20 Administrative sanksjoner

20.1 Gjeldende rett

Etter folkeregisterloven § 16 første ledd straffes forsettlige eller uaktsomme overtredelser av loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven med bøter, dersom ikke strengere straffebestemmelser kommer til anvendelse. Dersom påbudt melding er unnlatt eller det er gitt uriktige opplysninger i den hensikt å unndra seg en offentlig forpliktelse, kan fengsel i inntil tre måneder anvendes. Etter sin ordlyd vil dagens straffebestemmelse i utgangspunktet ramme alle forsettlige eller uaktsomme brudd på de plikter folkeregisterloven og folkeregisterforskriften oppstiller. Den skyldige kan også pålegges å erstatte utgifter som forholdet har påført skattekontoret, jf. § 16 tredje ledd.

For behandling av personopplysninger som utleveres fra Folkeregisteret, gjelder personopplysningslovens regler. Personopplysningsloven har egne sanksjonsbestemmelser i kapittel 8.

20.2 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet er det vist til at gjeldende straffebestemmelse i folkeregisterloven er et lite treffende virkemiddel for å motivere til oppfyllelse av de plikter loven oppstiller. Det ble foreslått en bestemmelse om sanksjonering i form av overtredelsesgebyr ovenfor personer som ikke oppfyller sin opplysningsplikt og overfor brukerne av registeret ved brudd på vilkår for utlevering av opplysninger.

Videre ble det foreslått at grove eller gjentatte brudd på vilkår i tillatelser for utlevering av opplysninger, kan medføre tap av rett til å få opplysninger utlevert fra Folkeregisteret.

20.3 Høringsinstansenes merknader

Justis- og beredskapsdepartementet mener det må vurderes om reaksjonene som foreslås er å anse som «straff» etter EMK, og at konsekvensene av dette kommenteres. Videre bør det komme klart frem hva som er formålet med reaksjonen «tap av rett til å få utlevert opplysninger», og også hvem som kan bli fratatt denne retten (foretak eller fysiske personer).

Politidirektoratet og Økokrim støtter forslaget om å innføre administrative sanksjoner.

Norsk tjenestemannslag støtter høringsforslaget om innføring av overtredelsesgebyr for personer som ikke har overholdt sin meldeplikt eller opplysningsplikt.

20.4 Departementets vurdering

20.4.1 Innledning

Departementet legger til grunn at det overfor overtredelse av reglene i folkeregisterloven i utgangspunktet bør reageres med administrative sanksjoner ilagt av folkeregistermyndigheten, og ikke straff som skal ilegges av domstolene. Departementet foreslår en hjemmel for ileggelse av overtredelsesgebyr, dvs. administrativt fastsatt pålegg om at en person eller et foretak skal betale et pengebeløp til det offentlige på grunn av en overtredelse av bestemmelser i eller i medhold av folkeregisterloven. Videre foreslås hjemmel til å treffe vedtak om tap av rett til å få utlevert opplysninger fra registeret.

20.4.2 Overtredelsesgebyr

Departementet foreslår at registermyndigheten skal kunne ilegge overtredelsesgebyr når opplysningspliktige, etter henvendelse fra registermyndigheten, ikke oppfyller sin plikt etter utkastets § 11-1 og § 11-2 bokstav b og c. Dette gjelder den enkeltes opplysningsplikt om egne forhold, og nærmere angitte tredjeparters opplysningsplikt i forbindelse med kontroll av bostedsadresse. Videre foreslås det adgang til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på vilkår for utlevering av opplysninger etter kapittel 10.

Brudd på reglene i § 11-1 vil kun ramme fysiske personer ettersom den opplysningspliktige kretsen er personer over 15 år, mens opplysningspliktige etter § 11-2 bokstav c er posttilbyder, ekomtilbyder, nettselskap og strømleverandør, og dermed juridiske personer. Brudd på bestemmelsene i § 11-2 bokstav b (huseier/utleier) og kapittel 10 (enhver) vil ramme både fysiske og juridiske personer. Departementet foreslår at reglene om ileggelse av overtredelsesgebyr som utgangspunkt skal være objektive, men at det for fysiske personer oppstilles vilkår om subjektiv skyld i form av forsett eller uaktsomhet.

Når det gjelder gebyrets størrelse, foreslås at den øvre grensen lovfestes, mens regler om hvordan overtredelsesgebyret skal utmåles i de enkelte tilfeller inntas i forskrift. For overtredelser av § 11-1 og § 11-2 bokstav b og c, foreslås en øvre grense på inntil 15 ganger rettsgebyret, mens det for overtredelser av kapittel 10 foreslås en øvre grense på inntil 100 ganger rettsgebyret, jf. lov 17. desember 1982 nr. 86 om rettsgebyr. Rettsgebyret er på 1025 kroner (per 1. januar 2016). Ingen høringsinstanser har hatt merknader til dette.

