14 Pengespill som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne

14.1 Gjeldende rett

14.1.1 Hvem kan tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne i dag?

Pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal være av begrenset omfang. Dette følger av EFTA-domstolens dom i E-3/06 Ladbrokes. Det er enerettstilbyderne som skal være hovedtilbydere av pengespill på det norske markedet, og andre tilbud skal være et supplement til enerettstilbydernes tilbud. Dagens regelverk setter grenser for lotterier som tilbys av andre ved å etablere rammer for blant annet omsetning, premiestørrelse, risikoprofil og antall lotterier.

Pengespill som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne er i dag regulert i lotteriloven §§ 5 til 7, med ytterligere bestemmelser i en rekke forskrifter. Disse pengespillene er møtelotteri, basar, vennelagspoker, meldingslotteri med omsetning inntil 200 000 kroner, tradisjonelle lotteri med omsetning inntil 100 mill. kroner, større lotterier med omsetning inntil 300 mill. kroner, bingo (herunder foreningsbingo og radio-/tv-bingo), NM i turneringspoker og spill på norske skip i trafikk mellom Norge og utenlandsk havn.

Enhver, inkludert privatpersoner, næringsdrivende og offentlige virksomheter, kan arrangere de enkleste formene for lotteri som er basar og møtelotteri, jf. lotteriloven § 5 andre ledd bokstav a og b. Disse lotteriene trenger ikke tillatelse fra eller melding til Lotteritilsynet, og overskuddet kan benyttes til ethvert lovlig formål. For møtelotteri er det krav om at allmennheten ikke har adgang og at lotteriet ikke er hovedhensikten med møtet. For basar gjelder det blant annet begrensninger i loddpris og gevinstverdier.

Etter lotteriloven § 5 andre ledd bokstav c kan personer i nær omgangskrets spille poker i private hjem uten tillatelse eller forhåndsgodkjenning fra Lotteritilsynet. Arrangementet kan ikke ha et organisert eller profesjonelt preg. For å sikre dette er det blant annet fastsatt begrensninger i forskrift for antall deltakere og grenser for innskudd.

Ellers er hovedregelen etter lotteriloven § 5 første ledd at lotterimarkedet i dag er forbeholdt humanitære og samfunnsnyttige formål og at disse må ha lotteritillatelse, jf. lotteriloven § 6. Tillatelse til å tilby lotteri kan gis til landsdekkende, regionale eller lokale organisasjoner eller foreninger som ivaretar disse formålene innenfor det området hvor lotteriet foregår, eller humanitær virksomhet utenfor området. I særlige tilfeller kan også institusjoner eller sammenslutninger få tillatelse til å avholde lotteri til inntekt for humanitær virksomhet.

En lotteritillatelse vil gjelde for et avgrenset tidsrom, typisk en periode på ett eller to år.

For å få tillatelse til å tilby et lotteri må en organisasjon være godkjent av Lotteritilsynet. Lotteritilsynet gjør altså en forhåndsvurdering av om en organisasjon oppfyller lovens krav om å ha et humanitært eller samfunnsnyttig formål. Dette kravet gjelder for tillatelse til lotterier med årlig omsetning over 200 000 kroner, bingo eller NM i turneringspoker, jf. lotteriloven § 4 og forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-1. Deler av overskuddet fra pengespill på norske skip går også til lotteriverdige organisasjoner, jf. forskrift om lotterivirksomhet om bord på norske skip i rute mellom norsk og utenlandsk havn § 8.

Begrepet «humanitært eller samfunnsnyttig formål» (også kalt «lotteriverdige formål») kan etter sin ordlyd tolkes svært vidt. Gjennom forarbeider og praksis er det satt noen føringer for hvordan begrepene skal tolkes, men den uklare avgrensningen har gitt utslag i ulik praksis gjennom årene, særlig i tiden før 2001 da hvert enkelt politidistrikt var ansvarlig for søknadsbehandlingen. Lotteritilsynet har, i tråd med lovforarbeidene, videreført forvaltningspraksis som var gjeldende da tilsynet ble opprettet.

Et hovedprinsipp i dag er at lotteritillatelse ikke gis til hobby- eller fritidsforeninger for voksne, ut fra en vurdering om at voksne mennesker selv bør finansiere sine fritidsaktiviteter. Det gjøres imidlertid unntak for virksomhet som har en sosial betydning av et visst omfang for andre enn foreningens egne medlemmer (for eksempel kor og korps for voksne), og virksomhet rettet mot barn og unge. Det er også et prinsipp at typisk offentlige oppgaver ikke skal finansieres av inntekter fra lotterimarkedet, for eksempel bygging og drift av skoler, sykehus, kirker m.m. Det har videre vært nedfelt som prinsipp at privatøkonomiske tiltak eller sammenslutninger med tilsvarende formål ikke kan få lotteritillatelse, for eksempel yrkesorganisasjoner, fagforeninger og næringslivsorganisasjoner. Politiske partier har kunnet få lotteritillatelse og lokalradio og lokalfjernsyn er ansett som samfunnsnyttige formål. Misjonsforeninger med humanitær virksomhet anses som et humanitært formål. Det har imidlertid vært gjort flere unntak fra de generelle prinsippene beskrevet over. Antall godkjente organisasjoner er i dag over 5100.

For lotteritillatelser etter lotteriforskriften § 7 er det et krav om at organisasjonen, i tillegg til å være lotteriverdig, hovedsakelig driver internasjonal aktivitet. Lotteritilsynet kan gi fem tillatelser med inntil ni års varighet. Slike tillatelser ble første gang gitt i 2017.

Lotteriloven § 7 første ledd bokstav b åpner opp for at enkelte lotterier med begrenset omsetning kan avholdes uten tillatelse fra Lotteritilsynet. Det framgår av forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 5-1 at dette gjelder lotterier med omsetning inntil 200 000 kroner per kalenderår. Lotteriene må i stedet meldes inn til Lotteritilsynet før oppstart og kalles derfor ofte for meldingslotterier. Det må i tillegg sendes inn en sluttrapport etter at lotteriet er avholdt.

I tillegg til de lotteriverdige organisasjonene, kan meldingslotterier også avholdes av lokale og regionale ideelle og frivillige organisasjoner, når inntektene ikke benyttes til kommersiell virksomhet eller offentlige oppgaver. Private, kommersielle og offentlige aktører kan ikke arrangere meldingslotterier, med unntak av lotterier til inntekt for humanitære formål. Dette innebærer blant annet at det i dag ikke er adgang til å arrangere lotteri av denne typen til inntekt for skoleturer.

Ordningen med meldingslotterier fungerer først og fremst som en oversikt over og kontroll med hvem som arrangerer slike lotterier. Ut fra en risiko- og vesentlighetsvurdering har Lotteritilsynet valgt å ikke følge opp manglende sluttrapportering fra disse lotteriene.

14.1.2 Bruk av medhjelper

Lotteriloven bruker begrepet entreprenør i betydningen medhjelper. Med entreprenør menes foretak som helt eller delvis forestår gjennomføring av lotteri etter lotteriloven, jf. forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-2 første ledd andre punktum. Etter forarbeidene til lotteriloven dreier dette seg om profesjonell betalt bistand.

Av lotteriloven § 4 c framgår det at entreprenører som skal arrangere lotteri på vegne av en organisasjon eller forening må være autorisert. Det er Lotteritilsynet som gir autorisasjon. Nærmere bestemmelser om autorisasjon av entreprenører er fastsatt i forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-2. Her framgår det at styrets leder og daglig leder, eller andre ansvarlige personer i foretaket, ikke må ha gjort seg skyldig i økonomisk kriminalitet eller straffbare forhold etter lotteriloven. Det skal framlegges politiattest. Foretaket må også være suffisient og registrert i Enhetsregisteret. Det gjelder også vandelskrav til entreprenører knyttet til hvitvaskingsregelverket. Dette er beskrevet nærmere i punkt 10.3.1 over.

Autoriserte entreprenører registreres i Lotteriregisteret, jf. forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. §§ 3-1 og 3-3. Videre framgår det av lotteriloven § 4 f og forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. § 2-5 at godkjente entreprenører har regnskapsplikt etter regnskapsloven, og at lotterivirksomheten må holdes atskilt fra annen næringsvirksomhet hos entreprenøren.

Lotteriloven har ikke et generelt forbud mot bruk av medhjelper (entreprenør). Hovedregelen må dermed være at det er adgang til å benytte seg av medhjelper for å organisere et lotteri som man har fått tillatelse til å tilby. Det følger imidlertid av lotteriloven § 7 første ledd bokstavene b og c at det ikke er adgang til å bruke betalt medhjelper i meldingslotterier og andre lotterier som ikke krever tillatelse på forhånd. I Ot.prp. nr. 58 (1993–94) angis det at det alltid kreves tillatelse dersom lotteriarrangøren benytter betalt medhjelper (entreprenør) til å forestå det praktiske arbeidet med arrangementet.

Lotteriforskriften § 7 regulerer lotterier der lotteriets entreprenør har ansvar for trekningen. Bestemmelsen stiller blant annet krav om at entreprenøren må stille tilfredsstillende sikkerhet for gevinster, ha tilfredsstillende egenkapital og framvise en ren revisjonsberetning.

For enkelte lotteriformer der det er tillatt å bruke medhjelper, er det regulert i forskrift hvor stor andel av omsetningen, etter fradrag for gevinster, som skal tilfalle organisasjonen som har lotteritillatelse, og dermed også hvor stor andel entreprenøren får. Denne fordelingen varierer sterkt.

14.1.3 Samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektsmuligheter fra lotteri

I henhold til lotteriloven § 6 siste ledd kan Lotteritilsynet, ved avgjørelse om det skal gis tillatelse til å avholde lotteri, ta hensyn til «en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektsmulighetene fra lotterivirksomhet». Dette innebærer at Lotteritilsynet ut fra markeds- og konkurransehensyn samt behovet for lotteriinntekter, kan prioritere enkelte formål foran andre når det gjelder hvem som skal få tillatelse til å avholde lotteri. Det gjelder selv om organisasjonen i utgangspunktet oppfyller de kravene som regelverket stiller for å få en lotteritillatelse.

I vurderingen kan det blant annet legges vekt på foreningens størrelse og behovene til den gruppen som skal understøttes gjennom lotteriinntektene, jf. Ot.prp. nr. 58 (1993–94), s. 34. I de samme forarbeidene nevnes lotteri til inntekt for hobbyvirksomhet som eksempel på et formål som vil kunne nedprioriteres, til tross for at vilkårene for å avholde lotteri ellers er til stede. Det kan videre legges vekt på om lotteriets formål er helt eller delvis sammenfallende med tilsvarende formål til igangværende lotterier.

14.2 Høringen

I høringen foreslo departementet å lovfeste at pengespill som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal være et supplement til enerettstilbydernes tilbud. For å sikre at disse pengespillene holdes i et begrenset omfang, ble det også foreslått å lovfeste at pengespillene skal ha lav omsetning og premier av begrenset størrelse. Departementet foreslo imidlertid ikke en konkret begrensning knyttet til pengespillenes risiko, men viste til den foreslåtte begrensningen om at kun enerettstilbyderne skal kunne tilby pengespillene med høyest risiko. Det ble presisert i høringen at hovedregelen skal være at pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal supplere, og ikke konkurrere med, enerettaktørenes tilbud.

