10 Et ansvarlig og trygt pengespilltilbud

10.1 Tiltak for å sikre ansvarlige pengespill

10.1.1 Innledning

For mange er pengespill en ufarlig fritidsaktivitet. Men for noen kan pengespill utvikle seg til å bli et stort problem med alvorlige konsekvenser for personen selv og dennes pårørende. Omtrent 177 000 nordmenn regnes for å ha et problematisk forhold til pengespill ved at de enten er problemspillere eller moderate risikospillere. Det betyr at disse har eller står i fare for å utvikle spilleproblemer. Unge menn er særlig utsatt for å utvikle spilleproblemer. Videre viser data fra Universitetet i Bergens befolkningsundersøkelser i flere år at det er noen grupper i samfunnet som har større risiko for å utvikle problemer med pengespill. Dette gjelder blant annet personer med lav utdannelse og lav inntekt, personer utenfor arbeidslivet og/eller personer med fødested i Afrika, Asia, eller Sør- og Mellom-Amerika. Som sårbare regnes også spillere som har eller tidligere har hatt spilleproblemer.

Spilleproblemer kan få alvorlige økonomiske konsekvenser for den enkelte og dennes pårørende. SIFOs undersøkelse av skyldnere under gjeldsordning viste at flere hadde gjeld som stammet fra spilleproblemer i 2017 sammenlignet med tilsvarende undersøkelse fra 2004.

Fordi pengespill kan ha alvorlige konsekvenser for den enkelte, er det viktig at spillene tilbys innenfor kontrollerte og ansvarlige rammer for å minimere risikoen for utvikling av spilleproblemer og gjeldsproblemer. I dette kapitlet vil departementet skissere hvilke ansvarlighetskrav som finnes i dagens regelverk og drøfte hvilke krav som bør inngå i den nye loven.

10.1.2 Gjeldende rett

De ulike ansvarlighetstiltakene på pengespillfeltet er fastsatt i lov, forskrift, konsesjonsvilkår, spilleregler og diverse retningslinjer. Ansvaret er fordelt mellom Kulturdepartementet, Landbruks- og matdepartementet, Lotteritilsynet og pengespilltilbyderne selv. Dette gjør at dagens ansvarlighetsrammeverk er fragmentert, både med hensyn til hvor de ulike reglene er forankret, og med hensyn til hvem som er ansvarlig for fastsettelsen av og kontrollen med regelverket.

Som eier av Norsk Tipping kan Kulturdepartementet sette krav til ansvarlighet for pengespillene som tilbys i regi av selskapet. Tilsvarende kan Landbruks- og matdepartementet stille krav til Norsk Rikstoto når det gis konsesjon. Departementene fastsetter også spilleregler for selskapenes pengespill. Dette innebærer at enerettstilbyderne må søke sitt departement om endring i spilleregler, uavhengig av regelens karakter.

Ulike ansvarlighetskrav for Norsk Tipping er fastsatt i retningslinjer for markedsføring og i spilleregler fra Kulturdepartementet. Ansvarlighetskravene omfatter blant annet 18-årsgrense for alle spill og krav om registrert spill, med unntak av fysiske Flax-lodd. I tillegg er det regler om maksimale tapsgrenser, personlige beløpsgrenser og krav om at spilleren setter grenser for hvor mye tid han eller hun kan bruke på spillene. Andre ansvarlighetstiltak er krav om avbrudd i spillet etter at det har gått en viss tid, regler om pause og utestenging fra spill, krav om informasjon til spillerne og maksimal spillehastighet.

Norsk Tipping har også implementert egne ansvarlighetstiltak i form av en «nei-takk-liste». Reglene innebærer at selskapet ikke kan tilby kommersielle eller økonomiske insentiver rettet mot enkeltspillere i form av registrerings- og reaktiveringsbonuser, VIP-nivå for utvalgte kundegrupper, insentiv basert på spilleaktivitet eller automatisk spill (autoplay). Selskapet kan heller ikke ha direktemarkedsføring mot spillere som har ekskludert seg, eller som har gul eller rød status i Playscan. Playscan er et analyseverktøy som monitorerer spilleatferd og kategoriserer spillingen som grønn, gul eller rød etter risiko for å utvikle spilleproblemer. Norsk Tipping pålegger også sine kommisjonærer egne ansvarlighetstiltak i kommisjonæravtalen og gjennom sikkerhetsinstruksen for kommisjonærer og lokalinnehavere. Her følger det blant annet at det er forbudt å tilby spill på kreditt, noe som også framgår av Norsk Tippings spilleregler.

Også Norsk Rikstoto har 18-årsgrense for sine spill, samt krav om registrert spill. Videre gjelder det krav om at spilleren må sette personlige beløpsgrenser for hvor mye man kan tape og satse på spillene, og det finnes regler om pause og utestenging fra spill. Norsk Rikstoto har videre innført totale tapsgrenser for sine spill. Dette innebærer at man maksimalt kan tape 20 000 kroner per 30 dager, rullerende over en 90 dagers periode. I tillegg kartlegger Norsk Rikstoto kundenes spilleatferd ved hjelp av analyseverktøyet Mentor. Slik vil kunden for eksempel kunne motta meldinger dersom vedkommende er i ferd med å utvikle et uheldig spillemønster. Kravet til ansvarlige spill framgår av formålsparagrafen til totalisatorforskriften samt av konsesjonen gitt av Landbruks- og matdepartementet.

Enerettstilbyderne har etablert rutiner for å sikre at de implementerer kravene som følger av lov, forskrift, konsesjon og spilleregler. God internkontroll skal ivareta spillerens rettigheter før, under og etter et pengespill. Enerettstilbyderne har etablert et ansvarlighetsrammeverk som skal inneholde tiltak for å forebygge, oppdage og reagere mot uheldig spilleatferd.

Det fins også ansvarlighetstiltak for private lotterier. Private lotterier omfatter både tradisjonelle lotterier, nyere typer lotterier, bingo, spill på skip og norgesmesterskap i turneringspoker. For tradisjonelle lotterier er det ingen krav om spesielle ansvarlighetstiltak, men det er i utgangspunktet forbudt å arrangere lotteri uten tillatelse, jf. lotteriloven § 6 første ledd. For lotterier som har fått tillatelse etter lotteriforskriften § 7, er det et vilkår at lotteriet ikke kan ventes å medføre problem i form av spilleavhengighet, jf. lotteriforskriften § 7 andre ledd nr. 2. For bingo stiller forskrift om bingo opp ulike ansvarlighetstiltak, herunder krav om 18-årsgrense for å være i et bingolokale, krav til maksimal spillehastighet og krav til maksimalt antall databingoterminaler per bingolokale. Ansvarlighetstiltak for spill på skip er regulert i forskrift om lotterivirksomhet om bord på norske skip i rute mellom norsk og utenlandsk havn. Her gjelder blant annet krav om 18-årsgrense og krav om å tilby at spillere skal kunne stenge seg ute fra spillelokalene der og da.

