4 Lovens formål

4.1 Gjeldende rett

De overordnede målene for pengespillpolitikken er nedfelt i pengespilloven § 1 tredje ledd, lotteriloven § 1 a og totalisatorforskriften § 2. Formålsformuleringene er innholdsmessig like, til tross for noe variasjon i ordlyden. Formålet med dagens regelverk er å sikre at pengespill, lotterier og totalisatorspill avholdes i betryggende former under offentlig kontroll, med sikte på å forebygge negative konsekvenser av spillene.

Lovenes formålsbestemmelser viser også til at det skal legges til rette for at overskuddet fra pengespill kan gå til nærmere bestemte formål. I pengespilloven vises det til at overskuddet kan gå til formål som er nevnt i pengespilloven § 10, mens i lotteriloven vises det til at lotterier kan være en god inntektskilde for samfunnsnyttig og humanitært arbeid. I totalisatorforskriften refererer ikke formålsbestemmelsen til overskuddet fra spillene, men dette er i stedet regulert andre steder i forskriften.

4.2 Høringen

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre de etablerte målene for pengespillpolitikken, nemlig hensynet til å forebygge problematisk spilleatferd, hensynet til å forebygge økonomiske misligheter og hensynet til å begrense privat fortjeneste. Det ble også foreslått å videreføre lovens sekundære formål om å legge til rette for at overskudd fra pengespill som hovedregel tilfaller ikke-fortjenestebaserte formål. Det ble i denne sammenheng vist til at dette prinsippet viderefører en lang tradisjon i norsk pengespillpolitikk, om at overskuddet fra pengespill primært skal være reservert for det sivile samfunn, frivilligheten og andre ikke-kommersielle formål. Departementet foreslo videre å bruke begrepet ikke-fortjenestebasert som en overordnet fellesbetegnelse for disse aktørene. Dette for å signalisere at overskudd fra pengespill som hovedregel ikke skal tilfalle kommersielle eller private formål, i tråd med hensynet til å begrense privat fortjeneste. Departementet understrekte i denne sammenheng at lovens formål ikke er likeverdige, da lovens hovedformål om å forebygge spilleproblemer alltid skal gå foran formålet om å legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål.

4.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, herunder representanter fra idretten, frivilligheten og organisasjoner mot spilleavhengighet, støtter en videreføring av de tre overordnede målene for pengespillpolitikken, og er positive til at det framgår tydelig at det er disse hensynene som ligger til grunn for ny pengespillov.

Enkelte representanter fra den utenlandske pengespillindustrien har hevdet at hensynet til at overskudd fra pengespill skal kunne gå til ikke-fortjenestebaserte formål, egentlig er det primære hensynet bak norsk pengespillpolitikk. Ifølge disse høringsinstansene går dette økonomiske hensynet i realiteten foran hensynet til å motvirke spilleproblemer, noe som gjør at enerettsmodellen er i strid med EØS-avtalen. For en nærmere behandling av dette vises det til proposisjonen punkt 3, som tar for seg lovens formål opp mot EØS-retten.

Enkelte høringsinstanser har kommentert bruken av begrepet «ikke-fortjenestebasert» og hvordan dette skal avgrenses nærmere. Dette behandles i proposisjonen punkt 14.

4.4 Departementets vurderinger

4.4.1 Innledning

I Meld. St. 12 (2016–2017) er det lagt til grunn at det primært er tre allmenne hensyn bak den norske pengespillpolitikken og dagens enerettsmodell. Det er hensynet til å forebygge problematisk spilleatferd, hensynet til å forebygge økonomiske misligheter og hensynet til å begrense privat fortjeneste. I tillegg oppgis hensynet til å opparbeide inntekter til gode formål som et underordnet hensyn.

Departementets lovforslag innebærer at de etablerte målene for pengespillpolitikken videreføres. I tillegg oppstiller lovforslaget som et selvstendig hensyn at pengespill skal gjennomføres på en ansvarlig og trygg måte. Forslaget til formålsbestemmelse i § 1 angir de tre hovedformålene bak loven i en punktliste, der rekkefølgen angir hvor viktige de er. Hensynet til å forbygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill står dermed først, mens hensynet til å legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål er angitt til slutt. I midten står hensynet til å sikre at pengespill gjennomføres på en ansvarlig og trygg måte.

Departementet understreker at lovens formål ikke er likeverdige. Formålet om å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill og sikre at slike spill skjer på en ansvarlig og trygg måte, skal alltid gå foran formålet om å legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål.

