdatering

I forbindelse med moderniseringen av Folkeregisteret, legges det også opp til at distribusjonsformene for opplysninger fra registeret blir modernisert. Informasjon fra Folkeregisteret vil bli gjort tilgjengelig på flere måter. En distribusjonsform som planlegges tilbudt, er via en såkalt hendelsesliste (feed) for alle brukere med tilgang til endringer ved hjelp av slike lister. En slik liste vil inneholde opplysninger om alle endringer for alle personer som er registrert i Folkeregisteret. Brukerne henter selv ut nødvendige oppdateringer til eget register så ofte de har behov for. Løsningen er basert på standard internetteknologi som både er lett å implementere for brukerne og enkel å tilpasse for et stort antall brukere. Denne formen for oppdatering kan således være egnet til å erstatte eller supplere distribusjon av store endringsfiler og vask av data. Brukere som får slik tilgang, vil selv kunne oppdatere egne registre med alle endringer siden sist de var oppdatert. De vil dermed få ajourholdt opplysningene i registre de allerede har, og som vil være underlagt de til en hver tid gjeldende regler for personopplysningsregistre. Rask oppdatering mot Folkeregisteret vil bidra til å øke kvaliteten i brukernes registre.

Selve innholdet på listen vil bli tilgangsstyrt av folkeregistermyndigheten i henhold til reglene for utlevering av opplysninger. På listen vil det dermed ikke fremkomme opplysninger brukeren ikke allerede har rett til å få se. For eksempel kan man for store brukere som NAV og UDI tilby en liste som inneholder den samme informasjon som de får med dagens løsning i endringsfilene, men med den fordel at de vil få de nødvendige oppdateringene betydelig raskere.

En del brukere av Folkeregisteret vil kunne få en begrenset hendelsesliste. Dette gjelder brukere som entydig må identifisere personene de skal få opplysninger om. Listen vil da bare inneholde fødselsnummer eller d-nummer til de personer det har skjedd en endring på. Listen inneholder således informasjon om at det har skjedd en eller flere endringer av opplysningene knyttet til numrene som er på listen, men ikke hva som er endret. Brukerens allerede registrerte fødselsnummer eller d-nummer vil få treff mot de numre som er på hendelseslisten. Brukerens eget register supplerer med de opplysninger som er nødvendig for entydig identifisering av aktuelle nummer på listen ved maskinelt oppslag. Endringene leses deretter maskinelt inn i brukerens register som dermed vil bli oppdatert. Dette kan kreve noe mer av den tekniske løsningen hos bruker enn om all informasjon sto på hendelseslisten, men i praktisk bruk antas det å bli liten forskjell. Bruken av begrensede hendelseslister vil både sørge for at en bruker ikke vil kunne se flere opplysninger enn denne etter reglene for utlevering av opplysninger har rett til å få se, og det vil sikre at bruker får sine oppdateringer raskt.

Tilgangsstyrt oppslag

Den andre metoden for tilgang til folkeregisterdata som planlegges tilbudt, er tilgangsstyrte oppslag. Oppslag kan foretas både som maskin-til-maskin eller via en brukerflate (webside), med innlogging via ID-porten. For brukere som har rett til å bruke folkeregisterdata, men ikke har behov for å lagre disse, kan en integrasjon kun basert på sanntids oppslag være en bedre løsning enn selv å måtte vedlikeholde en kopi. Et slik oppslag vil alltid gi de siste oppdaterte opplysningene om en person.

Vask mot Folkeregisteret

I tillegg vil det være mulig å oppdatere eksisterende personregistre ved å vaske disse mot Folkeregisteret, forutsatt at registeret tilfredsstiller kravene til identifisering av den enkelte person. Virksomheter som har opprettet et personregister eller en kundeliste, vil som behandlingsansvarlig være forpliktet til å behandle den i henhold til reglene i personopplysningsloven, herunder holde opplysningene korrekte og oppdaterte, og slette personer som ikke lenger ønsker å stå på listen.

18.4.3 Utlevering av ikke-taushetsbelagte opplysninger

Departementet foreslår at ikke-taushetsbelagte opplysninger i utgangspunktet skal kunne utleveres til enhver som kan identifisere personen(e) det etterspørres opplysninger om.

