19 Økonomiske og administrative konsekvenser av lovforslaget

19.1 Konsekvenser for det offentlige

Lovforslaget viderefører i stor grad de samme arbeidsoppgavene for Lotteritilsynet som ligger til tilsynet under dagens regelverk. Det foreslås imidlertid at omfanget av hva som faller inn under pengespillovgivningen justeres noe, og dette vil ha følger for Lotteritilsynets forvaltnings- og tilsynsarbeid. Videre får Lotteritilsynet noen nye virkemidler i lovforslaget som vil kunne medføre merarbeid for tilsynet.

Departementet legger til grunn at forslag om en felles lov for hele pengespillfeltet i seg selv vil kunne gi en ressursbesparelse, sammenlignet med dagens situasjon hvor tre ulike lover med ulike vurderingstema har regulert feltet. En felles lov, med felles grunnleggende krav til pengespillaktørene, vil gi større mulighet for Lotteritilsynet til å utarbeide harmonisert praksis for hele feltet. Dette vil på sikt kunne gi gevinster for tilsynsvirksomheten.

Forslaget om hvordan spill i gråsonen mellom dataspill og pengespill skal reguleres vil kunne resultere i noe økt arbeid for Lotteritilsynet. Dette vil omfatte kompetansebygging, informasjonsvirksomhet, tilsyn og overvåking av markedet samt reaksjoner ved brudd. Erfaringer tilsier også at vedtak etter en regelendring ofte medfører flere klagesaker i en periode.

Forslaget om å innføre adgang til å gi overtredelsesgebyr vil gi Lotteritilsynet et ytterligere verktøy for å håndheve regelverket. Departementet antar at forslaget om overtredelsesgebyr ikke vil føre til vesentlig økte kostnader, tatt i betraktning det kontroll- og tilsynsansvaret som allerede ligger til Lotteritilsynet i dag. Noe av formålet med å innføre overtredelsesgebyr er å sikre bedre etterlevelse av regelverket og dermed færre oppfølgingssaker. Hvor arbeidskrevende ileggelse av overtredelsesgebyr blir for Lotteritilsynet, vil også avhenge av hvordan utmålingsreglene utformes. Selv om det kan være ressurskrevende å følge opp lovbrudd med overtredelsesgebyr, antar departementet at det ikke vil bli en betydelig økning i saker som må følges opp.

Bruk av overtredelsesgebyr kan imidlertid få noen administrative konsekvenser for Lotteritilsynets utøvelse av tilsyn og kontroll. Dette skyldes at overtredelsesgebyr i de fleste tilfeller må anses som straff etter EMK. At det foreligger hjemmel for overtredelsesgebyr, kan medføre at overtreders status som «siktet» inntrer tidligere enn ellers. Fra det tidspunkt en overtreder må anses siktet etter EMK artikkel 6, har overtreder noen særlige rettssikkerhetsgarantier. Når saken går over fra å være en forvaltningssak til en sanksjonssak, slår blant annet vernet mot selvinkriminering inn, noe som medfører at overtreder kan nekte å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander i forbindelse med tilsynets undersøkelse. Dette vil påvirke Lotteritilsynets innhenting av informasjon i saken, og tilsynet vil også fra et tidligere stadium ha en plikt til å opplyse om retten overtreder har til ikke å gi opplysninger som kan bidra til å ilegge overtreder et overtredelsesgebyr, jf. forvaltningsloven § 48.

Lotteritilsynet må dessuten sørge for å samordne ileggelse av overtredelsesgebyr med andre reaksjoner som er å anse som straff, for ikke å komme i konflikt med forbudet mot gjentatt straffeforfølgning for samme forhold.

Forslaget om å fjerne dagens ordning med vurdering og registrering av melding om smålotteri, dvs. lotteri med omsetning under 200 000 kroner, vil innebære en ressursbesparelse for Lotteritilsynet, med anslagsvis 20 pst. av et årsverk.

