16 Håndheving og straff

16.1 Innledning

Samfunnets forventninger til Lotteritilsynets handlekraft på pengespillfeltet er store. Et effektivt håndhevings- og sanksjonssystem er essensielt for å kunne oppnå lovens formål om å sikre ansvarlige pengespill og forebygge negative konsekvenser av disse spillene. Lotteritilsynet må ha redskap som setter tilsynet i stand til å pålegge endringer i ulovlige forhold, eller pålegge økonomiske reaksjoner eller sanksjoner dersom påleggene ikke følges opp. Videre kan tilliten til så vel pengespilltilbydere som til de som mottar midler fra pengespill bli sterkt svekket, om det avdekkes at aktører som bryter pengespillregelverket eller annet relevant regelverk, får fortsette sin virksomhet eller motta midler uten at dette tas tak i fra tilsynets side. Lotteritilsynet bør derfor ha adgang til å trekke tilbake tillatelser eller stanse utbetaling av midler. I det følgende gjennomgås departementets forslag til håndhevings- og sanksjonshjemler for å kunne sikre at eventuelle brudd på lovens bestemmelser kan følges opp på en effektiv og virkningsfull måte.

Lotteritilsynet har etter lotteriloven § 14 b adgang til å ilegge administrativt forelegg med plikt til å etterkomme et pålegg gitt av Lotteritilsynet. Dersom det ikke anlegges sak for å få forelegget prøvd for retten, har forelegget samme virkning som en rettskraftig dom og kan følges opp etter reglene i tvangsfullbyrdelsesloven. Hjemmelen har aldri vært benyttet av Lotteritilsynet.

Departementet vurderer at bruk av administrativt forelegg er mindre egnet på pengespillfeltet i dag, hvor mye av den ulovlige aktiviteten foregår på internett. Administrativt forelegg er tilsynelatende også en noe omstendelig prosess, hvor namsmannen må involveres for å gjennomføre tvangsfullbyrdelse av et pålegg. I de tilfellene Lotteritilsynet har ønsket å varsle reaksjoner dersom en overtreder av regelverket ikke innretter seg etter Lotteritilsynets pålegg, har tvangsmulkt vært den foretrukne reaksjonen fra Lotteritilsynets side. Departementet vurderer at andre reaksjons- og sanksjonsmidler vil være mer hensiktsmessige på pengespillfeltet, og foreslår ikke å videreføre en hjemmel til å ilegge administrativt forelegg i ny pengespillov. Denne reaksjonsmuligheten omtales derfor ikke nærmere nedenfor.

16.2 Pålegg om retting eller stenging

16.2.1 Gjeldende rett

Etter lotteriloven § 14 a kan Lotteritilsynet ved brudd på bestemmelser gitt i eller i medhold av loven gi pålegg om retting av ulovlige forhold, eller pålegg om opphør eller stenging av ulovlig virksomhet. Lotteritilsynet er gitt tilsvarende hjemler til å reagere mot brudd på pengespilloven i pengespilloven § 15, og mot brudd på totalisatorloven i forskrift om totalisatorspill § 5, jf. totalisatorloven § 2. Pålegg om retting eller stans er reaksjoner som ilegges av forvaltningsorganer knyttet til lovbrudd, men som ikke er administrative sanksjoner fordi de ikke er straff.

I lotteriloven og pengespilloven framgår det at rekkevidden av Lotteritilsynets adgang til å pålegge retting, opphør eller stenging er «forhold i strid med bestemmelser gitt i eller i medhold av denne lov». I totalisatorforskriften er rekkevidden formulert som «nødvendige vedtak for å sikre at regelverket er fulgt». Bestemmelsene knyttet til dagens tre lover tar dermed sikte på å dekke alle lovstridige forhold under dagens regelverk.

Etter lotteriloven og pengespilloven skal pålegg rettes mot «den ansvarlige». I forarbeidene til lotteriloven er det presisert at dette er den eller de som er nærmest til å bære ansvaret for virksomheten. Den ansvarlige kan være både en privatperson og et foretak, for eksempel en entreprenør, konsesjonshaver, lokalinnehaver, organisasjon, forening eller andre. Lotteritilsynet må vurdere hvem de anser som ansvarlig basert på de faktiske forholdene i saken og på hvem som er nærmest til å rette opp i det ulovlige forholdet.

Av både lotteriloven og pengespilloven følger det at Lotteritilsynet skal sette en frist for når pålegget skal være gjennomført. Forutsetningen er at det er snakk om et pågående ulovlig forhold som den ansvarlige selv gjennom pålegget får en mulighet til å rette opp i, og at det er mulig å etterleve pålegget som Lotteritilsynet gir.

Et pålegg om retting eller stans er et enkeltvedtak som kan påklages til klageinstansen. Dette er Lotterinemnda, Kulturdepartementet eller Landbruks- og matdepartementet etter henholdsvis lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven. Lotteritilsynets pålegg om retting eller stans av ulovlige forhold kan være et utgangspunkt for ytterligere forvaltningstiltak mot lovbrudd dersom pålegget ikke etterleves, for eksempel tvangsmulkt eller tilbakekall av tillatelse.

16.2.2 Høringen

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre Lotteritilsynets mulighet til å pålegge retting eller stans av ulovlige forhold i samme omfang som i dag.

Det ble videre foreslått å videreføre gjeldende regel om at pålegget skal rettes mot den eller de som er nærmest til å bære ansvaret for virksomheten, og at det vil være opp til Lotteritilsynet å vurdere hvem som er ansvarlig ut fra en konkret vurdering i hver enkelt sak.

Det ble ikke vurdert som nødvendig å lovfeste et absolutt krav om at Lotteritilsynet skal sette en frist for oppfyllelse av et pålegg. Det ble vist til at selv om Lotteritilsynet i de fleste tilfeller vil sette en slik frist, kan det i noen tilfeller tenkes å være mer virkningsfullt at Lotteritilsynet innleder en dialog med den som pålegget er rettet mot.

16.2.3 Høringsinstansenes syn

Betsson Group hevder bestemmelsen ikke tilfredsstiller klarhetskravet fordi den ikke gir noen veiledning om hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til pålegg om retting eller stenging, samt hvilken personkrets eller foretak det kan reageres mot.

Utover dette har ingen høringsinstanser kommentert forslaget.

16.2.4 Departementets vurdering

Departementet vurderer at Lotteritilsynets mulighet til å pålegge retting eller stans av et ulovlig forhold er en sentral del av tilsynets oppgave om å føre tilsyn med at bestemmelsene i loven eller tilhørende forskrifter overholdes. Departementet fastholder derfor forslaget om at Lotteritilsynets mulighet for å fatte vedtak med pålegg om retting eller stans videreføres i samme omfang som i dag. Dette innebærer at Lotteritilsynet kan reagere med pålegg om retting eller stans overfor ethvert brudd på den nye pengespilloven, for å sikre at loven overholdes.

Forslaget innebærer at pålegget skal rettes mot den ansvarlige, selv om det er andre som bryter lovens bestemmelser. Tilsvarende dagens regelverk, vil den ansvarlige være den eller de som er nærmest til å bære ansvaret for virksomheten, og dette kan være en privatperson eller et foretak. Lotteritilsynet vil også i framtiden vurdere hvem som er ansvarlig ut fra en konkret vurdering i hver enkelt sak.

Manglende oppfølging av overtredelse av Lotteritilsynets pålegg om retting eller stans kan i nærmere bestemte tilfeller utløse andre forvaltningsreaksjoner eller sanksjoner som for eksempel tilbakekall av tillatelse eller godkjenning, stans i utbetaling, tvangsmulkt eller overtredelsesgebyr, se punktene 16.3 til 16.6 nedenfor.

Departementet kan ikke se at bestemmelsen slik den er formulert, er i strid med kravet til klar lovhjemmel, som kommentert i høringsuttalelsen fra Betsson Group. Det framgår klart av ordlyden at det er brudd på loven, eller brudd på vedtak fastsatt med hjemmel i loven som kan bli pålagt rettet eller stanset. Etter forvaltningslovens definisjon av vedtak, vil vedtak omfatte både forskrifter og enkeltvedtak, jf. forvaltningsloven § 2 første ledd bokstav a. Det vises til at legalitetsprinsippet ikke medfører noe krav om henvisning til nærmere angitte bestemmelser ved ileggelse av forvaltningsreaksjoner. Departementet er heller ikke enig i at det er i strid med legalitetsprinsippet at bestemmelsen viser til at pålegg kan rettes mot «den ansvarlige», uten at det i loven beskrives nærmere hvilken personkrets eller foretak dette er. Hvem som er nærmest til å bære ansvaret for et lovbrudd vil naturligvis variere ut ifra de konkrete omstendighetene i en sak, og det må derfor åpnes for en viss skjønnsutøvelse.

Etter dagens bestemmelser i lotteriloven § 14 a og pengespilloven § 15 skal Lotteritilsynet sette en frist for oppfyllelse av pålegget og opplyse om at vedtaket vil kunne følges opp med forelegg som kan få virkning som rettskraftig dom. Departementet fastholder at det ikke er behov for å lovfeste et absolutt krav om at Lotteritilsynet skal sette en frist for oppfyllelse. I de fleste tilfellene vil Lotteritilsynet gjøre dette, blant annet for å ha mulighet til å bruke andre reaksjons- og sanksjonsmidler dersom pålegget ikke følges opp innen fristen. I noen tilfeller kan det imidlertid være mer virkningsfullt at Lotteritilsynet innleder en dialog med den som pålegget er rettet mot, for å få til en hensiktsmessig prosess for retting av ulovlige forhold.

16.3 Tvangsmulkt

16.3.1 Gjeldende rett

Vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak med trussel om plikt til å betale penger til det offentlige for å sikre at plikter som følger av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, blir etterlevd. Formålet med trusselen må være å sikre at pålegget blir etterlevd. Vedtaket om tvangsmulkt må være mulig å etterleve på en slik måte at betalingsplikt kan unngås, se Prop. 62 L (2015–2016) Endringer i forvaltningsloven mv. (administrative sanksjoner mv.), punkt 31.1.

Lotteritilsynet har hjemmel til å ilegge tvangsmulkt etter lotteriloven § 14 c og pengespilloven § 15. Totalisatorloven gir ikke hjemmel til å ilegge tvangsmulkt.

Hjemmel til å ilegge tvangsmulkt ble tatt inn i lotteriloven i forbindelse med Lotteritilsynets opprettelse i 2001. Formålet med å gi Lotteritilsynet hjemmel til å ilegge tvangsmulkt var å gi tilsynet mulighet til å framtvinge overholdelse av tilsynets vedtak. Forarbeidene påpekte at «fortjenestemuligheten ved ulovlig lotteri kan være stor og derfor motivere til å ikke etterkomme pålegget innen fristen. Det er derfor behov for å kunne følge opp pålegg om retting av ulovlige forhold med tvangsmulkt», se Ot.prp. nr. 84 (1998–99) punkt 9.2.3.4.

Hjemmel til å ilegge tvangsmulkt etter pengespilloven ble innført i 2009. Det ble i forarbeidene vist til at tilsvarende hjemmel allerede fantes på lotteriområdet, og at muligheten til å ilegge tvangsmulkt også etter pengespilloven ville sikre en mer effektiv håndheving av regelverket, se Ot.prp. nr. 80 (2007–2008) punkt 5.1.

Ifølge lotteriloven § 14 c kan Lotteritilsynet fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført et gitt pålegg innen en særskilt angitt frist. Tvangsmulkten ilegges den som er ansvarlig for det ulovlige forholdet.

Tvangsmulkt kan fastsettes samtidig med pålegget og løper fra fristoversittelsen etter pålegget. Dersom tvangsmulkten ikke er fastsatt samtidig med pålegget, kan det ved overtredelse av pålegget fastsettes en ny frist. Lotteritilsynet kan velge mellom å ilegge løpende tvangsmulkt, eller å ilegge mulkten som et engangsbeløp. Lotteritilsynet kan sette ned eller frafalle ilagt tvangsmulkt dersom særlige grunner taler for det.

Tvangsmulktkompetansen i pengespilloven § 15 er svært lik kompetansen etter lotteriloven, men spørsmålet om når plikten til å betale tvangsmulkt inntrer er regulert mer detaljert.

Ved løpende tvangsmulkt kan mulkten enten begynne å løpe en uke etter vedtaket om tvangsmulkt, eller fra en særskilt fastsatt frist for oppfyllelse av plikten (pålegget) dersom fristen er utløpt uten at plikten er oppfylt. Hvis tvangsmulkten ilegges som engangsbeløp, kan Lotteritilsynet bestemme at mulkten skal betales ved en særskilt fastsatt frist for oppfyllelse av plikten (pålegget) dersom denne fristen er utløpt uten at plikten er oppfylt.

Det følger dessuten av pengespilloven § 15 fjerde ledd at tvangsmulkt tilfaller statskassen og er tvangsgrunnlag for utlegg.

Lotteritilsynet har kun benyttet seg av tvangsmulktkompetansen ved noen få anledninger. Dette viser at tvangsmulkt er et effektivt reaksjonsmiddel, da et forhåndsvarsel om tvangsmulkt i det fleste tilfeller har ført til at aktørene har innrettet seg etter Lotteritilsynets pålegg.

16.3.2 Høringen

I høringsnotatet ble det foreslått at Lotteritilsynet etter den nye loven skal ha kompetanse til å treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre etterlevelse av pålegg gitt i medhold av loven. Dette innebærer at Lotteritilsynets kompetanse videreføres når det gjelder brudd på regler som tidligere fantes i lotteri- eller pengespilloven, mens tilsynet får et nytt virkemiddel til å sikre etterlevelse på totalisatorområdet.

Det ble videre foreslått en ny mulighet til å forhåndsfastsette tvangsmulkt i visse tilfeller der det allerede foreligger et brudd på en lovbestemmelse, og der Lotteritilsynet finner særlig grunn til å tro at det vil bli begått nye overtredelser. Dette ble foreslått for å unngå tilfeller der et pålegg etterleves formelt, samtidig som det foretas nye handlinger av samme art som ikke rammes av det opprinnelige pålegget. Det ble vist til at det vil avhenge av de konkrete omstendighetene hvorvidt det finnes særlige grunner til å tro at overtrederen vil begå nye overtredelser av samme art. Videre ble det vist til at dette for eksempel kan være tilfelle dersom aktøren gjentatte ganger tidligere har overtrådt samme bestemmelse eller Lotteritilsynet er kjent med konkrete planer overtrederen har.

Når det gjaldt mulktens størrelse, ble det foreslått å videreføre gjeldende ordning med at Lotteritilsynet kan vurdere mulktens størrelse i den enkelte sak.

16.3.3 Høringsinstansenes syn

Stiftelsen Dam og Actis – Rusfeltets samarbeidsorganisasjon støtter departementets forslag til forhåndsfastsatt tvangsmulkt i de tilfeller hvor det har vært begått lovbrudd og der Lotteritilsynet har særlig grunn til å forvente nye lovbrudd.

Betsson Group mener at forslaget om å under nærmere vilkår gi Lotteritilsynet myndighet til å forhåndsfastsette tvangsmulkt strider mot forutsetningen som ligger til grunn for et vedtak om tvangsmulkt, nemlig at det eksisterer et pålegg om å etterleve lov, forskrift eller individuell avgjørelse. Høringsinstansen viser til Prop. 62 L (2015–2016) hvor det følger at forhåndsfastsatte tvangsmulkter i praksis kun synes å være aktuelt når det foreligger en plikt til å unnlate noe (forbudstvangsmulkt), mens lovforslaget legger opp til at det kan ilegges forhåndsfastsatt tvangsmulkt ved avdekking av «en overtredelse», uten at det klargjøres hvilke bestemmelser som må være overtrådt. Etter denne høringsinstansens syn medfører dette at forhåndsfastsatt tvangsmulkt også vil kunne ilegges ved brudd på en handleplikt, og ikke bare ved brudd på en unnlatelsesplikt.

16.3.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om at Lotteritilsynet også etter den nye loven skal ha kompetanse til å treffe vedtak om tvangsmulkt. Nærmere bestemt foreslås det at Lotteritilsynet kan treffe vedtak om tvangsmulkt for å sikre at pålegg etter § 26 (pålegg om å gi opplysninger), § 32 (pålegg om retting eller stenging) eller § 35 andre ledd (pålegg om tilbakebetaling av midler) blir oppfylt.