Fordi EØS-avtalen ikke harmoniserer regler for pengespill, finnes det heller ingen felleseuropeiske direktiver eller forordninger som regulerer pengespilltilbudet i EØS-området. EU-kommisjonen har imidlertid utarbeidet en egen anbefaling om prinsipper for å beskytte forbrukere og spillere i forbindelse med pengespill på nett, og for å forhindre at mindreårige spiller online (Commission Recommendation 2014/478/EU). Av anbefalingen framgår det blant annet at online pengespill ikke bør være tillatt for mindreårige, at slike spill bør foregå registrert, at spillere bør gis mulighet til å sette egne innsatsgrenser og tidsgrenser, og at det bør være mulig å stenge seg ute fra pengespilltjenester på nett.

10.1.3 Høringen

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste en egen bestemmelse som pålegger tilbydere av pengespill en plikt til å sikre at det finnes nødvendige ansvarlighetstiltak tilpasset typen pengespill.

For å vise at man har oppfylt kravet om å sikre nødvendige ansvarlighetstiltak, ble det i høringsnotatet framholdt at pengespilltilbyderen som et minstekrav må kunne vise til at man har gjennomført en vurdering av hvilke ansvarlighetstiltak som er nødvendige, tilpasset den eller de spilltypene som tilbys. Spørsmålet om hva som er nødvendige ansvarlighetstiltak vil være gjenstand for en løpende vurdering i lys av blant annet størrelsen på pengespillvirksomheten, hvilken type spill som tilbys og spillutviklingen for øvrig. Det ble lagt opp til å forskriftsregulere nærmere bestemmelser om hvilke ansvarlighetstiltak som må sikres som et minimum i den enkelte spillkategori.

Det ble videre foreslått å nedfelle i loven at pengespill skal ha 18-årsgrense, med den begrunnelse at 18-årsgrensen er et av de viktigste ansvarlighetstiltakene for pengespill, og at denne regelen derfor bør komme til uttrykk på lovs nivå.

Det ble i høringsnotatet ikke foreslått noen generell lovbestemmelse om forbud mot pengespill på kreditt. Bakgrunnen for dette var at departementet anså at prinsippet uansett kan sikres gjennom offentlige tillatelser og konsesjoner som pengespilltilbudene allerede bygger på. Det ble videre vist til at utviklingen i betalingsløsninger gjør at et generelt forbud mot spill på kreditt kan være vanskelig å kontrollere og håndheve. Departementet ba imidlertid om høringsinstansenes vurdering av om et slikt forbud likevel vil kunne være praktisk gjennomførbart som en generell regel som vil gjelde for alle pengespill, og om dette er av en slik prinsipiell betydning at det bør framgå som et generelt forbud i ny pengespillov.

10.1.4 Høringsinstansenes syn

10.1.4.1 Tiltak for å motvirke spilleproblemer tilpasset typen pengespill

Flertallet av høringsinstansene som uttalte seg om temaet, støttet at det innføres krav om nødvendige ansvarlighetstiltak tilpasset typen pengespill.

Politihøgskolen er positiv til at det innføres egnethetsvurdering og en særskilt plikt for løpende vurderinger av forebyggende tiltak for tilbydere, gjennom ansvarlighetstiltak og pålagte risikovurderinger. Den foreslåtte forskriftshjemmelen anses også formålstjenlig, slik at tilbydere kan veiledes i plikten til å innføre konkrete tiltak.

Norsk Rikstoto mener ansvarlighetstiltak bør tilpasses den ulike risikoprofilen til ulike pengespill, og at en risikobasert tilpasning av ansvarlighetstiltak er viktig for kanaliseringsoppdraget.

10.1.4.2 18-årsgrense for pengespill

Flere høringsinstanser har uttrykt at de er positive til en lovfesting av at pengespill skal ha en aldersgrense på 18 år.

Norsk Pantelotteri AS og Røde Kors mener unntak fra 18-årsgrensen i størst mulig grad bør gis i loven. Hvis unntak skal gis i forskrift bør det ifølge høringsinstansene ytterligere presiseres i forarbeidene hvilke lotterier som skal gis unntak, og at dette ikke bare er knyttet til størrelsen på lotteriet, men også til type lotteri og risikoen for spilleproblemer.

Norsk Forening for Spillproblematikk ser med bekymring på at lovforslaget åpner opp for at det i forskrift kan gis unntak fra aldersgrense for nærmere bestemte pengespill. Foreningen kan ikke se at noen pengespill vil være å anbefale for barn under 18 år. Det vises til at selv om slike spill i utgangspunktet vil kunne synes harmløse, vil de fungere som en opplæring i pengespill og kunne føre til problemutvikling senere.

10.1.4.3 Spill på kreditt

Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, ADHD Norge, Stiftelsen Dam, Spillavhengighet Norge, Norges idrettsforbund, Rådet for psykisk helse og Bingo- og lotteriforbundet mfl. (samlet uttalelse fra 25 bingoentreprenører) mener loven bør inneholde et forbud mot spill på kreditt. Actis har vist til at spill med lånte penger er i åpenbar uoverensstemmelse med målet om ansvarlig spill og vern av sårbare spillere, og at det er en sterk kobling mellom spilleavhengighet og kjapp likviditet gjennom forbrukslån og kredittkort. Spillavhengighet Norge og ADHD Norge mener innskudd til pengespill med lånte penger er i økning, og at det at kredittkort kan benyttes hos utenlandske betalingstjenester er med på å påvirke brukerens syn på om det er lovlig i Norge også.

Lotteri- og stiftelsestilsynet vurderer at det ikke er nødvendig å lovfeste forbudet mot spill på kreditt, men mener at dette bør forskriftsfestes.

10.1.4.4 Registrert spill

Flere høringsinstanser har tatt til orde for at det bør lovfestes en hovedregel om at pengespill skal skje registrert, altså koble spillet mot person. Lotteri- og stiftelsestilsynet har vist til at registrert spill er viktig for å kunne følge opp forslaget om å innføre nødvendige ansvarlighetstiltak tilpasset den typen pengespill som tilbys, og for å hindre hvitvasking. KoRus Øst har vist til at dersom spill foregår registrert, muliggjør det tekniske løsninger som universelle tapsgrenser på tvers av ulike spilltilbydere.

10.1.5 Departementets vurderinger

10.1.5.1 Tiltak for å motvirke spilleproblemer tilpasset typen pengespill

Et helt grunnleggende hensyn bak den norske enerettsmodellen er ansvarlighet for å motvirke spilleproblemer. Av den grunn bør det framgå av pengespilloven at den som tilbyr pengespill som krever tillatelse også har et ansvar for å sørge for at slike pengespill tilbys i ansvarlige former.

Departementet foreslår en egen bestemmelse i lovforslaget § 7, som pålegger tilbydere av pengespill en plikt til å sikre at det finnes tiltak for å motvirke spilleproblemer tilpasset typen pengespill. Med tiltak for å motvirke spilleproblemer menes tiltak for å forebygge og begrense skade av spilleproblemer. En slik bestemmelse vil, etter departementets syn, gjøre det klart at med en tillatelse til å kunne tilby pengespill, følger det også en konkret forpliktelse til å sikre at dette tilbudet skjer innenfor kontrollerte og ansvarlige rammer. Den som tilbyr pengespill har ansvar for å forebygge, oppdage og reagere mot uheldig spillatferd. I dette ligger også å forebygge og redusere skadevirkninger for spilleren.

