7 Formålsbestemmelse

7.1 Gjeldende rett

Dagens folkeregisterlov har ingen egen formålsbestemmelse, og formålet er heller ikke direkte omtalt i lovens opprinnelige forarbeider (Ot.prp. nr. 10 (1969–70)). I forarbeidene til 1946–loven (Ot.prp. nr. 135 (1945–46)) fremgår det imidlertid at hovedbegrunnelsen for å opprette obligatoriske folkeregistre i landets kommuner først og fremst var at de skulle være hjelpemiddel til den kommunale administrasjon, og til å utarbeide og administrere skattemanntall og valgmanntall, samt befolkningsstatistikk. I tillegg uttales:

«Videre har folkeregisteret til oppgave å fungere som opplysningskontor for offentlige myndigheter som forsorgsvesenet, sosialtrygden, helserådet, politiet osv. og for private som søker opplysninger om adresser.»

I forbindelse med en lovendring i 1993 om hjemmelsgrunnlaget for utlevering av folkeregisteropplysninger til personer og private institusjoner, ble formålet med registeret omtalt. I Ot.prp. nr. 43 (1992–93) kap. 3 heter det: «Et viktig formål ved folkeregistreringen er å tjene offentlige myndigheter i deres arbeid. En del av de opplysningene folkeregistrene registrerer om personer, blir således formidlet videre til ulike offentlige myndigheter. Utlevering av folkeregisteropplysninger til enkeltpersoner og private institusjoner er derimot ansett som en underordnet oppgave».

7.2 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo en egen formålsbestemmelse i loven.

Departementet la til grunn at en formålsbestemmelse bør gjenspeile Folkeregisterets rolle i dagens samfunn, samtidig som den ikke setter skranker for registerets fremtidige utvikling. Folkeregisterets funksjon i samfunnet har i stor grad utviklet seg siden dagens lov ble vedtatt. Fra i hovedsak å være et skattemanntall, er Folkeregisteret i dag sentral i nærmest all offentlig personrelatert administrasjon, samtidig som private aktørers bruk og behov for Folkeregisteret har økt. Opplysninger fra Folkeregisteret gir også et viktig bidrag til forskning og samfunnsplanlegging.

I høringsnotatet ble det vist til at formålsbestemmelsen må gjenspeile at opplysningene skal kunne gjenbrukes, i tillegg til at det oppstilles rammer for hva opplysningene skal kunne brukes til.

7.3 Høringsinstansenes merknader

Difi, Brønnøysundregistrene, KS og Legeforeningen støtter at det inntas en formålsbestemmelse i ny folkeregisterlov.

Datatilsynet er i utgangspunktet positiv til at det skal inntas en formålsbestemmelse i folkeregisterloven, men mener den foreslåtte bestemmelsen legger for mye vekt på at registreringen av personopplysninger skal være sikker og effektiv, og for lite vekt på opplysningenes kvalitet. Tilsynet foreslår at første del i bestemmelsen endres til: «Lovens formål er å legge til rette for sikker, korrekt og effektiv registrering av grunnleggende personopplysninger…».

SSB og Brønnøysundregistrene savner en klarere beskrivelse av at loven skal fremme effektiv gjenbruk av opplysningene. Professor i forvaltningsinformatikk, Arild Jansen savner en mer forpliktende bestemmelse, og viser blant annet til formuleringene i matrikkellova § 1.

KS er bekymret for at utformingen av formålsparagrafen vil virke avgrensende slik at bestemmelsen hindrer forvaltningen i effektivt å kunne benytte registeret i tilstrekkelig grad. KS mener distribusjon av opplysninger derfor ikke bør være avhengig av eller begrenset til formålet informasjonen er innsamlet for.

Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Difi, KS og Arild Jansen oppfatter betegnelsen «administrative myndighetsoppgaver» noe uklart. Difi mener begrepet vil kunne virke avgrensende mot forvaltningsoppgaver som ikke er myndighetsoppgaver. Kommunal- og moderniseringsdepartementet ber om at betegnelsen blir nærmere definert eller at det erstattes med «offentlig forvaltning», mens KS foreslår «saksbehandling og utføring av forvaltningsoppgaver for øvrig» som benyttes i eForvaltningsforskriften § 29.

Folkehelseinstituttet ber departementet vurdere om det i formålsbestemmelsen eksplisitt bør foreslås at et av formålene med loven er at den skal sikre at Folkeregisteret kan gi løpende oppdatert og korrekt basisinformasjon til en rekke andre registre i ulike sektorer, deriblant helseregistre.