Departementet foreslår at det lovfestes en sikkerhetsventil i form av mulighet for ettergivelse for de tilfellene der den som er ilagt overtredelsesgebyr kan sannsynliggjøre at manglende etterlevelse skyldes forhold utenfor den gebyrbelagtes kontroll eller når særlige rimelighetsgrunner tilsier det.

Ved lov 27. mai 2016 nr. 15 er det vedtatt et nytt kapittel i forvaltningsloven om administrative sanksjoner (loven trer i kraft fra den tid Kongen bestemmer). De nye bestemmelsene gjelder administrative sanksjoner, herunder overtredelsesgebyr og administrativt rettighetstap, som regnes som straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen, jf. nærmere omtale i Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.). De nye reglene legger til rette for mer enhetlig behandling av saker om administrative sanksjoner innenfor betryggende rettslige rammer, og med oppfyllelse av de krav til rettssikkerhet som følger av Grunnloven og internasjonale konvensjoner, i første rekke den europeiske menneskerettskonvensjon (EMK).

Departementet legger til grunn at overtredelsesgebyr for brudd på opplysningsplikt etter folkeregisterloven normalt ikke vil være å anse som straff etter EMK. En slik overtredelse må i utgangspunktet anses som mindre alvorlig og utløse et mindre gebyr enn det som vil være tilfelle i mer alvorlige saker hvor det er naturlig å anse overtredelsesgebyret som en reaksjon som utløser det særskilte rettighetsvernet som følger av EMK. Når det gjelder overtredelsesgebyr for brudd på vilkår i tillatelse for utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret, kan forholdene ligge annerledes an. Her kan det være tale om mer alvorlige overtredelser hvor det kan bli aktuelt å ilegge et betydelig større overtredelsesgebyr. Hvorvidt overtredelsen er av en slik karakter at reaksjonen som ilegges må anses som straff etter EMK, må bero på en konkret vurdering av omstendighetene i det enkelte tilfellet. Sentrale momenter vil være konsekvensene av vilkårbruddet, om opplysninger er blitt spredd til utenforstående, hvor mange personer som er berørt, hvilke type opplysninger som eventuelt er kommet på avveie, osv. Hvis reaksjonen må anses som straff etter EMK, må saken behandles etter de særskilte reglene i nytt kapittel ni i forvaltningsloven om administrative sanksjoner.

20.4.3 Tap av rett til å få utlevert opplysninger

Departementet opprettholder forslaget om at grove eller gjentatte brudd på vilkår i tillatelse for utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret, skal kunne medføre tap av rett til å få opplysninger utlevert fra Folkeregisteret, jf. lovutkastet § 12-2. I utgangspunktet vil manglende etterlevelse av vilkår for utlevering av opplysninger i første omgang sanksjoneres med overtredelsesgebyr. I enkelte tilfeller vil imidlertid en økonomisk reaksjon ikke være effektiv. Dette gjelder særlig i tilfeller hvor brukeren av opplysninger allerede har vært ilagt gebyr for overtredelse og fremdeles bryter forutsetninger for utlevering. Å nekte vedkommende tilgang til opplysninger vil i slike tilfeller kunne være mer effektivt enn ileggelse av et nytt gebyr. Også i tilfeller hvor bruddet er grovt vil rettighetstap kunne virke mer effektivt enn et gebyr.

Hovedformålet med en slik reaksjon vil være å reagere mot brudd på regelverket. Men det kan også være å forhindre utlevering av opplysninger fra Folkeregisteret til bruker som ikke er skikket til å motta opplysningene fra Folkeregisteret. Det kan for eksempel tenkes at det avdekkes en alvorlig systemsvikt hos mottaker, som gjør at vilkårene for utlevering av folkeregisteropplysninger ikke kan etterleves. Det kan da være nødvendig å stanse utleveringen av opplysninger inntil svikten er brakt i orden.

Forslaget om tap av rett til å få utlevert opplysninger knytter seg til brudd på vilkår i tillatelse for utlevering av opplysninger etter lovutkastets kapittel 10, og vil i utgangspunktet kunne gis anvendelse overfor både fysiske personer og foretak som bryter vilkår. Bestemmelsen antas imidlertid å være mest praktisk overfor foretak.

Det foreslås at vedtak om rettighetstap skal være tidsbestemt og at perioden ikke skal overstige to år.

Tap av rett til å få utlevert opplysninger vil etter omstendighetene kunne være et vedtak som må anses som straff etter EMK. Dette må vurderes konkret i det enkelte tilfelle. Et sentralt moment vil være om det må skje en selvstendig vurdering av om innehaveren av tillatelsen er egnet eller skikket til å drive den aktiviteten eller virksomheten som tillatelsesordningen gjelder. Tilbakekall som er basert på at innehaveren ikke lenger oppfyller de vilkårene som gjaldt for å få tillatelsen, vil normalt ikke være straff etter EMK. Prop. 62 L (2015–2016) om endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.) (punkt 14.2.2) har en nærmere omtale av momentene som får betydning i vurderingen av om reaksjonen må anses som straff etter EMK.