Lovforslaget § 33 innebærer at Lotteritilsynets kompetanse til å ilegge tvangsmulkt videreføres når det gjelder brudd på regler som tidligere fantes i lotteri- eller pengespilloven, mens tilsynet får et nytt virkemiddel til å sikre etterlevelse på totalisatorområdet. Etter ny pengespillov vil Lotteritilsynet ha tilgang til de samme virkemidlene for håndheving, uavhengig av hvilket pengespillområde de fører tilsyn med. Dette bidrar til at tilsynet kan gjennomføres på en helhetlig og konsistent måte.

Forslaget er ikke ment å medføre noen realitetsendring i hvordan tilsynet faktisk utøver sin kompetanse, annet enn forslaget til § 33 andre ledd, hvor departementet foreslår at tilsynet også skal kunne forhåndsfastsette en tvangsmulkt i visse tilfeller. Tvangsmulktbestemmelsen som foreslås i § 33 må for øvrig leses i sammenheng med den generelle bestemmelsen om tvangsmulkt i forvaltningsloven § 51, som inneholder utfyllende regler. Lovforslaget § 33 er noe forkortet i forhold til versjonen i høringsnotatet, blant annet for å sikre samsvar med forvaltningsloven og det som allerede er regulert der.

Tvangsmulkten ilegges den som pålegget rettes mot. Hvem pålegget kan rettes mot, er nærmere behandlet i punkt 16.2.4.

Formålet med tvangsmulkten er å skape et press for å sikre at pålegg etter loven blir oppfylt. Det innebærer at den som pålegget er rettet mot, må ha mulighet til å etterleve pålegget og slik unngå å betale tvangsmulkten. Plikten til å betale tvangsmulkt kan dermed ikke oppstå før fristen for å etterleve pålegget har løpt ut. Dersom tvangsmulkten fastsettes som løpende mulkt, og den løpende mulkten ikke fastsettes samtidig som pålegget, skal det fastsettes et separat tidspunkt for når mulkten begynner å løpe.

Departementet fastholder forslaget om at Lotteritilsynet skal ha mulighet til å forhåndsfastsette tvangsmulkt i visse tilfeller, jf. lovforslaget § 33 andre ledd. Forslaget innebærer at Lotteritilsynet får kompetanse til å fatte vedtak med trussel om tvangsmulkt før en overtredelse er oppdaget eller konstatert. Tilsynet har ikke slik kompetanse etter dagens lovverk, men andre myndigheter har mulighet til å forhåndsfastsette tvangsmulkt, se for eksempel alkoholloven § 9-4 sjuende ledd, forurensningsloven § 73 andre ledd og svalbardmiljøloven § 96 andre ledd.

Bakgrunnen for forslaget om å forhåndsfastsette tvangsmulkt er at tvangsmulkten har vist seg å være et lite effektivt virkemiddel i tilfeller der det er enkelt å etterleve pålegget formelt, men samtidig enkelt å utføre nye handlinger av samme art som den pålegget var rettet mot. I slike situasjoner etterleves pålegget, men intensjonen med å ilegge pålegget, altså å rette opp i den ulovlige atferden, undergraves. Et eksempel er at Lotteritilsynet fatter vedtak med pålegg om å fjerne en nettside med reklame for ulovlige pengespill. Den pålegget er rettet mot fjerner umiddelbart nettsiden, men oppretter så en ny nettside med samme type innhold. Tvangsmulkten virker ikke etter sin hensikt i slike tilfeller, fordi det er enkelt å etterleve pålegget og dermed unngå å betale tvangsmulkten, men samtidig enkelt å foreta nye handlinger av samme art som ikke rammes av det opprinnelige pålegget.

Formålet med forslaget om forhåndsfastsetting av tvangsmulkt er å gi Lotteritilsynet et virkemiddel som kan brukes for å skape et konkret framtidig press overfor den som allerede har brutt en lovbestemmelse, om å ikke gjennomføre tilsvarende eller lignende type overtredelser i framtiden. Muligheten bør brukes med forsiktighet, og det foreslås at det kun er i tilfeller der Lotteritilsynet finner særlig grunn til å tro at det vil bli begått nye overtredelser at tvangsmulkt kan fastsettes på forhånd. Departementet foreslår videre at kompetansen avgrenses til de tilfellene der det er særlig grunn til å tro at den framtidige overtredelsen vil være av samme art som den opprinnelige overtredelsen.

Det er altså et minstevilkår for å kunne benytte kompetansen at det allerede foreligger et brudd på en lovbestemmelse. Hvorvidt det finnes særlige grunner til å tro at overtrederen vil begå nye overtredelser av samme art, vil avhenge av de konkrete omstendighetene. Det kan for eksempel foreligge særlig grunn dersom aktøren gjentatte ganger tidligere har overtrådt samme bestemmelse eller Lotteritilsynet er kjent med konkrete planer overtrederen har.

Betsson Group har i sitt høringsinnspill vist til at lovforslaget synes å legge opp til at forhåndsfastsatt tvangsmulkt også kan ilegges ved brudd på en handleplikt og ikke bare ved brudd på en unnlatelsesplikt, noe som ifølge høringsinstansen er i strid med uttalelser i forarbeidene til forvaltningsloven om tvangsmulkt. I forarbeidene som høringsinstansen har vist til, er det uttalt at «forhåndsfastsatte tvangsmulkter synes i praksis kun å være aktuelle i form av forbudstvangsmulkt», se Prop. 62 L (2015–2016) s. 181. Etter departementets syn kan ikke uttalelsen nødvendigvis forstås som at det oppstilles et forbud mot å ilegge forhåndsfastsatt tvangsmulkt ved brudd på handleplikter. Det siterte beskriver simpelthen i hvilke tilfeller en slik sanksjonsmulighet vil være et praktisk virkemiddel. Departementet kan uansett ikke se at forhåndsfastsettelse av tvangsmulkt vil være en praktisk eller hensiktsmessig reaksjon ved brudd på lovens handleplikter, da formålet bak adgangen til forhåndsfastsettelse er å hindre tilfeller hvor noen etterlever et pålegg, samtidig som det foretas nye handlinger av samme art som ikke rammes av det opprinnelige pålegget. Dette vil først og fremst være aktuelt ved brudd på forbuds-eller unnlatelsesbestemmelser. Et typisk eksempel er brudd på forbudet mot å tilby pengespill uten tillatelse. Her vil tilbyderen kunne etterkomme et pålegg om å fjerne en ulovlig spillnettside og dermed unngå tvangsmulkt, samtidig som vedkommende oppretter en annen ulovlig spillnettside som ikke rammes av det opprinnelige pålegget. Ved brudd på handleplikter, derimot, vil det etter departementets syn neppe oppstå denne typen tilfeller hvor intensjonen bak bestemmelsen omgås på samme måte.

Vedtaket om å forhåndsfastsette tvangsmulkt må inneholde en nærmere beskrivelse av hva som skal til for at mulkten begynner å løpe, det vil si hvilke overtredelser som anses å være av samme art. Departementet mener at som et utgangspunkt vil enhver overtredelse av samme bestemmelse som den opprinnelige overtredelsen kunne være av samme art. Dersom Lotteritilsynet anser det som hensiktsmessig, kan imidlertid vedtaket avgrenses til kun å gjelde nærmere bestemte typer av overtredelser av samme bestemmelse.

Departementet antar at det kan komme til et punkt hvor gjentagende lovbrudd heller bør sanksjoneres med overtredelsesgebyr, enn at det reageres med pålegg og forhåndsfastsatt tvangsmulkt. Lotteritilsynet har ikke hatt kompetanse til å ilegge overtredelsesgebyr etter dagens lovverk, men departementet foreslår at tilsynet får slik kompetanse, se nærmere omtale nedenfor i punkt 16.6. Det vil være opp til Lotteritilsynet å vurdere hvilken reaksjon som er mest hensiktsmessig i den konkrete sak.

Departementet har ikke foreslått noen nærmere regulering av tvangsmulktens størrelse. Spørsmålet er ikke lovregulert i dag, og det har dermed vært opp til Lotteritilsynet å vurdere mulktens størrelse i den enkelte sak. Departementet ser det ikke som nødvendig å endre dagens system. Det vises imidlertid til Justis- og beredskapsdepartementets generelle betraktninger om fastsettelse av tvangsmulktens størrelse i Prop. 62 L (2015–2016). Ifølge Justis- og beredskapsdepartementet er det et bærende prinsipp at tvangsmulkten utmåles slik at den skaper tilstrekkelig oppfyllelsespress til at det tilknyttede pålegget etterleves, se Prop. 62 L (2015–2016) s. 180. Videre følger det at mulktens størrelse fastsettes på en mest mulig entydig måte i vedtaket om trussel om tvangsmulkt, slik at adressaten på forhånd er klar over hva han eller hun risikerer ved manglende etterlevelse av det pålegget trusselen er knyttet til.

Hva som skal til for å skape et tilstrekkelig oppfyllelsespress, vil variere ut ifra forholdene i den konkrete saken, og dette vil Lotteritilsynet måtte vurdere nærmere. Samtidig bør ikke tvangsmulktens størrelse være urimelig tyngende i de tilfeller der pålegget ikke etterleves, og mulkten faktisk må betales. Risikoen for at mulkten kan bli urimelig tyngende, vil kanskje særlig være til stede der det fastsettes løpende tvangsmulkt. I slike tilfeller bør tilsynet vurdere om det skal settes en grense for hvor lenge mulkten kan løpe, og/eller om det skal settes et maksimalbeløp.

Når det gjelder størrelsen på en forhåndsfastsatt tvangsmulkt, må denne fastsettes i vedtaket på samme måte som en ordinær mulkt. Departementet ser imidlertid en viss risiko for at en forhåndsfastsatt tvangsmulkt kan bli urimelig i forhold til en eventuell ny overtredelse. Mulkten vil for eksempel kunne fremstå som uforholdsmessig høy dersom den nye overtredelsen er av vesentlig mindre alvorlig karakter enn den opprinnelige overtredelsen. Dette kan gi grunnlag for at tvangsmulkten kan frafalles helt eller delvis, jf. forvaltningsloven § 51 tredje ledd. Se tilsvarende betraktninger i tilknytning til alkoholloven § 9-4 sjuende ledd i Ot.prp. nr. 42 (2001–2002) punkt 2.4.1.4.

Endelig vedtak om tvangsmulkt er tvangsgrunnlag for utlegg. Det betyr at tvangsfullbyrdelse ikke kan skje før klagefristen er ute, eller, dersom ileggelsen er påklaget, før klageinstansen har truffet vedtak. På den annen side vil tvangsfullbyrdelse kunne skje selv om det anlegges sivilt søksmål der sanksjonsvedtakets gyldighet bestrides. Departementet understreker at den alminnelige regelen i forvaltningsloven § 42 vil gjelde. Dette innebærer at en klage på Lotteritilsynets vedtak til Lotteriklagenemnda ikke gis oppsettende virkning, med mindre dette bestemmes i det enkelte tilfelle.

16.4 Tilbakekalle en tillatelse eller godkjenning

16.4.1 Gjeldende rett

Etter lotteriloven § 14 første ledd kan Lotteritilsynet kalle tilbake en godkjenning, autorisasjon eller lotteritillatelse ved gjentatte eller alvorlige brudd på lotteriloven, eller bestemmelser eller vilkår gitt i medhold av loven. Etter forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-4 skal et slikt tilbakekall gis en tidsavgrenset gyldighet på maksimalt to år, og det må søkes om ny godkjenning eller autorisasjon etter utløpet av perioden.

Ikke ethvert brudd på lov, forskrift eller vilkår vil gi grunnlag for tilbakekall av tillatelse. Det må foreligge gjentatte eller alvorlige brudd på reglene for at en slik reaksjon kan benyttes. Et eksempel på hva Lotteritilsynet har vurdert som et alvorlig brudd er at en entreprenør fordeler inntektene fra lotterivirksomheten i strid med lov, forskrift eller vilkår fastsatt i tillatelsen.

Lotteritilsynet har i snitt kalt tilbake godkjenning og autorisasjon til ca. 200 organisasjoner og én bingoentreprenør hvert år. Tilbakekall av godkjenningen til organisasjonene skjer i praksis på grunn av manglende oppfølging av plikten til å levere regnskapsrapport, og tilbakekallet gis normalt en varighet på seks måneder. Tilbakekall av autorisasjonen til en entreprenør skjer oftest i alvorlige tilfeller av manglende utbetaling til formålene. Organisasjonen eller entreprenøren må deretter søke om ny tillatelse eller autorisasjon.

Etter lotteriloven § 14 andre ledd kan tilbakekall også besluttes dersom lotterivirksomheten har forårsaket gjentatte eller alvorlige brudd på ro og orden eller forårsaker et miljø som er skadelig for barn og unge. Denne bestemmelsen har vært benyttet svært sjelden. Dette er i tråd med forarbeidene, se Ot.prp. nr. 58 (1993–94) s. 37, der det forutsettes at lotterimyndighetene bare i unntakstilfeller skal benytte seg av denne hjemmelen. Alternativet er å fastsette nye og endrede vilkår. Bestemmelsen åpner for adgang til tilbakekall ved omstendigheter rundt arrangementsstedet som ikke uten videre kan belastes arrangøren.

Videre angir lotteriloven § 14 tredje ledd at Lotteritilsynet kan nedlegge forbud mot fortsatt virksomhet for lotterier som ikke krever tillatelse dersom det foreligger forhold som nevnt i § 14 første og andre ledd.

Lotteriloven § 14 tredje til femte ledd har bestemmelser om hva som skal skje med pågående lotterier dersom Lotteritilsynet beslutter tilbakekall. Dersom en innretning som brukes til spill eller trekning ikke virker tilfredsstillende, skal tillatelsen tilbakekalles straks. Ellers kan det fastsettes en frist for avvikling av lotteriet, eller Lotteritilsynet kan beslutte at lotteriet skal avvikles ved hjelp av særskilt oppnevnt bestyrer.

Etter totalisatorforskriften § 1 andre ledd kan Landbruks- og matdepartementet sette vilkår for konsesjonen som er gitt til den som tilbyr totalisatorspill, og kan trekke konsesjonen tilbake dersom totalisatoravgiften ikke betales rettidig eller dersom konsesjonshaver ikke «nøie overholder de bestemmelser som er utferdiget», jf. totalisatorloven § 3 andre ledd.

Pengespilloven har ingen bestemmelse om tilbakekall av tillatelse. Etter pengespilloven § 1 første ledd gjelder pengespilloven for enkelte nærmere angitte pengespill (pengespill i forbindelse med idrettskonkurranser og andre konkurranser, tallspillet lotto og utbetalingsautomater) samt andre pengespill som Kongen bestemmer at loven skal gjelde for. I fravær av bestemte regler om tilbakekall må det legges til grunn at tilbakekall av pengespilltillatelse kan gjøres av den som har gitt tillatelsen, i disse tilfellene altså Stortinget ved lovendring eller Kongen. Gjennom eierstyring og instruksjonsadgang overfor Norsk Tipping samt fastsetting av spilleregler, har departementet likevel stor innvirkning på hvilke pengespill Norsk Tipping til enhver tid kan tilby.

16.4.2 Høringen

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre Lotteritilsynets gjeldende adgang til å kunne kalle en tillatelse eller godkjenning tilbake ved gjentatte eller alvorlige brudd på pengespillregelverket. Det ble også foreslått at Lotteritilsynet kan sette vilkår for fortsatt drift.

Videre ble det foreslått at et eventuelt tilbakekall av en enerettstilbyders tillatelse må bekreftes av Kongen før det kan gjennomføres, da det er Kongen som gir disse tillatelsene i utgangspunktet.

Departementet foreslo videre at Lotteritilsynet i særskilte tilfeller fortsatt skal ha mulighet til å kalle tilbake en tillatelse eller godkjenning dersom pengespillvirksomheten har forårsaket gjentatte eller alvorlige brudd på ro og orden, eller har medført andre alvorlige lovbrudd. Det ble trukket fram at tilbakekall i slike tilfeller er en alvorlig reaksjon som bare skal brukes når fortsatt drift er utilrådelig. Det ble på denne bakgrunn foreslått at politiet bør ha dokumentert kriminalitetsbildet før denne typen tilbakekall kan være aktuelt.

Det ble også foreslått at Lotteritilsynet skal kunne kalle tilbake en tillatelse eller godkjenning ved alvorlige eller gjentatte brudd på bestemmelsene som er angitt i hvitvaskingsloven § 49 første ledd (krav til risikovurderinger, kundetiltak, undersøkelses- og rapporteringsplikt, registrering og lagring av opplysninger, internkontroll m.m.)