Norsk Presseforbund, Norsk Redaktørforening, Mediebedriftene og Norsk Journalistlag (i det følgende omtalt som pressen) mener «journalistikk» bør inntas i lovens formålsbestemmelse i forbindelse med angivelsen av hva Folkeregisteret skal kunne brukes til.

UDI mener hovedregelen i ny folkeregisterlov bør være elektronisk behandling og kommunikasjon og at dette bør synliggjøres i formålsbestemmelsen.

Helsedirektoratet ønsker en sterkere vektlegging av Folkeregisteret som nasjonal felleskomponent, og mener samhandlingsaspektet bør inngå i formålsbeskrivelsen.

Finans Norge reiser spørsmål om angitt formål også bør omfatte verifisering av rett identitet og/eller avdekking av lovbrudd knyttet til bruk av uriktig identitet.

7.4 Departementets vurdering

Folkeregisteret inneholder oversikt over hvilke personer som er bosatt i Norge og grunnleggende opplysninger om disse. I tillegg registreres opplysninger om andre personer med tilknytning til Norge, men som ikke regnes som bosatt. Departementet legger til grunn at en ny lov bør ha til formål å legge til rette for at registreringen av disse opplysningene er sikker og effektiv, og at kvaliteten på opplysningene er god. Departementet er enig med Datatilsynet i at også kvaliteten på opplysningene bør gjenspeiles i formålsbestemmelsen.

Videre bør lovens formål være å gi regler som sikrer tildeling av et unikt identifikasjonsnummer til hver registreringspliktig person. Samme identifikasjonsnummer skal ikke kunne tildeles flere personer. Det vil være en feil og i strid med systemet dersom en person tildeles flere identifikasjonsnumre.

Folkeregisteret er statens sentrale personopplysningsregister, og formålsbestemmelsen bør gjenspeile dette og synliggjøre registeret som navet for grunndata om personer. Samtidig bør bestemmelsen angi rammer for hva opplysningene skal kunne brukes til. Dagens folkeregisteropplysninger brukes først og fremst i forbindelse med administrative myndighetsoppgaver, forskning og statistikk. Noen høringsinstanser har anført at «administrative myndighetsoppgaver» er en uklar betegnelse, og departementet foreslår i stedet å si «myndighetsoppgaver og offentlig forvaltning». I dette ligger at opplysningene skal kunne benyttes i forbindelse med tradisjonell forvaltningsvirksomhet og myndighetsutøving, og i forbindelse med offentlig tjenesteyting. Folkeregisteret skal være statens sentrale register og kilde til personopplysninger om borgerne, og departementet legger til grunn at loven regulerer «bruk» av opplysningene (og ikke «gjenbruk», siden registeret eller folkeregistermyndigheten som sådan ikke gjør egen bruk av opplysningene).

Departementet foreslår at Folkeregisteret også skal kunne brukes til å ivareta grunnleggende samfunnsbehov, og at dette bør fremgå av lovens formålsbestemmelse. I dag får private aktører utlevert opplysninger som ikke er underlagt taushetsplikt, når det er nødvendig for å ivareta lovmessige rettigheter eller plikter. Hva som skal anses som et grunnleggende samfunnsbehov må sees i lys av hva som til enhver tid er nødvendig for offentlige og private aktørers behov for å kunne ivareta offentlige pålegg eller lovmessige rettigheter. Innholdet i betegnelsen vil dermed kunne variere over tid. Typiske eksempler på hva som vil kunne omfattes er behovet for å få registrert opplysninger om en selv til bruk for andre offentlige myndigheter, og brukernes tilgang til oppdaterte og korrekte kontaktopplysninger. Behovet for identifikasjonsnummer for å foreta søk i offentlige registre, eller i forbindelse med bankers plikt til å registrere kunders identifikasjonsnummer ved etablering av kundeforhold, vil også anses som et grunnleggende samfunnsbehov. Det samme gjelder behovet for å kunne kontrollere personopplysninger for å sikre at falske identiteter ikke blir opprettet. Behov for opplysninger til rene markedsføringsformål vil falle utenfor betegnelsen, mens ajourhold av allerede opprettede personregistre vil være omfattet. Pressens bruk av Folkeregisteret vil være omfattet, idet pressen har en viktig rolle når det gjelder å styrke og verne ytringsfriheten, pressefriheten og informasjonsfriheten som grunnleggende verdier i et demokratisk og åpent samfunn.