Plikten til å sikre nødvendige tiltak for å motvirke spilleproblemer er rettet mot pengespilltilbyderen. Med tilbyderen menes den som reelt sett tilbyr pengespillet, det vil si den som sitter med tillatelsen, eller hans medhjelper når det er tale om pengespill som tilbys via medhjelper. Foruten det som kan utledes av formålsbestemmelsene, påhviler det etter dagens regelverk ingen generell forpliktelse for pengespilltilbydere til å sikre nødvendige ansvarlighetstiltak. Det er dermed snakk om å ilegge et nytt ansvar som innebærer at pengespilltilbyderen selv må gjøre en vurdering av hvilke tiltak som er nødvendige for den aktuelle pengespillvirksomheten.

For å vise at man har oppfylt kravet om å sikre tiltak for å motvirke spilleproblemer, må pengespilltilbyderen som et minstekrav kunne vise til at det har blitt gjennomført en vurdering av hvilke tiltak som er nødvendige, tilpasset den eller de spilltypene som tilbys. Dette kan for eksempel være en intern utredning eller annen form for dokumentasjon, hvor det framgår at tilbyderen har vurdert hvilke tiltak som er nødvendige for sin virksomhet. Der vurderingen konkluderer med at det bør innføres konkrete tiltak, må tilbyderen i tillegg kunne vise at disse har blitt implementert.

I vurderingen av hvilke tiltak som er nødvendige for å motvirke spilleproblemer, vil størrelsen på pengespillvirksomheten, typen pengespill som tilbys og pengespillenes risiko for økonomisk sårbarhet være relevante momenter. Hva som er nødvendige tiltak vil videre være gjenstand for en løpende vurdering i lys av spillutviklingen. Det vil for eksempel kunne bli behov for en ny vurdering av hvilke tiltak som bør innføres dersom en tilbyder begynner å tilby nye pengespilltyper med økt risiko for spilleproblemer, eventuelt at de eksisterende pengespillene som tilbys utvikles på en måte som kan øke risikoen for spilleproblemer, eller at det kommer ny kunnskap, for eksempel om risikoelementene i pengespillene. Dette krever at pengespilltilbyderen holder seg oppdatert på utviklingen innenfor de aktuelle pengespilltypene.

Nærmere bestemmelser om hvilke tiltak som må sikres som et minimum i den enkelte pengespillkategori bør framgå av forskrift. Det foreslås derfor at det gis en egen hjemmel til å gi forskrift om hvilke tiltak som kreves for ulike pengespill for å sikre ansvarlige pengespill. Her kan det også inntas regler om forenklet behandling for de minste pengespilltilbyderne ved bruk av et standardskjema eller lignende. Hovedregelen vil likevel være at det er den enkelte pengespilltilbyder som må vurdere risikoen ved sitt pengespilltilbud og sikre hensiktsmessige ansvarlighetstiltak deretter.

10.1.5.2 18-årsgrense for pengespill

Departementet foreslår videre at det nedfelles i loven at pengespill skal ha 18-årsgrense. Departementet anser 18-årsgrensen for å være et av de viktigste ansvarlighetstiltakene for pengespill, hvilket taler for at denne regelen bør komme til uttrykk på lovs nivå. Barn skal i utgangspunktet ikke drive med pengespill, og regelen om 18-årsgrense skal bidra til å beskytte barn mot de negative konsekvensene som kan oppstå som følge av pengespill.

Departementet fastholder at det bør kunne gis regler i forskrift om unntak fra aldersgrenser for nærmere bestemte pengespill. Dette vurderes først og fremst å være aktuelt for mindre lokale lotterier forbundet med lav risiko for spilleproblemer, som for eksempel basarer, kakelotterier og lokale 17. mai-arrangementer. Hvilke nærmere tilfeller som eventuelt kan unntas i forskrift, må vurderes løpende ut ifra hvilke tilbud som finnes til enhver tid. Departementet vil imidlertid understreke at man ikke går vekk fra prinsippet om at hovedregelen er at pengespill har 18-årsgrense.

10.1.5.3 Spill på kreditt

Forbudet mot pengespill på kreditt er ikke uttrykkelig nedfelt i lov eller forskrift, ut over de bestemmelser som framgår av lov 22. mai 1902 nr. 11 om straffelovens ikrafttredelse § 12 nr. 1. Det følger av denne bestemmelsen at spillegjeld ikke kan inndrives dersom kreditor visste at lånebeløpet ville bli brukt til pengespill. Bestemmelsen vil oppheves når lov 18. desember 2020 nr. 146 om finansavtaler trer i kraft, men innholdet i bestemmelsen videreføres i den nye finansavtaleloven § 2-15.

Det er ikke ønskelig at pengespill foregår på kreditt. Dette henger sammen med at adgang til spill på kreditt vil kunne øke skadevirkningene av problemspill, ved at en spiller også får spillegjeld som en konsekvens av sitt problemspill. Det harmonerer også dårlig med bestemmelsene i lov om straffelovens ikrafttredelse og ny finansavtalelov som forbyr inndrivelse av spillegjeld, at det ikke finnes et generelt forbud i pengespilloven mot pengespill på kreditt.

I høringsnotatet ble det likevel ikke foreslått å innta et eget forbud mot spill på kreditt. Dette ble begrunnet med at utviklingen i betalingsløsninger har gjort at et slikt forbud vil være vanskelig å håndheve, samt at gjennomføringen av prinsippet uansett vil kunne sikres gjennom offentlige tillatelser og konsesjoner som pengespilltilbudene allerede bygger på.

Flere høringsinstanser har imidlertid gitt uttrykk for at loven likevel bør inneholde et forbud mot spill på kreditt. Enkelte har i denne sammenheng trukket frem den sterke koblingen mellom spilleavhengighet og enkel tilgang på likviditet gjennom forbrukslån og kredittkort, og vist til at dette taler for et forbud.

Etter en fornyet vurdering i lys av høringsinnspillene, foreslår departementet likevel at det inntas et forbud mot å tilby pengespill på kreditt i den nye pengespilloven. Dette vil fungere som et viktig signal når det gjelder tilbyderens ansvar for å sikre at pengespill tilbys på en ansvarlig måte.

Når det gjelder håndhevelsen av forbudet, vil tilbydere enkelt kunne avgrense mot rene kredittkort, på samme måte som Norsk Tipping og Norsk Rikstoto allerede i dag håndhever et forbud mot bruk av kredittkort hos sine kommisjonærer. I enkelte andre tilfeller, derimot, vil et forbud være utfordrende å håndheve. Dette gjelder for eksempel ved bruk av nyere betalingsløsninger i mobilapper (Vipps o.l.), hvor det ikke like enkelt kan kontrolleres hvorvidt betalingen stammer fra lånte penger. Samtidig forsterker utviklingen i betalingsløsninger nettopp behovet for å sikre at prinsippet om forbud mot pengespill på kreditt videreføres, og et lovfestet forbud kan dessuten bidra til å sikre at betalingsløsninger i fremtiden utvikles på en slik måte at spill på kreditt unngås så langt det er mulig.