I vurderingen av hvem som skal kunne tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne, viste departementet til at det er behov for å begrense antall aktører og antall pengespill på det private markedet i lys av det EØS-rettslige utgangspunktet om at et privat marked innenfor en enerettsmodell skal være av «begrenset omfang».

Departementet foreslo å gå bort fra dagens regel om at det er organisasjoner med et «humanitært eller samfunnsnyttig formål» som kan tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne. Det ble pekt på at denne avgrensningen er lite presis og at tolkningen av hva som utgjør et humanitært eller samfunnsnyttig formål i lotterilovens betydning er basert på langvarig praksis som i liten grad er justert ut fra endrede faktiske forhold. Tolkningen av begrepet oppleves av enkelte organisasjoner som forskjellsbehandling, da sammenlignbare organisasjoner behandles ulikt etter dette lotteriregelverket.

Departementet foreslo å videreføre utgangspunktet om at inntekter fra pengespill i hovedsak skal tilfalle frivillige og ideelle organisasjoner, men foreslo å erstatte begrepet «humanitært eller samfunnsnyttig formål» med andre vilkår knyttet til organisasjonens formål og virksomhet og hvordan midlene fra pengespill kan brukes. Departementet la vekt på at vilkårene bør samsvare med vilkår som følger av andre ordninger som forvaltes av Lotteritilsynet, for å forenkle søknadsprosesser ved mulighet for gjenbruk av data. Videre la departementet til grunn at forvaltningspraksis knyttet til de ulike ordningene bør kunne gjenbrukes på tvers av ordningene, så langt det er mulig. Dette innebærer at samme begrep bør få samme innhold på tvers av ordningene.

Departementet foreslo at en aktør som ikke er en enerettstilbyder må oppfylle følgende vilkår for å kunne få tillatelse til å tilby pengespill:

• være registrert i Frivillighetsregisteret i nærmere utvalgte kategorier

• være en ikke-fortjenestebasert organisasjon

• ha frivillig innsats som en viktig del av virksomheten

• ikke ha privatøkonomiske interesser

• ikke være til for en lukket krets

Departementet anerkjente at registrering i Frivillighetsregisteret per i dag ikke er mulig for noen aktører med frivillig eller ideell virksomhet, for eksempel menigheter i Den norske kirke.

Departementet foreslo også enkelte vilkår knyttet til bruken av overskuddet fra pengespill for at en organisasjon skal kunne få tillatelse til å tilby pengespill. De foreslåtte vilkårene er i stor grad en videreføring av prinsipper som ligger til grunn for avgrensningen av hvilke formål som kan få tillatelse til å tilby pengespill etter gjeldende regelverk og er at:

• overskuddet skal brukes til organisasjonens egen ikke-fortjenestebaserte virksomhet

• overskuddet skal ikke brukes til å finansiere typisk offentlige oppgaver

• overskuddet skal ikke brukes til å finansiere fritidsaktiviteter for voksne

Departementet viste til at en oppstramming av regelverket og nye vilkår for organisasjonene, vil kunne føre til noen endringer i kretsen av organisasjoner som kan få tillatelse til å tilby pengespill. Det ble pekt på at flere frivillige organisasjoner vil kunne få tillatelse. Samtidig vil blant annet organisasjoner som kun fungerer som en møteplass eller fritidsaktivitet for voksne, i framtiden kunne falle utenfor kretsen av organisasjoner som kan få tillatelse til å tilby pengespill.

Videre foreslo departementet å fjerne krav om melding til Lotteritilsynet for de minste pengespillene med årlig omsetning inntil 200 000 kroner. Departementet vurderte at disse pengespillene sjelden utgjør en risiko for spilleproblemer eller hvitvasking. Fjerning av kravet om melding til Lotteritilsynet er også et forenklingstiltak. Departementet foreslo at slike pengespill skal være til inntekt for ikke-fortjenestebaserte formål, i tråd med lovens system ellers. For å sikre at pengespill som kan tilbys uten tillatelse ikke får et for stort omfang samlet sett, eller kan medføre en uforutsett risiko for spilleproblemer, foreslo departementet videre at gjennomføringen av disse pengespillene må ha et lokalt eller regionalt omfang, at bruk av profesjonell medhjelper ikke er tilatt og at pengespillene ikke skal kunne tilbys gjennom elektroniske plattformer. Bruk av elektroniske og digitale løsninger for betaling og distribusjon, som for eksempel Vipps og Facebook, vil imidlertid være tillatt.

Med bakgrunn i at det ikke har vært ønskelig å gjøre større endringer i hvilke aktører som kan tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne, foreslo departementet å videreføre adgangen for lokalradio og lokal-tv til å få tillatelse til å tilby radio- og tv-bingo. Dette ble foreslått som et unntak til hovedregelen om at det er ikke-fortjenestebaserte organisasjoner som kan få pengespilltillatelse.

I høringen foreslo departementet også en bestemmelse om medhjelpere som gjennomfører pengespill på vegne av andre. Dette er for eksempel bingoentreprenører som gjennomfører bingospill på vegne av organisasjoner som har tillatelse til å tilby pengespill. Det ble foreslått å videreføre kravet om at slike medhjelpere må forhåndsgodkjennes av Lotteritilsynet og å lovfeste at medhjelpere skal betale en andel av overskuddet til den som har tillatelsen. Departementet pekte også på utfordringer knyttet til at medhjelpere og den som har pengespilltillatelsen står i et avhengighetsforhold til hverandre, og viste til at dette vil gjennomgås i forbindelse med revisjon av forskriftene på pengespillfeltet.

Departementet foreslo også flere forskriftshjemler for å kunne gi nærmere regler blant annet om hvordan de foreslåtte vilkårene for å kunne få tillatelse til å tilby pengespill skal forstås, nærmere vilkår for tilbud av radio- og tv-bingo og vilkår som skal gjelde for medhjelpere.

Dagens lotterilov gir Lotteritilsynet mulighet til å gjøre en skjønnsmessig vurdering og ta hensyn til en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektsmulighetene fra lotterier, ved avgjørelsen av om en tillatelse skal gis eller ikke. Departementet foreslo i høringen at denne bestemmelsen ikke skal videreføres i ny pengespillov. Departementet vurderte at muligheten til en slik skjønnsmessig vurdering vil bidra til usikkerhet om hvilke krav som må oppfylles for å kunne tilby pengespill.

14.3 Høringsinstansenes syn

14.3.1 Hvilke pengespill skal kunne tilbys?

Lotteri- og stiftelsestilsynet vurderer at loven bør presisere at pengespill som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne, ikke skal ha høy risiko for spilleproblemer. Røde Kors og Novamedia Norsk Postkodelotteri AS har en tilsvarende vurdering og mener at pengespill som tilbys av andre skal ha lav risiko for spilleproblemer. Betsson Group mener at når forslaget ikke stiller krav om lav risiko for spilleavhengighet for pengespill som tilbys av andre aktører, viser dette manglende vilje til å fjerne spill med høy risiko. Spillavhengighet Norge mener at selv lavrisikospill kan være problematisk hos de med spilleproblemer og at det totale antall tillatelser bør reduseres.

Forslaget om at pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal være et supplement til enerettstilbydernes tilbud, og at de skal ha lav omsetning og premier av begrenset størrelse, har fått blandet mottagelse hos høringsinstansene. SOS-barnebyer Norge, WWF, UNICEF Norge, Utviklingsfondet, Regnskogfondet, Right To Play,Norges Innsamlingsråd,Novamedia Norsk PostkodelotteriAS og Association of Charity Lotteries in Europe ønsker ikke en begrensning i omsetning og premier. Disse høringsinstansene ønsker at omsetningsrammen for de største private lotteriene justeres proporsjonalt med Norsk Tippings omsetning. De fleste av disse høringsinstansene mener også at det skal være mulig å slå sammen tillatelser og dermed etablere pengespill med høyere omsetningsgrense enn i dag. Norsk Pantelotteri AS mener at Lotteritilsynet bør kunne foreta skjønnsmessige vurderinger og fravike restriksjoner for pengespill som ikke utgjør reell fare for spilleproblemer. Andre høringsinstanser, som Norges idrettsforbund og Røde Kors, støtter departementets forslag og er bekymret for at det private markedet skal bli for stort og svekke enerettsmodellen, men Røde Kors slutter seg til departementets vurdering om at lav omsetning og lave premier vil være dynamiske størrelser som kan endres med tiden. Betsson Group mener at omfanget av pengespilltilbydere med tillatelse til å tilby pengespill som et supplement til, og i konkurranse med, enerettstilbydernes tilbud, undergraver og virker imot formålet som søkes oppnådd med pengespillovgivningen.

Røde Kors og Norsk Pantelotteri AS ønsker også en egen regulering av pengespill som har noe annet enn penger som innsatsfaktor.

Videre mener Spillavhengighet Norge at det er vesentlige svakheter med dagens modell og antall operatører. De viser til at det ikke er systemer som kobler disse sammen, at det er stor tilgjengelighet, liten grad av regulering og ingen selvekskludering.

Flere aktører har uttalt seg om tilbudet av bingospill utenfor Norsk Tippings portefølje, og særlig tilbudet av databingo. Spillavhengighet Norge mener det er behov for større regulering av alle bingospill, med ansvarlighetstiltak og felles systemer. Denne høringsinstansen ønsker primært at all bingovirksomhet legges inn under Norsk Tippings ansvar. Noen spilleavhengighetsorganisasjoner, som Actis – Rusfeltets samarbeidsorganisasjon og Norsk Forening for Spillproblematikk, mener at databingo bør avvikles. Alternativt foreslås det at databingo kan tilbys av Norsk Tipping eller underlegges samme ansvarlighetskrav som gjelder for Norsk Tipping. Stiftelsen Dam, og flere andre organisasjoner som viser til høringssvaret fra Stiftelsen Dam, tar også til orde for at det bør innføres strengere ansvarlighetstiltak for databingo. Bingo- og Lotteriforbundet m.fl. (samleuttalelse på vegne av 25 bingoentreprenører) og Bransjeforeningen for Samfunnsnyttig Lotterivirksomhet stiller imidlertid spørsmål ved resultatet fra befolkningsundersøkelsen om spilleproblemer og mener at Hjelpelinjen gir et annet bilde med færre problemspillere knyttet til databingo.

Landsforeningen for hjerte og lungesyke og Landsforeningen i Norge (LO) uttrykker at det er behov for at også pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne, som loddsalg i lag og foreninger, kan gjøres digitalt. Fotolotto/Multilot AS peker også på at digitalisering vil kunne gi bedre ansvarlighet, lettere å overholde aldersgrenser, bedre sporbarhet og mindre risiko for hvitvasking.

