9 Markedsføring

9.1 Gjeldende rett

9.1.1 Innledning

Pengespilloven § 2 har et krav om hjemmel i lov for å kunne formidle pengespill i forbindelse med idrettskonkurranser og andre konkurranser, og tallspill. Videre følger det av tredje ledd at det er forbudt å innta i aviser og tidsskrifter, utlegge for offentligheten eller på annen måte spre bekjentgjørelser om utenlandske tallspill og pengespill i forbindelse med idrettskonkurranser og andre konkurranser, om salg av kuponger og lignende eller om innløsning av gevinster. Lotteriloven § 11 oppstiller et forbud mot å drive markedsføring eller formidling av lotterier uten tillatelse. Også forskrift om totalisatorspill § 1 tredje ledd oppstiller et forbud mot å tilby eller markedsføre totalisatorspill uten konsesjon.

Som vist til i proposisjonen punkt 7, er det under dagens regelverk ikke gjort et klart rettslig skille mellom formidling, tilbud og markedsføring av pengespill. I Lotteritilsynets praksis har forbudet mot formidling av pengespill uten hjemmel i lov ofte vært anvendt sammen med forbudet mot å markedsføre slike pengespill, uten at det har vært presisert hvilke handlinger hvert av forbudene har rammet. Grensen mellom hva som er å tilby og hva som er å markedsføre et pengespill vil kunne være flytende.

Det eksisterende markedsførings- og formidlingsforbudet rammer vidt, og gjelder alle typer pengespill som ikke har tillatelse etter pengespillregelverket, både fysiske pengespill og pengespill over internett. Det er ikke nødvendig at den som formidler eller markedsfører pengespill uten tillatelse gjør dette mot vederlag eller annen kompensasjon.

9.1.2 Markedsføringslovens generelle regler

Markedsføring av pengespill er i likhet med all annen markedsføring underlagt reglene i markedsføringsloven. Reglene innebærer blant annet at det ikke kan tas i bruk støtende virkemidler, at påstander må kunne dokumenteres, at det må vises særlig forsiktighet med hensyn til markedsføring rettet mot barn, og at det ikke er tillatt å drive markedsføring som på nærmere vilkår regnes som villedende eller aggressiv.

Videre følger det av markedsføringsloven §§ 12 og 13 at det er forbudt å rette telefonmarkedsføring eller markedsføring ved adressert post mot forbrukere som har reservert seg mot slik markedsføring i Reservasjonsregisteret. Dette gjelder imidlertid ikke dersom forbrukeren har rettet en uttrykkelig anmodning til den næringsdrivende om å motta slik markedsføring, eller det foreligger et eksisterende kunde- eller giverforhold og den næringsdrivende har mottatt forbrukerens kontaktopplysninger i forbindelse med salg eller innsamling, jf. markedsføringsloven §§ 12 tredje og fjerde ledd og 13 tredje og fjerde ledd. Forbrukeren skal likevel enkelt og gebyrfritt kunne reservere seg mot markedsføring direkte hos den næringsdrivende, jf. markedsføringsloven § 13 a tredje ledd, jf. §§ 12 andre ledd og 13 andre ledd.

Det er videre forbudt å rette markedsføringshenvendelser til fysiske personer ved elektroniske kommunikasjonsmetoder som for eksempel e-post og SMS, med mindre mottakeren har forhåndssamtykket til dette, jf. markedsføringsloven § 15 første ledd. Krav om forhåndssamtykke gjelder ikke markedsføring ved elektronisk post (omfatter både e-post og SMS) i eksisterende kundeforhold, der den næringsdrivende avtaleparten har mottatt kundens elektroniske adresse i forbindelse med salg. Kunden skal imidlertid i disse tilfellene enkelt og gebyrfritt gis anledning til å reservere seg mot slike henvendelser.