Lotteritilsynet er i dag gebyr- og avgiftsfinansiert, og muligheten til å kreve gebyr og sektoravgift videreføres i lovforslaget, se omtale i punkt 15.5 over. Dette innebærer at Lotteritilsynet kan ta gebyr for arbeid med søknadsbehandling og tilsyn med pengespillaktørene. Videre kan det kreves inn avgift til dekning av utgifter på feltet. Departementet vil komme tilbake til hvilke tjenester som skal gebyrbelegges og størrelsen på gebyrer og avgift i forbindelse med revisjon av forskriftene på feltet og i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

Flytting av ansvaret for forbudet mot pyramidespill fra Kulturdepartementet til Barne- og familiedepartementet vil medføre en reduksjon i Lotteritilsynets arbeid, men økt arbeid for Forbrukertilsynet som vil bli tilsynsmyndighet for regelverket i framtiden. Videre vil klager på vedtak i saker om pyramidespill i framtiden behandles av Markedsrådet i stedet for Lotterinemnda. Departementet vil komme tilbake til budsjettmessige konsekvenser av dette i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

Lovforslaget vil ha konsekvenser for Lotterinemnda som i framtiden vil behandle klager på Lotteritilsynets vedtak på hele pengespillfeltet. I dag behandler Lotterinemnda kun klager etter lotteriloven. De mest komplekse sakene Lotterinemnda har til behandling i dag berører likevel ofte flere av dagens lover på pengespillfeltet, og omfanget vil dermed ikke nødvendigvis bli så mye større under ny pengespillov. Som nevnt over, vil ikke lenger Lotterinemnda behandle klagesaker knyttet til forbudet mot pyramidespill, men dette anses ikke å utgjøre en vesentlig del av nemndas saksbehandling i dag, og vil ikke utgjøre en stor ressursbesparing. Lovforslaget innebærer at nemnda kan beslutte at enkelte sakstyper kan avgjøres av nemndas leder alene eller av nemndas sekretariat, og det er ventet at dette vil kunne bidra til å redusere saksbehandlingstiden. Departementet vil komme tilbake til eventuelle endringer i Lotterinemndas budsjett i forbindelse med de årlige statsbudsjettene.

Forslaget om å flytte forvaltningsansvaret for regelverket som skal gjelde pengespill på hest fra Landbruks- og matdepartementet til Kulturdepartementet, kan medføre noe merarbeid for Kulturdepartementet. Dette vil dekkes innenfor ordinære budsjettrammer. Som nevnt over, antas det imidlertid at et samlet pengespillregelverk som gjelder for alle sektorer, vil gi en ressursbesparelse totalt sett.

19.2 Konsekvenser for pengespillaktørene mfl.

Det norske lovlige pengespillmarkedet består av noen få store og mange små eller mellomstore aktører. For de fleste tilbyderne viderefører lovforslaget mer eller mindre de samme rammevilkårene som i dag. Der hvor det innføres nye og endrede plikter, vil dette naturlig nok medføre større utfordringer for en liten organisasjon, sammenlignet med en stor bedrift med mange administrativt ansatte.

Lovforslaget § 7 om nødvendige ansvarlighetstiltak for å forebygge spilleproblemer og § 8 om nødvendige tiltak for å hindre at pengespill skjer i forbindelse med kriminell virksomhet, medfører nye plikter for pengespilltilbyderne. Det vil for de fleste tilbyderne likevel ikke medføre vesentlig merarbeid utover det som allerede følger av hvitvaskingsregelverket. For pengespilltilbydere som ikke omfattes av hvitvaskingsregelverket, som vil være enkelte av de som kan tilby pengespill etter lovforslaget kapittel 4, vil disse forslagene innebære nye oppgaver. Etter departementets syn veier likevel nytten av disse reglene opp for det merarbeidet som pengespilltilbyderne påføres.