Opplysning om fødselsnummer står i en særstilling, og omtales nedenfor.

Enhver som ønsker opplysninger om en persons fulle navn, fødselsdato, kjønn, grunnlaget for registrert identitet etter utkastets § 3-2, statsborgerskap, sivilstand, adresse, fødested, vergemål, stadfestet fremtidsfullmakt og dødsdato, skal som utgangspunkt få disse ikke-taushetsbelagte opplysningene. Det er imidlertid et vilkår at personen det bes om å få opplysninger om, er navngitt og tilstrekkelig identifisert. Det skal heller ikke være adgang til å utlevere opplysninger på grunnlag av anonyme forespørsler. I praksis vil opplysningene måtte hentes via en nettportal, hvor den som søker må identifisere seg via en innloggingsløsning, og det vil kunne spores hvem som foretar søk. Sporingen vil gjøres tilgjengelig for dem det er gjort søk på, tilsvarende den løsning som gjelder for opplysninger i skattelisten, se nærmere omtale under punkt 18.4.6.

Vilkåret om at personen(e) det skal utleveres opplysninger om skal navngis og identifiseres, vil i praksis innebære en skranke, og hindre utlevering av opplysninger til rene markedsføringsformål. Det vil for eksempel ikke være mulig for private aktører å be om å få uttrekk fra Folkeregisteret av alle personer i en viss aldersgruppe i et område. Det vil imidlertid være mulig å ajourholde eksisterende kundelister ved å vaske disse mot Folkeregisteret, forutsatt at kundelistene tilfredsstiller kravene til identifisering av den enkelte person. Dette vil kunne tilbys gjennom begrenset hendelsesliste, jf. foran, eller eventuelt via en distributør som i dag. Det vil bidra til å holde opplysningene i kundelisten korrekte og oppdaterte, noe som er et krav i henhold til personopplysningsloven. For eksempel vil en privat aktør gjennom slikt ajourhold kunne få opplysning om personer som er døde, slik at disse kan ryddes ut av kundelisten.

Særlig om tilgang til opplysninger for pressen

Pressen har i sin høringsuttalelse gått imot forslaget om at den som ber om opplysninger må kunne navngi og identifisere personen det skal utleveres informasjon om, og mener det er en uakseptabel løsning som begrenser pressens mulighet til å bruke Folkeregisteret til undersøkende journalistikk. Departementet viser til at dette også etter dagens regler er et vilkår for utlevering av opplysninger til private, og departementet finner ikke grunn til å utvide dagens adgang til utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret. Det innebærer at den som ønsker opplysning om en person må oppgi nok informasjon til at søk i Folkeregisteret gir et entydig treff på vedkommende. Det er imidlertid ikke tilstrekkelig å oppgi fødsels- eller d-nummer uten at dette er knyttet til et navn. Denne begrensningen vil hindre «fisking» etter personopplysninger basert på reelle eller ikke reelle fødselsnumre. For personer med vanlige navn må man derfor i tillegg oppgi for eksempel alder, fødsels- eller d-nummer, kommune/adresse eller lignende. Departementet mener dette vilkåret bidrar til å styrke personvernet. Det skal ikke utleveres såkalte trefflister med opplysninger om flere personer. Hvis det for eksempel bes om fødselsdato til Jan Johansen i Ålesund, og det der finnes flere personer med det navnet, må personen identifiseres med ytterligere opplysninger (for eksempel gateadresse) slik at systemet finner frem til riktig person før opplysning om fødselsdato gjøres tilgengelig eller kan utleveres.

Offentlige myndigheter m.fl.

Offentlige myndigheter og virksomheter må, når det er nødvendig for å ivareta myndighetsutøving eller offentlig virksomhet, kunne få utlevert opplysninger uten at det stilles krav om at personene det skal hentes opplysninger om, på forhånd kan identifiseres. Det samme bør gjelde når private virksomheter plikter å utføre lovpålagte oppgaver, som for eksempel innberetning av skatteopplysninger, eller utfører oppgaver på vegne av det offentlige.