Departementet foreslår på denne bakgrunn å lovfeste et forbud mot å tilby pengespill på kreditt, se lovforslaget § 7 andre ledd.

10.1.5.4 Registrert spill

Det ble ikke drøftet i høringsnotatet hvorvidt det burde lovfestes at pengespill skal foregå registrert. Flere høringsinstanser har likevel tatt til orde for at det bør lovfestes en hovedregel om at pengespill skal skje registrert. Departementet er enig i at registrert spill er et viktig tiltak som gir viktig kunnskap om risiko og spillemønster, og som muliggjør andre ansvarlighetstiltak som for eksempel obligatoriske tapsgrenser. Departementet ser imidlertid ikke at et krav om registrert spill egner seg som en generell hovedregel som i utgangspunktet skal gjelde for alle typer pengespill. Det vises til at det neppe vil være formålstjenlig å stille krav om innføring av kostbare registreringsløsninger for mindre lotterier forbundet med lav risiko for spilleproblemer. For andre pengespilltilbud derimot, vil innføring av registrert spill nettopp være et riktig ansvarlighetstiltak som ut ifra en risikovurdering er tilpasset denne typen pengespill. Som det framgår av punkt 10.1.5.1 over, foreslås det en egen hjemmel i lovforslaget § 7 fjerde ledd til å gi forskrifter om hvilke tiltak som kreves for ulike pengespill. Et eventuelt krav om registrert spill bør etter departementets syn i stedet reguleres her.

10.2 Tiltak for å sikre trygge pengespill

10.2.1 Innledning

I tillegg til å sikre at pengespill tilbys innenfor ansvarlige rammer, er det et viktig hensyn i norsk pengespillpolitikk at pengespillene er og oppfattes som trygge.

Trygge pengespill har to elementer. For det første må spillene tilbys på en måte som sikrer mot juks og manipulering av spillutfallet, slik at forbrukeren kan ha høy tillit til spilltjenesten. Dette innebærer blant annet sikre betalingsløsninger, sikker deltakelse i trekning og at rett gevinst blir utbetalt til rett vinner. I tillegg må det stilles krav til informasjonssikkerhet ved pengespill av en viss størrelse. Dette vil si tilgangskontroller, sporbarhet, legitimitet og krav til at spilloperatør kontrollerer pengespillet i etterkant.

For det andre må spillene ikke kunne knyttes til kriminell virksomhet. Pengespillvirksomhet har, på grunn av de høye pengesummene involvert, en større risiko for å tiltrekke seg kriminalitet. Slik kriminalitet kan deles inn i to typer: For det første har man økonomisk kriminalitet som er direkte knyttet til pengespillvirksomheten, for eksempel at pengespill benyttes til hvitvasking av ulovlig utbytte, eller at det foregår kampfiksing i forbindelse med idrettskonkurranser som det settes odds på. For det andre kan kriminalitet oppstå i og rundt miljøet hvor det tilbys pengespill. Dette kan for eksempel omfatte narkotikaomsetning som foregår i en bingohall, eller bruk av ulovlig arbeidskraft eller arbeidsmiljøkriminalitet hos en lotterivirksomhet.

10.2.2 Gjeldende rett

10.2.2.1 Innledning

Det framgår av formålsparagrafene i pengespilloven, lotteriloven og totalisatorforskriften at lovene og forskriften skal sikre at pengespill «avholdes i betryggende former under offentlig kontroll, med sikte på å forebygge negative konsekvenser» av pengespill. Etter forarbeidene til lotteriloven og pengespilloven ligger det i formålsbestemmelsen et mål om å forebygge negative sosiale konsekvenser av pengespill, slik som spilleavhengighet og pengespillrelatert kriminalitet, se Ot.prp. nr. 44 (2002–2003) s. 50.

10.2.2.2 Forbrukervern

Foruten det som kan utledes av formålsparagrafene i dagens lover, inneholder pengespillregelverket få konkrete forpliktelser for tilbydere av pengespill til å sikre at målet om spillsikkerhet oppnås. Lotteriforskriften § 7 stiller krav om godkjenning fra autorisert testinstitutt som skal dokumentere at lotterier med omsetning over 300 millioner kroner årlig er sikret mot misbruk og manipulasjon, mens skrapeloddforskriften stiller krav til loddet og hvordan trekning skal foregå. For de fleste andre lotterier som ikke er skrapelodd, foretar Lotteritilsynet trekning gjennom bruk av eget trekningssystem. For bingo stiller regelverket ingen særlige krav til sertifisering, eller til trekningen.

Tiltak for å sikre trygge pengespill, for eksempel at aktøren har valgt å følge kjente generelle standarder for informasjonssikkerhet, har hittil i stor grad blitt gjort på pengespilltilbydernes eget initiativ. Som eksempel kan det nevnes at Norsk Tipping har valgt å sertifisere seg etter World Lottery Associations standard som stiller egne krav til trekninger og interaktiv betaling, og hvor Det Norske Veritas gjennomfører sertifisering og vedlikehold. I tillegg er Norsk Tipping sertifisert etter Informasjonssikkerhetsstandard ISO/IEC 27001.

Norsk Rikstotos konsesjon for perioden 2017–2021 stiller krav om god internkontroll for å ivareta spillernes rettigheter før, under og etter et løp. Det framgår blant annet at Norsk Rikstoto skal ha et system som sikrer korrekt utførelse av registrering av spill, innbetaling, utlevering av spill, kvittering, premieberegning, utbetaling av gevinst, klagehåndtering osv. samt ha et system og nødvendige avtaler med arrangør som sikrer korrekt gjennomføring av løpene og registrering av resultatene.

Det finnes også enkelte regler om spillsikkerhet i Norsk Tippings og Norsk Rikstotos spilleregler, som er fastsatt av departementene. Kulturdepartementet har også fastsatt egne retningslinjer for distribusjon av Norsk Tippings spill gjennom elektroniske kanaler som blant annet skal sikre at pengespill distribueres på en betryggende måte. I tillegg er det fastsatt en egen instruks for Lotteritilsynets kontroll med Norsk Tipping med hjemmel i pengespilloven § 14.

Risikoen for eventuelle feilutbetalinger er regulert særskilt i Norsk Tippings og Norsk Rikstotos kundeavtaler. Det følger av disse at dersom spilleren får feilaktig godskrevet midler på sin spillerkonto, plikter kunden å betale dette beløpet tilbake.

10.2.2.3 Forebygge kriminalitet

Som nevnt over kan det utledes av formålsbestemmelsene til pengespilloven, lotteriloven og totalisatorforskriften et mål om å forebygge pengespillrelatert kriminalitet. Dette innebærer blant annet at det skal føres tilsyn med at pengespill ikke foregår i forbindelse med økonomisk kriminalitet, herunder føres kontroll med at det ikke arrangeres illegale pengespill eller at pengespill benyttes i hvitvaskingsøyemed. At det skal føres tilsyn med at lotteri «avholdes i betryggende former» innebærer videre at det skal føres tilsyn med at det ikke oppstår andre former for kriminalitet i tilknytning til pengespill. Dette omfatter kriminalitet som ikke nødvendigvis er direkte relatert til pengespillvirksomheten, men som kan ha oppstått i og rundt miljøet hvor det tilbys pengespill.