4.4.2 Forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill

Det er flere aspekter ved pengespill som kan medføre negative konsekvenser. Spilleproblemer og spilleavhengighet medfører negative konsekvenser for spilleren selv i form av tidsbruk, økonomiske vansker og gjeld, problemer med jobb eller studier, psykiske plager som angst og depresjoner og kriminelle handlinger for å skaffe seg penger til spill. I tillegg vil spilleproblemer ofte også ha negative konsekvenser for spillerens partner, familie, venner og arbeidsplass. Litteratur på feltet anslår at gjennomsnittlig minst seks andre personer, i tillegg til spilleren selv, blir berørt av spilleproblemene, jf. Sulkunen mfl. (2018). Konsekvensene av spillingen vedvarer ofte mye lenger enn tiden det tar å behandle spilleavhengigheten. Hensynet til å forebygge problematisk spilleatferd og andre negative konsekvenser av pengespill er det viktigste hensynet bak den norske pengespillpolitikken og gjennomsyrer forslaget til ny pengespillov.

4.4.3 Sikre at pengespill gjennomføres på en ansvarlig og trygg måte

Pengespill omsetter for store summer, noe som også kan føre til negative konsekvenser i form av økt risiko for økonomisk kriminalitet, for eksempel hvitvasking, underslag og kampfiksing. Dette kommer i tillegg til for eksempel bedrageri, underslag, tyveri og annen kriminalitet som kan følge i kjølvannet av at noen blir spilleavhengig og trenger stadig mer penger til sitt forbruk. Formålet med loven er også å forebygge slike økonomiske misligheter.

Det er heller ikke ønskelig at pengespillvirksomhet skal forårsake eller legge til rette for annen type kriminalitet. Eksempler på dette kan være at det skjer ulovlig narkotikaomsetning, voldsbruk eller arbeidslivskriminalitet på steder hvor pengespill tilbys fysisk. Loven skal forebygge også denne typen negative konsekvenser dersom de kan knyttes til tilbud av pengespill.

De pengespillene som tilbys i Norge skal gjennomføres på en ansvarlig måte. Å sikre at pengespill skjer på en ansvarlig måte vil først og fremst være knyttet til å innrette spillporteføljene og tilhørende tiltak slik at man begrenser spilleproblemer. Da vil man også hindre at det at det oppstår uopprettelig skade som konsekvens av spilleproblemene.

I tillegg er det også et mål å sikre at pengespillene gjennomføres på en måte som skaper tillit hos forbrukerne, for eksempel at forbrukerne kan legge til grunn at trekninger skjer slik det er forespeilet, og at gevinster utbetales. Lovforslagets krav om godkjenning av tilbydere av pengespill og søknadsprosesser for de pengespillene som skal tilbys, bidrar til å sikre at pengespillene gjennomføres på en ansvarlig måte.

4.4.4 Overskudd til ikke-fortjenestebaserte formål

Lovens sekundære formål om å legge til rette for at overskudd fra pengespill tilfaller ikke-fortjenestebaserte formål, viderefører en lang tradisjon i norsk pengespillpolitikk om at pengespill ikke skal være en inntektskilde for private aktører, men at overskuddet primært skal være reservert for det sivile samfunn, frivilligheten og andre ikke-kommersielle formål. Dette er nært knyttet sammen med hensynet bak pengespillpolitikken om å begrense privat fortjeneste fra pengespill.

Departementet foreslår å videreføre dette prinsippet. Lovforslaget legger til rette for at overskudd fra pengespill skal tilfalle ikke-fortjenestebaserte formål gjennom å foreslå en videreføring av dagens fordelingsnøkkel for Norsk Tippings overskudd og en videreføring av formålene som skal få overskudd fra pengespill på hest. Videre foreslår departementet en videreføring av muligheten for frivillige organisasjoner til å tilby pengespill i begrenset omfang.

Departementet viser til at aktørene som tilgodeses gjennom inntekter fra pengespill omtales på ulike måter i dagens regelverk. Overskuddet fra Norsk Tipping fordeles til helse- og rehabiliteringsformål, idrettsformål, kulturformål og til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner. Et lotteri som ikke tilbys av Norsk Tipping, kan bare avholdes til inntekt for et humanitært eller samfunnsnyttig formål. Inntektene fra totalisatorspillet skal bidra til å styrke hestesporten, hesteholdet og norsk hesteavl. Virksomhetene eller formålene som tilgodeses omtales også ofte samlet som ideelle, frivillige eller allmennyttige organisasjoner eller formål.

Departementet mener at det er hensiktsmessig å legge opp til en mest mulig ensartet begrepsbruk i omtalen i loven av aktører som kan motta overskudd fra pengespill. Departementet foreslår å bruke begrepet ikke-fortjenestebasert som en overordnet fellesbetegnelse for disse aktørene. Dette signaliserer at overskudd fra pengespill som hovedregel ikke skal tilfalle kommersielle eller private fomål, i tråd med hensynet til å begrense privat fortjeneste.