Det ble i høringsnotatet foreslått at et vedtak om tilbakekall skal være tidsavgrenset til maksimalt to år.

Videre foreslo departementet at en tillatelse som er gitt til en ikke-fortjenestebasert organisasjon, en lokal-radio eller en lokal-tv, eller en godkjenning gitt til en medhjelper, kan kalles tilbake dersom aktøren ikke lenger oppfyller vilkårene i lov eller forskrift for å få slik godkjenning eller tillatelse. Tillatelse eller godkjenning gitt til disse aktørene ble foreslått å kunne tilbakekalles også dersom aktøren er under konkursbehandling.

Endelig foreslo departementet å gi Lotteritilsynet fullmakt til å beslutte hvordan berørte pengespill skal avvikles dersom en tillatelse eller godkjenning kalles tilbake.

16.4.3 Høringsinstansenes syn

Bingo- og lotteriforbundet mfl.(samlet uttalelse fra 25 bingoentrenører) er enig i at tilbakekall av godkjenning eller tillatelse bør opprettholdes for gjentatte og/eller alvorlige brudd på lovgivningen. Høringsinstansen har heller ingen innvendinger til at tillatelse også kan tilbakekalles ved brudd på enkelte bestemmelser i hvitvaskingsloven, eller som følge av andre alvorlige lovbrudd. Høringsinstansen mener imidlertid at lovbruddene som danner grunnlag for eventuelt tilbakekall av tillatelse, må ha en direkte tilknytning til eier eller drivers ulovlige drift. Det vises til at miljøet rundt bingohallen kan endres på grunn av forhold som bingoentreprenørene ikke rår over, og at det derfor kun unntaksvis og i helt spesielle tilfeller åpnes opp for tilbakekall av en tillatelse eller godkjenning. Entreprenør må få mulighet til å forsøke relevante tiltak i samarbeid med politi, kommune og Lotteritilsynet før tilbakekall av tillatelse blir vurdert.

Spillavhengighet Norge ønsker strenge sanksjoner eller tilbaketrekking av tillatelse ved grove brudd på reglene om markedsføring av spill mot sårbare spillere.

16.4.4 Departementets vurdering

16.4.4.1 Tilbakekall som skyldes brudd på pengespillregelverket

Departementet fastholder forslaget om å videreføre Lotteritilsynets adgang til å kalle en tillatelse eller godkjenning tilbake ved gjentatte eller vesentlige brudd på pengespillregelverket. Allmennheten må kunne stole på at aktører i pengespillmarkedet handler i tråd med tillatelsen og regelverket. Dersom noen ikke lenger oppfyller vilkårene eller har vist seg lite egnet til å være pengespilltilbyder, eller det er andre forhold som sterkt fraråder at pengespillvirksomheten skal fortsette, bør Lotteritilsynet ha adgang til å stanse pengespillaktiviteten gjennom å trekke en tillatelse eller godkjenning tilbake.

Forslag til § 34 første ledd viderefører dagens bestemmelse i lotteriloven om at Lotteritilsynet kan trekke en tillatelse eller godkjenning tilbake ved gjentatte eller vesentlige brudd på bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven. Bestemmelsen åpner også opp for at Lotteritilsynet kan sette vilkår for fortsatt drift. Hva som utgjør et vesentlig brudd på pengespillregelverket, vil bero på en konkret vurdering av de faktiske forholdene i hver sak opp mot lovens formål. Grove brudd på markedsføringsreglene eller andre bestemmelser som skal beskytte de mest sårbare spillerne, vil kunne utgjøre vesentlige brudd. Det samme vil gjelde for manglende utbetaling av midler til rette mottagere. Dersom en pengespilltilbyder unnlater å rette seg etter pålegg om å bytte ut personer i styret eller ledelsen som Lotteritilsynet har vurdert som ikke egnet etter lovforslaget § 9, vil dette i de fleste tilfeller vurderes som et vesentlig brudd.

Forslag til første ledd fastslår videre at dersom det er aktuelt å trekke tilbake tillatelsen til den som har fått tillatelse til å tilby hestespill etter § 14, skal Kongen behandle saken før slikt tilbakekall kan iverksettes. Dette er med bakgrunn i at det er Kongen som gir denne tillatelsen i utgangspunktet. Departementet vil imidlertid ha andre styringsmuligheter overfor enerettstilbyderne, som kan være mer hensiktsmessige enn tilbakekall av tillatelse. Departementet vurderer derfor at bestemmelsen vil bli brukt kun i helt spesielle tilfeller dersom tilbyderen av hestespill ikke lenger evner å oppfylle sine forpliktelser som virkemiddel i pengespillpolitikken.

16.4.4.2 Tilbakekall som skyldes andre alvorlige lovbrudd

Departementet har etter en fornyet vurdering valgt å gå bort ifra forslaget om at Lotteritilsynet skal kunne kalle tilbake en tillatelse eller godkjenning dersom pengespillvirksomheten har forårsaket gjentatte eller alvorlige brudd på ro og orden eller medført andre alvorlige lovbrudd. Det vises til at det er et formål med loven å forebygge negative konsekvenser av pengespill. Dette betyr ikke at det nødvendigvis bør være Lotteritilsynets rolle å forhindre at det utøves brudd på ro og orden eller andre typer kriminalitet i og rundt miljøet hvor det tilbys pengespill. Dette vil først og fremst være en politioppgave. Dette er også i tråd med høringsinnspill fra bingobransjen, som mener at lovbruddene som danner grunnlag for eventuelt tilbakekall av tillatelse må ha en direkte tilknytning til eier eller drivers ulovlige drift. Dette henger blant annet sammen med at miljøet rundt pengespillvirksomheten kan endres på grunn av forhold som tilbyderen ikke rår over. Det kan derfor synes urimelig at en tilbyder får sin tillatelse tilbakekalt som følge av forhold som tilbyderen ikke kan lastes for.

Departementet opprettholder på denne bakgrunn ikke forslaget om at Lotteritilsynet kan kalle en tillatelse eller godkjenning tilbake dersom pengespillvirksomheten har forårsaket gjentatte eller alvorlige brudd på ro og orden eller medført andre alvorlige lovbrudd.

16.4.4.3 Tilbakekall som skyldes brudd på hvitvaskingsregelverket

Departementet vurderer at for å sikre trygge pengespill, vil det være essensielt å kunne kalle tilbake en tillatelse eller godkjenning fra en tilbyder som bryter hvitvaskingslovens krav. Dersom en slik mulighet ikke foreligger, vil Lotteritilsynet kunne reagere mot tilbyderen i henhold til hvitvaskingslovens reaksjons- og sanksjonshjemler. Tilbyderen vil likevel i prinsippet kunne fortsette sin pengespillvirksomhet da hvitvaskingsloven ikke gir hjemmel til å trekke tilbake en tillatelse eller godkjenning gitt i medhold av pengespilloven.

Departementet opprettholder derfor forslaget i § 34 andre ledd om at Lotteritilsynet også kan kalle tilbake en tillatelse eller godkjenning dersom aktøren gjentatte ganger eller vesentlig har overtrådt bestemmelsene som er angitt i hvitvaskingsloven § 49 første ledd, altså de bestemmelsene som kan føre til ileggelse av overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven. Disse bestemmelsene dreier seg blant annet om krav til risikovurderinger, rutiner, kundetiltak og løpende oppfølging, undersøkelsesplikt, rapporteringsplikt, registrering og lagring av opplysninger, internkontroll og opplæring.

Det er etter hvitvaskingsloven § 49 ikke krav om at en overtredelse skal være vesentlig eller ha forekommet gjentatte ganger for å kunne ilegge overtredelsesgebyr. I forarbeidene begrunnes dette blant annet med tilliten til aktørene og at hvitvaskingsloven har et kriminalitetsforebyggende formål. Departementet foreslår imidlertid at for å kunne kalle tilbake en tillatelse eller godkjenning etter pengespilloven, må overtredelsen av hvitvaskingsregelverket ha vært vesentlig eller ha forekommet gjentatte ganger. Det vises til at det bør være en relativt høy terskel før en tillatelse eller godkjenning til å tilby pengespill kalles tilbake etter denne bestemmelsen. Dette innebærer at Lotteritilsynet må gjøre en helhetlig vurdering av om en pengespilltilbyder, til tross for å ha overtrådt en av bestemmelsene i hvitvaskingsloven, likevel vil kunne være i stand til å tilby trygge pengespill i tråd med pengespillovens formål. I mange tilfeller vil veiledning i hvordan for eksempel risikovurderinger og rutiner kan bedres, være en mer hensiktsmessig framgangsmåte enn å kalle tilbake tillatelsen til pengespilltilbyderen. Tilbakekall er en alvorlig reaksjon som bare skal brukes når fortsatt drift er utilrådelig. Departementet viser for øvrig til at Lotteritilsynet etter § 34 også kan sette vilkår for fortsatt drift.

Bestemmelsen om tilbakekall med bakgrunn i overtredelse av hvitvaskingsloven vil bare kunne benyttes for de pengespillene som er underlagt hvitvaskingslovens omfang, se nærmere om dette i punkt 10.3.1 over.

Der en tillatelse kalles tilbake på grunn av brudd på hvitvaskingsloven, kan det oppstå spørsmål om dette er å regne som straff etter EMK (P7-4). Problemstillingen gjør seg gjeldende i tilfeller der det i tillegg til å tilbakekalle en tilbyders tillatelse eller godkjenning etter pengespilloven, også vil være aktuelt å ilegge overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven § 49. Dersom tilbakekall av tillatelse etter pengespilloven utgjør straff etter EMK, vil forbudet mot dobbeltstraff sette en skranke for myndighetenes adgang til å reagere med overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven § 49 i tilfeller der virksomhetens tillatelse allerede er tilbakekalt etter pengespilloven for brudd på de samme bestemmelsene.

Departementet finner imidlertid at tilbakekall av tillatelse til å tilby pengespill ved brudd på bestemmelsene nevnt i hvitvaskingsloven § 49, ikke er å regne som straff etter EMK.

Hensikten med adgangen til å kalle tilbake en tillatelse til å tilby pengespill ved brudd på hvitvaskingsloven er ikke å påføre den som blir ilagt rettighetstapet et onde, men å hindre dem som ikke er skikket til å tilby pengespilltjenester fra å tilby slike tjenester. Det vises til at pengespillvirksomhet har en spesielt høy risiko for å utnyttes i hvitvaskingsøyemed på grunn av de høye pengesummene involvert. Da er det spesielt viktig at den som tilbyr slike tjenester er tilstrekkelig skikket til å påse at hvitvaskingslovens krav blir fulgt. Reaksjonen er videre begrunnet med behovet for tillit til de ulike aktørene, og at allmennheten må kunne stole på at de tilbydere som er på markedet er seriøse. Reaksjonens formål er dermed å hindre at pengespilltjenester ikke tilbys av noen som ikke er skikket til det, samt at allmenheten kan ha tillit til at pengespillvirksomhet foregår på en trygg og ansvarlig måte. Dette skiller seg fra et rent pønalt formål og taler for at tilbakekall i disse tilfellene ikke er en straffesanksjon.

Det kan imidlertid oppstå spørsmål om dette stiller seg annerledes fordi vurderingen av skikkethet i dette tilfellet er basert på at det er begått lovbrudd som kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter hvitvaskingsloven, se Prop. 62 L (2015–2016) s. 92. Ifølge de nevnte forarbeidene vil det at begåtte straffbare handlinger ofte kan være sentrale for vurderingen av egnetheten eller skikketheten, normalt ikke føre til at tilbakekallet må anses som straff etter EMK. Det er først og fremst ved tidsbegrensede tilbakekall som ikke direkte er rettet inn mot å ivareta de hensynene tillatelsesordningen skal beskytte, at det kan bli spørsmål om å anse tilbakekall av offentlige tillatelser som straff etter EMK, se Prop. 62 L (2015–2016) s. 93. Det kan for eksempel være at tillatelsen, under henvisning til begåtte lovbrudd, kalles tilbake eller begrenses i et angitt tidsrom, uten at det stilles krav om rekvalifiserende tiltak og uten at det skjer noen egnethets- eller skikkethetsvurdering. I slike tilfeller kan reaksjonen ifølge de nevnte forarbeidene framstå som en straffereaksjon.

I forslag til § 34 er reaksjonen riktignok tidsbegrenset til to år, men det er ikke snakk om å tilbakekalle en tillatelse uten at det foretas en skikkethetsvurdering eller uten at tilbakekallet er knyttet til ivaretakelsen av de hensynene tillatelsesordningen er ment å beskytte. Tvert imot er tilbakekallet reservert for de alvorligste tilfellene hvor det har skjedd gjentatte eller vesentlig brudd, og hvor fortsatt drift vurderes som utilrådelig. Som vist til ovenfor, skal Lotteritilsynet gjøre en helhetlig vurdering av om en pengespilltilbyder, til tross for å ha overtrådt en av bestemmelsene i hvitvaskingsloven, likevel vil kunne være i stand til å tilby trygge pengespill i tråd med pengespillovens formål. Det skal også vurderes hvorvidt andre reaksjoner kan være mer hensiktsmessige, som å gi veiledning i hvordan rutiner og risikovurderinger kan forbedres, eller sette vilkår for fortsatt drift. Dette understreker etter departementets syn at tilbakekall etter bestemmelsen ikke har et pønalt formål, men skal sikre at de som kan tilby pengespilltjenester er skikket til dette. Videre er tilbakekallet som nevnt over direkte knyttet til å ivareta hensynet til at pengespill skal tilbys på en trygg og ansvarlig måte, i tråd med lovens formålsbestemmelse. Det kan også trekkes fram at EMD i avvisningsavgjørelsene Storbråten mot Norge og Mjelde mot Norge (2007) har akseptert at ileggelse av konkurskarantene (to år) både med grunnlag i konkursloven § 142 første ledd nr. 1 og nr. 2, ikke er straff etter EMK. Det var for EMD ikke avgjørende i motsatt retning at det er et vilkår for ileggelse av konkurskarantene etter § 142 første ledd nr. 1, at vedkommende «med skjellig grunn mistenkes for en straffbar handling i forbindelse med konkursen eller den virksomhet som har ført til insolvensen».

Adgangen til å tilbakekalle en tillatelse til å tilby pengespill ved gjentatte eller alvorlige brudd på hvitvaskingsloven vurderes på denne bakgrunn ikke som straff etter EMK.

16.4.4.4 Tilbakekall i andre tilfeller

I lovforslaget § 34 tredje ledd foreslår departementet at en tillatelse som er gitt til en ikke-fortjenestebasert organisasjon etter forslaget § 18 eller til en kringkaster som tilbyr lokalradio eller lokalfjernsyn etter forslaget § 20, eller en godkjenning gitt til en medhjelper etter § 21, kan kalles tilbake dersom aktøren ikke lenger oppfyller vilkårene i lov eller forskrift for å få slik godkjenning eller tillatelse. Tilbakekall er her altså ikke knyttet til vesentlige eller gjentatte brudd på pengespillregelverket, men vil gjelde for eksempel dersom en organisasjon endrer sin aktivitet eller sitt formål. Når aktøren ikke ville fått en tillatelse eller godkjenning på grunn av manglende oppfylling av vilkårene, er det heller ikke rimelig at aktøren skal tillates å fortsette sin virksomhet.

Departementet foreslår videre at tillatelse eller godkjenning gitt til en tilbyder eller medhjelper nevnt i foregående avsnitt, også kan kalles tilbake dersom tilbyderens eller medhjelperens bo er under konkursbehandling. Dette er for å sikre at inntekter eller overskudd fra pengespill ikke skal gå inn i et konkursbo. Det vises til at det i lovens foreslåtte formål i § 1 er lagt til grunn at inntekter fra pengespill skal gå til ikke-fortjenestebaserte formål.

16.4.4.5 Andre forhold ved tilbakekall

Departementet vurderer at det ikke er behov for å videreføre bestemmelsen i dagens lotterilov § 14 tredje ledd, om at Lotteritilsynet kan nedlegge forbud mot fortsatt virksomhet for pengespill som ikke krever tillatelse. Etter lovforslaget § 32 har Lotteritilsynet adgang til å pålegge retting av ulovlige forhold eller opphør eller stenging av ulovlig virksomhet. Departementet legger til grunn at denne bestemmelsen vil gi tilstrekkelig hjemmel for Lotteritilsynet til å reagere mot pengespill som kan tilbys uten tillatelse, dersom pengespillene går utover det lovlige omfanget eller bryter med øvrige krav i loven som også gjelder for slike pengespill.