Lotteriloven § 4 c oppstiller i dag krav om autorisasjon for entreprenører som skal bistå godkjente organisasjoner med å arrangere private lotterier. Hvilke krav som må oppfylles for å bli autorisert følger av forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-2. Her kreves det at styrets leder og daglig leder, innehaver eller ansvarlige deltagere hos entreprenøren framlegger politiattest som godtgjør at de ikke har gjort seg skyldig i straffbare forhold i tilknytning til økonomisk virksomhet eller virksomhet etter lotteriloven. I tillegg må foretaket være suffisient og registrert i Enhetsregisteret.

Pengespilloven § 6 sjette ledd, totalisatorloven § 1 a og forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. §§ 2-1 andre ledd og 2-2 femte ledd, har regler om egnethetsvurdering av ansvarlige personer i pengespillvirksomhet. Disse reglene kom inn i pengespillregelverket høsten 2018 i forbindelse med at hvitvaskingsloven, som gjennomfører EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv (direktiv 2015/849/EU), trådte i kraft. Disse reglene er nærmere omtalt i punkt 10.3 nedenfor.

Norsk Rikstotos konsesjon for perioden 2017–2021 stiller krav om at Norsk Rikstoto skal iverksette tiltak som reduserer risikoen for økonomisk kriminalitet i forbindelse med totalisatorspill, herunder manipulering av resultat og hvitvasking.

Utover dette er det ingen krav i gjeldende regelverk som pålegger tilbydere av pengespill en plikt til å forhindre at pengespillene de tilbyr kan knyttes til kriminell virksomhet.

10.2.3 Høringen

Det ble i høringsnotatet foreslått å innta en ny bestemmelse som pålegger tilbydere av pengespill å sikre at spillene foregår på en redelig måte, som er egnet til å vinne forbrukernes tillit. Tilbyderne må også gjøre nødvendige tiltak for å forhindre at pengespill som krever tillatelse, benyttes til økonomisk kriminalitet, eller at annen kriminalitet oppstår i pengespillmiljøer.

På forbrukersiden ble det i høringsnotatet vist til at det vil være tilbyderens ansvar å sørge for at det eksisterer gode nok systemer for å sikre at gevinster blir utbetalt på korrekt måte, og at det er tilbyderen som må bære risikoen for eventuelle feil som ikke forbrukeren selv forstod eller burde ha forstått skyldes en feiltakelse. For å kunne vise at kravet er oppfylt, må tilbyderen ha gjennomført en vurdering av hvilke sikkerhetstiltak som er nødvendige, tilpasset de ulike spilltypene.

Til forskjell fra forpliktelsen til å sikre nødvendige ansvarlighetstiltak, foreslo departementet at forpliktelsen til å sikre trygge pengespill på forbrukerområdet i utgangspunktet skal gjelde for alle pengespill, og ikke bare for pengespill som har tillatelse etter loven. Dette innebærer at også de minste pengespillene med en årlig omsetning under 200 000 kroner er forpliktet til å sikre at spillet foregår på en redelig måte som er egnet til å vinne forbrukernes tillit. Videre ble det foreslått å innta en forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om hvilke krav til forbrukerbeskyttelse som skal gjelde for ulike grupper pengespill.

Også når det gjaldt kravet om å gjøre nødvendige tiltak for å forhindre at pengespill knyttes til kriminell virksomhet, foreslo departementet at tilbyderen som et minstekrav må kunne vise til at det har blitt gjennomført en risikovurdering for de ulike spilltypene som tilbys. Dette innebærer både en vurdering av risikoen for at pengespillvirksomheten benyttes i forbindelse med økonomisk kriminalitet samt risikoen for at det kan oppstå andre former for kriminalitet i tilknytning til pengespillvirksomheten, typisk i form av narkotikavirksomhet i og rundt miljøet hvor det tilbys pengespill. Til forskjell fra tiltak som sikrer høy spillsikkerhet på forbrukerfeltet, vurderte departementet at forpliktelsen til å gjøre nødvendige tiltak for å forhindre kriminalitet bare burde gjelde for pengespill som har tillatelse etter loven.

Endelig ble det foreslått å innta en forskriftshjemmel for å gi nærmere regler om hva som er nødvendige tiltak for å hindre kriminalitet i tilknytning til pengespill.

10.2.4 Høringsinstansenes syn

10.2.4.1 Forbrukervern

Lotteri- og stiftelsestilsynet har vist til at den foreslåtte bestemmelsen vil kreve et tettere samarbeid og avklaringer med forbrukermyndighetene for å få god effekt. Departementet bes derfor ta høyde for behovet for et slikt samarbeid i videre forskriftsarbeid.

Bingo- og lotteriforbundet mfl. (samlet uttalelse fra 25 bingoentreprenører) er enig i at krav til betalingsløsninger og sporbarhet fastsettes i forskrift, og støtter at forpliktelsen til å vurdere sikkerhetstiltak også skal gjelde for pengespill med årlig omsetning under 200 000 kroner. Dersom myndighetene mener at spillinnretningene må kontrolleres for tilfeldig utfall av trekningene, bør det ifølge høringsinstansen fastsettes krav om forhåndsgodkjenning av spillene i forskrift, og kravet må rette seg mot leverandør av spillet i det norske markedet.

10.2.4.2 Forebygge kriminalitet

Bingo- og lotteriforbundet mfl. (samlet uttalelse fra 25 bingoentreprenører) mener spilltilbyder kan gjennomføre risikovurderinger knyttet til spillokasjonen, og har pekt på at spilltilbyder kan være en lokal samarbeidspartner for politiet og kommunene i det forebyggende kriminalitetsarbeidet. Myndighetene bør etter høringsinstansens syn ikke stille generelle krav for en hel bransje, men i stedet fastsette vilkår om lokalt tilpassede tiltak for den enkelte tillatelse. Vilkår om spesielle tiltak for en tillatelse bør hvile på dokumentasjon av kriminalitetsbildet rundt bingohallen. Krav til lokalenes fysiske beskaffenhet bør etter høringsinstansens syn fastsettes i forskrift.

Norges idrettsforbund har i sitt høringsinnspill uttalt at det er viktig at lovgiver finner gode løsninger i forskriftsarbeidet slik at det ikke blir mulig for bingoentreprenører å kreve motytelser fra mottagerne av overskudd fra bingohallene.

Norsk Pantelotteri AS mener den nye loven, på samme måte som hvitvaskingsforskriften, bør gi myndighetene adgang til å fravike restriksjoner for pengespill som, etter en konkret vurdering, ikke utgjør noen reell fare for publikum med hensyn til sannsynligheten til å utvikle negativ spilleatferd.