Ved overtredelse av forbudet mot å rette markedsføringen direkte mot forbrukere som ikke har samtykket, eller som har reservert seg mot dette, jf. markedsføringsloven §§ 12, 13 og 15, kan Forbrukertilsynet fatte forbuds- eller påbudsvedtak med tvangsmulkt som må betales dersom vedtaket ikke blir etterlevd, jf. markedsføringsloven § 41 jf. § 40. Ved forsettlig eller uaktsom overtredelse av forbudene som anses som vesentlig eller har skjedd gjentatte ganger, kan Forbrukertilsynet ilegge et overtredelsesgebyr som den som vedtaket retter seg mot skal betale, jf. markedsføringsloven § 42. Vesentlig overtredelse kan videre straffes med bøter, fengsel inntil 6 måneder eller begge deler, jf. markedsføringsloven § 48. Ved vurderingen av om en overtredelse er vesentlig, skal det særlig legges vekt på overtredelsens omfang, virkninger og graden av skyld. Dersom personen eller foretaket tidligere er ilagt straff eller overtredelsesgebyr for overtredelse av markedsføringsloven, eller forskrift i medhold av loven, kan en overtredelse straffes selv om overtredelsen ikke er vesentlig.

9.1.3 Markedsføring av Norsk Tippings og Norsk Rikstotos pengespill

Markedsføring av de statlig kontrollerte pengespillene reguleres også av særskilte «Retningslinjer for markedsføring i regi av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto». Retningslinjene er fastsatt av Kulturdepartementet og Landbruks- og matdepartementet. De regulerer blant annet aldersgrenser for hvem reklamen kan rettes mot og hvem som kan delta i reklamen. Videre framgår det av retningslinjene at markedsføringen ikke skal utformes slik at deltagelse i pengespill glorifiseres eller framstilles som risikofritt, og at synligheten av ansvarlighetstiltak skal være større ved markedsføring av pengespill som har en høyere risiko for utvikling av uheldig spilleatferd. Markedsføringstiltaket skal heller ikke banalisere pengespill ved å framstille kjøpssituasjonen som en alminnelig del av forbrukernes hverdag. Retningslinjene presiserer videre at markedsføring ikke må rettes mot personer under 18 år og at personer under 18 år ikke kan brukes i markedsføringen. Retningslinjene presiserer også hvordan enerettstilbyderne kan presentere vinnersjanser og at direktereklame ikke kan rettes mot personer uten forhåndssamtykke. Markedsføringshenvendelser skal heller ikke rettes mot personer som har ekskludert seg fra pengespill.

Et viktig prinsipp for markedsføringen er nødvendighetsavgrensningen. Avgrensningen er skjønnsbasert, og går ut på at markedsføring av Norsk Tippings og Norsk Rikstotos pengespill ikke må finne sted i større grad enn det som er nødvendig for å kanalisere folks spillelyst inn mot forsvarlige spilltilbud underlagt offentlig kontroll.

Markedsføring av statlige pengespill er, i tillegg til nasjonale regler og retningslinjer, også underlagt EØS-rettslige begrensninger. Begrensningene, som følger av EU-domstolens rettspraksis, innebærer at innehaveren av et offentlig monopol ikke kan drive markedsføring som går utover det som er nødvendig for å kanalisere forbrukerne mot lovlig spillvirksomhet. Dette tilsvarer nødvendighetsavgrensningen som er inntatt i departementenes retningslinjer for markedsføring i regi av Norsk Tipping og Norsk Rikstoto.

Det framgår ikke klart av EU-domstolens rettspraksis hvilke grenser som gjelder for hvor langt markedsføringen kan gå for å kanalisere forbrukerne mot det lovlige tilbudet. På den ene siden har EU-domstolen uttalt at markedsføringen av statlige pengespill ikke må inneholde «enticing advertising messages depicting major winnings in glowing colours», jf. EU-domstolens sak C-316/07 Stoss. Dette kan gi inntrykk av at de statlige enerettstilbyderne nærmest ikke kan ta i bruk noen av de samme virkemidlene som benyttes i markedsføringen av det uregulerte tilbudet.