Departementet foreslår at et vedtak om tilbakekall skal være tidsavgrenset til maksimalt to år. Dette innebærer at aktøren kan søke om ny tillatelse eller godkjenning etter utløpet av tilbakekallsperioden. Et tilbakekall av en tillatelse eller godkjenning vil dermed ikke medføre et varig forbud mot å tilby pengespill. Tidsfristen vil blant annet gi aktøren mulighet til å gjøre endringer i ledelsen eller forbedre rutiner i tråd med hvitvaskingsloven.

Etter lovforslaget § 34 fjerde ledd får Lotteritilsynet fullmakt til å beslutte hvordan berørte pengespill skal avvikles dersom en tillatelse eller godkjenning kalles tilbake. Lotteritilsynet må i slike tilfeller, så langt det er mulig, sørge for en avvikling som tar hensyn til de som har deltatt i pengespillene med en innsats, men hvor trekning ikke har funnet sted ennå.

16.5 Stans av utbetalinger og tilbakebetaling

16.5.1 Gjeldende rett

Pengespillregelverket har i dag ingen generell hjemmel for stansing av utbetalinger til organisasjoner som mottar midler fra pengespill, for de tilfellene hvor en organisasjonen skulle vise seg ikke å oppfylle lovens vilkår, eller anvender midler i strid med lovens bestemmelser.

I forskrift om grasrotandel § 9 og i forskrift om tilskudd til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner fra spilloverskuddet til Norsk Tipping § 8 finnes det imidlertid bestemmelser som gir Lotteritilsynet adgang til å gjøre vedtak om midlertidig stans i utbetalinger i slike situasjoner.

16.5.2 Høringen

I høringsnotatet ble det foreslått å etablere en adgang for Lotteritilsynet til å stanse utbetalinger til nærmere angitte aktører dersom det er grunn til å tro at aktøren ikke oppfyller lovens vilkår, eller at midler fra pengespill brukes i strid med lovens bestemmelser. Det ble vist til at det må være konkrete, objektive holdepunkter for misbruk før Lotteritilsynet kan stanse utbetaling av midler, med sannsynlighetsovervekt som beviskrav.

Når det gjelder hvem Lotteritilsynet skal kunne stanse utbetalinger til, ble det foreslått at dette skal gjelde de som har tillatelse til å tilby pengespill etter lovforslaget § 18, det vil si organisasjonene som kan tilby pengespill i tillegg til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, inkludert organisasjoner som får midler fra entreprenørbingo (bingoformål) eller midler fra spill på skip. Det ble også foreslått at Lotteritilsynet kan stanse utbetaling til organisasjoner som mottar midler fra Norsk Tippings bingoterminaler i tråd med lovforslaget § 12 første ledd nr. 1, samt til organisasjoner som mottar grasrotandel, jf. lovforslaget § 13.

I høringsnotatet ble det videre foreslått at Lotteritilsynet også skal kunne stanse utbetalinger til en organisasjon dersom organisasjonen er under gransking for mulig misbruk av offentlige tilskuddsordninger, herunder tilskuddsordninger under andre departementers ansvarsområder. Det ble vist til at også her må det foreligge konkrete, objektive holdepunkter for misbruk før Lotteritilsynet kan stanse utbetaling, men at det ikke var et krav at den som gransker saken har konkludert.

Departementet foreslo videre i høringsnotatet at Lotteritilsynet får hjemmel til å pålegge en organisasjon å betale tilbake midler som allerede er utbetalt, dersom tilsynet har mistanke om at en organisasjon bryter med pengespillovens bestemmelser. Det ble vist til at krav om tilbakebetaling må stå i forhold til den mistanken Lotteritilsynet har, og at det ikke bør pålegges langt tilbake i tid om ikke mistanken er særdeles sterk.

Endelig ble det foreslått en forskriftshjemmel for å kunne gi nærmere regler om hvordan stans i utbetalinger kan gjennomføres og også hvordan inndratte pengespillmidler skal brukes når disse ikke utbetales til det opprinnelig tiltenkte formålet.

16.5.3 Høringsinstansenes syn

Justis- og beredskapsdepartementet anbefaler å fjerne ordlyden «det er grunn til å tro» i § 35 første ledd da det ikke er klart at dette gir uttrykk for et krav om sannsynlighetsovervekt. Høringsinstansen stiller seg videre noe skeptisk til utformingen av lovforslaget § 35 andre ledd da forslaget vil innebære at det ilegges sanksjoner før en sak er ferdigbehandlet. Høringsinstansen oppfordrer Kulturdepartementet til å vurdere å endre bestemmelsen for eksempel ved at Lotteritilsynets myndighet begrenses til å stanse utbetalinger til en organisasjon når en offentlig myndighet har konkludert med at det foreligger misbruk av en offentlig tilskuddsordning. I tillegg bør det klargjøres i loven hva som skal utgjøre «misbruk», og for hvor langt fram i tid Lotteritilsynet kan stanse utbetalinger til en organisasjon på dette grunnlaget. Justis- og beredskapsdepartementet har videre vist til at man i høringsnotatet bruker begrepet «mistanke» om når Lotteritilsynet kan kreve tilbakebetaling, som neppe kan bety sannsynlighetsovervekt. Å kreve tilbakebetalt allerede utbetalte midler er generelt mer inngripende enn å stanse framtidige utbetalinger, og beviskravet bør dermed ikke være svakere for å kunne kreve tilbakebetaling. Departementet oppfordres videre til å omtale spørsmålet om hvor langt tilbake Lotteritilsynet kan kreve tilbakebetaling, samt vurdere om det i enkelte situasjoner ikke skal kunne kreves tilbakebetaling, for eksempel der pengene er brukt opp på formål som er i tråd med tildelingen, og organisasjonen ikke kan lastes for feilen som har oppstått.

16.5.4 Departementets vurderinger

16.5.4.1 Utgangspunkter

Et utgangspunkt for pengespillovgivningen er at overskudd fra pengespill som hovedregel skal gå til ikke-fortjenestebaserte formål, se forslag til formålsbestemmelse i § 1.

I forslag til ny pengespillov ligger det flere føringer om hvem som kan få inntekter fra ulike pengespill og hvordan midlene kan brukes, se særlig kapittel 4 om pengespill som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne og § 13 om grasrotandel. I tillegg vil forskrifter som vedtas med hjemmel i pengespilloven også kunne gi mer detaljerte krav om hvem som kan ha inntekter fra pengespill og hvordan midlene skal kunne disponeres.

Å la aktører som bryter regelverket fortsette å få overført midler fra pengespill, vil virke urimelig og vil lett stride mot den alminnelige rettsoppfatningen. Departementet har videre erfart at det kan være vanskelig å få tilbake midler fra aktører som har misbrukt en ordning. Dette har for eksempel vært tilfelle ved misbruk av grasrotandelen.

16.5.4.2 Stans i utbetalinger ved brudd på lovens vilkår eller bruk av midler i strid med lovens bestemmelser

Departementet mener at det vil være hensiktsmessig å etablere en adgang for Lotteritilsynet til å stanse utbetalinger til nærmere angitte aktører som ikke oppfyller lovens vilkår, eller som har anvendt midler fra pengespill i strid med lovens bestemmelser. Dette vil først og fremst dreie seg om at en organisasjon ikke oppfyller vilkårene for å få tillatelse til å tilby pengespill eller vilkår for delta i grasrotandelen, eller organisasjonen har benyttet inntektene fra pengespill i strid med regler i lov eller forskrift. Eksempler på dette kan være at det bevisst er gitt feil opplysninger ved søknadstidspunktet, at det er tale om en rent fiktiv organisasjon, eller at midler brukes til privat bruk eller til annet formål som regelverket ikke tillater.

Dersom det er snakk om andre typer brudd på regelverket enn det som er knyttet til organisasjonen selv eller bruken av midlene, for eksempel brudd på markedsføringsregler, vurderer departementet at andre reaksjoner eller sanksjoner vil være mer hensiktsmessige å bruke. En hjemmel til å stanse utbetalinger bør gjelde for de tilfellene hvor en organisasjon har fått eller brukt midler fra pengespill som organisasjonen ikke hadde lovlig rett til.

Det må være konkrete, objektive holdepunkter for misbruk før Lotteritilsynet kan stanse utbetaling av midler. Beviskravet vil være alminnelig sannsynlighetsovervekt. Avgjørelser om å stanse utbetalinger vil være enkeltvedtak, og saksforberedelsen må dermed følge reglene i forvaltningsloven kapittel IV.

Den foreslåtte bestemmelsen vil sikre at det ikke blir utbetalt nye midler til aktører som har brutt regelverket, når konsekvensene av bruddene er at aktørene ikke ville hatt rett til disse midlene.

Departementet har vurdert bestemmelsen i lys av EMK, og finner at stans av utbetalinger etter bestemmelsen ikke kan regnes som straff etter EMK artikkel 6. Det vises til at stans av utbetaling av slike midler vil ha et tydelig gjenopprettende, og ikke pønalt, formål.

16.5.4.3 Hvem som kan få sine utbetalinger stanset

Når det gjelder hvilke aktører som Lotteritilsynet skal kunne stanse utbetalinger til, foreslår departementet for det første at dette skal gjelde organisasjoner som får tillatelse etter lovforslaget § 18. Dette er de organisasjonene som kan tilby pengespill i tillegg til Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, inkludert organisasjoner som får midler fra entreprenørbingo (bingoformål) eller midler fra spill på skip. Det vil særlig være i tilfellene hvor midler skal viderebetales fra en tilbyder til en organisasjon at bestemmelsen om stans i utbetalinger vil være relevant å bruke.

For det andre foreslår departementet at Lotteritilsynet kan stanse utbetaling av midler til organisasjoner som mottar midler fra Norsk Tippings overskudd i tråd med lovforslaget § 12 første ledd nummer 1. Etter denne bestemmelsen skal overskuddet fra Norsk Tippings bingoterminaler fordeles til de samme organisasjonene som mottar overskuddet fra øvrige bingospill i bingohallen. Dette vil være organisasjoner som har tillatelse etter lovforslaget § 18. Dersom Lotteritilsynet beslutter å stanse utbetaling av midler fra bingoentreprenørene til disse organisasjonene, vil det være en naturlig konsekvens at organisasjonene heller ikke skal motta midler fra Norsk Tippings overskudd.

For det tredje foreslår departementet at Lotteritilsynet kan stanse utbetaling av midler til organisasjoner som mottar grasrotandel, se punkt 13.1 over. Disse midlene går direkte til den organisasjonen som hver enkelt av Norsk Tippings spillere velger og inngår ikke i Norsk Tippings overskudd. Grasrotandelen utbetales direkte fra Norsk Tipping til mottagerne av slike midler.

16.5.4.4 Om organisasjoner som er under gransking for mulig misbruk av offentlige tilskuddsordninger

Departementet har, etter en fornyet vurdering, gått bort fra forslaget i høringsnotatet om at Lotteritilsynet også skal kunne stanse utbetalinger dersom en organisasjon er under gransking for mulig misbruk av offentlige tilskuddsordninger. Det vises til at en slik adgang vil kunne være rettssikkerhetsmessig utfordrende ved at det åpnes for ileggelse av sanksjoner før en sak er ferdigbehandlet. Videre vil en slik adgang medføre en vesentlig prosessrisiko for Lotteritilsynet, som vil risikere erstatningskrav dersom det skulle vise seg at mistanken om at en organisasjon har misbrukt andre offentlige ordninger, ikke stemmer.

Departementet ser også betenkeligheter med å koble retten til utbetalinger på pengespillfeltet med eventuelt misbruk av offentlige tilskuddsordninger på andre områder. Det vises til at misbruk av andre tilskuddsordninger ikke nødvendigvis vil medføre at det også foreligger brudd på reglene i pengespilloven og hensynene bak loven. En slik kobling vil kunne føre til urimelige resultater dersom feil bruk av andre tilskuddsordninger skyldes rettsvillfarelse, noe som kan tenkes å bli tilfellet for mindre organisasjoner uten et profesjonelt apparat. Departementet opprettholder på denne bakgrunn ikke forslaget om at Lotteritilsynet skal kunne stanse utbetalinger dersom en organisasjon er under gransking for mulig misbruk av offentlige tilskuddsordninger.

16.5.4.5 Tilbakebetaling av midler

Departementet vurderer at dersom en organisasjon bryter med pengespillovens bestemmelser, slik at utbetalinger kan stanses etter lovforslaget første ledd, bør Lotteritilsynet også kunne pålegge organisasjonen å betale tilbake midler som allerede er utbetalt, se lovforslaget § 35 andre ledd. Det vil være opp til Lotteritilsynets skjønn hvorvidt det skal kreves tilbakebetaling i et slikt tilfelle. Adgangen bør reserveres for de mer alvorlige tilfellene av misbruk og bør ikke benyttes dersom organisasjonen ikke kan lastes for feilen som har oppstått. Adgangen til å kreve tilbakebetaling kan reguleres nærmere i forskrift.

Å kreve tilbakebetalt allerede utbetalte midler kan få forholdsvis store konsekvenser for organisasjonen det gjelder. Det bør derfor ikke pålegges langt tilbake i tid. Departementet foreslår at et tilbakebetalingskrav under enhver omstendighet ikke kan pålegges lenger tilbake i tid enn to år. Som ved stans av utbetaling av midler etter første ledd, vil beviskravet for å kreve tilbakebetalt midler i utgangspunktet være alminnelig sannsynlighetsovervekt. Et krav om tilbakebetaling av allerede utbetalte midler er imidlertid generelt mer inngripende enn stans av framtidige utbetalinger. Det legges derfor til grunn at misbruk av midler i de fleste tilfeller bør være bekreftet før Lotteritilsynet krever tilbakebetaling av utbetalte midler. Et endelig vedtak om tilbakebetaling vil være tvangsgrunnlag for utlegg.

Avslutningsvis foreslår departementet en forskriftshjemmel for å kunne gi nærmere regler om hvordan stans i utbetalinger kan gjennomføres og hvordan inndratte pengespillmidler skal brukes når disse ikke utbetales til det opprinnelig tiltenkte formålet.

16.6 Overtredelsesgebyr

16.6.1 Gjeldende rett

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon. Med administrative sanksjoner menes negative reaksjoner som kan ilegges av et forvaltningsorgan som følge av brudd på lov, forskrift eller vedtak, og som regnes som straff etter den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK).

Overtredelsesgebyr karakteriseres ved at «forvaltningen pålegger en person eller et foretak å betale et pengebeløp til det offentlige. Dette skjer som følge av at personen eller noen som identifiseres med foretaket, har overtrådt en handlingsnorm (et forbud eller et påbud) fastsatt i lov eller forskrift i medhold av lov eller i individuell avgjørelse», se Prop. 62 L (2015–2016) punkt 13.2.1. Overtredelsesgebyret må også ha et hovedsakelig eller vesentlig pønalt formål og er å regne som straff etter EMK, men ikke etter Grunnloven.

Et overtredelsesgebyr er en negativ reaksjon som retter seg mot en begått overtredelse. Formålet med å ilegge overtredelsesgebyr er å påføre et onde som følge av et lovbrudd som allerede er begått. Betalingsplikten faller ikke bort selv om forholdet blir rettet.

Etter dagens lovverk har Lotteritilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr for brudd på hvitvaskingsloven, men ikke for brudd på lotteriloven, pengespilloven eller totalisatorloven.

16.6.2 Høringen

I høringen foreslo departementet å gi Lotteritilsynet hjemmel til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr for de alvorligste overtredelsene av pengespilloven. Avgjørende for om overtredelsesgebyr kan ilegges ble foreslått å være at bruddet anses som «alvorlig», eller at bruddet har «skjedd gjentatte ganger». Skyldkravet ble foreslått å være forsett eller uaktsomhet for privatpersoner. Overtredelsesgebyr kunne også ilegges foretak, og foretaket hefter for sine ansattes handlinger.

Departementet foreslo i høringsnotatet at overtredelsesgebyr skulle kunne ilegges ved overtredelse av forbudet mot:

• å tilby pengespill uten tillatelse

• å formidle betalingstransaksjoner knyttet til pengespill som ikke har tillatelse

• å markedsføre ulovlige pengespill

• å rette markedsføring mot personer som ikke skal utsettes for pengespillreklame

• å tilby pengespill til personer under 18 år.

Videre ble det foreslått at overtredelsesgebyr også kunne ilegges ved brudd på plikten til:

• å sikre at det finnes nødvendige ansvarlighetstiltak tilpasset typen pengespill

• å sikre at pengespillene foregår på en redelig måte

• å gjøre nødvendige tiltak for å hindre at pengespill skjer i forbindelse med kriminell virksomhet

• å gi Lotteritilsynet nødvendige dokumenter eller tilgang til lokaler.