Disse aktørene vil dermed kunne få tilgang til folkeregisteropplysninger via lister som omtalt foran. Det vil også kunne utleveres opplysninger om en nærmere angitt gruppe personer, eller trefflister over personer med like eller lignende navn. Kommuner vil for eksempel kunne få uttrekk fra Folkeregisteret over kommunens bosatte, eller over alle seksåringer i kommunen i forbindelse med skolestart, og Forsvaret vil kunne få oversikt over personer som skal innkalles til verneplikt. Tilbyder med leveringsplikt av posttjenester vil etter de regler som er gitt i medhold av postloven § 37 kunne få de opplysninger som er nødvendige for å drifte adresseregisteret.

Den nærmere regulering av de praktiske sidene ved utleveringen fastsettes i forskrift.

Fødselsnummer

Enkelte lover har særregler om bruk og utlevering av fødselsnummer. Det følger av personopplysningsloven § 12 at fødselsnummer bare kan benyttes i behandlingen når det er behov for sikker identifisering og metoden er nødvendig for å oppnå slik identifisering. Videre ble det i 2011 innført et nytt siste ledd i offentleglova § 26, om at det «kan gjerast unntak frå innsyn for fødselsnummer og nummer med tilsvarande funksjon». I høringen av utkastet til ny folkeregisterlov har det kommet ulike syn når det gjelder utlevering av opplysning om fødselsnummer. Justisdepartementet har gitt uttrykk for at det bør utvises varsomhet ved bruk av fødselsnummer, og Advokatforeningen bemerker at enkelte virksomheter benytter fødselsnummer som en autentiseringsmekanisme til tross for at det er i strid med personopplysningsloven § 12. Helsedirektoratet er positiv til at fødselsnummer gjøres mest mulig tilgjengelig og KS mener at fødselsnummer bør publiseres åpent. KS uttaler: «Å gjøre denne opplysningstypen åpent tilgjengelig vil være et viktig bidrag for å heve bevisstheten rundt at fødselsnummeret er et identifikasjonsnummer og ikke en autentiseringsmekanisme. Det er rimelig å anta at økt bevissthet rundt dette vil bidra til å redusere faren for identitetstyveri ved at virksomheter slutter å benytte fødselsnummer som en autentiseringsmekanisme.» Datatilsynet fremholder at det ikke er noen grunn til å tro at økningen av ID-tyveri skyldes nåværende praksis for distribusjon av fødselsnummer fra Folkeregisteret. Tilsynet mener imidlertid det er en reell fare for at lemping på kravene til begrunnelse for utlevering av denne type opplysning, kan gjøre det enklere å begå ID-tyveri og at det derfor må gjøres en særskilt risikovurdering av en slik omlegging.

Når det gjelder tilgjengeliggjøring av fødselsnummer eller d-nummer til offentlige myndigheter og private virksomheter som utfører lovpålagte oppgaver eller oppgaver på vegne av det offentlige (ved hendelseslister, jf. omtale foran), legger departementet til grunn at det er i samsvar med personopplysningslovens bestemmelser om bruk av fødselsnummer, fordi det er nødvendig for å oppnå sikker identifisering. Dette gjelder for eksempel for sykehus som har behov for å sikre entydig identifisering av pasienter, banker som skal innrapportere ligningsopplysninger knyttet til kunden og apotek i forbindelse med utlevering av reseptbelagte medisiner.