14.3.2 Vilkår knyttet til organisasjonen og bruk av midler fra pengespill

Høringen viser at det er utstrakt støtte til departementets forslag om å gå bort fra begrepet «humanitært og samfunnsnyttig formål» som avgrensning for hvem som kan tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne, og erstatte dette med konkrete vilkår som organisasjonene må oppfylle. Departementets forslag om at det i hovedsak er ikke-fortjenestebaserte organisasjoner og formål som skal kunne ha inntekter fra pengespill får også bred støtte. Det er også støtte til departementets utgangspunkt om at vilkår etter pengespilloven bør samsvare med vilkårene som stilles til frivillige organisasjoner etter andre ordninger som forvaltes av Lotteritilsynet, slik at ordningen forenkles der det er mulig.

Bruk av Frivillighetsregisteret som inngangskriterium støttes av flere høringsinstanser, som Frivillighet Norge,Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU), De 10 Humanitære (10H), herunder Norges Blindeforbund og Kreftforeningen som slutter seg til 10Hs høringssvar, Røde Kors og Landslaget for lokalhistorie.

Kirkerådet og KA Arbeidsgiverorganisasjon for kirkelige virksomheter peker på pågående vurderinger av om menigheter i Den norske kirke skal gis registreringsrett i Frivillighetsregisteret. Dersom det ikke åpnes opp for slik registrering, ønsker disse høringsinstansene at det etableres et unntak fra dette kravet for menigheter i Den norske kirke, slik at de fortsatt skal kunne tilby pengespill. Frivillighet Norge mener at kirkens status som frivillig organisasjon eller ikke, bør avgjøres på overordnet nivå og ligge til grunn for om menighetene får registreringsrett i Frivillighetsregisteret og tilgang til ordninger forbeholdt frivilligheten.

Noen høringsinstanser har vært uenig i deler av departementets forslag om hvilke vilkår som skal stilles til organisasjonene og til bruken av midlene fra pengespill. Spillavhengighet Norge mener at politiske partier ikke bør kunne få inntekter fra pengespill.

Frivillighet Norge ønsker at kravet om at organisasjoner ikke skal være lukkede presiseres i tråd med dagens praksis, for å unngå en for snever tolkning og utelukkelse av organisasjoner hvor det er naturlige begrensninger for medlemskap, for eksempel ut fra kjønn, etnisitet og kompetanse. Høringsinstansen peker på at begrensninger også kan virke inkluderende.

Flere høringsinstanser har kommentert forslaget om å videreføre prinsippet om at inntekter fra pengespill ikke skal brukes til å finansiere offentlige oppgaver. Det er i hovedsak støtte til dette. Frivillighet Norge, De 10 Humanitære (10H), herunder Norges Blindeforbund og Kreftforeningen som slutter seg til 10Hs høringssvar, Nasjonalforeningen for folkehelsen og Røde Kors peker på at hva som regnes som offentlige oppgaver kan endres med tiden, og at det finnes grensetilfeller som for eksempel beredskapsarbeid, rusbehandling, besøkstjenester for eldre, integreringsarbeid, formidling av kulturarv og helsehjelp for papirløse. Det vises i denne sammenhengen til at frivilligheten har en lang tradisjon for å supplere det offentlige tjenestetilbudet der det er behov, og at det er mye samarbeid mellom det offentlige og frivilligheten om slike oppgaver. Disse høringsinstansene tar derfor til orde for at det skal være mulig å utvise skjønn i vurderingen av hva som utgjør offentlige oppgaver. Det vises for øvrig også til at frivillighetsregisterloven stiller krav om at registrerte enheter skal være uavhengige av det offentlige.

Frivillighet Norge, Røde Kors og Norsk musikkråd kommenterer forslaget om å videreføre prinsippet om at inntekter fra pengespill ikke skal brukes til fritidsaktiviteter for voksne. Disse høringsinstansene peker på samfunnsnytten i organisasjoner som inkluderer brede befolkningsgrupper, inkludert aktiviteter for voksne, og ønsker ikke den avgrensningen som er foreslått.

14.3.3 Særskilt om lokalradio og lokal-tv

Medietilsynet støtter en videreføring av at det kan gis tillatelse til bingo i lokalradio og lokal-tv og viser til at inntekter fra radiobingo er viktig for mange radioer utenfor storbyområdene.

Lotteri- og stiftelsestilsynet uttaler at bakgrunnen for denne bestemmelsen kunne vært bedre synliggjort. Lokalradio og lokal-tv passer ikke inn i begrepet «ikke-fortjenestebasert organisasjon», som er hovedregelen for hvem som kan tilby pengespill etter dette kapitlet. TV 2 AS mener at bestemmelsen bør inneholde de sentrale rammene for spillene og definisjon av aktørene.

Bingo- og Lotteriforbundet m.fl. (samleuttalelse på vegne av 25 bingoentreprenører) støtter ikke en videreføring av at det kan gis tillatelse til lokalradio og lokal-tv til radio- og tv-bingo. Høringsinstansen peker på at med overgangen til DAB kan spillere i realiteten delta i spillet over et geografisk mye større område enn radioens primære nedslagsfelt. En del lokalradioer tilbyr også sendinger via sin nettside. Høringsinstansene peker også på at tillatelse til lokalradio og lokal-tv bryter med prinsippet om at det er ikke-fortjenestebaserte organisasjoner som kan få tillatelse til å tilby pengespill.

14.3.4 Tilbud av mindre lotterier uten forhåndsgodkjenning

Lotteri- og stiftelsestilsynet er positiv til forslaget om at pengespill med årlig omsetning under 200 000 kroner skal kunne tilbys uten tillatelse og melding til Lotteritilsynet. Også flere frivillige organisasjoner, blant annet Frivillighet Norge, Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU) og Norges idrettsforbund gir uttrykk for at de støtter forslaget om å fjerne krav om melding til Lotteritilsynet for de minste pengespillene.

Frivillighet Norge, Det Norske Misjonsselskap, Digni og NORME – Norsk Råd for Misjon og Evangelisering peker på at beløpsgrensen på 200 000 kroner bør gjelde per lokallag og ikke samlet for organisasjoner med mange lokallag. Disse organisasjonene ønsker også at inntektene fra pengespillene kan benyttes utenfor det lokale omfanget, for eksempel være til inntekt for utenlandske formål.

Flere høringsinstanser, som Norges idrettsforbund, Lotteri- og stiftelsestilsynet, Landsorganisasjonen i Norge (LO), Det Norske Misjonsselskap, Digni og NORME – Norsk Råd for Misjon og Evangelisering ønsker at det skal være mulighet til å benytte elektroniske og digitale plattformer og løsninger også for disse pengespillene, eller at i det minste betaling og distribusjon av lodd må kunne skje digitalt. Argumenter som trekkes fram til støtte for dette, er blant annet at dette vil gi en mer teknologinøytral lov som kan stå seg over tid, at bruk av digitale plattformer kan ivareta miljøhensyn gjennom mindre papirbruk, og at å tillate bruk av digitale plattformer vil kunne gi alle lag og foreninger samme mulighet til inntekt, uavhengig av geografi. Flere peker også på smittevern under koronapandemien og vanskeligheter med å selge fysiske lodd i den forbindelse.

Politihøgskolen viser til at tilbydere av pokerspill med årlig omsetning under 200 000 kroner kan falle utenfor plikten til å søke om tillatelse og at omfanget av slike tilbydere er ukjent.

14.3.5 Bruk av medhjelper

Noen høringsinstanser har kommentert departementets beskrivelse av at det har forekommet tilfeller hvor bingoentreprenører har stilt vilkår om økonomiske motytelser fra mottakere av overskuddet fra bingohallen. Norges idrettsforbund og Bingo- og Lotteriforbundet m.fl. (samleuttalelse på vegne av 25 bingoentreprenører) peker på at slike motytelser er uakseptable og at dette bør reguleres i forskrift. Bingo- og Lotteriforbundet m.fl. mener likevel at prinsippet om at entreprenøren selv velger sine formål bør bestå, blant annet for å sikre fortsatt samarbeid i tilfeller hvor entreprenørbedrifter er heleid av formålene.

Lotteri- og stiftelsestilsynet foreslår at forslaget om at en medhjelper skal betale en «andel av overskuddet» til formålene endres til at medhjelper skal betale en «andel». Dette vil for eksempel forhindre at medhjelpere tilpasser kostnadsnivå for å slippe å gå med overskudd som må fordeles videre til formålene. Denne høringsinstansen mener også at det bør presiseres hva som menes med å «arrangere» pengespill, for å avklare om loven skal fange opp tilfeller hvor private aktører selger ferdige pakker til ikke-fortjenestebaserte organisasjoner, og på denne måten ikke «arrangerer» pengespill på vegne av organisasjonene.

14.3.6 Skjønnsmessig fordeling av inntektene fra pengespill

Flere høringsinstanser har på generelt grunnlag støttet en regulering med mindre bruk av skjønn fra Lotteritilsynets side i tildelingen av tillatelser til å tilby pengespill, men ingen høringsinstanser hadde konkrete merknader til om en adgang til skjønnsmessig fordeling av inntektene fra pengespill bør videreføres eller ikke.

14.4 Departementets vurdering

14.4.1 Pengespill som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne

Enerettstilbyderne skal være bærebjelken i den norske pengespillpolitikken. Pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal derfor være av et begrenset omfang og skal i tråd med drøftelsen i punkt 13.2 være et supplement til enerettstilbydernes tilbud. Departementet vurderer at dette også er et utgangspunkt som er av vesentlig betydning for å oppfylle EØS-rettens krav til en enerettsmodell. Et begrenset omfang vil innebære begrensninger både for pengespillenes omsetning og det totale antall pengespill som kan finnes på markedet.

I høringen foreslo departementet å lovfeste at pengespillene som tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal ha lav omsetning og begrenset størrelse på premiene, for å sikre at disse pengespillene holdes i et begrenset omfang. Høringsinstansene hadde noe ulikt syn på forslaget i høringen, der noen frivillige organisasjoner ønsker færre restriksjoner på muligheten til å tilby pengespill for å kunne sikre inntekter til sitt arbeid, mens andre organisasjoner støtter departementets forslag og er bekymret over at manglende begrensninger kan svekke enerettsmodellen. Departementet mener at organisasjonenes ønske om økte inntekter ikke kan gå foran ønsket om å sikre en god reguleringsmodell som oppfyller de pengespillpolitiske målene. Å tillate et privat pengespillmarked uten begrensninger, vil i realiteten åpne opp for mer konkurranse. Regelverket tilrettelegger for at det skal være mulig for frivillige organisasjoner å ha et pengespilltilbud, men omfanget av dette bør ikke være av en størrelse som gjør at tilbudet blir mer å regne som konkurrerende med, heller enn supplerende til, enerettstilbydernes tilbud. Departementet holder derfor fast på forslaget fra høringen om at pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal ha lav omsetning og begrenset størrelse på premiene, for å sikre at dette pengespilltilbudet fortsatt vil ha begrenset omfang.