I tråd med forvaltningsloven § 44 femte ledd foreslo departementet at overtredelsesgebyret skal forfalle til betaling fire uker etter vedtak om gebyr. Videre ble det foreslått at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr skal foreldes tre år etter at en overtredelse er opphørt. Departementet foreslo en forskriftshjemmel hvor departementet kan gi nærmere bestemmelser om overtredelsesgebyr, inkludert bestemmelser om fastsettelse og beregning av gebyret.

16.6.3 Høringsinstansenes syn

Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Stiftelsen Dam og Lotteri- og stiftelsestilsynet støtter forslaget om å gi Lotteritilsynet hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr.

Bingo- og lotteriforbundet mfl. (samlet uttalelse fra 25 bingoentreprenører) støtter også forslaget, men påpeker at myndighetene primært burde sanksjonere ved brudd på plikten til å gjøre en risikovurdering og innføre tiltak for å sikre trygge pengespill. Fremstår risikovurderingen som ufullstendig, bør dette i første omgang følges opp med retting og eventuell tvangsmulkt.

Lotterinemnda savner en vurdering av saksbehandlingsreglene og forholdet til EMK for overtredelsesgebyr.

Kindred Group og European Gaming and Betting Association (EGBA) viser til at overtredelsesgebyr anses som straff etter EMK og selvinkrimineringsvernet som dette medfører. Disse høringsinstansene mener at det bør lovfestes en plikt for Lotteritilsynet til å opplyse om taushetsretten i forkant. Høringsinstansene mener videre at tvangskraften til overtredelsesgebyret burde suspenderes ved klage til Lotterinemnda og eventuell etterfølgende domstolsbehandling, etter modell fra konkurranseloven § 29 tredje ledd.

Betsson Group mener det er uklart hvilke handlinger eller unnlatelser som kan føre til ileggelse av overtredelsesgebyr samt hvilken personkrets eller foretak det kan reageres mot. For det første peker høringsinstansen på at det i lovforslaget kun henvises til overtredelse av hvilke bestemmelser som kan medføre overtredelsesgebyr. Høringsinstansen mener at forbudene i de aktuelle bestemmelsene er uklart utformet, og at bestemmelsen dermed gis svært vid rekkevidde. For det andre mener høringsinstansen at uklarheten i lovforslaget skyldes at det henvises til at gebyr kan ilegges for overtredelser som anses «alvorlig» eller som har skjedd «gjentatte ganger», uten en nærmere angivelse av hvilke momenter som vektlegges i vurderingen. Også dette medfører at anvendelsen av bestemmelsen kan gis stor rekkevidde. Høringsinstansen mener departementet legger opp til at det at det aktuelle lovbruddet begås av en utenlandsk aktør, er tilstrekkelig til at den anses «alvorlig», og at dette vil innebære en diskriminerende anvendelse av sanksjonsbestemmelsen. Høringsinstansen mener videre at departementet legger til grunn at en overtredelse av lovforslagets bestemmelse om tilgang til opplysninger og lokaler automatisk er «alvorlig», ettersom en opplysningsplikt vanskelig kan gjelde opplysninger som en aktør ikke besitter. Høringsinstansen mener lovteksten ikke gir føringer for hvilke konkrete overtredelser som kan medføre ileggelse av overtredelsesgebyr, og uttalelsene i høringsnotatet tyder på at dette i sin helhet overlates til Lotteritilsynets skjønn å avgjøre. I tillegg foreslås det ingen ramme for overtredelsesgebyrets størrelse eller utmålingskriterier, også dette overlates ifølge høringsinstansen til tilsynets skjønn.

Justis- og beredskapsdepartementet henviste til forvaltningsloven § 44 andre ledd første punktum om at det skal fastsettes i lov eller forskrift hvor stort overtredelsesgebyr en overtredelse maksimalt kan medføre. Høringsinstansen oppfordret departementet til å vurdere og innta i lovteksten at det skal fastsettes et maksimalbeløp i forskriften, eventuelt et grunnlag for å fastsette et maksimalt overtredelsesgebyr.

Finans Norge mener det må fastsettes nærmere bestemmelser om overtredelsesgebyr, herunder om vurderingsmomentene for overtredelsesgebyr og gebyrenes størrelse. Det bør framgå tydelig at overtredelsesgebyr kun er aktuelt i de tilfeller som er nevnt i høringsnotatet. Høringsinstansen mener at slike bestemmelser i utgangspunktet bør inntas i loven, men støtter at det gis forskriftshjemmel dersom departementet ikke finner dette hensiktsmessig. Forskriften bør i så fall tre i kraft samtidig som loven.

Finans Norge viser videre til at lovforslaget vil gi hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr for ansatte i finansforetak ved brudd på bestemmelsene om formidling av betalingstransaksjoner eller tilgang til opplysninger og lokaler mv. Det er ikke gitt noen begrunnelse for at ansatte bør ilegges overtredelsesgebyr ved uaktsom overtredelse av disse bestemmelsene. Høringsinstansen mener at overtredelsesgebyr må gjelde på foretaksnivå og bør ikke kunne ilegges enkeltpersoner som er ansatt i finansforetak. Høringsinstansen framhever også at det er viktig at overtredelsesgebyr kun må være aktuelt der det er reelt sett mulig for et forpliktet foretak å identifisere ulovlige pengespilltransaksjoner. Av hensyn til finansforetakene og de bankansatte er det viktig at dette presiseres i proposisjonen. Det er stor forskjell i overtredelsens art hvor det foregår overtredelser knyttet til tilbud av ulovlige pengespill, sammenlignet med eventuell overtredelse av et finansforetak av betalingsformidlingsforbudet eller opplysningsplikten. Det bør være en høy terskel for overtredelsesgebyr begrunnet i brudd på bestemmelsene om forbud mot formidling av betalingstransaksjoner og plikt til å gi tilgang til opplysninger og lokaler.

Flere høringsinstanser har også kommentert forholdet mellom overtredelsesgebyr og straff, se punktene 16.7.3 og 16.7.4.7 nedenfor.

16.6.4 Departementets vurdering

16.6.4.1 Innledning

Stortinget vedtok 7. mai 2018 følgende anmodningsvedtak (vedtak nr. 691):

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å gi Lotteritilsynet mulighet til å ilegge overtredelsesgebyr ved brudd på forbudet mot markedsføring av uregulerte pengespill.»

Overtredelsesgebyr er i prinsippet et enklere og mer effektivt sanksjonsmiddel enn politi- og domstolsbehandling og bidrar til et mer fleksibelt sanksjonssystem. Hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr kan være et egnet sanksjonsmiddel ved brudd på loven, inkludert overfor aktører som tilbyr eller markedsfører pengespill rettet mot det norske markedet uten tillatelse i Norge. Overtredelsesgebyr er i utgangspunktet et treffsikkert sanksjonsmiddel som vil bidra til å forebygge negative konsekvenser av pengespill og sikre at slike spill gjennomføres på en ansvarlig måte.

Overfor utenlandske aktører som opererer i Norge via internett, kan det oppstå utfordringer med innkreving av overtredelsesgebyr. Selv med klare forbudsregler som vil ramme alle som tilbyr eller markedsfører ulovlige pengespill i Norge, er det en risiko for at overtredelsesgebyr ikke kan tvangsinndrives fordi den som er ansvarlig for den ulovlige virksomheten oppholder seg i utlandet. Dette er likevel ikke til hinder for at overtredelsesgebyr med sitt pønale preg kan være et effektivt virkemiddel mot aktører som ønsker å framstå som ansvarlige og seriøse, uavhengig av hvor i verden de oppholder seg.

16.6.4.2 Særlig om forholdet til den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK)

Overtredelsesgebyr er en administrativ sanksjon som regnes som straff etter EMK. De særlige saksbehandlingsreglene og rettsikkerhetsgarantiene som fastsettes i EMK, må respekteres ved vedtak om overtredelsesgebyr.

EMKs tilleggsprotokoll nr. 7 artikkel 4 nr. 1 har et forbud mot gjentatt forfølgning, såkalt «dobbeltstraff». Dette innebærer at forvaltningen ikke kan ilegge overtredelsesgebyr og samtidig anmelde det samme bruddet, fordi dette vil kunne føre til dobbeltstraff for den samme overtredelsen av loven.

I tilfeller hvor forvaltningen går til det skritt å anmelde et ulovlig forhold, er det avgjørende at politiet følger opp saken. Det følger av straffeprosessloven § 71 c at påtalemyndigheten kan beslutte at saken henlegges, og at den overføres til forvaltningen når en overtredelse kan medføre administrativ sanksjon etter forvaltningsloven § 43, for eksempel overtredelsesgebyr, hvis vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt. Tilsvarende gjelder hvis det for øvrig er mest hensiktsmessig at forholdet forfølges administrativt. Departementet ser det likevel som ønskelig at de alvorligste bruddene blir etterforsket og ført for retten gjennom straffesporet.

At det foreligger hjemmel for overtredelsesgebyr, kan videre medføre at overtreders status som «siktet», inntrer tidligere enn ellers. Fra det tidspunkt en overtreder må anses siktet etter EMK artikkel 6, har overtreder noen særlige rettsikkerhetsgarantier. Når saken går fra å være en forvaltningssak til en sanksjonssak, slår blant annet vernet mot selvinkriminering inn, noe som medfører at overtreder kan nekte å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander i forbindelse med Lotteritilsynets undersøkelse. Dette vil kunne påvirke Lotteritilsynets innhenting av informasjon i saken, og tilsynet vil også fra et tidligere stadium ha en plikt til å opplyse om retten til ikke å gi opplysninger som kan bidra til at det ilegges et overtredelsesgebyr, jf. forvaltningsloven § 48. Det vises for øvrig til omtalen av selvinkrimineringsvernet i punkt 15.3.4.4, hvor departementet ikke ser grunn til å lovfeste i pengespilloven en plikt for Lotteritilsynet til å opplyse om taushetsretten. Vernet mot selvinkriminering er inngående drøftet i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 22 og det vises til redegjørelsen der for nærmere detaljer om grensene for selvinkrimineringsvernet.

16.6.4.3 Bruk av overtredelsesgebyr

Departementet opprettholder forslaget om at Lotteritilsynet får hjemmel til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr. Dette for å kunne reagere på overtredelser av pengespilloven på en enklere og raskere måte enn ved anmeldelse til politiet. Bruken av overtredelsesgebyr skal reserveres for de mer alvorlige overtredelsene.

Et vedtak om overtredelsesgebyr kan treffes på selvstendig grunnlag, men det kan også treffes samtidig med vedtak om pålegg om retting, stans, tilbakekall av tillatelse eller tvangsmulkt. Samme forhold kan på denne måte medføre både en straffesanksjon og en forvaltningsreaksjon.

Lovforslaget § 36 første ledd gir hjemmel for Lotteritilsynet til å treffe vedtak om overtredelsesgebyr. Lotteritilsynet kan velge å ilegge overtredelsesgebyr etter en konkret helhetsvurdering av om det er hensiktsmessig med en slik reaksjon. Forvaltningens oppgave er å sikre at pengespilloven blir etterlevd, og for forvaltningen vil det først og fremst være hensiktsmessig å bruke reaksjonshjemler som pålegg om retting, stans eller tilbakekall, eventuelt supplert med tvangsmulkt, for å få aktører til å følge regelverket. I noen tilfeller er dette ikke tilstrekkelig, og det kan være nødvendig å ilegge overtredelsesgebyr eller anmelde forholdet. Overtredelsesgebyr kan dermed være et viktig supplement til forvaltningsreaksjonene.

Det kan også være hensiktsmessig å velge andre reaksjoner eller sanksjoner for det lovlige, regulerte norske markedet enn man gjør for det utenlandske, ulovlige markedet som tilbyr pengespill rettet mot det norske markedet uten norsk tillatelse. Overtredelsesgebyr bør ikke ilegges før andre forvaltningsreaksjoner er vurdert, og det bør forbeholdes de alvorligste overtredelsene som det ikke anses hensiktsmessig å behandle gjennom det tradisjonelle straffesporet. Departementet omtaler forholdet mellom overtredelsesgebyr og straff nærmere under punkt 16.7.4.7.

16.6.4.4 Kun for vesentlige eller gjentatte brudd

I høringsnotatet foreslo departementet at avgjørende for om overtredelsesgebyr kan ilegges skulle være om bruddet anses som «alvorlig» eller om bruddet har «skjedd gjentatte ganger». På bakgrunn av mottatte høringsinnspill om forholdet mellom bestemmelsen om overtredelsesgebyr og bestemmelsen om straff, foreslår departementet å endre ordlyden i § 36 fra «alvorlig» overtredelse til «vesentlig» overtredelse. Dette er en ren språklig endring, og «vesentlig» overtredelse er ment å ha samme meningsinnhold som «alvorlig» overtredelse i høringsnotatet.

Etter dette foreslår departementet at avgjørende for om overtredelsesgebyr kan ilegges skal være om bruddet anses «vesentlig» eller om bruddet har «skjedd gjentatte ganger». Grensen for hva som anses som et «vesentlig» brudd vil forvaltningen måtte trekke opp gjennom praksis, men det er naturlig å legge til grunn at et vesentlig brudd må være av et visst omfang og kan avhenge av varigheten på overtredelsen eller overtredelsens konsekvenser og skadens omfang. Et eksempel på et vesentlig brudd kan være store, utenlandske pengespilltilbydere på internett som tilbyr og markedsfører ulovlige pengespill, i tilfeller der tilbudet er særlig rettet mot det norske markedet og ikke er en del av et generelt tilbud til alle interesserte kunder, se over i punkt 7.1.4 og 9.4. Et annet eksempel kan være at noen nekter å utlevere opplysninger som er nødvendige for Lotteritilsynets tilsynsarbeid, og som aktøren plikter å ha eller på andre måter åpenbart besitter. Brudd på flere bestemmelser kan samlet være et «vesentlig brudd» selv om bruddene ikke ville vært å anse som vesentlig alene.

Med «gjentatte brudd» menes at overtrederen tidligere har fått en reaksjon for brudd på samme bestemmelse i form av avvik i tilsynsrapport, pålegg om stans, overtredelsesgebyr eller straff. Hvis dette ikke er tilfelle, kan eventuelle tidligere lovbrudd inngå i vurderingen av om lovbruddet er vesentlig.

16.6.4.5 Skyldkrav og beviskrav

Hva som skal være skyldkravet for ileggelse av administrative sanksjoner, er grundig drøftet i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 11.6.

Justis- og beredskapsdepartementet konkluderer i Prop. 62 L (2015–2016) med at det i saker om administrative sanksjoner overfor fysiske personer bør gjelde et krav om forsett eller uaktsomhet. Administrative sanksjoner mot fysiske personer som opptrer utenfor næringsvirksomhet, bør som utgangspunkt rette seg mot mindre alvorlige overtredelser. Justis- og beredskapsdepartementet antar ut fra dette at alminnelig uaktsomhet ofte vil være tilstrekkelig som skyldkrav. Det drøftes også hvilke forhold som bør tas i betraktning ved utformingen av bestemmelser om administrative sanksjoner mot foretak. Dette har resultert i bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 44 og 46.

Både privatpersoner og foretak kan begå brudd på pengespilloven. Ettersom overtredelsesgebyr skal være et enklere og mer effektivt virkemiddel enn å gå veien om påtalemyndighet og domstol, fastholder departementet at skyldkravet bør være uaktsomhet.

Når det gjelder hvilket beviskrav som skal legges til grunn, tyder rettspraksis på at det etter EMK må foreligge klar sannsynlighetsovervekt for at skyldkravet er oppfylt, for kunne ilegge overtredelsesgebyr. Dette ble lagt til grunn av Justis- og beredskapsdepartementet i Prop. 62 L (2015–2016) og følger blant annet av Høyesteretts avgjørelse i Rt. 2012 s. 1556.

Departementet fastholder forslaget om at Lotteritilsynet får hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr mot noen som forsettlig eller uaktsomt overtrer nærmere angitte bestemmelser gitt i eller i medhold av denne loven. Overtredelsesgebyr kan også ilegges foretak, og foretaket hefter for sine ansattes handlinger.