Departementet er etter en samlet vurdering kommet til at det i øvrige tilfeller bør knyttes vilkår til adgangen til å få utlevert fødselsnummer fra Folkeregisteret. Det er på det rene at en del personer ser på fødselsnummeret sitt som en opplysning de i minst mulig grad ønsker å utlevere til andre. Departementet legger også betydelig vekt på innspill fra Justisdepartementet som har uttrykt bekymring for om forslaget i høringsnotatet kan medføre at faren for identitetstyveri øker. Departementet foreslår derfor at opplysning om fødselsnummer kun kan utleveres dersom den som ber om opplysningen har et begrunnet behov for den. Begrunnet behov vil kunne være for eksempel at nummeret er nødvendig for å sjekke heftelser på privatperson i Løsøreregisteret, eller at det skal brukes i forbindelse med en forliksklage. Nærmere regler om hva som vil anses som begrunnet behov vil kunne gis i forskrift. Selv om folkeregistermyndigheten i liten grad vil kunne etterprøve om et fødselsnummer som blir utlevert til et begrunnet behov, ikke brukes til andre formål, vil et slikt vilkår kunne bidra til at fødselsnummer ikke utleveres urettmessig. Videre vil det kunne ilegges sanksjoner dersom det oppdages brudd på vilkår for utlevering av fødselsnummer. Opplysning om fødselsnummer bør ved enkelthenvendelser bare utleveres via innlogging gjennom id-porten eller personlig oppmøte på et skattekontor, og ikke ved telefonhenvendelse til folkeregistermyndigheten.

Ajourhold av opplysninger gjennom tilgang til lister sortert på fødselsnummer, innebærer mulighet for oppdatering av opplysninger knyttet til fødselsnummer brukeren allerede har registrert, og derfor ikke utlevering av fødselsnummer uten at det foreligger et begrunnet behov.

18.4.4 Utlevering av taushetsbelagte opplysninger

Departementet foreslår i lovutkastet 10-2 første ledd at taushetsbelagte opplysninger kan utleveres til offentlige myndigheter og virksomheter og til private virksomheter, som har hjemmel i lov til å innhente opplysninger fra Folkeregisteret uten hinder av taushetsplikt. Dette innebærer en klargjøring og forenkling av gjeldende rett, og en styrking av personvernet. Enkeltpersoner vil etter forslaget i utgangspunktet ikke få utlevert taushetsbelagte opplysninger. Opplysningene vil teknisk kunne tilgjengeliggjøres på samme måte som ikke-taushetsbelagte opplysninger. Dette foreslås presisert i lovteksten.

Offentlige myndigheter og virksomheter og private virksomheter som har behov for å få utlevert taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, må kunne vise til hjemmel i «egen» lov for å få tilgang til slike opplysninger. Den etat eller virksomhet som trenger taushetsbelagt informasjon fra Folkeregisteret, er selv nærmest til å begrunne behovet for det, og bør være ansvarlig for å sikre nødvendig lovhjemmel for det. Departementet viser til at tilsvarende løsning er lagt til grunn i nylig vedtatte endringer i statsborgerloven § 29 og utlendingsloven § 84. Ved å flytte hjemmel for utlevering av taushetsbelagte opplysninger fra folkeregisterloven til det regelverk som omhandler den enkelte etat eller myndighets virksomhet, blir det bedre notoritet og klarhet i hvem som kan få tilgang til registerets taushetsbelagte opplysninger. Departementet foreslår derfor endringer i blant annet politiloven, folketrygdloven, statsborgerloven, tolloven og utlendingsloven for å videreføre hjemmel for de berørte etaters tilgang til taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret.

Private personer kan i forbindelse med behandling av dødsboskifte ha behov for utlevering av taushetsbelagte opplysninger, for eksempel opplysninger om avdødes barn. I slike tilfeller foreslås at opplysninger som er nødvendig for skiftebehandlingen, kan utleveres uten hinder av taushetsplikt. Dette foreslås hjemlet i folkeregisterloven, jf. utkastet § 10-2 annet ledd.

Utlevering av opplysninger til forskningsformål

Departementet foreslår i lovutkastet § 10-3 å videreføre § 14 tredje ledd om utlevering av folkeregisteropplysninger uten hinder av taushetsplikt til forskningsformål, i henhold til forvaltningsloven §§ 13 d og 13 e. Det foreslås også at ikke-taushetsbelagte opplysninger om en nærmere angitt gruppe personer skal kunne utleveres selv om den enkelte person ikke kan navngis eller identifiseres. Slike opplysninger kan utleveres når det finnes rimelig og ikke medfører uforholdsmessig ulempe for andre interesser. Forslaget innebærer ingen realitetsendringer.