10.2.5 Departementets vurdering

10.2.5.1 Innledning

Som det framgikk av innledningen i dette kapitlet, innebærer trygge pengespill generelt forbrukervern og kriminalitetsforebygging. Departementet foreslår å innta en bestemmelse i ny pengespillov som pålegger tilbydere av pengespill å sikre at spillene foregår på en redelig måte som er egnet til å vinne allmenhetens tillit, og å gjennomføre nødvendige tiltak for å forhindre at pengespill utnyttes til økonomisk kriminalitet, eller at annen kriminalitet oppstår i og rundt det fysiske miljøet hvor pengespillvirksomheten finner sted, se lovforslaget § 8. Dette vil legge et større ansvar på pengespilltilbyderne enn i dag, når det gjelder å bidra til å oppfylle lovens formål om å forebygge negative konsekvenser av pengespill. Departementet mener en slik forpliktelse tydeliggjør at med å kunne tilby pengespill, følger det også en konkret forpliktelse til å bidra til at pengespilltilbudet gjennomføres på en trygg og redelig måte.

10.2.5.2 Forbrukervern

Det er et viktig hensyn i norsk pengespillpolitikk at spillerne kan stole på at regulerte pengespill foregår redelig og rettferdig. En vesentlig del av forbrukerbeskyttelsen på pengespillområdet er derfor at spill blir avholdt på en trygg og kontrollert måte som sikrer at spillutfallet ikke kan manipuleres, og at eventuell gevinst blir utbetalt til rett tid og i samsvar med den avtalen forbrukeren har inngått. Tilbydere av pengespill bør derfor sikre at pengespillene blir korrekt gjennomført med trygge registreringsløsninger, sikre betalingsløsninger for innsats, og en garanti for at trekning foretas på en tilfeldig måte og at premier utbetales i henhold til avtalen. Videre bør publikum ha tilgang til tilstrekkelig og korrekt informasjon om pengespillet.

For å vise at man har oppfylt kravet til å sikre at spillene foregår på en redelig måte som forbrukerne kan ha tillit til, må tilbyderen kunne vise til at det har blitt gjennomført en vurdering av hvilke sikkerhetstiltak som er nødvendige, tilpasset de ulike spilltypene. Her vil viktige vurderingsmomenter være risikoen for manipulering av spillutfallet og risikoen for eventuell svikt ved inn- og utbetalinger knyttet til spillet. Der vurderingen konkluderer med at det bør innføres konkrete sikkerhetstiltak, må tilbyderen i tillegg kunne vise til at dette har blitt innført.

Forpliktelsen til å gjøre en vurdering av hvilke tiltak som er nødvendige for å sikre trygge og redelige spill, følger samme oppbygning som forpliktelsen som foreslås i § 7 om å sikre nødvendige ansvarlighetstiltak, se omtale over i punkt 10.1. Men til forskjell fra forpliktelsen til å sikre nødvendige ansvarlighetstiltak, foreslår departementet at forpliktelsen til å sikre trygge pengespill på forbrukerområdet i utgangspunktet skal gjelde for alle pengespill, og ikke bare for pengespill som har tillatelse etter loven. Dette innebærer at også de minste pengespillene med en årlig omsetning under 200 000 kroner, jf. forslag til § 22, er forpliktet til å sikre at spillet foregår på en redelig måte som er egnet til å vinne forbrukernes tillit. Det vises til at hensynet til at forbrukerne skal kunne stole på at trekningen er rettferdig og at premier blir utbetalt rettidig, ikke bør begrenses til pengespill med omsetning over en viss størrelse. Det er imidlertid ikke hensikten med bestemmelsen at tilbydere av de minste pengespillene skal være pålagt å foreta avanserte risikovurderinger som står i et uforholdsmessig forhold til spillets omfang.

Departementet vurderer at tilbyderens plikt til å sørge for at pengespill foregår på en redelig og tillitsvekkende måte innebærer at risikoen for eventuelle feilutbetalinger i utgangspunktet må påhvile tilbyderen og ikke kunden. Det er med andre ord tilbyderens ansvar å sørge for at det eksisterer gode nok systemer for å sikre at gevinster blir utbetalt på korrekt måte, og tilbyderen må bære risikoen for eventuelle feil som ikke forbrukeren selv forstod eller burde ha forstått at skyldes en feiltakelse. Dette harmonerer også med bakgrunnsretten på området.

Det foreslås videre at det i lovforslaget § 8 tredje ledd inntas en forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om hvilke krav til forbrukerbeskyttelse som skal gjelde for ulike grupper pengespill. Her vil det kunne gis bestemmelser om sikkerhetskrav, herunder krav til spillsikkerhet, betalingsløsninger, informasjonssikkerhet, tilgangskontroll, sporbarhet og eventuelle krav til sertifisering, samt regler om gjennomføringen av pengespill. Enkelte høringsinstanser har kommet med innspill som gjelder slike konkrete sikkerhetstiltak. Da dette går utover rammene for hva som er ment å skulle reguleres i den foreslåtte lovbestemmelsen i lovforslaget § 8, vil departementet komme tilbake til disse innspillene i forskriftsarbeidet.

10.2.5.3 Forebygge kriminalitet

Også når det gjelder kravet om å gjøre nødvendige tiltak for å forhindre at pengespill knyttes til kriminell virksomhet, foreslår departementet at tilbyderen som et minstekrav må kunne vise til at det har blitt gjennomført en risikovurdering for de ulike spilltypene som tilbys. Tilbyderen vil i denne sammenheng måtte vurdere risikoen for at pengespillvirksomheten kan tenkes utnyttet i forbindelse med økonomisk kriminalitet. Tilbyder må også vurdere hvorvidt det bør innføres risikoreduserende tiltak i denne sammenheng. Registrert spill er et godt eksempel på noe som har vist seg å være et svært effektivt middel for å redusere risikoen for noen typer kriminalitet i forbindelse med pengespill, for eksempel i form av hvitvasking.

Videre vil tilbyderen måtte vurdere risikoen for at det kan oppstå andre former for kriminalitet i tilknytning til pengespillvirksomheten, typisk i form av narkotikavirksomhet i og rundt miljøet hvor det tilbys pengespill. Her vil det fysiske nærmiljøet der hvor pengespillvirksomheten finner sted, være en relevant faktor. Dersom en bingohall for eksempel ligger i et område med høy kriminalitetsbelastning, kan det bli nødvendig å leie inn vakthold eller lignende.

Der det vurderes nødvendig å innføre tiltak, må tilbyderen kunne vise til at slike tiltak er implementert.

Til forskjell fra tiltak som sikrer høy spillsikkerhet på forbrukerfeltet, se punkt 10.2.5.2 over, vurderer departementet at forpliktelsen til å gjøre nødvendige tiltak for å forhindre kriminalitet bare bør gjelde for pengespill som har tillatelse etter loven. Forpliktelsen gjelder altså ikke for pengespill med en årlig omsetning under 200 000 kroner, jf. lovforslaget § 22. Departementet viser til at disse lotteriene på grunn av sin relativt beskjedne omsetning uansett har lav risiko for å bli forbundet med kriminalitet.