16.6.4.6 For hvilke handlinger kan det ilegges overtredelsesgebyr?

Departementet fastholder at overtredelsesgebyr bare skal kunne ilegges for de alvorligste bruddene på pengespilloven. Departementet foreslår derfor at Lotteritilsynet skal kunne gi overtredelsesgebyr for brudd på pengespilloven § 4, § 5, § 6 andre ledd, § 7 første eller tredje ledd, § 8 eller § 26. Dette vil ramme den som:

• tilbyr pengespill uten å ha tillatelse til dette (§ 4)

• formidler betalingstransaksjoner knyttet til pengespill som ikke har tillatelse etter pengespilloven (§ 5)

• markedsfører ulovlige pengespill eller retter markedsføringen mot personer som ikke skal utsettes for pengespillreklame (§ 6 andre ledd)

• tilbyr pengespill til personer under 18 år (§ 7 første ledd)

• ikke sikrer at det finnes nødvendige ansvarlighetstiltak tilpasset typen pengespill (§ 7 tredje ledd)

• ikke sikrer at pengespillene foregår på en redelig måte som er egnet til å vinne forbrukernes tillit (§ 8 første ledd)

• ikke gjør nødvendige tiltak for å hindre at pengespill utnyttes til økonomisk kriminalitet eller at annen kriminalitet oppstår i eller rundt det fysiske miljøet hvor pengespillvirksomheten finner sted (§ 8 andre ledd)

• ikke oppfyller sin plikt til å gi Lotteritilsynet nødvendige opplysninger eller tilgang til lokaler (§ 26)

Forbudet mot å tilby pengespill uten tillatelse i lovforslaget § 4, samt forbudet mot å markedsføre pengespill uten tillatelse og forbudet mot å rette markedsføring mot personer som ikke skal utsettes for pengespillreklame i § 6 andre ledd, er noen av de mest sentrale elementene i pengespillovgivningen. Alle ulovlige pengespilltilbud og markedsføringen av disse vil bidra til å undergrave den norske pengespillmodellen. For å verne om modellen finner departementet det derfor hensiktsmessig at overtredelsesgebyr skal kunne pålegges ved vesentlige eller gjentatte brudd på disse bestemmelsene. Videre har departementet i punkt 9.4 over lagt til grunn at noen typer markedsføring for lovlige pengespill vil være særskilt klanderverdige, og det foreslås derfor at det kan ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på forbudet mot slik markedsføring.

Forbudet mot formidling av betalingstransaksjoner knyttet til pengespill som ikke har tillatelse i Norge, er et sentralt element i vernet av den norske enerettsmodellen. Departementet fastholder derfor at overtredelsesgebyr også kan ilegges banker og finansinstitusjoner for brudd på betalingsformidlingsforbudet i lovforslaget § 5. Finans Norge har i sitt høringsinnspill framhevet at det er viktig at overtredelsesgebyr kun må være aktuelt der det reelt sett er mulig for et forpliktet foretak å identifisere ulovlige pengespilltransaksjoner. Departementet er enig i dette, og anser at det kun vil være hensiktsmessig å ilegge overtredelsesgebyr overfor banker eller finansinstitusjoner der disse ikke har etterkommet et konkret pålegg fra Lotteritilsynet om å stanse bestemte transaksjoner. Departementet er videre enig i høringsinnspillet om at overtredelsesgebyret i så fall ilegges foretaket som pålegget er rettet mot, og ikke enkeltpersoner som er ansatt i foretaket.

Departementet fastholder videre at pengespilltilbydere som bryter lovforslaget §§ 7 eller 8 skal kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr. Disse bestemmelsene oppstiller en handlingsplikt for tilbydere av pengespill. Lovforslaget § 7 krever at alle som har tillatelse til å tilby pengespill skal sikre at det finnes nødvendige ansvarlighetstiltak tilpasset typen pengespill. Bestemmelsen har også et krav om 18-årsgrense for pengespill og et forbud mot å tilby pengespill på kreditt. Med bakgrunn i at det kan være vanskelig for pengespilltilbydere å oppdage og hindre at noen foretar et innskudd med lånte penger, foreslår departementet at det ikke skal kunne ilegges overtredelsesgebyr ved brudd på forbudet mot å tilby pengespill på kreditt. Lovforslaget § 8 krever at pengespilltilbyderne sikrer at pengespillene foregår på en redelig måte som er egnet til å vinne allmenhetens tillit og gjør nødvendige tiltak for å hindre at pengespill skjer i forbindelse med kriminell virksomhet. Bestemmelsene er nært knyttet opp mot formålsbestemmelsen i § 1 og fanger opp de sentrale hensynene som ligger bak pengespillovgivningen.

Når det gjelder overtredelsesgebyr ved manglende risikovurderinger etter §§ 7 eller 8, vurderer departementet at det først og fremst vil være brudd på selve handlingsplikten som vil kunne sanksjoneres med overtredelsesgebyr, altså plikten til å gjøre risikovurderinger og innføre tiltak i tråd med resultatene av disse. Dersom risikovurderingene eller tiltakene ikke treffer eller ikke får den virkningen som var forventet, bør dette i første rekke søkes løst gjennom andre reaksjonsalternativer fra Lotteritilsynets side, som for eksempel pålegg om retting og eventuelt tvangsmulkt. Som omtalt i punktene 10.1 og 10.2 over, vil omfanget av risikovurderingene og tiltakene måtte tilpasses de enkelte pengespill. Lotteritilsynet må også ha dette med i vurderingen av om overtredelsesgebyr skal ilegges for brudd på lovforslaget §§ 7 eller 8.

Departementet fastholder også at overtredelsesgebyr kan ilegges for brudd på lovforslaget § 26 som gir Lotteritilsynet rett til å kreve informasjon og tilgang til lokaler. Det er en forutsetning for at Lotteritilsynet skal kunne oppfylle sitt samfunnsoppdrag at forvaltningsorganet får tilgang til nødvendig informasjon og tilgang til lokaler der tilsynet skal finne sted. Lotteritilsynet vil kunne ilegge tvangsmulkt ved manglende tilgang til informasjon eller lokaler. I slike tilfeller vil det imidlertid være sannsynlig at en aktør som ikke samarbeider, vil ha fjernet informasjon og annet av interesse for Lotteritilsynets tilsynsvirksomhet før tilsynet får tilgang. Det vil trolig være mest aktuelt å ilegge en aktør overtredelsesgebyr når denne gjentatte ganger har nektet Lotteritilsynet tilgang til informasjon og lokaler.

16.6.4.7 Forfall, foreldelse og beregning av gebyr

Det følger av forvaltningsloven § 44 femte ledd at overtredelsesgebyret skal forfalle til betaling fire uker etter vedtak om gebyr. Departementet anser det som unødvendig å innta dette i pengespilloven.

Vedtak om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg, jf. tvangsfullbyrdelsesloven § 7-2 bokstav d. Enkelte høringsinstanser tok til orde for at tvangskraften til overtredelsesgebyret burde suspenderes ved klage til Lotterinemnda og eventuell etterfølgende domstolsbehandling. Sanksjonsutvalget mente i NOU 2003: 15 s. 207 at de beste grunner taler for at bare endelige vedtak skal gi tvangsgrunnlag. Det betyr at tvangsfullbyrdelse ikke kan skje før klagefristen er ute, eller dersom ileggelsen er påklaget, før klageinstansen har truffet vedtak. På den annen side vil tvangsfullbyrdelse kunne skje selv om det anlegges sivilt søksmål der sanksjonsvedtakets gyldighet bestrides. Etter departementets syn er dette en balansert løsning, og det foreslås en ordning i tråd med Sanksjonsutvalgets anbefaling. I forslaget til lovtekst er det følgelig presisert at «endelig vedtak» om overtredelsesgebyr er tvangsgrunnlag for utlegg. Departementet understreker at den alminnelige regelen i forvaltningsloven § 42 vil gjelde. Dette innebærer at en klage på Lotteritilsynets vedtak til Lotterinemnda ikke gis oppsettende virkning med mindre dette bestemmes i det enkelte tilfellet.

Departementet fastholder at adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr skal foreldes tre år etter at en overtredelse er opphørt. Foreldelsesfristen vil imidlertid kunne avbrytes av Lotteritilsynet ved forhåndsvarsel om vedtak om overtredelsesgebyr.

Forvaltningsloven § 44 legger til grunn at overtredelsesgebyr kan ilegges etter faste satser eller utmåles i det enkelte tilfellet innenfor en øvre ramme som må fastsettes i eller i medhold av lov. Departementet foreslår ikke en ramme i pengespilloven for overtredelsesgebyrets størrelse, men foreslår i § 36 tredje ledd at departementet gir forskrift om overtredelsesgebyr, inkludert om gebyrets maksimale størrelse. Forskriften vil også gi føringer for hvilke momenter som vektlegges i vurderingen av gebyrets størrelse.

16.7 Straff

16.7.1 Gjeldende rett

Det finnes i dag lovbestemmelser om straff i lotteriloven § 17, pengespilloven § 16 og totalisatorloven § 3 første ledd. Alle de tre straffebestemmelsene gir en generell hjemmel til å straffe overtredelser av bestemmelsene i loven eller bestemmelser gitt i medhold av loven. Dermed er ethvert brudd på dagens pengespillovgivning straffbart. I pengespilloven og lotteriloven er det spesifisert at også uaktsomme overtredelser er straffbare, mens dette ikke følger av totalisatorloven. For overtredelser av totalisatorloven er skyldkravet følgelig forsett.

Overtredelser av totalisatorloven straffes med bøter, mens brudd på pengespilloven og lotteriloven også kan medføre fengselsstraff. Strafferammen etter pengespilloven er inntil tre måneder, mens den for lotteriloven er inntil ett år og inntil tre år for grove overtredelser.

Lotteriloven er den eneste av de tre lovene som skiller mellom alminnelig og grov overtredelse. Strafferammen i lotteriloven var tidligere på inntil tre måneder, men ble hevet i 2001. Begrunnelsen var at den sterke veksten i lotterimarkedet medførte at omfanget av verdier som kunne bli objekt for en straffbar handling, hadde vokst. Videre ble ikke strafferammen ansett som avskrekkende nok sett opp mot de inntekter ulovlige lotterier kunne generere. Økningen av strafferammen ble ansett å ha en viktig signaleffekt, sammen med opprettelsen av Lotteritilsynet, se Ot.prp. nr. 84 (1998–99) kap. 9.2.4.2. Ved avgjørelsen av om en overtredelse av lotteriloven er grov, skal det særlig legges vekt på om handlingen gjelder et betydelig beløp, er rettet mot barn eller av andre grunner må anses som særlig skadelig, jf. § 17 andre ledd første punktum. Brudd på bestemmelsen om pyramidespill og pyramidelignende omsetningssystem skal alltid regnes som en grov overtredelse av loven, jf. § 17 andre ledd andre punktum.

16.7.2 Høringen

Departementet mener at den nye pengespilloven bør unngå en sekkebestemmelse som åpner for straff for ethvert brudd på loven og bestemmelser gitt i medhold av loven, slik dagens regulering er. I høringsnotatet foreslo departementet derfor en straffebestemmelse som begrenses til å straffesanksjonere brudd på noen av de mest sentrale elementene i pengespillovgivningen som bidrar til å beskytte den norske modellen med to enerettstilbydere. Dette omfatter lovforslagets bestemmelser om forbud mot tilbud og markedsføring av pengespill som ikke har tillatelse og markedsføring mot personer som ikke skal utsettes for pengespillreklame.

I høringsnotatet vurderte departementet også hvorvidt overtredelse av lovforslagets bestemmelse om at markedsføring skal begrenses til det som er nødvendig for å informere og kanalisere, bør straffebelegges. Videre vurderte departementet om overtredelse av lovforslagets bestemmelse om forbud mot formidling av betalingstransaksjoner ved innskudd til og utbetaling fra pengespill uten tillatelse, bør være straffbart. Departementet foreslo ikke å straffesanksjonere brudd på disse bestemmelsene, da straff ble ansett som et lite egnet sanksjonsmiddel.

Departementet foreslo i høringsnotatet at skyldkravet i den nye straffebestemmelsen skal være forsett eller grov uaktsomhet. Videre foreslo departementet at det skilles mellom alminnelig og grov overtredelse av straffebudene, hvor det i vurderingen av om overtredelsen skal regnes som grov skal legges særlig vekt på om handlingen gjelder et betydelig beløp eller er rettet mot barn. Det skal videre legges særlig vekt på om handlingen er begått ved flere anledninger eller over lenger tid, eller av andre grunner må anses som særlig skadelig. Strafferammen for alminnelig overtredelse ble foreslått å være bøter eller fengsel i inntil ett år, mens strafferammen for grove overtredelser ble foreslått å være bøter eller fengsel i inntil tre år.

16.7.3 Høringsinstansenes syn

Riksadvokaten slutter seg til departementets tanke om at straffetrusselen bør begrenses til å ramme de mest alvorlige bruddene på forslaget til ny pengespillov, men reiser spørsmål ved om forslaget går langt nok i denne retning. For Riksadvokaten er det ikke opplagt at de økonomisk motiverte lovbruddene som er foreslått å være straffebelagt, er så alvorlige lovbrudd og så klanderverdige at de må være belagt med straff. Høringsinstansen påpekte også at slike lovbrudd uansett vil kunne straffes dersom de utgjør bedrageri eller underslag som rammes av straffeloven.

Videre framhevet Riksadvokaten at det framstår som noe ufullendt at lovteksten kvalifiserer tilfellene som skal gi grunnlag for overtredelsesgebyr ved at overtredelsen må være «alvorlig eller har skjedd gjentatte ganger», men ikke de enda mer alvorlige tilfellene som skal kunne møtes med straff. Høringsinstansen reiste spørsmål ved hvilke brudd på loven det gjenstår et behov for å møte med straff, når alvorlige og gjentatte brudd kan møtes med overtredelsesgebyr, samt hvor graverende overtredelser av pengespilloven kan bli uten at de samtidig innebærer brudd på tradisjonelle straffebestemmelser om bedrageri og underslag. Dersom bestemmelsen om straff opprettholdes, ble departementet oppfordret til å klargjøre hvilke overtredelser en ser for seg skal møtes med hvilke reaksjoner.

Politihøgskolen anser innsnevringer som er foretatt i straffetrusselens virkeområde som fornuftig. Grensedragningen mellom overtredelsesgebyr og straff framstår imidlertid som uklar og kan drøftes nærmere i forarbeidene til loven. Også etter Politidirektoratets oppfatning kan den nærmere grensedragningen med fordel tydeliggjøres. Direktoratet viste samtidig til bestemmelsen i straffeprosessloven § 71 c om overføring av saker til forvaltningen og rettspraksis knyttet til grensedragningen mellom administrative sanksjoner og straff.

Betsson Group etterlyser veiledning om hvilke type overtredelser som skal føre til ileggelse av overtredelsesgebyr og hvilke overtredelser som skal føre til straff. Høringsinstansen mener det også er uklart om den som overtrer forbudene mot å medvirke til å tilby og medvirke til å markedsføre pengespill uten tillatelse, kan straffesanksjoneres. Videre mener høringsinstansen at brudd på nødvendighetsavgrensningen som gjelder for tilbydere med norsk tillatelse, jf. lovforslaget § 6 første ledd, også bør kunne straffes. Høringsinstansen mener også at rekkevidden av den foreslåtte straffebestemmelsen går lenger enn det som er nødvendig for å oppnå det valgte beskyttelsesnivået, som tilsier at restriksjonene på området for pengespill ikke er nødvendige for oppnåelse av de legitime formålene.

Lotteri- og stiftelsestilsynet argumenterer for at det er viktig å beholde straffehjemmelen, da det vil svekke myndighetenes mulighet til å slå ned på alvorlige lovbrudd som har et stort skadepotensiale overfor sårbare spillere dersom hjemmelen fjernes. Tilsynet trekker særlig fram ulovlige pengespill på internett fra utlandet og ulovlige pokerklubber. Tilsynet anser det også som nødvendig å ha en straffehjemmel for å kunne få bistand fra politiet i tilsynsarbeidet.

Blå Kors Norge mener at aktører i Norge som medvirker til ulovlig markedsføring bør kunne straffes.

Lotteri- og stiftelsestilsynet , Stiftelsen Dam, Norsk Rikstoto og Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan slutter seg til departementets vurderinger om foreslått strafferamme. Lotteri- og stiftelsestilsynet og Actis - Rusfeltets samarbeidsorgan støtter også at skyldkravet bør være forsett eller grov uaktsomhet. Lotteri- og stiftelsestilsynet støtter dessuten departementets forslag til hvilke lovovertredelser som skal kunne ilegges straff. Tilsynet påpeker at straffebestemmelsen bare bør benyttes i de tilfellene hvor tilsynet ikke oppnår ønsket effekt gjennom bruk av administrative sanksjoner som overtredelsesgebyr.