På den andre siden har EU-domstolen gitt uttrykk for at statlige pengespill må kunne markedsføres i lys av konkurransen fra det uregulerte pengespilltilbudet. Det har i denne sammenheng blitt uttalt at enerettstilbyderne kan tilby «a reliable, but at the same time attractive, alternative to non-regulated activities, which may as such necessitate the offer of an extensive range of games, advertising on a certain scale, and the use of new distribution techniques», jf. EU-domstolens sak C 347/09 Dickinger. Dette taler på sin side for at enerettstilbydernes markedsføring må vurderes i lys av konkurransen fra det uregulerte pengespilltilbudet. Videre har EU-domstolen uttalt at staten må «ensure that marketing and advertising activities are sensible and balanced in content, and shall seek, in particular, to combat disproportionate participation in games of chance», jf. EU-domstolens sak C-258/08 Ladbrokes. Det essensielle synes dermed å være at markedsføringen skal være tilstrekkelig balansert mellom attraktivitet og ansvarlighet.

EØS-begrensningen kan på denne bakgrunn sammenfattes kort som at markedsføring av statlige pengespill i en enerettsmodell i utgangspunktet er tillatt, såframt den har et faktisk siktemål om å kanalisere spillelyst mot lovlig spillvirksomhet. Kanaliseringen må videre være basert på en rimelig balanse mellom attraktivitet og ansvarlighet, hensyntatt konkurransebildet.

9.1.4 Markedsføring av private lotterier

Private lotterier med tillatelse etter lotteriforskriften §§ 6 og 7 er i motsetning til de statlig kontrollerte pengespillene underlagt en konkret grense for hvor mye arrangørene kan bruke på markedsføring. Grensen følger av lotteriforskriften § 7 a og er på 15 pst. av tillatt omsetning etter fradrag av gevinster. Denne bestemmelsen gir også en innholdsmessig begrensning for markedsføringen som langt på vei svarer til retningslinjene som gjelder for de statlig kontrollerte pengespillene. Det følger blant annet av lotteriforskriften § 7 a første ledd nr. 2 at markedsføringen ikke kan rettes mot personer under 18 år eller andre sårbare grupper, og av første ledd nr. 6 at markedsføring ikke kan rettes direkte til bestemte personer uten forutgående samtykke.

9.1.5 Markedsføring av ulovlige pengespill

Markedsføring av pengespill som ikke har tillatelse i Norge er forbudt. Dette framgår av lotteriloven § 11, pengespilloven § 2 første og tredje ledd og forskrift om totalisatorspill § 1 tredje ledd andre punktum. Ved brudd på disse reglene kan Lotteritilsynet kreve at den ansvarlige stanser aktiviteten. Den ansvarlige kan også straffes. Regelverket skiller ikke mellom hovedansvarlig og medansvarlig, og det åpnes derfor for å reagere mot flere enn spillselskapet. De fleste som har en direkte rolle i markedsføringen, og som markedsfører eller bidrar til markedsføringen, vil være omfattet av forbudet.

Også automatisert kjøp og salg av nettannonser via digitale børser (programmatisk annonsering), er omfattet av formidlings- og markedsføringsforbudet. Virksomheter som benytter seg av slike automatiserte tjenester kan derfor holdes ansvarlig dersom den automatiserte tjenesten gjør at virksomhetens nettsider fylles med annonser for pengespill som ikke har tillatelse etter pengespillregelverket.

Forbudet mot markedsføring av pengespill som ikke har tillatelse, vil også ramme markedsføring som sendes fra utlandet dersom denne markedsføringen er rettet mot det norske markedet. Dette innebærer at også markedsføring av uregulerte pengespill på tv-kanaler som sender fra utlandet og som er rettet mot norske seere, er omfattet av forbudet. Som nevnt i punkt 7.1.4.2 over, benytter Lotteritilsynet en rekke indikatorer for å vurdere hvorvidt utenlandske pengespillselskap retter seg mot Norge. Det er de samme vurderingsmomentene som er relevante i vurderingen av hvorvidt markedsføringen er rettet mot et norsk publikum. Lotteritilsynet vurderer blant annet:

• om spillsiden tilbyr norsk som språk

• om spillsiden tilbyr bruk av norsk valuta

• om selskapet bak aktiviteten er norsk eller har tilknytning til Norge, for eksempel med norsk adresse

• om spillsiden markedsfører seg i norske kanaler

• om spillsiden bruker norske personer i markedsføringen

• om overskudd fra spillaktiviteten øremerkes norske organisasjoner

• om spillsiden viser til norske hjelpetilbud som Anonyme Gamblere Norge, Blå Kors Norge eller Hjelpelinjen

• om spillselskapet aktivt forsøker å omgå betalingsformidlingsforbudet

Dersom Lotteritilsynet på bakgrunn av en helhetsvurdering av disse indikatorene finner at markedsføringen er rettet mot det norske markedet, er den altså ikke tillatt etter loven. Dette gjelder selv om Lotteritilsynet ikke vil ha mulighet til å håndheve forbudet, for eksempel fordi tilbyderen befinner seg i utlandet. Departementet viser imidlertid i denne sammenhengen til Prop. 45 L (2019–2020) om endringer i kringkastingsloven for å kunne hindre eller vanskeliggjøre markedsføring av pengespill som ikke har tillatelse i Norge. Kringkastingsloven § 4-7 trådte i kraft 1. januar 2021. Lovendringen innebærer at den som eier eller disponerer nett som formidler fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester, kan pålegges å hindre eller vanskeliggjøre tilgangen til markedsføring som er i strid med pengespillovgivningen.

Markedsføringsforbudet har også blitt tolket som å omfatte markedsføring av aktiviteter som ikke faller inn under pengespilldefinisjonen, slik som gratisspill eller merkevarebygging i form av generell profilering. Her er vurderingstemaet hvorvidt navnet det markedsføres for er kjent nok til at det assosieres med pengespill. Dersom svaret er ja, følger det av Lotteritilsynets praksis at den aktuelle markedsføringen rammes av forbudet.

9.2 Høringen

I høringsnotatet ble det foreslått å lovfeste utgangspunktet om at markedsføring av pengespill som har norsk tillatelse, skal begrenses til det som er nødvendig for å informere om spilltilbudet og lede folks spillelyst inn mot ansvarlige spilltilbud. Det ble vist til at en slik bestemmelse vil tydeliggjøre at kanaliseringshensynet er det sentrale utgangspunktet for markedsføring av pengespill, og gi et klart signal til både statlige og private pengespilltilbydere om hvilke prinsipper som skal være styrende for deres markedsføring.

Videre ble det foreslått at begrepet «markedsføring» anvendes i den nye loven. Begrepet ble foreslått å ramme vidt, slik at all aktivitet som iverksettes for å fremme omsetningen av pengespill, herunder reklame, sponsing og produktplassering, omfattes. Det ble også foreslått et forbud mot å medvirke til å markedsføre pengespill som ikke har tillatelse etter loven.

Departementet foreslo videre at det i loven klargjøres at også de som har tillatelse til å tilby pengespill er underlagt visse begrensninger når det gjelder hvilke virkemidler som kan benyttes i markedsføringen. Det ble i forlengelsen av dette foreslått å presisere på lovs nivå at det er forbudt å rette markedsføring for pengespill direkte mot spillere som har reservert seg mot dette, samt å rette markedsføring for pengespill mot mindreårige. Det ble vist til at selv om disse formene for markedsføring allerede er regulert i markedsføringsloven, vil det være hensiktsmessig med en egen bestemmelse som regulerer disse markedsføringspraksisene på pengespillområdet. Dette vil blant annet gi Lotteritilsynet mulighet til å reagere overfor pengespillaktøren med den spesifikke håndhevingskompetansen som foreslås i denne loven, for eksempel tilbakekall av tillatelse eller stans i utbetalinger.

Endelig ble det foreslått å innta en forskriftsbestemmelse om at det kan gis nærmere regler om markedsføring av pengespill.