Hva som utgjør lav omsetning og begrenset premiestørrelse vil kunne endres over tid, og begrepene vil dermed ha et dynamisk innhold. Begrepene vil også til en viss grad kunne være relative til enerettstilbydernes pengespilltilbud. Departementet vurderer at det nærmere innholdet i begrepene bør få en løpende vurdering og er dermed best egnet for regulering i forskrift. Departementet foreslår derfor en hjemmel i § 23 til å regulere i forskrift hvilken omsetning og hvilke gevinster som er tillatt. Slike forskriftsbestemmelser finnes allerede for ulike typer pengespill, blant annet i lotteriforskriften §§ 5, 6 og 7 som regulerer ulike former for lotterier.

Begrepet begrenset omfang sier i utgangspunktet ingenting om hvilken risiko for spilleproblemer pengespillene kan ha. Det følger imidlertid av lovforslaget § 10 at bare enerettstilbyderne kan tilby pengespill som har høy risiko for å skape spilleproblemer. Dette innebærer at slike pengespill ikke skal tilbys av tilbydere som får tillatelse etter lovforslaget kapittel 4. I høringen foreslo ikke departementet å regulere ytterligere hvilken risiko pengespillene som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne kan ha. Det var imidlertid flere høringsinstanser som mente at loven burde presisere at pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne bør ha lav risiko for spilleproblemer, alternativt ikke ha høy risiko. Selv om lovforslaget § 10, som presiserer at bare enerettstilbyderne kan tilby pengespill med høy risiko for spilleproblemer, vil legge begrensninger på andre tilbyderes pengespilltilbud, støtter departementet innspillene i høringen om at det kan være hensiktsmessig å synliggjøre dette også i kapittel 4. Departementet foreslår derfor å innta i § 17 at pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne ikke skal ha høy risiko for spilleproblemer.

Kravet om at pengespilltilbudet ikke skal ha høy risiko for spilleproblemer kan få betydning for enkelte pengespill som finnes på markedet i dag, blant annet databingo i lokale og spilleautomater på skip. Disse spillformene vil kunne eksistere videre under nytt regelverk, men innretningen på spillene må være slik at de ikke har høy risiko for å gi spilleproblemer.

Departementet viser også til at rammeverket for pengespillet vil kunne ha betydning for hvilken risiko det vurderes å ha. Et godt ansvarlighetsrammeverk vil kunne redusere risikoen for pengespill som i utgangspunktet har høyere risiko for å skape spilleproblemer. Universitetet i Bergens befolkningsundersøkelse «Omfang av penge- og dataspillproblemer i Norge i 2019» viser at noen pengespill som tilbys på det private lotterimarkedet har en overrepresentasjon av risiko- og problemspillere, for eksempel databingo i lokaler. Departementet vil vurdere om det er behov for å etablere flere ansvarlighetstiltak for disse pengespillene i forbindelse med at dagens forskrifter må oppdateres for å samsvare med den nye pengespillovens generelle krav og regler.

14.4.2 Hvem skal kunne tilby pengespillene?

14.4.2.1 Utgangspunkt for vurderingen

Som omtalt over, er det EØS-rettslige utgangspunktet at i en enerettsmodell kan et privat marked «av begrenset omfang» tillates, i tillegg til enerettstilbydernes tilbud. Det er derfor nødvendig å ha en begrensning på antall tilbydere, antall pengespill og pengespillenes omsetning innenfor en enerettsmodell.

Etter dagens regelverk kan organisasjoner med et «humanitært eller samfunnsnyttig formål» tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne. Tallet på godkjente organisasjoner som kan tilby pengespill etter tolkningen av dette begrepet i dag, er over 5 100. Dette dreier seg i hovedsak om frivillige organisasjoner. Til sammenligning har Frivillighetsregisteret registrert i overkant av 60 000 enheter. Dette antallet viser at det også i framtiden må gjøres et utvalg blant frivillige organisasjoner for å sikre at pengespillmarkedet ikke blir for stort.

Videre viser gjennomgangen av gjeldende regelverk at det i dag er flere utfordringer når det gjelder avgrensningen av hvem som kan tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne.

For det første er lotterilovens krav om at tillatelse kan gis til organisasjoner med et «humanitært eller samfunnsnyttig formål» en lite presis avgrensning. En rekke organisasjoner som ikke får tillatelse etter lotteriloven, vil med rette selv vurdere at arbeidet som deres organisasjon utfører er samfunnsnyttig eller humanitært.

For det andre har den nærmere tolkningen av begrepet «humanitært eller samfunnsnyttig formål» i lotteriloven i stor grad vært basert på fragmenterte føringer i lovforarbeider og instrukser samt praksis som er videreført fra den gang lotterifeltet ble forvaltet lokalt av politidistriktene. Praksis er i liten grad justert ut fra endrede faktiske forhold. Det har også vært vurdert som lite hensiktsmessig å utvide tolkningen av begrepet «humanitært eller samfunnsnyttig formål» til å omfatte nye grupper frivillige organisasjoner. Dette har igjen ført til at det har oppstått ulikheter i praksis blant forskjellige grupper av organisasjoner i tilgangen til lotterimarkedet, som kan være vanskelig å forsvare prinsipielt. Organisasjoner som etter praksis har vært godkjent blir fortsatt godkjent, mens nye organisasjoner ikke kommer til. Alt dette har gitt en praksis som kan framstå som inkonsekvent og vanskelig å forklare.

For det tredje har organisasjoner fått tillatelse til å avholde lotterier til inntekt for de delene av sin virksomhet som har falt inn under det som er tolket som «humanitært eller samfunnsnyttig formål» etter lotteriloven. Dette innebærer at noen organisasjoner kan ha fått lotteritillatelse, mens sammenlignbare organisasjoner kan ha fått avslag, basert på hva inntektene fra lotteriene skal brukes til. Dette kan føre til usikkerhet og misforståelser rundt gjeldende regelverk.

Departementet viser til at Stortinget i tidligere lovprosesser har bedt om en klargjøring av kriteriene for å få tilgang til lotterimarkedet, uten at dette tidligere har blitt fulgt opp med en prinsipiell gjennomgang eller avklaring. Blant annet uttrykte Stortinget i Innst. O. nr. 33 (1999–2000) følgende:

«Komiteen er enig med departementet i at det i større grad bør klargjøres hvilke kriterier som skal legges til grunn for adgangen til de ulike lotterimarkedene. Endrede kriterier for hvem som skal anses som lotteriverdige, må behandles i Stortinget. Komiteen mener kriteriene må være slik at de sikrer likebehandling av store og små aktører.»

Med denne bakgrunn mener departementet at det i nytt pengespillregelverk er behov for å fastsette tydeligere regler i lov og forskrift for hvem som skal kunne tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne. I vurderingen av hvilken krets som bør kunne få tillatelse til å tilby pengespill, har departementet hatt målet om å begrense at pengespill er gjenstand for privat fortjeneste som utgangspunkt. Det vises i denne sammenheng også til forslag til formålsbestemmelse i lovforslaget § 1 bokstav c, hvor det sies at loven skal legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål. Departementet har derfor ikke vurdert nærmere om adgangen til pengespilltillatelse bør utvides til andre kommersielle eller fortjenestebaserte aktører, utover de få unntakene som finnes i dag (spill på skip og bingo i lokalradio/-fjernsyn). Departementet viderefører dermed utgangspunktet om at inntekter fra pengespill i hovedsak skal tilfalle frivillige og ideelle organisasjoner.

Departementet vurderer at for å sikre at omfanget av pengespill ikke øker vesentlig, er det ikke ønskelig å gjøre for store endringer i hvilke kategorier av organisasjoner som kan få tillatelse til å tilby pengespill. Departementet ønsker derfor å videreføre hovedprinsippene i dagens forvaltningspraksis, men at disse prinsippene nedfelles i loven som krav, og at innholdet i kravene presiseres nærmere i forskrift. Dette vil gi et mer helhetlig og forutsigbart regelverk. Med en slik avgrensning vil de fleste som kan tilby pengespill i dag også kunne gjøre det etter nytt regelverk. I tillegg vil noen flere kunne komme til. Noen enkeltaktører og grupper vil imidlertid falle ut, avhengig av hvilke nærmere avgrensninger som gjøres. Departementet har dermed falt ned på å foreslå enkelte grunnvilkår i ny pengespillov basert på hovedprinsippene i dagens ordning. Dette innebærer både krav til organisasjonens formål og virksomhet og krav til bruken av midlene fra pengespill.

Videre er departementets utgangspunkt at så langt det er hensiktsmessig, bør kravene for organisasjoner som kan tilby pengespill samsvare med krav som stilles gjennom andre søknadsbaserte ordninger som forvaltes av Lotteritilsynet, som merverdiavgiftskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner og ordningen med tilskudd til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner fra Norsk Tippings overskudd. Dette vil gi en forenkling for organisasjonene, ved at data kan gjenbrukes fra de ulike ordningene. Departementet legger også til grunn at forvaltningspraksis knyttet til vurderingen av hva som skal til for å oppfylle de konkrete kravene, så langt som mulig bør kunne brukes på tvers av ordningene, slik at samme begrep får samme innhold i ordningene som Lotteritilsynet forvalter. Dette vil kunne gi økt forutsigbarhet for organisasjonene og forenkle saksbehandlingen i Lotteritilsynet. Dette innebærer også at innholdet i begrepene knyttet til pengespilloven bør utvikles i tråd med utviklingen av regelverk og praksis også innefor andre ordninger. En slik tilnærming gjør at loven bør fastsette krav i form av overordnede prinsipper, mens det vil være mest hensiktsmessig å regulere i forskrift hvordan disse prinsippene skal forstås.

14.4.2.2 Krav til organisasjonen

Med dette som bakgrunn, foreslår departementet at for å kunne tilby pengespill, må en tilbyder som ikke er enerettstilbyder oppfylle følgende krav, se lovforslaget § 18:

• være registrert i Frivillighetsregisteret

• være en ikke-fortjenestebasert organisasjon

• ha frivillig innsats som en viktig del av virksomheten

• ikke være tilgjengelig bare for en lukket krets

• ikke drive virksomhet som gir privatøkonomiske fordeler

I tråd med føringer fra Meld. St. 10 (2018–2019) skal Frivillighetsregisteret i større grad brukes som inngangskriterium i ordninger forbeholdt frivillig sektor. Departementet foreslår dermed at registrering i Frivillighetsregisteret skal være et krav for den som kan få tillatelse til å tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne. Forslaget fikk bred støtte i høringen.

Krav om registrering i Frivillighetsregisteret ligger også til grunn i forskrift om merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner, forskrift om tilskudd til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner fra Norsk Tippings overskudd og forskrift om grasrotandel.

Departementet vil understreke at Frivillighetsregisteret har over ti ganger så mange registrerte organisasjoner som antallet organisasjoner som er godkjent til å tilby lotteri under dagens lotterilov. For å få et velfungerende pengespillmarked som møter EØS-rettens krav om at tilbud fra andre enn enerettstilbyderne skal være av begrenset omfang, kan imidlertid ikke Frivillighetsregisteret være det eneste vilkåret for å avgrense kretsen av pengespilltilbydere.