Enkelte høringsinstanser har gitt innspill til hvilke konkrete tiltak som bør kreves for å forhindre kriminalitet i tilknytning til pengespill. Dette går utover rammene for hva som er ment å skulle reguleres i den foreslåtte lovbestemmelsen i lovforslaget § 8, men vil kunne reguleres i forskrift. Departementet opprettholder forslaget om at det i bestemmelsen inntas en forskriftshjemmel hvor det kan gis slike nærmere regler om hva som er nødvendige tiltak for å hindre kriminalitet i tilknytning til pengespill. Dette kan for eksempel være regler om registrert spill, betalingsmåte, bemanning og vakthold. Departementet vil komme tilbake til dette under revisjonen av forskriftene til loven.

10.3 Krav om egnethet for pengespilltilbydere

10.3.1 Gjeldende rett

Dagens pengespillregelverk har bestemmelser som gjennomfører deler av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv (direktiv 2015/849/EU) artikkel 47, som blant annet krever at tilbydere av pengespilltjenester skal reguleres og at personer i ledelsesfunksjoner eller som er reelle eiere skal inneha den nødvendige egnetheten. Hvitvaskingsregelverkets formål er å forebygge og avdekke hvitvasking og terrorfinansiering.

Pengespilloven § 6 sjette ledd og totalisatorloven § 1 a har i dag krav om at administrerende direktør eller daglig leder og andre personer i den faktiske ledelsen i henholdsvis Norsk Tipping og Norsk Rikstoto skal være egnet. En person er ikke egnet dersom personen er dømt for et straffbart forhold eller har utvist en atferd som gir grunn til å tro at vedkommende ikke vil kunne ivareta stillingen på en forsvarlig måte. Lovbestemmelsene krever at det framlegges ordinær politiattest etter politiregisterloven § 40. Totalisatorloven krever videre at Lotteritilsynet skal få skriftlig melding ved endringer i den formelle eller faktiske ledelsen.

Det er styrene i Norsk Tipping og Norsk Rikstoto som ansetter administrerende direktør i de respektive foretakene. Prop. 40 L (2017–2018) om hvitvaskingsloven legger til grunn at det er styrene i disse foretakene som må sørge for at vandelskravene for administrerende direktør og andre personer i ledelsen er oppfylt. Videre vil staten måtte sørge for at styremedlemmer som utnevnes tilfredsstiller kravene til vandel. Forarbeidene legger videre til grunn at Lotteritilsynet ikke vil ha noen rolle i forbindelse med å sikre at personer i ledelsen i Norsk Tipping og Norsk Rikstoto er egnede.

Forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-1 andre ledd har krav til egnethet for daglig leder og andre personer i den faktiske ledelse av virksomheten, styremedlemmer eller reelle rettighetshavere i organisasjoner eller foreninger som tilbyr lotterier som omfattes av hvitvaskingsloven. Forskriften § 2-2 femte ledd krever det samme av entreprenører som tilbyr slike lotterier. Egnethetsvurderingen tilsvarer den som er beskrevet for pengespilloven og totalisatorloven over. Også for disse personene skal det framlegges ordinær politiattest og endringer i posisjoner skal meldes skriftlig til Lotteritilsynet.

Hvitvaskingsloven § 4 syvende ledd åpner opp for at enkelte pengespill kan unntas fra lovens omfang, basert på en risikovurdering. Dette er nærmere regulert i hvitvaskingsforskriften § 1-4 som unntar fra hvitvaskingslovens omfang lotterier med tillatelse etter lotteriforskriften § 6, bingo med tillatelse etter bingoforskriften § 2 der en forening selv er arrangør, og radio-/tv-bingo med tillatelse etter bingoforskriften § 23. Videre kan Lotteritilsynet etter søknad unnta tilbydere av lotteri etter lotteriforskriften § 7 fra hvitvaskingslovens omfang, dersom lotteriene utgjør en beviselig lav risiko for hvitvasking og terrorfinansiering. Med bakgrunn i disse unntakene fra hvitvaskingsloven, er egnethetskravet i forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. §§ 2-1 og 2-2 derfor begrenset til å gjelde tilbydere av lotterier som omfattes av hvitvaskingsloven. De som tilbyr lotterier som er unntatt fra hvitvaskingslovens omfang i henhold til hvitvaskingsforskriften § 1-4, må altså ikke oppfylle egnethetskravene.

10.3.2 Høringen

I høringen foreslo departementet i all hovedsak å videreføre bestemmelsene i dagens regelverk, slik at lovforslaget slår sammen bestemmelsene i pengespilloven, totalisatorloven og forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. Departementet foreslo at styremedlemmer, administrerende direktør, daglig leder og andre personer i den faktiske ledelsen hos en aktør som har tillatelse eller godkjenning til å tilby pengespill som omfattes av hvitvaskingsloven, skal være egnet. For organisasjoner og entreprenører på det private markedet ble det foreslått at også reelle rettighetshavere må være egnet.

Det ble foreslått at en person ikke vil være egnet til å ha nevnte roller og verv dersom personen er dømt for straffbare forhold som gir grunn til å anta at personen ikke vil kunne ivareta stillingen på en forsvarlig måte. Departementet foreslo videre at Lotteritilsynet skal gjennomføre egnethetsvurderingen for personer nevnt i lovforslaget.

10.3.3 Høringsinstansenes syn

Politidirektoratet, Økokrim og Politihøgskolen er positive til at det stilles krav om egnethet i ny pengespillov. Økokrim mener at forslaget imøtekommer Norges forpliktelser med hensyn til implementering av EUs fjerde hvitvaskingsdirektiv.

Justis- og beredskapsdepartementet peker på at det synes lagt til grunn i høringsnotatet at Lotteritilsynet skal varsle tilbyderen etter at det er truffet vedtak om at en person ikke er egnet. En slik prosedyre vil harmonere dårlig med saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven. Da Lotteritilsynets vedtak om at en person ikke er egnet, er et enkeltvedtak, mener denne høringsinstansen at forholdet mellom den foreslåtte bestemmelsen og saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven kapittel IV bør vurderes nærmere.

10.3.4 Departementets vurdering

Kravet om egnethet for personer i ledelsesfunksjoner hos tilbydere av pengespilltjenester, eller som er reelle eiere av slike tilbydere, følger av hvitvaskingsdirektivet. Et slikt egnethetskrav er sentralt for å sikre at pengespillvirksomhet ikke brukes til hvitvasking eller annen kriminalitet. Et krav om egnethet for sentrale personer hos pengespilltilbyderne vil bidra til å oppfylle lovens mål om å begrense negative konsekvenser av pengespill.

Departementet foreslår i all hovedsak å videreføre bestemmelsene i dagens regelverk. Lovforslaget § 9 slår sammen bestemmelsene i pengespilloven, totalisatorloven og forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m.