9.3 Høringsinstansenes syn

Det store flertallet av høringsinstanser som har uttalt seg om forslaget støtter at forbudet mot å markedsføre pengespill som ikke har tillatelse i Norge videreføres og tydeliggjøres i loven. Et flertall har også uttrykt seg positive til at forbudet omfatter medvirkning.

Forbrukertilsynet er enig i vurderingene knyttet til at markedsføringsinnhold ikke skal tilpasses barn eller unge som målgruppe, og at forbudet også skal gjelde der markedsføringen ikke er spesifikt rettet mot en fysisk mindreårig gjennom en kommunikasjonsmetode som tillater individuell kommunikasjon. Dette er ifølge høringsinstansen viktig for å opprettholde et effektivt forbud mot markedsføring av pengespill overfor mindreårige. Høringsinstansen har videre påpekt at en kommunikasjonsmetode som tillater individuell kommunikasjon, også vil omfatte individuell kommunikasjon på sosiale medier.

Akan kompetansesenter støtter forslaget til ny bestemmelse om begrensninger i tillatt markedsføring for pengespill. Høringsinstansen understreker samtidig at dette gjelder på generelt grunnlag, uavhengig av hvem som er leverandør.

Norsk Forening for Spillproblematikk (NFSP) og KoRus Øst mener at reklame for pengespill kan sidestilles med markedsføring av tobakk og alkohol, og vurderer all reklame for pengespill som mulig problematisk. NFSP mener at man derfor også må forby reklame fra norske lovlige pengespillaktører. Det vises i denne forbindelse til at reklame for et spillselskap i realiteten er reklame for alle spillselskap, og at publikum i liten grad skiller mellom lovlige norske tilbydere og utenlandske pengespillselskap.

Blå Kors Norge framholder at norske seere, i tillegg til å utsettes for ulovlig tv-reklame fra utenlandske pengespill, også utsettes for en massiv eksponering fra Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, som også er med på å alminneliggjøre og skape sosial aksept for pengespill. Lovlig markedsføring må ifølge høringsinstansen derfor begrenses.

Stiftelsen Dam viser til at Norsk Tipping har iverksatt egne ansvarlighetstiltak for å beskytte enkeltspillere i form av den såkalte «nei-takk-listen» og ber departementet vurdere om noen, eller alle av disse tiltakene, bør gjøres gjeldende for begge enerettstilbyderne.

Medietilsynet støtter at forbudet retter seg mot all markedsføring. Tilsynet legger til grunn at begrepet skal tolkes vidt i tråd med hvordan begrepet anvendes i markedsføringsloven. Høringsinstansen støtter videre at det tydelig framgår av lovforslaget at det er forbudt å rette markedsføring av pengespill mot mindreårige. Tilsynet støtter også at et vidt medvirkningsansvar videreføres i ny lov, og mener det vil være nyttig om det i forarbeidene til loven klargjøres hvor langt medvirkningsansvaret strekker seg for rene tekniske formidlere av slik markedsføring, for eksempel for distributører av audiovisuelle medietjenester.

Røde Kors uttrykker bekymring for at utenlandske pengespillaktører i økende grad driver med sponsing, reklame og produktplassering og mener denne formen for markedsføring eksponerer ulovlige pengespill til en bredde av befolkningen uten at sårbare spillere og barn gis mulighet til å beskytte seg mot denne eksponeringen.

Spillavhengighet Norge mener begrepet «nødvendig» framstår som veldig diffust og ønsker en ytterligere tydeliggjøring av begrepet. Høringsinstansen har videre vist til at markedsføring i mange tilfeller er hovedgrunnen til tilbakefall hos spilleavhengige, og at også markedsføring av toppremier i «trygge» spill kan ha en vesentlig effekt på en spilleavhengig.