16.7.4 Departementets vurdering

16.7.4.1 Innledning

Som det følger av punkt 16.7.3, har enkelte høringsinstanser stilt spørsmål ved om det er nødvendig med en straffebestemmelse i den nye pengespilloven. Trusselen mot enerettsmodellen har økt de siste tiårene. Aktører uten tillatelse til å tilby pengespill i Norge kan gjennom internett opptre på tvers av landegrenser og dermed markedsføre og tilby pengespill i strid med norsk lov. Potensialet for inntjening er stort og investeringene er ofte små. Det bidrar til å gjøre det attraktivt å tilby ulovlige spill. Behovet for effektive håndhevingsmidler for å sikre etterlevelse av pengespillovgivningen er derfor minst like stort i dag som det var i 2001 da strafferammen i lotteriloven ble hevet.

Den norske enerettsmodellen har som formål å beskytte sårbare spillere. Overtredelser av lovgivningen på pengespillfeltet kan potensielt få alvorlige følger, ved at sårbare spillere får mulighet til å spille utenfor de ansvarlige rammene som de regulerte tilbyderne på det norske markedet er underlagt. Departementet mener derfor at det er behov for å opprettholde muligheten til å straffe overtredelser også etter den nye pengespilloven. Det redegjøres nærmere for dette nedenfor i punkt 16.7.4.2.

Straffesanksjonering i den nye pengespilloven kan i prinsippet gjøres ved å beholde dagens løsning, som innebærer at ethvert brudd på loven og bestemmelser gitt i medhold av loven kan straffes. I arbeidet med å utforme forslaget til en ny straffebestemmelse, har imidlertid departementet lagt til grunn prinsippene som kommer til uttrykk blant annet i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). Her framhevet Justis- og politidepartementet i punkt 7.5.2.1 at det generelt bør vises tilbakeholdenhet med bruk av straff og at straff i utgangspunktet bare bør brukes som reaksjon på handlinger som medfører eller kan medføre at noen påføres skade (skadefølgeprinsippet). Dessuten bør straff bare brukes dersom det ikke finnes andre tilstrekkelige virkemidler, og når straff finnes hensiktsmessig, se punkt 7.5.3.1.

Departementet fastholder på denne bakgrunn at den nye pengespilloven bør unngå en sekkebestemmelse som åpner for straff for ethvert brudd på loven og bestemmelser gitt i medhold av loven. I stedet foreslår departementet at den nye lovbestemmelsen begrenses til å kriminalisere brudd på visse nærmere angitte bestemmelser.

16.7.4.2 Nærmere om behovet for en straffebestemmelse i pengespilloven

Én av hovedoppgavene for Sanksjonsutvalgets utredning i NOU 2003: 15 Fra bot til bedring, var å utforme prinsipper for når det bør reageres med straff mot lovbrudd. I punkt 10.3 foreslår Sanksjonsutvalget en momentliste med fem hensyn som lovgiver bør legge vekt på når det vurderes om brudd på særlovgivningen skal gjøres straffbar. I Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) sluttet Justis- og politidepartementet seg i det vesentlige til Sanksjonsutvalgets vurderinger.

Momentlisten inneholder følgende fem hensyn:

• Nødvendighet: er det nødvendig med en sanksjon, og må denne i tilfelle være straff?

• Subsidiaritet: det er normalt ikke grunn til å reagere med straff hvis tilstrekkelig grad av etterlevelse kan oppnås med andre sanksjoner.

• De vernede interesser: de interesser sanksjonen skal beskytte, bør i et samfunnsmessig perspektiv være så viktige at de forsvarer bruk av straff.

• Alvorlighet: normalt bør straff bare brukes ved alvorlige overtredelser (kvalifikasjonskravet).

• Håndheving: når en overtredelse gjøres straffbar, bør det være en forutsetning at straffbare handlinger i praksis vil bli søkt avdekket og straffetrusselen håndhevet.

Etter departementets syn taler de tre første hensynene (nødvendighet, subsidiaritet og de vernede interesser) for at den nye pengespilloven bør ha en straffebestemmelse. For å kunne få bukt med ulovlige pengespill, er det helt nødvendig å kunne sanksjonere ved brudd på loven. I lovforslaget legges det opp til at Lotteritilsynet skal ha en rekke virkemidler, herunder ileggelse av overtredelsesgebyr ved brudd på visse bestemmelser i pengespilloven. Departementet mener at disse virkemidlene vil være tilstrekkelige til å oppnå etterlevelse for de fleste brudd på loven. I unntakstilfeller er det likevel behov for å kunne straffesanksjonere de mest alvorlige tilfellene.

Selv om virkningen av en strafferettslig bot og et overtredelsesgebyr i hovedsak er den samme, vil straff trolig ha en større stigmatiserende effekt som samfunnets strengeste reaksjon. En bot skal også registreres i strafferegisteret, og det skal fastsettes en subsidiær fengselsstraff (for personer) som fullbyrdes dersom boten ikke betales, se Prop. 62 L (2015–2016) s. 26. En straffebestemmelse i pengespilloven gir også mulighet til å ilegge fengselsstraff, og retten vil også kunne idømme inndragning av ulovlig vinning. Videre kan bøter ilagt av en domstol tvangsinndrives fra de nordiske landene i samsvar med felles nordisk lovgiving. Departementet antar derfor at det for visse aktører vil ha en større avskrekkende effekt å ha en straffebestemmelse i pengespilloven, som følgelig gjør det lettere å sikre etterlevelse av loven.

Uten en straffebestemmelse i den nye pengespilloven vil ikke lenger politiet kunne foreta ransaking i forbindelse med mistanke om ulovlig pengespill, ettersom adgangen til ransaking er betinget av skjellig grunn til mistanke om en handling som kan medføre frihetsstraff, jf. straffeprosessloven § 192. Etter lovforslaget § 26 andre ledd om bistand fra politiet, vil politiet bare kunne bistå Lotteritilsynet for å sikre at et stedlig tilsyn kan gjennomføres. Politiet kan ikke selv lete etter eller gjennomgå bevis for overtredelser av pengespillregelverket.

Departementet viser i denne forbindelse til uttalelse i Prop. 62 L (2015–2016) s. 10 om forvaltningens adgang til å bruke tvangsmidler:

«Departementet er enig med utvalget i at det bør vises tilbakeholdenhet med å gi forvaltningsorganer hjemmel til å anvende tvangsmidler (for eksempel adgang til ransaking og beslag) i saker om administrative sanksjoner. Dersom det antas å være behov for å anvende tvangsmidler for å få saken tilstrekkelig effektivt opplyst, kan det være mer hensiktsmessig å gi hjemmel for å ilegge straff i stedet for administrativ sanksjon.»

I flere saker har det vist seg å være behov for tvangsmidler og/eller større etterforskningskapasitet for å avdekke faktum enn hva Lotteritilsynet besitter. Departementet mener det er behov for at politiet også i framtiden unntaksvis skal kunne gjennomføre ransakelse.

I høringssvaret fra Riksadvokaten er det påpekt at brudd på pengespilloven uansett vil kunne straffes dersom de utgjør bedrageri eller underslag som rammes av straffeloven. I Justis- og politidepartementets forarbeider til dagens lotterilov i Ot.prp. nr. 84 (1998–99) på s. 74 nevnes som praktiske tilfeller «bedrageri der gjerningsmannen foregir å drive lotteri til inntekt for et samfunnsnyttig formål, men tar pengene selv, eller tilfeller hvor automatentreprenøren underslår midler som skulle tilfalt organisasjonen.» Uttalelsene i proposisjonen stammer fra før dagens straffelov trådte i kraft, men de handlingene som nevnes kan også sanksjoneres etter gjeldende i straffelov. En gjennomgang av sakene Lotteritilsynet har anmeldt siden opprettelsen av tilsynet i 2001 viser likevel at det kun er helt unntaksvis at bedrageribestemmelsen har kommet til anvendelse. Departementet anser etter dette ikke at straffelovens bestemmelser om bedrageri og underslag gir tilstrekkelig straffesanksjonering. Det vises til at underslag- og bedrageribestemmelsene heller ikke vil fange opp forbudet mot tilbud og markedsføring av pengespill uten tillatelse. De vil heller ikke fange opp forbudet mot å markedsføre pengespill mot personer som ikke skal utsettes for pengespillreklame, se nærmere punkt 16.7.4.3.

En straffebestemmelse for brudd på ny pengespillov skal bidra til å oppnå lovens hovedformål om å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill, jf. lovforslaget § 1. Pengespillproblemer kan ha alvorlige konsekvenser for spillerne selv og for deres nærmeste. I Universitetet i Bergens befolkingsundersøkelse «Omfang av penge- og dataspillproblemer i Norge i 2019» anslås det å være 55 000 personer med pengespillproblemer i Norge.I litteratur om skadevirkninger fra spill er det nøkternt anslått at i tillegg til spillerne selv, er det gjennomsnittlig minst seks andre som også blir påvirket av den enkeltes spilleproblemer.Dermed kan nær 400 000 personer i ulik grad oppleve skade fra pengespill. Etter departementets vurdering er dette i et samfunnsmessig perspektiv interesser som forsvarer bruk av straff.

Departementet viser også til Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 7.5.1, der det går fram at det skal mer til for å avkriminalisere enn for å unnlate å kriminalisere en handling:

«Departementet er enig med kommisjonen i at prinsippene for kriminalisering gjør seg sterkest gjeldende ved nykriminalisering. For handlinger som har vært straffbare over lengre tid, vil en avkriminalisering lettere skape inntrykk av at samfunnet aksepterer handlingen, enn tilfellet er ved en manglende nykriminalisering. En avkriminalisering kan oppfattes som et signal fra samfunnet om at handlingen ikke lenger anses som skadelig eller farlig. Det stemmer når straffebud som utviklingen har løpt fra blir opphevet og når opphevingen skyldes et endret syn på hva som er skadelig. Men det stemmer dårlig når begrunnelsen for avkriminalisering er at straff ikke er den rette reaksjon til tross for at handling er uønsket.»

Departementet mener det vil sende helt feil signal å avkriminalisere brudd på pengespillovgivningen i en tid hvor digitaliseringen har gjort det enklere å tilby og markedsføre spill i strid med norsk lovgivning.

Videre har både Sverige, Danmark og Finland straffebestemmelser ved brudd på deres respektive pengespillovgivninger. Selv om de skandinaviske landene har valgt ulike reguleringsmodeller, vil det være oppsiktsvekkende dersom Norge skulle velge å avkriminalisere brudd på pengespillregelverket. Faller trusselen om straff bort, frykter departementet at trykket fra aktører som tilbyr pengespill til norske forbrukere uten tillatelse kan øke.

Når det gjelder det fjerde hensynet Sanksjonsutvalget skisserer, at straff normalt bare bør brukes ved alvorlige overtredelser, viser departementet til punkt 16.7.4.3 nedenfor hvor kun overtredelse av de mest alvorlige bestemmelsene i pengespilloven er foreslått å kunne straffes. Det vises også til skyldkravet (forsett eller grov uaktsomhet) i punkt 16.7.4.4 og til kvalifikasjonskravet (vesentlig overtredelse) i punkt 16.7.4.5.

Når det gjelder det siste hensynet Sanksjonsutvalget skisserer, at straffetrusselen håndheves, avhenger dette av at politiet vil prioritere anmeldelser for brudd på pengespilloven. Departementet er klar over at både politi og påtalemyndighet har begrensede ressurser og må prioritere strengt hvilke lovbrudd de skal forfølge. Lotteritilsynet opplyser at de over mange år har drevet et langsiktig, strategisk arbeid opp mot politiet når det gjelder ulovlig poker. Dette har resultert i at ulovlig poker i dag er høyt prioritert i mange politidistrikt. Statistikk fra SSB viser at i perioden 2006–2018 ble 88 saker om brudd på lotteriloven påtaleavgjort. Av disse 88 sakene ble 43 avgjort som oppklarte, hvorav det ble gitt forelegg i 19 saker og tatt ut tiltale i 9 saker. De resterende 15 sakene endte med påtaleunnlatelse eller andre oppklaringskoder.

På denne bakgrunn fastholder departementet at den nye pengespilloven bør ha en bestemmelse som straffesanksjonerer de mest alvorlige lovovertredelsene.

16.7.4.3 Overtredelser som foreslås straffesanksjonert

Forslaget til § 37 første ledd gir en uttømmende oversikt over overtredelser som kan straffesanksjoneres. Dette omfatter overtredelse av lovforslaget § 4 som forbyr tilbud av pengespill uten tillatelse og lovforslaget § 6 andre ledd som forbyr markedsføring av pengespill som ikke har tillatelse og markedsføring rettet mot personer som ikke skal utsettes for pengespillreklame. Bestemmelsene som foreslås straffebelagte i den nye pengespilloven, er noen av de mest sentrale elementene i pengespillovgivningen og bidrar til å beskytte den norske modellen med to enerettstilbydere.

Overtredelse av lovforslaget § 4 innebærer at det tilbys pengespill uten tillatelse. Det er gitt en nærmere beskrivelse av forbudets innhold i punkt 7 ovenfor. Når pengespill tilbys uten tillatelse, vil de samtidig kunne tilbys uten å ta hensyn til ansvarlighetsregelverket som gjelder for lovlig pengespillvirksomhet. Ansvarlighetsregelverket skal blant annet sikre nærmere vurderinger av hvilke typer pengespill som tilbys, hvor mye den enkelte kan tape, hvor ofte det kan spilles, og det skal sikre oppfølging av spillere som står i fare for eller har utviklet negativ spilleatferd. Brudd på § 4 vil kunne medføre at spilleavhengige og spillere i faresonen får tilgang på pengespill med langt større skadepotensial enn det lovlige norske tilbudet. Etter departementets mening bør derfor brudd på denne bestemmelsen etter omstendighetene kunne straffesanksjoneres.

Lovforslaget § 6 andre ledd forbyr markedsføring av pengespill som tilbys uten tillatelse. I tillegg forbyr bestemmelsen markedsføring direkte rettet mot mindreårige og spillere som har reservert seg mot markedsføring hos pengespilltilbyderen. Det er gitt en nærmere beskrivelse av forbudets innhold i punkt 9 over. Markedsføringen som forbys i § 6 andre ledd har særlig stort skadepotensial. Markedsføringen av ulovlige pengespill vil kunne bidra til å forsterke virkningen av det ulovlige pengespilltilbudet, mens de andre forbudene gjelder markedsføring som anses som særlig klanderverdig fordi den er rettet mot mindreårige eller direkte mot personer som har reservert seg mot dette. Overtredelse av § 6 andre ledd bør derfor etter omstendighetene kunne straffesanksjoneres. Det vises for øvrig til at å rette markedsføring direkte mot personer som har reservert seg mot dette allerede er straffebelagt etter markedsføringsloven § 48, jf. § 15. Etter markedsføringsloven er det også straffbart å ta med i reklame direkte oppfordringer til barn om å kjøpe annonserte ytelser, jf. § 48 jf. § 20 andre ledd. Dette er nærmere redegjort for i punkt 9.4.5.

I høringsnotatet vurderte departementet om også overtredelser av lovforslaget § 6 første ledd, om at markedsføring skal begrenses til det som er nødvendig for å informere og kanalisere, bør kunne straffes. Etterlevelse av denne bestemmelsen forutsetter imidlertid at det gjøres en skjønnsmessig vurdering som kan være krevende, se nærmere beskrivelse av regelen og rettskildene som ligger til grunn for denne i punkt 9. Departementet fastholder vurderingen av at straff er et lite egnet sanksjonsmiddel for å sikre etterlevelse av § 6 første ledd.

Departementet vurderte også i høringsnotatet om overtredelser av lovforslaget § 5 om forbud mot formidling av betalingstransaksjoner ved innskudd til og utbetaling fra pengespill uten tillatelse bør være straffbare. Departementet fastholder at det ikke bør åpnes for å straffebelegge brudd på denne bestemmelsen. Det vises til at pliktsubjektene etter bestemmelsen er norske banker og finansinstitusjoner, og at disse på flere måter skiller seg fra aktører som bevisst tilbyr pengespill uten tillatelse i strid med lovforslaget § 4. Norske banker og finansinstitusjoner gjør en betydelig innsats med å spore opp og stanse transaksjoner knyttet til ulovlige pengespill, og er slik en viktig samarbeidspartner for Lotteritilsynet. Departementet mener det vil gi et feil signal å straffebelegge brudd på bestemmelsen, når pliktsubjektene er aktører som anvender ressurser for å hjelpe myndighetene i det kriminalitetsforebyggende arbeidet i tilknytning til ulovlige pengespill. Som det vises til i punkt 16.6.4.5 foreslås det en hjemmel til å kunne ilegge overtredelsesgebyr for de tilfeller der en bank eller finansinstitusjon ikke etterkommer et konkret pålegg fra Lotteritilsynet om å stanse bestemte betalingstransaksjoner knyttet til ulovlige pengespill. Etter departementets syn vil dette være en tilstrekkelig reaksjon for å sikre etterlevelse av Lotteritilsynets pålegg, og departementet kan derfor ikke se at det i tillegg skulle være behov for å straffebelegge eventuelle brudd på bestemmelsen.