I § 9 første ledd foreslås det at styremedlemmer, administrerende direktør, daglig leder og andre personer i den faktiske ledelsen hos den aktøren som har tillatelse eller godkjenning til å tilby pengespill som omfattes av hvitvaskingsloven, skal være egnet til å tilby pengespill. For organisasjoner og entreprenører som har tillatelse eller godkjenning etter lovforslaget kapittel 4, må også reelle rettighetshavere være egnet. Reelle rettighetshavere er definert i hvitvaskingsloven § 2 første ledd bokstav e som en fysisk person som i siste instans eier eller kontrollerer kunden, eller som en transaksjon eller aktivitet gjennomføres på vegne av.

Forslaget innebærer en endring fra dagens regelverk, idet forslaget lovfester at også styremedlemmer hos enerettstilbyderne skal være egnet til å tilby pengespill. I Prop 40 L (2017–2018) om hvitvaskingsloven punkt 9.7.3 vurderte Finansdepartementet at det ikke var behov for en lovfesting av egnethetskrav for styremedlemmer hos Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, siden disse formelt utnevnes av henholdsvis Kulturdepartementet og Landbruks- og matdepartementet. Departementet vurderer imidlertid at når det nå foreslås én samlet regulering for hele pengespillfeltet, bør en slik forpliktelse også lovfestes for enerettstilbyderne, for å unngå tvil om hvilke krav som gjelder for pengespilltilbyderne.

På grunn av eierforholdene hos enerettstilbyderne Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, ble det i forarbeidene til hvitvaskingsloven vurdert som lite hensiktsmessig å lovfeste egnethetskrav for reelle rettighetshavere hos disse tilbyderne. Norsk Tipping eies av staten og Norsk Rikstoto er en stiftelse hvor staten formelt utnevner styret. Departementet foreslår å videreføre dette unntaket for enerettstilbyderne. Kravet om egnethetsvurdering av reelle rettighetshavere gjelder derfor bare de som tilbyr pengespill etter lovforslaget kapittel 4.

Videre følger det av andre ledd at de som skal være egnet til å tilby pengespill, skal legge fram politiattest etter politiregisterloven § 40. Departementet foreslår også i andre ledd at Lotteritilsynet skal vurdere om personer nevnt i første ledd er egnet. For de som tilbyr pengespill etter lovforslaget kapittel 4, medfører dette ingen endringer sammenlignet med dagens regelverk. Når det gjelder enerettstilbyderne, ble det i Prop 40 L (2017–2018) om hvitvaskingsloven lagt til grunn at departementene selv skulle gjennomføre egnethetsvurderingen av styremedlemmer i Norsk Tipping og Norsk Rikstoto og at Lotteritilsynet ikke skulle ha noen rolle i dette. Det har imidlertid vist seg lite hensiktsmessig for departementene å gjøre en slik vurdering. Det er Lotteritilsynet, med sitt sektoransvar for oppfølging av hvitvaskingsregelverket på pengespillfeltet, som sitter med kompetansen og utvikler praksis rundt hvilke straffbare forhold eller hvilken atferd som gir grunn til å anta at en person ikke vil kunne ivareta stillingen på en forsvarlig måte. Departementet foreslår derfor at Lotteritilsynet i framtiden gjennomfører egnethetsvurderingen også for personer nevnt i lovforslaget § 9 første ledd som er tilknyttet Norsk Tipping eller Norsk Rikstoto.

Tredje ledd viderefører egnethetsvurderingen i dagens regelverk. En person vil ikke være egnet til å ha de nevnte roller og verv hos en pengespilltilbyder dersom personen er dømt for et straffbart forhold som gir grunn til å anta at personen ikke vil kunne tilby pengespill på en forsvarlig måte. En person vil heller ikke være egnet dersom personen i en stilling eller et verv har vist en atferd som gir grunn til å anta at personen ikke vil kunne tilby pengespill på en forsvarlig måte.

Etter fjerde ledd skal tilbydere med tillatelse og medhjelpere med godkjenning melde skriftlig til Lotteritilsynet om endringer i posisjonene nevnt i første ledd eller endringer i forhold nevnt i tredje ledd.

Lotteritilsynet vil gjennomføre egnethetsvurdering i forbindelse med søknader fra tilbydere som ikke tidligere har fått tillatelse eller godkjenning etter loven. Lotteritilsynet vil også gjennomføre egnethetsvurdering ved melding om endringer i posisjoner som nevnt i første ledd eller endringer i forhold som nevnt i tredje ledd.

I høringen la departementet til grunn at dersom Lotteritilsynet konkluderer med at en person ikke er egnet til å inneha de nevnte roller eller verv hos en pengespilltilbyder, vil Lotteritilsynet varsle pengespilltilbyderen om dette og pålegge denne å bytte ut personen. Justis- og beredskapsdepartementet har i høringen pekt på at en prosedyre der man varsler tilbyderen etter at vedtak er truffet, vil harmonere dårlig med saksbehandlingsreglene i forvaltningsloven.

Departementet er enig med Justis- og beredskapsdepartementet i at Lotteritilsynets avgjørelse om at en person ikke er egnet, vil være et enkeltvedtak. I lys av dette vil dermed forvaltningsloven kapittel IV om saksforberedelse ved enkeltvedtak komme til anvendelse, jf. fvl. § 1.

Forvaltningsloven § 16 stiller opp en regel om forhåndsvarsling av parter som ikke allerede har fått uttalt seg ved søknad eller på annen måte. Varselet skal opplyse om hva saken gjelder, og ellers inneholde det som er «påkrevd for at parten på forsvarlig måte» kan ivareta sine interesser i saken, og parten skal gis mulighet til å uttale seg innen en nærmere angitt frist. Plikten til å forhåndsvarsle er likevel ikke absolutt, se bestemmelsens tredje ledd. Reglene om forhåndsvarsling gjelder bare der partene ikke på forhånd er kjent med den pågående saken. I slike tilfeller vurderer departementet at Lotteritilsynet må varsle personen som egnethetsvurderes før vedtak treffes, i tråd med forvaltningslovens krav. Dette gjelder også dersom saken ender med at Lotteritilsynet ikke treffer noe vedtak.

Kravet til forhåndsvarsling henger tett sammen med utrednings- og informasjonsplikten i forvaltningsloven § 17, som oppstiller et krav om at et forvaltningsorgan må påse at saken er så godt opplyst som mulig, før vedtak treffes. I de tilfeller hvor partene allerede er kjent med saken, vil det også være forvaltningsloven § 17 som regulerer i hvilke tilfeller partene skal gjøres kjent med opplysninger som ikke er forelagt dem tidligere, jf. bestemmelsens andre ledd.

Departementet peker på at også de øvrige reglene i forvaltningsloven kap. IV kommer til anvendelse for Lotteritilsynets saksforberedelse ved enkeltvedtak. Dette inkluderer for eksempel partens rett til å gjøre seg kjent med opplysninger i saken, jf. forvaltningsloven §§ 18 og 19 og reglene om gjennomsyn og utlån av saksdokument i § 20.

Lotteritilsynets vedtak om at en person ikke er egnet vil kunne påklages til Lotterinemnda. Dersom personen ikke fratrer eller fjernes fra vervet, vil Lotteritilsynet kunne tilbakekalle tilbyderens tillatelse eller godkjenning med hjemmel i lovforslaget § 34, se punkt 16.4.