Innføring av overtredelsesgebyr vil kunne medføre en økonomisk byrde for aktører som bryter regelverket. For lovlydige aktører får denne endringen ingen konsekvens. Virkemiddelet forventes å gi en allmennpreventiv effekt ved at aktørene får et ekstra insitament til å innrette seg etter regelverket.

Lovforslaget antas ikke å medføre større administrative eller økonomiske konsekvenser for Norsk Tipping. Denne enerettstilbyderen vil i all hovedsak ha de samme rammevilkårene som i dag.

Forslaget om hvilke vilkår som skal gjelde for enerettstilbyderen som kan få tillatelse til å tilby pengespill på hest, vil få betydning for Norsk Rikstoto som forutsettes å inneha denne tillatelse også i framtiden. Departementet vurderer at konsekvensene i hovedsak vil være av administrativ art, idet lovforslaget stiller krav til denne tilbyderens formål og organisering. Forslaget samsvarer i stor grad med kravene som stilles til Norsk Tipping. Alternativet om at Norsk Rikstoto også skal kunne tilby andre pengespill på hest enn i dag, er imidlertid en utvidelse av porteføljen og kan gi økte inntekter dersom denne muligheten benyttes. Departementet fremmer også forslag om at enerettstilbyderne kun skal kunne tilby og markedsføre pengespill i egen portefølje. Dette kan føre til noe reduserte inntekter. Departementet vurderer at forslaget sikrer en sammenhengende og systematisk pengespillpolitikk som stiller sammenlignbare krav til begge enerettstilbyderne.

Departementet vil videre gjøre løpende vurderinger av hvilke krav som skal stilles til enerettstilbyderne for at disse skal kunne bidra til å oppfylle de pengespillpolitiske målene. Endringer i rammevilkår som følge av at det fastsettes forskriftsbestemmelser eller andre føringer knyttet til ansvarlighet, markedsføring, spillportefølje eller andre forhold av betydning for oppnåelsen av de pengespillpolitiske målene, må derfor påregnes av enerettstilbyderne. Departementet trekker fram at hensynet til ansvarlige pengespill og forebygging av negative konsekvenser av pengespill er hovedformålet med loven, og skal gå foran økonomiske hensyn som inntekter til enerettstilbydernes overskuddsmottagere.

Forslaget om hvilke vilkår andre tilbydere må oppfylle for å kunne tilby pengespill etter kapittel 4, vil føre til at noen organisasjoner ikke lenger vil kunne få inntekter fra pengespill. Hvilke grupper av organisasjoner dette kan være vil måtte gjennomgås når det skal fastsettes forskrifter med nærmere avgrensning av lovens prinsipper. For organisasjonene som mister mulighet til å få pengespilltillatelse kan dette utgjøre et inntektstap.

Forslaget om at pengespill med årlig omsetning inntil 200 000 kroner kan tilbys uten tillatelse, vil bety at lokale lag og foreninger kan tilby mindre pengespill uten å måtte søke eller melde fra til Lotteritilsynet. Arrangørene sparer ressurser ved at de slipper arbeidet med å måtte fylle ut og sende inn skjema i forkant, og de slipper å rapportere om resultatet i etterkant. Organisasjoner som mister mulighet til å få pengespilltillatelse vil likevel ha mulighet til å tilby pengespill etter denne bestemmelsen.

Forslaget om hvordan spill i gråsonen mellom dataspill og pengespill skal reguleres vil kunne få økonomiske konsekvenser for dataspillutviklere, som vil måtte gjøre endringer i sine spilltilbud for at elementer i dataspillene ikke skal vurderes å falle inn under pengespillovgivningen og dermed forbys. Gjennomgangen i proposisjonen punkt 5 over viser at det er vanskelig å få oversikt over hvor mange spill som vil kunne falle inn under pengespilloven uten at det gjøres endringer i spillets funksjoner. Ut fra kunnskap om de mest populære spillene antar departementet likevel at det kun er et begrenset antall spillutviklere som vil bli berørt.