Den norske kirke og menigheter i den norske kirke har ikke registreringsrett i Frivillighetsregisteret. Bakgrunnen for dette har vært kirkens tidligere tilknytning til staten. Departementet viser til at det skal igangsettes et arbeid for å se på frivillighetsregisterloven med tanke på forenkling. I den forbindelse legges det også opp til en vurdering av registreringsmulighet for menigheter i Den norske kirke. Dette er er et langsiktig arbeid og det vil ta tid før eventuelle endringer er på plass. For å sikre at også menigheter i Den norske kirke skal ha mulighet til å tilby lotterier, foreslår departementet at det fastsettes et unntak fra kravet om registering i Frivillighetsregisteret for disse. Unntaket kan fjernes i framtiden dersom menighetene får registreringsrett i Frivillighetsregisteret.

Departementet foreslår videre et krav om å være en ikke-fortjenestebasert organisasjon for å kunne få tillatelse til å tilby pengespill i denne sammenhengen. Dette forslaget fikk også bred støtte i høringen. Det er lang tradisjon for at inntekter fra pengespill på det private markedet i hovedsak skal tilfalle frivillig virksomhet. I frivillighetsregisterloven og forskrift om merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner defineres frivillig virksomhet som aktiviteter som ikke er fortjenestebaserte.

Med begrepet «ikke-fortjenestebasert» menes her at organisasjonens aktivitet ikke skal generere fortjeneste for dem som står bak aktiviteten. Med fortjeneste siktes det til et overskudd, eller eventuelt likvidasjonsoverskudd ved oppløsning, som kan utdeles til eierne eller medlemmene dersom organisasjonsformen eller vedtektene tillater at det foretas utdelinger. En organisasjon kan likevel drive en aktivitet som isolert sett er egnet til å gå med overskudd. Betingelsen er at overskuddet i sin helhet blir ført tilbake til den frivillige virksomheten. Det må være nedfelt i vedtektene til organisasjonen at et eventuelt overskudd skal tilbakeføres til formålet.

Krav om at organisasjonen må ha frivillig innsats som en viktig del av virksomheten bygger opp under kravet om å være en ikke-fortjenestebasert organisasjon. Et tilsvarende krav følger også av forskrift om merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner § 5. Frivillig innsats som en viktig del av virksomheten vil kunne variere avhengig av organisasjonens omfang, formål og type aktivitet. Lotteritilsynet kan ved vurdering av om en organisasjon har tilstrekkelig frivillig innsats blant annet legge vekt på:

• regelmessig aktivitet hvor frivillige er en sentral del av aktiviteten

• forholdet mellom lønnet og ulønnet innsats

• antall medlemmer

• antall faste givere

• antall gaver/givere per år

Departementet legger til grunn at praksis fra forvaltningen av merverdiavgiftskompensasjonsordningen for frivillige organisasjoner skal brukes i tolkningen av begrepet etter pengespilloven.

Kravet om at organisasjonen ikke skal ha privatøkonomiske interesser tar sikte på å sikre at midlene kommer reell frivillig virksomhet til gode, og ikke tilfaller organisasjoner som primært ivaretar medlemmenes privatøkonomiske interesser. Eksempler på organisasjoner med privatøkonomiske interesser er yrkes-, nærings- og arbeidslivsorganisasjoner, fagforeninger, borettslag, samt hytteforeninger og båtforeninger som har som formål å ivareta hensyn til medlemmenes egne privatøkonomiske interesser.

Kravet om at organisasjonen ikke skal være lukket bygger opp under intensjonen om at det er frivillige organisasjoner som primært skal kunne få tillatelse til å tilby pengespill. Lukkede organisasjoner vil være organisasjoner som ikke er åpne for allmennheten hvor dette ellers hadde vært naturlig. Dette inkluderer organisasjoner som har et selektivt medlemskap uten naturlig avgrensing, for eksempel ved at eksisterende medlemmer skal forhåndsgodkjenne nye medlemmer, at nye medlemmer må kunne vise til et godt omdømme, eller at enkelte utestenges på grunn av etnisitet, kjønn, utdanning, osv. hvor dette ikke er en naturlig avgrensning i lys av organisasjonens virksomhet. Lukkede organisasjoner vurderes ikke å fremme frivillig aktivitet.

Enkelte organisasjoner har imidlertid naturlige begrensninger i medlemskap basert på for eksempel alder, kjønn, eller kompetanse, slik som barne- og ungdomsorganisasjoner som har en aldersgrense, eller et kor for bare gutter eller bare jenter. Dette er ikke å anse som lukkede organisasjoner. Tilsvarende må det kunne forventes at det stilles krav om kompetanse til medlemmer i enkelte kategorier av foreninger som Røde Kors hjelpekorps eller lignende. En rekke organisasjoner som tidligere kunne ansees for å være lukket er i ferd med å endre vedtekter og praksis for å tilby åpent medlemskap. Det har vist seg krevende å etablere en forvaltningspraksis på feltet, da det skjer store endringer i organisasjonslandskapet på dette området. Praksis for de ulike ordningene bør imidlertid samkjøres så langt det er mulig.

Som nevnt over, bør innholdet i begrepene knyttet til pengespilloven utvikles i tråd med utviklingen av regelverk og praksis også innenfor andre ordninger som bruker de samme begrepene som inngangskrav. Departementet foreslår derfor en hjemmel i § 18 tredje ledd til å gi forskrift om hva som utgjør en ikke-fortjenestebasert organisasjon, frivillig innsats, lukket krets og privatøkonomiske fordeler.

14.4.2.3 Krav til bruken av midlene

Departementet foreslår videre i lovforslaget § 19 å stille enkelte krav til bruken av overskuddet fra pengespillene for at en organisasjon skal kunne få tillatelse til å tilby pengespill. Disse kravene fanger opp noen av de prinsippene som ligger til grunn for avgrensningen av hvilke formål som kan få tillatelse til å tilby pengespill i dag og er dermed i stor grad en videreføring av gjeldende rett. Departementet foreslår følgende vilkår:

• overskuddet skal brukes til organisasjonens egen ikke-fortjenestebaserte virksomhet

• overskuddet skal ikke brukes til å finansiere oppgaver som ved lov er lagt til offentlige organer eller virksomhet som utføres av eller på vegne av offentlige organer eller kommer det offentlige til gode

• overskuddet skal ikke brukes til å finansiere fritidsaktiviteter for voksne

Krav om at overskudd fra pengespillene skal brukes til organisasjonens egen ikke-fortjenestebaserte virksomhet skal sikre at midlene kommer lovens tiltenkte formål til gode. I tilfeller hvor en organisasjon driver både ikke-fortjenestebasert og fortjenestebasert virksomhet for eksempel gjennom salg av kurs eller produkter eller drift av en bingohall, vil det i de fleste tilfeller være krav om separat regnskapsføring av den fortjenestebaserte og ikke-fortjenestebaserte delen av organisasjonens virksomhet. Overskuddet fra pengespillene skal brukes kun til den ikke-fortjenestebaserte virksomheten. Kravet om at overskuddet i tillegg må brukes i egen virksomhet forhindrer at overskuddet fra pengespillene viderefordeles fra organisasjonene til formål som ikke samsvarer med organisasjonens virksomhet.

Krav om at overskuddet ikke skal brukes til å finansiere offentlige oppgaver ligger til grunn for dagens avgrensning av hvilke organisasjoner som kan få pengespilltillatelse. Bakgrunnen for avgrensningen er en vurdering av at det som er offentlige oppgaver bør betales av det offentlige og ikke finansieres med overskudd fra pengespill. Dette prinsippet fikk støtte i høringen.

I høringen var flere organisasjoner bekymret for at hva som er offentlige oppgaver skal tolkes for omfattende, og det ble vist til at en rekke oppgaver utføres av det offentlige og frivillige organisasjoner i samarbeid. Hva som anses som offentlige oppgaver kan også endre seg. Departementet er enig i at det må tas høyde for samspillet mellom det offentlige og frivilligheten når det gjelder oppgaver som utføres i samfunnet. Oppgaver som er lovpålagt kommuner eller andre offentlige organ, vil oftest være typisk offentlige oppgaver, og lovteksten presiserer dette. Det bør legges til grunn at bygging, vedlikehold og drift av sykehus, barnehager, skole, aldershjem, rehabiliteringssentre og andre tilsvarende statlige eller kommunale oppgaver ikke vil kunne finansieres av overskudd fra pengespill. Virksomhet som er organisert av eller med tilknytning til det offentlige ved at stat, fylkeskommune eller kommune gjennom å oppnevne styremedlemmer eller på annen måte kan påvirke eller legge føringer for virksomheten, vil heller ikke kunne få tillatelse. Videre utelukker lovforslaget også virksomhet som kommer det offentlige til gode.

Krav om at overskuddet ikke skal brukes til å finansiere fritidsaktiviteter for voksne kodifiserer gjeldende rett på feltet. Det har vært et langvarig prinsipp at inntekter fra lotterier og pengespill ikke skal gå til å finansiere fritidsaktiviteter for voksne. Noen høringsinstanser har vært negative til denne avgrensningen og har vist til samfunnsnytten i organisasjoner som inkluderer brede befolkningsgrupper, selv om det dreier seg om aktiviteter for voksne. Departementet har forståelse for denne argumentasjonen, og legger til grunn at organisasjoner som har et videre formål enn å være en sosial samlingsplass eller rent fritidstilbud til voksne, for eksempel tilbud som motvirker psykiske problemer, ensomhet eller rusavhengighet, vil kunne få pengespilltillatelse.

Forståelsen av begrepet fritidsaktiviteter for voksne bør tolkes snevrere enn i dag, hvor det er gjort unntak for aktiviteter hvor det gjennomføres et visst antall opptredener årlig. Begrensningen innebærer at idrettslag, kor, korps og sosiale samlingsplasser som retter sin aktivitet mot voksne, ikke vil få tillatelse til å tilby pengespill, selv om organisasjonen er ikke-fortjenestebasert og har betydelig frivillig aktivitet.

14.4.2.4 Konsekvenser av forslaget

Departementet vurderer at forslagene beskrevet over vil kunne føre til en forenkling av søknadsprosedyrene for organisasjonene som søker om tillatelse til å tilby pengespill. Ved i størst mulig grad å koble begrepsbruk til eksisterende regelverk og forvaltningspraksis, vil dokumentasjon kunne gjenbrukes, organisasjonene vil få forutsigbarhet i søknadsprosessene, og det sikres en større grad av helhetlig forvaltningspraksis.

Selv om departementet ikke ønsker å gjøre store endringer sammenlignet med dagens regelverk, når det gjelder hvilke organisasjoner som kan få tillatelse til å tilby pengespill, vil en oppstramming og presisering av regelverket nødvendigvis føre til noen endringer.