18.4.5 Utlevering av graderte opplysninger

Gjeldende folkeregisterregelverk har egne regler om adresseopplysninger som er gradert i henhold til bestemmelser i beskyttelsesinstruksen, se omtale i punkt 17 (sperrede opplysninger). Disse kan bare utleveres på særskilte vilkår. Departementet foreslår i utgangspunktet ingen endringer i gjeldende rett på dette punktet. Opplysninger som er gradert fortrolig, kan utleveres til offentlig myndighet som har hjemmel til å innhente taushetsbelagt informasjon fra Folkeregisteret. Adresseopplysninger som er gradert strengt fortrolig, kan bare utleveres etter søknad som avgjøres av barneverntjenesten i barnevernsaker og av politiet i øvrige saker.

18.4.6 Innsyn i opplysning om søk foretatt på egen person

Departementet opprettholder forslaget i høringsnotatet om å innføre en ordning som innebærer at den enkelte kan få innsyn i hvem som har hentet ut ikke-taushetsbelagte opplysninger om ham eller henne gjennom enkeltoppslag i Folkeregisteret. Datatilsynet støtter forslaget om at den enkelte registrerte person kan få tilgang til opplysninger om søk foretatt på egen person, og mener dette er et eksempel på innebygget personvern.

Offentlige myndigheter og private virksomheter som har hjemmel i lov til å innhente taushetsbelagte opplysninger, vil også få utlevert ikke-taushetsbelagte opplysninger fra registeret. Disse aktørenes bruk av Folkeregisteret vil det være åpenhet rundt gjennom den lovfestede tilgangen de har til å bruke opplysningene, og denne bruken vil derfor ikke omfattes av forslaget om at den enkelte skal kunne se i hvert tilfelle hvem som har hentet ut opplysninger om en.

Det vil styrke personvernet at den enkelte kan skaffe seg informasjon om til hvem personopplysninger er utlevert. En tilsvarende løsning er innført for søk i den offentlige skattelisten. Søk i skattelisten forutsetter innlogging via ID-porten og bruk av elektronisk id. Den det blir søkt opplysninger om, kan selv gå inn og se hvem som har hentet ut skattelisteopplysningene. Vedkommende får da opplyst navn, fødselsår, postnummer og poststed til den som har søkt og tidspunkt for søket. Tilsvarende vil det være mulig å lage en løsning for Folkeregisteret, hvor søk i registeret gjennom en selvbetjeningsløsning hvor søker har legitimert seg, logges og gjøres tilgjengelig for personen det søkes på. De få tilfellene hvor ikke-taushetsbelagte opplysninger utleveres ved personlig oppmøte hos folkeregistermyndigheten eller ved papirbasert brevhenvendelse, vil antakelig ikke kunne inngå i et system for innsyn i opplysning om søk på egen person. Nærmere regler for tilgjengeliggjøring av opplysninger om hvem som har hentet ut ikke-taushetsbelagte opplysninger fra Folkeregisteret, vil bli fastsatt i forskrift, og den tekniske løsningen må utvikles i forbindelse med moderniseringen av registeret. Departementet legger til grunn at en ordning hvor den registrerte får innsyn i hvem som har hentet ut ens personopplysninger, vil bidra til at Folkeregisteret kun brukes som kilde til personopplysninger der det er et reelt og saklig behov for det.

Pressen har fremholdt at forslaget bør strykes, subsidiært at det gjøres unntak for mediene. Pressen anfører blant annet at slik loggføring og utlevering begrenser borgernes evne og vilje til lovfestet og legitimt ettersyn av offentlig informasjon, selve grunnprinsippet ved offentligheten i vårt demokrati. Departementet legger til grunn at pressens bruk av opplysninger i Folkeregisteret står i en særstilling, og foreslår derfor at det gjøres unntak fra den enkeltes rett til innsyn i opplysning om søk foretatt på egen person når søket er foretatt av pressen. Det foreslås at den nærmere gjennomføringen av unntaket, herunder avgrensingen av pressen som brukergruppe, reguleres i forskrift. Det presiseres i utkastet til forskriftshjemmel i § 10-1 at det kan fastsettes unntak fra bestemmelsen.