Endringen i ansvarsforholdet for pyramidespill antas å ikke medføre særlige endringer for næringsdrivende. Det vil fortsatt være et forbud mot pyramidespill og lignende omsetningssystemer.

Lovforslaget kan ha økonomiske konsekvenser for næringsaktører som ikke har tillatelse til å tilby pengespill rettet mot det norske markedet, men som likevel gjør dette. Departementet ser ikke grunn til å gå nærmere inn i konsekvensene av lovforslaget for aktører som opererer ulovlig på det norske markedet. Departementets hensikt med loven er blant annet at det ulovlige pengespilltilbudet skal reduseres.

19.3 Konsekvenser for forbrukere og sårbare spillere

Forbudet mot å tilby og å markedsføre pengespill uten tillatelse i Norge jf. lovforslaget §§ 4 og 6, samt forbudet mot betalingsformidling til og fra slike pengespill, jf. § 5, er innført for å forebygge spilleproblemer i Norge. Departementet vurderer at et pengespilltilbud under sterk offentlig kontroll i form av en enerettsmodell, er best egnet til å beskytte sårbare spillere og forhindre gjeldsproblemer. En forutsetning for en slik modell er at tilbud som ikke har tillatelse i Norge stenges ute fra det norske markedet. Disse reglene bidrar til dette.

Hovedregelen om 18-årsgrense for pengespill, jf. lovforslaget § 7 første ledd, forbudet mot pengespill på kreditt, jf. lovforslaget § 7 andre ledd, samt kravet om at alle spilltilbydere skal sikre at det finnes nødvendige ansvarlighetstiltak, jf. lovforslaget § 7 tredje ledd, er viktige tiltak for å redusere negative konsekvenser for sårbare spillere. Lovforslaget § 6 forbyr også markedsføring rettet direkte mot mindreårige eller mot spillere som har reservert seg mot dette. Forslaget vil verne sårbare spillere mot en type markedsføring som kan trigge spillelyst hos spillere som ikke bør spille pengespill, enten fordi de er for unge eller fordi de har spilleproblemer.

Lovforslaget har også en rekke forskriftshjemler som gir departementet adgang til å fastsette nærmere regler for pengespilltilbydernes tilbud, med det formål å beskytte spillere mot uheldige konsekvenser av pengespill og å redusere skade. Dette vil blant annet kunne dreie seg om krav til pengespilltilbudet og markedsføringen, inkludert forbud mot visse funksjoner i spillene og visse markedsføringsmetoder, krav om obligatorisk grensesetting og totale tapsgrenser for spill samt krav om mulighet til å ekskludere seg fra spill. Departementet vil også kunne fastsette forskrifter for å sikre redelighet i spillgjennomføringen og for å motvirke kriminell virksomhet.

Departementet vurderer at regelverket som skal forebygge uheldige konsekvenser av pengespill og redusere skade, vil kunne redusere negative økonomiske konsekvenser for den enkelte spiller, for eksempel gjennom tapsbegrensninger, aldersgrense for spill, forbud mot pengespill på kreditt m.m. Regelverket kan også redusere samfunnets kostnader knyttet til behandling av spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill.

Forslaget om flytting av ansvaret for forvaltning av forbudet mot pyramidespill fra Lotteritilsynet til Forbrukertilsynet vil kunne gjøre det enklere for forbrukerne å finne fram til riktig myndighet, dersom det er ønskelig å varsle om forhold knyttet til pyramidelignende omsetningssystemer. For forbrukerne vil det trolig være mer intuitivt å rette en henvendelse om urimelige handels- eller omsetningssystemer til Forbrukertilsynet enn til Lotteritilsynet. Lovgivningen blir også mer oversiktlig for forbrukerne, når alle forhold knyttet til urimelig handelspraksis i framtiden vil reguleres av markedsføringsloven med tilhørende forskrifter.