Departementet vurderer at forslaget vil føre til at nye grupper av organisasjoner vil kunne få tillatelse til å tilby pengespill. Blant annet vil flere frivillige organisasjoner innenfor sosiale tjenester som supplerer offentlige tilbud, for eksempel innen rusomsorg, omsorg for eldre og rehabilitering etter soning, kunne oppfylle vilkårene for tillatelse. Det samme vil gjelde for organisasjoner som driver med inkluderingsarbeid. Flere kunst-, kultur- og kulturvernorganisasjoner og tros- og livssynsorganisasjoner vil også trolig kunne få tillatelse.

Eksempler på organisasjoner som trolig vil miste mulighet til å få tillatelse etter de nye vilkårene vil være organisasjoner som fungerer som møteplass eller fritidsaktivitet for voksne. Dette har også vært hovedregelen til nå, men det har vært gjort flere unntak. Ved å fastsette en mer prinsipiell avgrensning vil for eksempel enkelte kor og korps samt aktivitetsklubber for voksne, som pensjonistforeninger med et sosialt preg og andre sosiale klubber, ikke lenger kunne få tillatelse til å tilby pengespill. Det samme vil gjelde organisasjoner som viderefordeler midler, ut fra kravet om at midler fra pengespill skal brukes til organisasjonens egen ikke-fortjenestebaserte virksomhet og ikke overføres til andre organisasjoner eller andre formål som ikke samsvarer med virksomhetens formål. Videre vil pengespill til inntekt for kommersielle interesser eller offentlige oppgaver ikke kunne få tillatelse til pengespill. Eksempler på dette er privatskoler eller drift og vedlikehold av kommunale grendehus, eller tilsvarende lokaler som tilbys av kommersielle aktører.

Svært mange av de organisasjoner som faller utenfor, vil etter lovforslaget § 22 likevel kunne avholde pengespill med årlig omsetning inntil 200 000 kroner uten tillatelse, se nærmere omtale i punkt 14.4.4. nedenfor.

14.4.3 Særskilt om lokalradio og lokalfjernsyn

I dag kan lokalradiostasjoner og lokalfjernsynsstasjoner få tillatelse til å avholde bingo i radio- og fjernsynssendinger. Dette vil i noen tilfeller bryte med prinsippet om at inntekter fra pengespill som hovedregel skal gå til ikke-fortjenestebaserte formål. Opprinnelig var kommersiell lokalradio ikke tillatt, og arbeid i radioen var basert på frivillig aktivitet. Selv etter etableringen av mer kommersiell lokalradio har lokalradioer blitt vurdert av Stortinget som samfunnsnyttige formål under lotteriloven og har dermed kunnet tilby radiobingo. Stortinget har også i andre sammenhenger pekt på samfunnsnytten av lokalradioer. I Innst. 14 S (2018–2019) uttalte flertallet i familie- og kulturkomiteen at det er viktig å legge opp til en politikk som legger til rette for sterke og livskraftige lokalradioer. I 2020 tilbød 55 lokalradioer radiobingo. Lokalfjernsyn har så langt hatt marginal lotteriaktivitet og det er snakk om svært få aktører.

Departementet har i vurderingen over lagt til grunn at det ikke er ønskelig å gjøre større endringer i hvem som kan tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne. Departementet viser også til Stortingets tidligere vurderinger av samfunnsnytten i lokalkringkasting. Departementet foreslår derfor en lovbestemmelse som viderefører adgangen for lokalradio- og lokalfjernsynsstasjoner til å tilby pengespill, se lovforslaget § 20. Det er kringkasteren som har konsesjon etter kringkastingsloven til å tilby lokalradio eller lokalfjernsyn som kan få tillatelse fra Lotteritilsynet. Kringkaster er i kringkastingsloven § 1-1 første ledd definert som fysisk eller juridisk person som i ervervsvirksomhet utøver effektiv redaksjonell kontroll med utvelgelsen og organiseringen av lyd- eller bildeprogrammene.

Etter kringkastingsregelverket er det konsesjonsplikt for lokalkringkastere som sender på FM eller DAB. Departementet foreslår derfor å ta dette med som et vilkår i lovbestemmelsen. Et tilsvarende krav om konsesjon finnes allerede i dag i bingoforskriften § 23.

For lokalkringkastere som bare sender på internett, er det ikke krav om konsesjon etter kringkastingsregelverket, men det følger av kringkastingsloven § 2-1 tredje ledd at kringkasteren skal registrere seg hos Medietilsynet. I lys av den pågående digitaliseringen av kringkastingstilbudet, har departementet vurdert om adgangen til å tilby pengespill over radio eller tv også bør gjelde for registreringspliktige kringkastere. Departementet vurderer imidlertid at dette vil innebære en utvidelse av kretsen som kan få adgang til å tilby pengespill i radio eller tv, noe som ikke hensikten med lovforslaget.

Enkelte lokalradiokringkastere kan få konsesjon gjennom det riksdekkende DAB-nettet og ikke lokalradionettet. I disse tilfellene, forutsettes det at for å få pengespilltillatelse etter bestemmelsen om lokalradio og lokalfjernsyn, må kringkasteren kunne dokumentere at stasjonen har en lokal tilknytning, for eksempel ved at stasjonen har et lokalt nedslagsfelt eller et lokalt dekningsområde.

Departementet foreslår også å regulere at overskuddet fra pengespillene skal gå til den lokalradio- eller lokalfjernsynsstasjonen som tillatelsen gjelder. Et tilsvarende krav gjelder også i dag og er nedfelt i bingoforskriften § 23. En kringkaster kan ha flere tillatelser til å tilby pengespill i forskjellige lokalradio- eller lokalfjernsynsstasjoner. Denne bestemmelsen skal sikre at overskuddet brukes lokalt i virksomheten til den stasjonen som tilbyr pengespillet.

Når det gjelder hvilke pengespill som kan tilbys i lokalradio og lokalfjernsyn og rammene for spillene, foreslås det at dette reguleres nærmere i forskrift gitt av departementet, se lovforslaget § 23. Som et utgangspunkt vurderer departementet at tilbudet i lokalradio og lokalfjernsyn ikke bør utvides sammenlignet med i dag, for å sikre at dette er et tilbud av begrenset omfang i det totale pengespillmarkedet. Dette innebærer at radio- eller tv-bingo tilbys gjennom lokalradio- eller lokalfjernsynsprogram som presenterer bingotrekningen, og at det tilbys maksimum én ukentlig trekning per stasjon. Departementet vil også vurdere å etablere omsetningsgrenser for disse pengespillene dersom det totale omfanget er økende.

I høringen har en rekke bingoentreprenører i en samleuttalelse gitt uttrykk for at dette tilbudet bør fjernes, da de mener at den lokale dimensjonen er mindre etter overgangen til digital radio (DAB). Departementet ser at lokalradio på DAB kan nå ut til en større krets enn tidligere, men viser til at den lokale dimensjonen likevel vil være til stede i de fleste lokalradioer. Departementet vil imidlertid følge utviklingen i radio- og tv-bingotilbudet i forbindelse med digitaliseringen av lokalkringkasting. Om nødvendig kan departementet gi forskrift om vilkår for gjennomføringen av pengespillene som sikrer at den lokale dimensjonen ivaretas for pengespillene som tilbys av lokalradio- og lokalfjernsynsstasjoner. I lys av den pågående digitaliseringen, vil departementet også vurdere om det på sikt vil være hensiktsmessig å endre på kravet om konsesjon for å kunne få tillatelse til å tilby pengespill i lokalradio og lokalfjernsyn.

14.4.4 Tilbud av mindre lotterier uten forhåndsgodkjenning

Departementet ønsker å forenkle prosedyrene som gjelder for frivillige organisasjoner på pengespillmarkedet der hvor det er mulig. Dette er i tråd med regjeringens frivillighetspolitikk. Samtidig må det tas hensyn til at tilbud av pengespill ikke kan sammenlignes med tilskuddsordninger til frivillig sektor eller tradisjonelle innsamlingsaksjoner. På pengespillfeltet er det opplagt et behov for kontroll med markedet, for å redusere risikoen knyttet til tilbud av pengespill og for å kunne nå øvrige pengespillpolitiske mål. Det er imidlertid ikke behov for samme grad av kontroll og tilsyn over hele pengespillfeltet. I noen deler av markedet er risikoen forbundet med pengespill lav, både på grunn av spillformene som tilbys, omsetnings- og premiestørrelse og graden av sosial kontroll.

Under dagens regelverk er det åpnet for at enkelte pengespill med begrenset omsetning kan tilbys uten å søke Lotteritilsynet om tillatelse. For pengespill med omsetning inntil 200 000 kroner må det i stedet sendes inn en melding til Lotteritilsynet, som kontrollerer om tilbyderen oppfyller lovens krav. Loven stiller blant annet krav til type organisasjon som kan tilby disse pengespillene. Det må også sendes inn en sluttrapport. De aller minste pengespillene, som basar og møtelotterier, kan avholdes uten noe som helst beskjed til Lotteritilsynet. Det vises til beskrivelsen av meldingslotterier over i punkt 14.1.1.

Departementet mener at flere hensyn taler for å vurdere om mindre pengespill kan gjennomføres uten forhåndsmelding til Lotteritilsynet. Disse utgjør i liten grad en fare for spilleproblemer eller hvitvasking. Videre vil organisasjonene slippe arbeid med innmelding og sluttrapportering og vil dermed bruke mindre ressurser på å tilby slike pengespill. Lotteritilsynet vil kunne frigjøre noen ressurser ved at kontrollen med forhåndsmeldinger fjernes. Forslaget i høringen om å fjerne krav om melding til Lotteritilsynet for de minste pengespillene ble støttet av en rekke høringsinstanser.

Departementet foreslår å presisere at dette unntaket fra krav om tillatelse ikke skal gjelde for enerettstilbyderne. Enerettstilbydernes hovedoppgave skal være å tilby pengespill med et annet omfang enn det som vil være tilfellet her. I tillegg legger lovens system opp til en statlig kontroll med hva som skal være enerettstilbydernes pengespilltilbud. Det er derfor ikke rimelig å åpne opp for at enerettstilbyderne skal kunne tilby pengespill uten tillatelse.

Departementet har videre vurdert ulike beløpsgrenser for når det bør være krav om å søke om tillatelse for å kunne tilby pengespill. Maksimumsgrensen for meldingslotterier er i dag 200 000 kroner i årlig omsetning. Maksimumsgrensen for meldingslotterier nås imidlertid av svært få aktører, noe som tilsier at det ikke er behov for en så høy beløpsgrense, og at en endring av grensen ikke vil ha store konsekvenser for mange aktører. Departementet har vurdert å sette beløpsgrensen lavere enn 200 000 kroner. Dette vil gi et mindre omfattende marked, men kan også føre til at en del frivillige formål vurderer at innsatsen som må legges ned i organiseringen av pengespillet ikke står i forhold til overskuddet som kan hentes ut. Reguleringen bør heller ikke være unødvendig streng. I høringen ble ikke beløpsgrensen problematisert av høringsinstansene. Departementet foreslår å videreføre samme beløpsgrense som for dagens meldingslotterier, altså en grense på 200 000 kroner i årlig omsetning for pengespill som kan tilbys uten søknad om tillatelse.