Visse overtredelser av pengespilloven vil også kunne være dekket av bestemmelser i straffeloven om bedrageri og underslag, se punkt 16.7.4.2.

For overtredelser som faller utenfor handlingsbeskrivelsene i den alminnelige straffeloven og spesialbestemmelsen i lovforslaget § 37, vil det etter departementets mening være tilstrekkelig å reagere ved hjelp av de øvrige virkemidlene Lotteritilsynet har etter loven.

På denne bakgrunn foreslår departementet at det kun er overtredelse av § 4 som forbyr tilbud av pengespill uten tillatelse og § 6 andre ledd som forbyr markedsføring av pengespill som ikke har tillatelse og markedsføring rettet mot personer som ikke skal utsettes for pengespillreklame, som skal være straffebelagt i den nye pengespilloven. Dette omfatter også de som medvirker til å overtre bestemmelsene. Det vises til punkt 7.2.4 og 9.4.4 for rekkevidden av medvirkningsansvaret.

16.7.4.4 Skyldkrav

Når det gjelder skyldkravet, har Straffelovkommisjonen i NOU 2002: 4 punkt 4.3.2 anbefalt at straffansvar «i størst mulig grad gjøres gjeldende der en lovovertreder har opptrådt forsettlig eller i det minste er så mye å klandre at atferden kan karakteriseres som grovt uaktsom.» Kommisjonen peker imidlertid på at det på livsområder hvor feil eller uforsiktighet kan medføre alvorlige skadefølger «kan være nødvendig og rimelig å kreve at det utvises en særlig varsomhet» og at straffansvar for alminnelig uaktsomhet da kan være aktuelt.

Justis- og politidepartementet viste til Straffelovkommisjonens anbefalinger i forarbeidene til ny straffelov i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004). I punkt 10.3.4 uttalte departementet «at man i større grad enn hittil bør begrense seg til å sette straff for grov uaktsomhet når uaktsomhetsansvar skal statueres», men at dette måtte vurderes nærmere for det enkelte straffebud, også i spesiallovgivningen.

I høringsnotatet foreslo departementet at skyldkravet i den nye pengespilloven skal være forsett eller grov uaktsomhet. Forslaget innebærer en harmonisering av skyldkravet for overtredelser av pengespillovgivningen. For handlinger som tidligere ville vært brudd på pengespilloven eller lotteriloven vil terskelen for å konstatere skyld heves, i tråd med føringene fra Straffelovkommisjonen og Justis- og beredskapsdepartementet. For handlinger som tidligere ville vært brudd på totalisatorloven vil derimot skyldkravet senkes, fra forsett til grov uaktsomhet. Departementet ba i høringsnotatet særlig om høringsinstansenes syn på forslaget til skyldkrav, og forslaget fikk støtte.

Som departementet allerede har beskrevet, vil overtredelse av bestemmelsene det foreslås å straffebelegge i den nye pengespilloven kunne skade en særlig sårbar gruppe mennesker, nemlig de som er utsatt for spilleproblemer. Dette taler for at det bør kunne kreves en særlig varsomhet på pengespillfeltet, slik at også en alminnelig uaktsom overtredelse kan være straffbar. Samtidig er pengespillfeltet et område med et stort spenn av aktører, fra profesjonelle aktører med god kjennskap til feltet, til lokale idrettslag og foreninger. Å straffe en alminnelig uaktsom overtredelse av de straffebelagte bestemmelsene vil ikke nødvendigvis være rimelig i alle tilfeller. Til dette kommer at den atferden som vil være mest skadelig for sårbare spillere, nemlig å tilby eller markedsføre høyrisikospill uten tillatelse, fort vil måtte anses å være grovt uaktsomt. Enerettsmodellen må dessuten i all hovedsak sies å være godt kjent blant den type aktører som ulovlig tilbyr eller markedsfører høyrisikospill overfor norske spillere. Om aktørene ikke skulle være kjent med enerettsmodellen, antar departementet at det vil bli ansett som grovt uaktsomt, i alle fall for næringsdrivende som ønsker å tilby slike spill på det norske markedet, å ikke undersøke gjeldende regelverk i Norge.

På denne bakgrunn fastholder departementet at skyldkravet for straff i den nye pengespilloven bør være forsett eller grov uaktsomhet.

16.7.4.5 Kvalifikasjonskrav

I forslag til lovbestemmelse om straff i høringsnotatet skilte departementet mellom alminnelig og grov overtredelse av straffebudene, hvor grov overtredelse hadde en høyere strafferamme. Et slikt skille finnes i dag i lotteriloven, men ikke i pengespilloven eller totalisatorloven.

I lovteksten ble det imidlertid ikke foreslått noe kvalifikasjonskrav til hvilke overtredelser som kan straffes innenfor den alminnelige strafferammen på ett år. I sitt høringssvar påpekte Riksadvokaten at det framstår som noe ufullendt at lovteksten kvalifiserer tilfellene som skal gi grunnlag for overtredelsesgebyr ved at overtredelsen må være «alvorlig eller ha skjedd gjentatte ganger», men ikke de enda mer alvorlige tilfellene som skal kunne møtes med straff. Departementet er enig i dette, og mener det må stilles et minst like strengt kvalifikasjonskrav til overtredelse av lovforslaget § 4 og § 6 andre ledd for ileggelse av straff som det stilles for å ilegge overtredelsesgebyr.

I NOU 2003: 15 punkt 10.6 drøfter Sanksjonsutvalget hva som skal til for at en overtredelse skal anses som så alvorlig at straff bør anvendes. Utvalget framhever at kvalifikasjonskravet er relativt i den forstand at lovgiver må ta hensyn til hvor sentrale samfunnsinteresser som vernes og hva slags rettsområde som reguleres. Videre følger det at de viktigste momentene det bør legges vekt på ved vurderingen av om en overtredelse er så alvorlig at den bør kunne straffes, er om det dreier seg om en vesentlig overtredelse av forbudet eller påbudet i handlingsnormen, og om det foreligger gjentakelse.

I forslag til ny lovbestemmelse har departementet inntatt at det er et vilkår for straff at overtredelsen er «vesentlig». Sanksjonsutvalget skriver at flere forhold vil ha vekt i vurderingen av om overtredelsen er vesentlig. Det må for det første ses hen til omfanget av overtredelsen. Herunder må det vurderes om det er en enkeltstående overtredelse som skal sanksjoneres, eller om det er begått flere lovbrudd. For det andre må virkningene av lovbruddet tas i betraktning. Herunder må det legges vekt på om overtrederen har oppnådd en fortjeneste ved lovbruddet og i tilfelle hvor stor denne har vært. Departementet peker på at det er potensial til å tjene store summer ved brudd på bestemmelsene i pengespilloven som foreslås straffesanksjonert. For det tredje må det legges vekt på om overtredelsen er egnet til å skade de interesser som handlingsnormen skal beskytte. For det fjerde vil graden av utvist skyld ha betydning.

Det er i enkelte andre lover lagt til grunn at straff kan anvendes selv om overtredelsen ikke er vesentlig, så lenge vedkommende tidligere er straffet for overtredelse av loven. Departementet anser ikke at dette vil være en hensiktsmessig løsning i ny pengespillov. Det vises til at straff er ment forbeholdt de mest alvorlige bruddene på pengespilloven, og at straff derfor ikke bør kunne ilegges uten at overtredelsen kvalifiserer som vesentlig. Departementet bemerker for øvrig at hvorvidt overtredelsen er begått ved flere anledninger er foreslått som et moment som skal vektlegges ved avgjørelsen av om overtredelsen skal regnes som grov med utvidet strafferamme i bestemmelsens andre ledd.

Ved «grov» overtredelse av bestemmelsene som er straffebelagt, utvides strafferammen. Justis- og politidepartementet uttalte i forarbeidene til straffeloven i Ot.prp. nr. 90 (2003–2004) punkt 4.1.4.4 at loven ved gradering av lovbruddene bør angi «de sentrale momenter av både objektiv og subjektiv karakter som er avgjørende for at handlingen graderes ned eller opp. Slik hovedregelen også er i dag, bør imidlertid momentene i oppregningen verken være nødvendige eller tilstrekkelige. I dette ligger først og fremst at også andre momenter enn dem som er nevnt i oppregningen, kan påvirke graderingen. Men det innebærer også at handlingen ikke nødvendigvis graderes ned eller opp i forhold til vanlig overtredelse selv om en eller flere av de omstendigheter som er nevnt forekommer. Som hovedregel blir derfor de omstendigheter som nevnes, bare sentrale veiledende momenter i en helhetsvurdering.»

De viktigste momentene for gradering av lovbruddet bør med andre ord framkomme av loven, men det er ikke meningen at loven skal inneholde en uttømmende oversikt over momenter. Det må gjøres en helhetsvurdering av om lovbruddet bør anses som grovt. Momentene som nevnes i lotteriloven er om handlingen gjelder et betydelig beløp, er rettet mot barn, eller av andre grunner må anses som særlig skadelig. Departementet foreslår å videreføre dagens momenter. Erfaringene med de uregulerte aktørene på dagens marked tilsier imidlertid at det også bør legges vekt på om lovbruddene stadig gjentar seg. En problemstilling, er for eksempel at Lotteritilsynet ber en aktør om å fjerne en nettside som tilbyr ulovlig pengespill, og at den samme aktøren legger ned nettsiden, men åpner en ny med tilsvarende aktivitet. Når den samme aktøren vedvarende eller gjentatte ganger handler på en måte som kan straffesanksjoneres, bør det være et moment som taler for at overtredelsen er grov.

16.7.4.6 Strafferamme

Når det gjelder strafferammen er denne, som nevnt over, fastsatt forskjellig i dagens tre lover. I lotteriloven straffes alminnelige overtredelser med bøter eller fengsel i inntil ett år, mens grove overtredelser straffes med bøter eller fengsel i inntil tre år. Ifølge pengespilloven kan straffen fastsettes enten som bøter eller med fengsel i inntil tre måneder. Etter totalisatorloven er bøter eneste sanksjonsform. I høringsnotatet så departementet det ikke som et alternativ å opprettholde et skille mellom sanksjonsformer og strafferamme i den nye pengespilloven. Ett av målene med den nye loven er å harmonisere regelverket på tvers av de ulike formene for pengespill. Det ville ikke være praktisk, og departementet kan heller ikke se at det har noen gode grunner for seg, eksempelvis å skille mellom om den straffbare handlingen gjelder markedsføring av totalisatorspill eller bingospill.

Det første alternativet var derfor å videreføre strafferammen som finnes i lotteriloven i dag. Det innebærer en utvidet strafferamme for det som tidligere ville ha vært overtredelser av pengespilloven, og innføring av muligheten for fengselsstraff for handlinger som tidligere ville ha vært overtredelser av totalisatorloven.

Det andre alternativet var å senke strafferammen for det tidligere lotterifeltet, slik at strafferammen settes til fengsel i inntil tre måneder. Også dette alternativet vil innføre muligheten for fengselsstraff for handlinger som tidligere ville ha vært overtredelser av totalisatorloven.

Det tredje alternativet var å fjerne fengselsstraff som sanksjonsform og kun åpne for bøter etter loven.

Departementet fastholder at det mest nærliggende alternativet er en utvidelse av strafferammen for handlinger knyttet til pengespill og totalisatorspill, og innføring av en ny sanksjonsform for totalisatorspill.

Reguleringen av straff på pengespill- og totalisatorfeltene har vært uendret i lang tid. For totalisatorspill har sanksjonering med bøter vært eneste sanksjonsform siden loven trådte i kraft i 1927. Strafferammen for pengespill har på sin side ikke blitt justert siden den ble fastsatt i tippeloven i 1946. Siden den gang har markedet endret seg kraftig, ikke minst fordi det nå er langt enklere for aktører å operere ulovlig i det norske markedet ved å tilby tjenester på internett. Som det ble vist til i forarbeidene til lotteriloven da strafferammen ble utvidet der i 2001, har den sterke veksten i markedet medført at omfanget av verdier som kan bli objekt for en straffbar handling har vokst. Når straffen avgrenses til bøter og/eller fengsel i inntil tre måneder er det lite trolig at strafferammen har en preventiv effekt sammenlignet med inntektene ulovlige pengespill kan generere. Strafferammen fastsatt i lotteriloven gir etter departementets mening et riktigere bilde av lovovertredelsenes alvorlighetsgrad.

Departementet fastholder derfor at alminnelige overtredelser av den nye pengespilloven kan straffes med bøter eller fengsel i inntil ett år, mens grove overtredelser kan straffes med bøter eller fengsel i inntil tre år.

16.7.4.7 Forholdet mellom ileggelse av overtredelsesgebyr og straff

Departementet har foreslått at overtredelse av § 4 og § 6 andre ledd både kan sanksjoneres med overtredelsesgebyr etter § 36 og med straff etter § 37 dersom nærmere vilkår er oppfylt. Flere høringsinstanser har oppfordret departementet til å klargjøre hvilke typer overtredelser som skal føre til ileggelse av overtredelsesgebyr og hvilke overtredelser som skal føre til straff.

Noen føringer framgår direkte av ordlyden i de foreslåtte bestemmelsene. For det første stiller straffebestemmelsen strengere krav til grad av skyld. Det er et vilkår for straff at det foreligger forsett eller grov uaktsomhet, mens det for overtredelsesgebyr er tilstrekkelig med simpel uaktsomhet. Videre er det et vilkår for bruk av straff at overtredelsen er «vesentlig», mens det for overtredelsesgebyr er tilstrekkelig at overtredelsen har «skjedd gjentatte ganger».

Dersom både straff og overtredelsesgebyr kan være aktuelle sanksjoner for en lovovertredelse, må Lotteritilsynet vurdere fra sak til sak om tilsynet skal ilegge overtredelsesgebyr eller anmelde forholdet til politiet. Den nærmere grensegangen må følgelig utvikles gjennom praksis.

Utgangspunktet er likevel at straff bør forbeholdes de mest klanderverdige tilfellene. Departementet ser det som ønskelig at de alvorligste bruddene blir etterforsket og ført for retten gjennom straffesporet. I § 37 andre ledd nevnes en rekke momenter som skal legges vekt på ved avgjørelsen av om overtredelsen skal regnes som grov med utvidet strafferamme. Dette er om handlingen gjelder et betydelig beløp, er rettet mot barn, er begått ved flere anledninger eller over lengre tid eller av andre grunner må anses som særlig skadelig. Dersom dette er tilfellet, kan det tale for at straffesporet er mest hensiktsmessig.

Lotteri- og stiftelsestilsynet skrev i høringssvaret at straffebestemmelsen bare bør benyttes i de tilfellene hvor tilsynet ikke oppnår ønsket effekt gjennom bruk av administrative sanksjoner som overtredelsesgebyr. Departementet er enig i dette, og det følger også av subsidaritetshensynet at straff ikke skal anvendes der en administrativ sanksjon er tilstrekkelig. Det er videre viktig at påtalemyndigheten ikke belastes unødig.

Politiet og påtalemyndigheten har bedre etterforskningskompetanse enn Lotteritilsynet og har adgang til å bruke tvangsmidler under etterforskningen. I saker der etterforskningskompetanse eller tvangsmidler er viktig, kan det derfor være mest hensiktsmessig å forfølge saken strafferettslig.

Lotteritilsynet kan reagere raskere på lovbrudd ved å ilegge overtredelsesgebyr. Dette kan i enkelte saker tale for at det er mest hensiktsmessig å følge forvaltningssporet.

Departementet minner om at påtalemyndigheten etter straffeprosessloven § 71 c kan beslutte at saken henlegges og overføres til forvaltningen når en overtredelse kan medføre en administrativ sanksjon, hvis vilkårene for straff eller offentlig påtale ikke er oppfylt, eller hvis det for øvrig er mest hensiktsmessig at forholdet forfølges administrativt.