Noen høringsinstanser har uttrykt bekymring for at beløpsgrensen på 200 000 kroner vil gjelde samlet for alle lokalforeninger eller underledd av en hovedorganisasjon. Departementet viser til at dette ikke har vært hensikten med bestemmelsen. Departementets forslag innebærer at enhver kan tilby pengespill innenfor den årlige beløpsgrensen. Når enkeltpersoner kan tilby slike pengespill lokalt, vil det ikke være rimelig å kreve at beløpsgrensen skal gjelde for den nasjonale totalen av alle lokallag av en organisasjon. Dagens regelverk gir lokale og regionale organisasjoner mulighet til å tilby meldingslotterier med omsetning inntil 200 000 kroner per kalenderår. Departementet ser ikke grunn til å endre på dette. Den foreslåtte bestemmelsen kan likevel ikke forstås slik at enkeltpersoner kan tilby pengespill i sitt navn for på denne måten å øke en organisasjons inntekter utover beløpsgrensen, dersom pengespillet i realiteten er et tilbud på vegne av en organisasjon. Videre har departementet vurdert om det vil være mest hensiktsmessig å ikke stille noen ytterligere krav til pengespillene som faller inn under unntaket om krav om tillatelse, for å oppnå en størst mulig grad av forenkling og deregulering. Departementet ser imidlertid at ulike hensyn taler for en viss regulering av pengespillene.

For det første ønsker departementet å videreføre lovens hovedregel om at overskudd fra pengespill skal gå til ikke-fortjenestebaserte formål også for disse pengespillene. Det stilles imidlertid ikke krav om organisasjonsform for tilbyderen, slik at det avgjørende i denne sammenheng vil være hvilket formål som overskuddet tilfaller. Det stilles heller ikke krav om registrering i Frivillighetsregisteret for den som vil tilby disse pengespillene.

I motsetning til kravene som følger av lovforslaget § 19, foreslås det for pengespillene som kan tilbys uten tillatelse ingen andre begrensninger i hva overskuddet kan brukes til. Pengespill med årlig omsetning under 200 000 kroner kan dermed være til inntekt for ethvert ikke-fortjenestebasert formål. Når det gjelder hva som kan være et ikke-fortjenestebasert formål, vises det til beskrivelsen av hva som utgjør en ikke-fortjenestebasert organisasjon over i punkt 14.4.2.2. Slike formål vil kunne inkludere det som til nå har blitt vurdert som typisk offentlige oppgaver, for eksempel skoleturer, aktiviteter i barnehager og på eldresentre, hjelp til vanskeligstilte barn m.m. Dette er en oppmykning sammenlignet med regelverket for meldingslotterier i dag. Hovedtyngden av Lotteritilsynets avslag knyttet til meldingslotterier, er lotteri til inntekt for skoleturer. Pengespill til slike formål vil bli tillatt etter lovforslaget. Pengespillene kan også være til inntekt for formål utenfor det lokale omfanget, inkludert ikke-fortjenestebaserte formål i utlandet. For eksempel er det ikke uvanlig at basarer avholdes til inntekt for misjons- eller bistandsprosjekter i utlandet eller større internasjonale organisasjoner som Redd Barna, UNICEF osv. Departementet viser også til at de fleste ikke-fortjenestebaserte organisasjoner som ikke møter kravene i lovforslaget § 18 til hvem som kan få pengespilltillatelse, vil ha mulighet til å tilby pengespill med årlig omsetning under 200 000 kroner etter lovforslaget § 22.

Kravet om at overskuddet skal gå til ikke-fortjenestebaserte formål medfører imidlertid en innstramning for de aller minste lotteriene, hvor det i dag ikke er noen krav knyttet til formålet. I dag kan basar og møtelotteri også være til inntekt for et kommersielt formål. Departementet antar at denne innstramningen ikke vil være særlig problematisk. Kommersielle aktører vil kunne benytte andre typer konkurranser enn pengespill dersom formålet er å markedsføre seg selv. Dersom formålet er å skaffe et bedre inntektsgrunnlag til et kommersielt formål, er det andre typer innsamlingsaksjoner som vurderes å være mer aktuelle i dag enn å organisere et pengespill, for eksempel Spleis og tilsvarende folkefinansieringsmuligheter.

Kravet om at overskuddet skal gå til ikke-fortjenestebaserte formål er ikke ment å legge begrensninger for mindre pengespilltilbud i begrensede kretser, for eksempel fotballtipping på jobben, møtelotteri til inntekt for jobbens julebord eller lignende. Departementet vurderer at det ikke er hensiktsmessig bruk av regulering å skulle forby slike tilbud. Ved pokerspill i vennelag, som tillates under dagens regelverk, vil heller ikke overskuddet normalt gå til ikke-fortjenestebaserte formål. Departemenet foreslår derfor i andre ledd en adgang til å gi unntak i forskrift fra kravet om at overskuddet skal gå til ikke-fortjenestebaserte formål. Videre legger departementet til grunn at det fortsatt vil være et behov for begrensninger i antall deltakere og innskudd for poker i vennelag, for å sikre at disse pengespillene ikke får et profesjonelt preg. Lovforslaget åpner for at det kan gis forskrift om vilkår for gjennomføringen av pengespillene, inkludert hvilke typer pengespill, hvilken omsetning og hvilke gevinster som er tillatt, se forslaget § 23.

For det andre ser departementet behov for å sikre at pengespill som kan tilbys uten tillatelse ikke får et for stort omfang samlet sett eller kan medføre en uforutsett risiko for spilleproblemer. Departementet foreslår derfor et krav om at pengespillet må ha et lokalt eller regionalt omfang. Dette kravet vil, i tillegg til omsetningstaket, virke begrensende på omfanget av slike pengespill.

Departementet foreslo i høringen at slike pengespill som kan tilbys uten tillatelse ikke skal kunne tilbys gjennom elektroniske plattformer. Flere høringsinstanser har ønsket at det skal være mulighet til å benytte elektroniske og digitale plattformer og løsninger for disse pengespillene. Det argumenteres blant annet for at bruk av digitale plattformer er tidsriktig, vil gjøre det enklere å gjennomføre pengespilltilbudet og vil gi likere mulighet til inntekter, uavhengig av geografi.

Pengespill på digitale plattformer kan for eksempel innebære at gjennomføring og trekning av pengespillet foregår på internett, ved hjelp av en mobilapp eller på andre digitale plattformer. Departementet mener at et tilbud av pengespill uten tillatelse i digitale kanaler vil kunne gjøre pengespillmarkedet uoversiktlig, og det kan gi en utilsiktet økning i omfanget av pengespill som tilbys av andre enn enrettstilbyderne. Dette har ikke vært intensjonen bak forslaget om å fjerne krav om melding til Lotteritilsynet for de minste pengespillene. Departementet peker også på at Universitetet i Bergens befolkningsundersøkelse om omfanget av penge- og dataspillproblemer i Norge i 2019, viste at enklere tilgang til spill på intenett og mobil kan være en av faktorene som kan ha bidratt til en økning i pengespillproblemer. Departementet opprettholder derfor forslaget om at pengespill som tilbys uten tillatelse ikke kan tilbys gjennom digitale plattformer.

Bruk av elektroniske og digitale løsninger for betaling og distribusjon, for eksempel Vipps og Facebook, vil imidlertid ikke vurderes å være et tilbud av pengespill gjennom digitale kanaler og vil være tillatt. Departementet viser her også til at flertallet i familie- og kulturkomiteen i Innst. 14 S (2020–2021) understrekte behovet for modernisering på lotterifeltet og ba regjeringen om å legge til rette for digitale løsninger for betaling og distribusjon av lotterier. Departementet vil vurdere om det er behov for å fastsette nærmere regler i forskrift om hva bruk av digitale løsninger for betaling og distribusjon skal innebære.

Departementet viser for øvrig til lovforslaget § 10 om at pengespillene som tilbys av andre enn enerettstilbyderne ikke skal ha høy risiko for spilleproblemer og skal ha lav omsetning og begrenset størrelse på premiene. Departementet kan også sette begrensninger i hvilke typer pengespill som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne, se lovforslaget § 23.

Departementet foreslår videre at bruk av medhjelper ikke skal være tillatt for pengespill som tilbys uten forutgående søknad om tillatelse. Dette foreslås blant annet for å sikre at omfanget av disse pengespillene totalt sett ikke vil bli for omfattende, for eksempel gjennom en medhjelper som tilbyr en enkel måte å gjennomføre mange små pengespill på mot en andel av overskuddet. Departementet påpeker at hjelp i form av for eksempel kjøp eller trykking av loddbøker eller annet materiale for å gjennomføre pengespillet ikke skal anses for å være bruk av medhjelper.

14.4.5 Bruk av medhjelper

Bruk av medhjelper er vanlig i en rekke pengespill som tilbys av andre tilbydere enn enerettstilbyderne. Bruk av medhjelper kan gjøre det mulig for en organisasjon å tilby pengespill på en enklere måte, ved å knytte til seg en profesjonell aktør som har kunnskap og utstyr til å gjennomføre pengespill. Samtidig kan bruk av medhjelper profesjonalisere pengespillene og virke mot det generelle pengespillpolitiske målet om å begrense privat fortjeneste fra pengespill.

Dersom andre enn enerettstilbyderne skal ha mulighet til å tilby pengespill som kan møte kravene i lovforslaget om ansvarlige og redelige pengespill, vil det ofte være behov for å bruke en profesjonell medhjelper. Organisasjonene som kan tilby pengespill etter lovforslaget kapittel 4 vil, i motsetning til enerettstilbyderne, ikke ha pengespill som sitt hovedvirke. Disse organisasjonene er i all hovedsak ikke-fortjenestebaserte organisasjoner med frivillig aktivitet. Både mangel på kapasitet og mangel på kunnskap om pengespill kan føre til at slike organisasjoner vil ønske å knytte til seg en medhjelper som står for gjennomføringen av pengespillene som organisasjonen har tillatelse til å tilby. Departementet mener derfor at ny pengespillov bør legge til rette for at det fortsatt kan benyttes medhjelper til å gjennomføre pengespill som kan tilbys etter lovforslaget kapittel 4 og foreslår dette i § 21. Med medhjelper menes i denne sammenhengen en betalt medhjelper som gjennomfører pengespillene mot en andel av overskuddet, eller mot annen betaling.

En medhjelper som gjennomfører pengespill på vegne av andre vil ha et eget ansvar for at pengespillene tilbys i tråd med pengespillregelverkets bestemmelser og formål. Departementet legger til grunn at det må kunne forventes en høy grad av profesjonalitet og redelighet hos en medhjelper som skal opptre på vegne av en godkjent organisasjon. Det må kunne forventes at medhjelperen sikrer at pengespillene tilbys på en ansvarlig og redelig måte, at det ikke legges til rette for kriminell virksomhet i forbindelse med pengespillene, og at korrekt overskudd fra pengespillene utbetales rettidig til riktige formål. Departementet vurderer derfor at det er hensiktsmessig å videreføre kravet i dagens regelverk om at en medhjelper som skal tilby pengespill på vegne av en organisasjon må være forhåndsgodkjent av Lotteritilsynet. Dette vil bidra til å sikre at en medhjelper er egnet som pengespilltilbyder. Departementet viser også til lovforslaget § 9 som stiller krav om egnethet etter hvitvaskingsregelverket. En godkjenningsordning gir samtidig Lotteritilsynet mulighet til å kalle tilbake en godkjenning etter § 34, dersom det oppstår forhold som trekker i tvil medhjelperens evne eller egnethet til å tilby pengespill i tråd med lovens bestemmelser. Muligheten for tilbakekall av en godkjenning er beskrevet nærmere i punkt 16.4 nedenfor.

Lovens system, hvor det i hovedsak er ikke-fortjenestebaserte organisasjoner som kan få tillatelse til å tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne, forutsetter at medhjelpere som tilbyr pengespill på vegne av den som har tillatelsen også skal utbetale en betydelig andel av overskuddet fra pengespillvirksomheten til den eller de som har pengespilltillatelsen. I høringen foreslo departementet å lovfeste at medhjelpere skal betale en andel av overskuddet til den som har tillatelsen. Ved en nærmere vurdering av denne problemstillingen har departementet kommet til at å lovfeste at medhjelpere skal betale ut en udefinert andel av overskuddet ikke vil være hensiktsmessig, da dette ikke pålegger entreprenøren noen konkrete plikter. En slik bestemmelse ville dermed heller ikke bidra til å nå målet i lovforslagets § 1 bokstav c om at loven skal legge til rette for at overskudd fra pengespill går til ikke-fortjenestebaserte formål. Størrelsen på andelen som betales til formålene vil kunne variere med typen pengespill som tilbys, da ulike pengespill har ulike kostnader knyttet til seg. Departementet vurderer at minstekrav til andelen av overskuddet fra konkrete pengespill som skal tilfalle den som har tillatelsen, vil reguleres best i forskrifter som inneholder andre regler om ulike typer pengespill. Departementet foreslår derfor en hjemmel i § 23 til blant annet å kunne gi forskrift om krav til medhjelpere.

Departementet foreslår også å videreføre dagens regel om at når et pengespill kan tilbys uten å søke om tillatelse, kan medhjelper ikke benyttes, se lovforslaget § 22 og omtale over i punkt 14.4.4.

Departementet viste i høringen til at det er erfart at bruk av medhjelper i enkelte tilfeller har ført til uheldige avhengighetsforhold mellom organisasjonen som har tillatelsen og medhjelperen. For entreprenørbingo er det i dag slik at det er bingoentreprenøren selv som knytter til seg de organisasjonene med lotteritillatelse som bingoentreprenøren ønsker å støtte med overskuddet fra bingovirksomheten. De samme organisasjonene får også overskudd fra pengespill som foregår på Norsk Tippings bingoterminaler (Belago) i de konkrete bingolokalene. Det er altså bingoentreprenøren som i realiteten avgjør hvem som får overskuddet fra pengespillene. Av praktiske hensyn er det også bingoentreprenøren som sender inn søknad om bingotillatelse på vegne av de godkjente organisasjonene som er tilknyttet entreprenøren. Oftest knytter bingoentreprenørene til seg godkjente organisasjoner og foreninger som har aktivitet i nærområdet til bingohallen.

Hvorvidt en organisasjon kan få bingoinntekter i dag, og hvor mye den kan få, beror dermed på bingoentreprenørens godvilje. Dette kan sette en organisasjon som er avhengig av en entreprenør for å få inntekter fra pengespill i en vanskelig stilling. Lotteritilsynets erfaring er også at det mange steder er svært vanskelig for nye organisasjoner å komme inn i dette markedet.

Lotteritilsynet har rapportert om eksempler på ulovlige underhåndsavtaler hvor organisasjoner med lotteritillatelse har blitt bedt om å betale eller låne tilbake deler av overskuddet til bingoentreprenøren, for at organisasjonen skal kunne fortsette å motta penger som bingoformål. Det har også forekommet at bingoentreprenører har satt som vilkår for å få del i overskudd fra bingoen, at organisasjonen betaler en årsavgift til entreprenørens bransjeorganisasjon. Dette viser at organisasjonene som eier tillatelsen til å tilby bingospill kan komme i en utfordrende konflikt mellom å følge bingoentreprenørens ønsker om ulovlige avtaler og å følge regelverket som gjelder, med den konsekvens at inntektene fra pengespill kanskje stanser opp.

I høringen trakk en rekke bingoentreprenører i en felles samleuttalelse fram at det er uakseptabelt å stille vilkår om økonomiske motytelser for å kunne motta overskudd fra bingohallen, og oppfordret til å regulere dette i forskrift. Samtidig ønsket bingoentreprenørene at entreprenøren fortsatt skal kunne velge sine formål.

En tilsvarende ordning med utvelgelse av overskuddsmottakere gjelder også for pengespill på skip, hvor rederiet fordeler deler av overskuddet direkte til organisasjoner som rederiet selv velger ut blant organisasjoner som kan få tillatelse til å tilby pengespill.

Departementet vil gjøre en nærmere vurdering av hvordan forholdet mellom medhjelper og formål skal etableres og driftes i forbindelse med revisjon av forskriftene på pengespillfeltet.

14.4.6 Hjemmel til å fastsette forskrifter

De nærmere rammevilkårene for pengespillene som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne vil fastsettes i forskrift og vil være gjenstand for en løpende vurdering ut fra helheten i pengespillmarkedet. Hovedregelen vil likevel være at pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne skal supplere, og ikke konkurrere med, enerettstilbydernes tilbud. En løpende vurdering vil blant annet måtte gjøres når det gjelder hva som skal vurderes som høye premier og høy omsetning, hvilken grad av risiko for spilleproblemer som kan aksepteres i pengespill som tilbys av andre enn enerettstilbyderne, og hvilke ansvarlighetstiltak som kan bidra til å dempe en eventuell risiko.

For å kunne ha en løpende vurdering av nødvendige tiltak for å sikre ansvarlige og trygge pengespill og sikre at pengespillene som tilbys av andre enn enerettstilbyderne holdes i et begrenset omfang, foreslår departementet i § 23 en hjemmel til å gi forskrift om vilkår for gjennomføringen av pengespillene. Slike vilkår kan gjelde hvilke typer pengespill, hvilken omsetning og hvilke gevinster som er tillatt, hvordan betaling og trekning skal gjennomføres, krav til medhjelpere lokaler og lokalinnehavere og krav om politiattest, regnskaps- og revisjonsplikt og regnskapsrapportering. Listen er ikke uttømmende.

14.4.7 Skjønnsmessig fordeling av inntektene fra pengespill

Bestemmelsen i dagens lotterilov § 6 siste ledd om at Lotteritilsynet kan ta hensyn til en samfunnsmessig forsvarlig fordeling av inntektsmulighetene fra lotterier ved avgjørelsen om en tillatelse skal gis eller ikke, innebærer at Lotteritilsynet i dag har mulighet til å gjøre en markedsregulering etter skjønn. Lotteritilsynet kan blant annet ta hensyn til behovene til organisasjonene som skal motta midler, og om organisasjoner med tilsvarende formål allerede har inntekter fra pengespill. Bestemmelsen medfører at Lotteritilsynet kan avslå en søknad om tillatelse til å tilby pengespill selv om en organisasjon ellers oppfyller lovens krav.

Departementet vurderer på den ene siden at det kan være hensiktsmessig å ha en bestemmelse i ny pengespillov som kan fungere som en sikkerhetsventil dersom det er behov for å gjøre justeringer i markedet hvor andre enn Norsk Tipping og Norsk Rikstoto tilbyr pengespill. Lotteritilsynet har vært forsiktig med bruk av denne hjemmelen, men har benyttet bestemmelsen for eksempel ved å avslå at en liten organisasjon med relativt store inntekter fra bingo fortsatt kan være bingoformål. Dette har bidratt til å jevne ut fordelingen av inntekter fra lotterier og pengespill, slik at flere organisasjoner og formål har fått del i det som i realiteten er en tilgang til midler av begrenset omfang. Departementet ser at en tilsvarende bestemmelse i ny pengespillov kunne bidra til å sikre en løpende justering av det totale markedet, og dermed sikre at tilbudet av pengespill som finnes i tillegg til enerettstilbydernes pengespill ikke blir for omfattende.

På den andre siden vurderer departementet at, når det nå foreslås mer utfyllende kriterier for hvem som kan tilby pengespill i tillegg til enerettstilbyderne, bør disse kriteriene også være avgjørende for hvem som kan få tillatelse. Dagens bestemmelse og forarbeidenes føringer gir Lotteritilsynet stort skjønn til å avgjøre hvilke formål som skal få tillatelse. En slik skjønnsmessig vurdering vil bidra til usikkerhet om hvilke krav som må oppfylles for å kunne tilby pengespill. Videre vil avgjørelsen også kunne avhenge av hvilket tidspunkt det søkes om tillatelse på og hvilke andre aktører som allerede er i gang med et lotteri. Departementet mener at det vil være lite forutsigbart for organisasjonene at det skal være et usikkerhetsmoment knyttet til at Lotteritilsynet har en skjønnsmessig adgang til å avslå søknader.

Departementet foreslår på denne bakgrunn ikke å videreføre dagens regel om at Lotteritilsynet kan ta skjønnsbaserte markeds- og konkurransehensyn ved vurderingen av om en tillatelse skal gis eller ikke. Departementet vurderer at det vil være mer forutsigbart for organisasjonene som ønsker å tilby pengespill, at justeringer av det totale pengespillmarkedet gjøres gjennom endringer i rammevilkårene for tilbyderne og vilkår knyttet til de enkelte pengespill. Slike vilkår kan også være krav om type aktivitet, eller at organisasjonen har begrenset med inntekter fra det norske pengespillmarkedet. Dette er gjort i dag i lotteriforskriften § 7, hvor det er krav om at internasjonal aktivitet utgjør minst 50 pst. av organisasjonens samlede regnskapsførte driftskostnader for at en organisasjon kan få tillatelse til å tilby lotteri med omsetning inntil 300 mill. kroner årlig. Tilsvarende stiller lotteriforskriften § 8 krav om at en organisasjon må ha få eller ingen inntekter fra det norske lotteri- eller pengespillmarkedet for å kunne få tillatelse til å tilby norgesmesterskap i turneringspoker.

Regulering av markedet gjennom forskrift vil videre sikre at endringer i rammevilkår er gjenstand for offentlig høring, og organisasjonene vil varsles om mulige endringer i god tid før disse eventuelt fastsettes. En slik tilnærming samsvarer også med departementets vurdering over i punkt 14.4.1 om at de nærmere rammevilkårene for pengespillene som kan tilbys av andre enn enerettstilbyderne, vil fastsettes i forskrift og vil være gjenstand for en løpende vurdering ut fra helheten i pengespillmarkedet.