Betsson Group har vist til at det i høringsnotatet legges til grunn en ordlydsforståelse av «å tilby» og «å medvirke til å tilby» som vil ramme svært mange aktører. Som eksempel nevnes at en virksomhet kjøper en tjeneste som innebærer at annonseplassene på dennes nettsider automatisk fylles med reklame. Videre hevdes det at departementet synes å legge opp til at markedsføring kan gjennomføres også i de tilfeller der den enkelte ikke lenger ønsker å være kunde av enerettstilbyderne og trekker tilbake sitt samtykke. Dette framgår ifølge selskapet av vurderingen som er gjort i høringsnotatet som gjelder behandling av personopplysninger. Betsson Group uttaler i denne sammenheng at «[d]epartementet fremstår med sine uttalelser å være av den oppfatning at en person som har spilt pengespill, aldri kan ønske å slutte og spille. Det er uklart i hvilken utstrekning enerettsaktørene gis adgang til å markedsføre av hensyn til «å holde på» spillerne, og videre hvordan det vurderes som nødvendig av kanaliseringshensyn når direkte markedsføring overfor den enkelte spiller «kan virke spesielt triggende på spillere som har et problematisk spillemønster», jf. høringsnotatet s. 54.»

TV 2 mener medienes redaksjonelle omtale av ethvert pengespill (innen- eller utenlands), dets premier eller for eksempel odds som er satt i sammenhenger mediene dekker, ikke kan være omfattet av slik medvirkning til å markedsføre pengespill som loven skal ramme. Det vises til at mediene under den alminnelige ytringsfrihet står fritt til å rapportere, gi informasjon om og analysere denne typen informasjon. Høringsinstansen har videre vist til at en lovfesting av utgangspunktet om at markedsføring av pengespill skal begrenses til det som er «nødvendig for å informere om spilltilbudet og lede folks spillelyst inn mot ansvarlige spilltilbud» er svært skjønnsmessige målsettinger, og gir liten veiledning for når en mediebedrift som publiserer markedsføringen medvirker til overtredelse av reglene. Reguleringene for når mediebedrifter kommer i ansvar bør ifølge høringsinstansen være tydeligere angitt. Videre mener høringsinstansen at forbudet mot å rette markedsføring mot «spillere som har reservert seg» kan oppfattes som om aktører må etablere en egen reservasjonsordning. Dette bør ifølge høringsinstansen avklares i reguleringen.

9.4 Departementets vurderinger

9.4.1 Bakgrunn

Universitetet i Bergens befolkningsundersøkelse om spilleproblemer i Norge i 2019 viser at både rapportert eksponering av pengespillreklame og den opplevde påvirkningen fra slik reklame har økt siden 2015. I tillegg viser undersøkelsen at den subjektive innvirkningen av slik reklame er sterkere for dem med spilleproblemer enn for andre. Funnene illustrerer etter departementets syn viktigheten av at markedsføring for pengespill er underlagt nærmere regulering.

9.4.2 Begrepsbruk

I dag er forbudet mot å markedsføre pengespill uten tillatelse ulikt formulert i pengespilloven, lotteriloven og forskrift om totalisatorspill. Mens de to sistnevnte regelverkene eksplisitt viser til «markedsføring», er det i pengespilloven vist til at det er forbudt å «formidle» pengespill uten tillatelse samt «å utlegge for offentligheten eller på annen måte spre bekjentgjørelser» om utenlandske pengespill. Departementet foreslår at begrepet «markedsføring» anvendes i den nye loven.

Markedsføringsbegrepet er ment å ramme vidt, slik at all aktivitet som iverksettes for å fremme omsetningen av pengespill, omfattes. Enkelte høringsinstanser har uttalt at det bør klargjøres hvorvidt markedsføringsbegrepet er ment å sammenfalle med bruken av begrepet i annet lovverk.

Markedsføringsloven inneholder ingen definisjon av markedsføringsbegrepet, men departementet legger til grunn at begrepet slik det er anvendt i markedsføringsloven må tolkes vidt, i likhet med slik begrepet er anvendt i pengespillregelverket. Departementet kan derfor ikke se at markedsføringslovens bruk av begrepet avviker fra slik begrepet tenkes anvendt i ny pengespillov.

Heller ikke kringkastingsloven inneholder noen definisjon av markedsføringsbegrepet. Loven inneholder imidlertid definisjoner på reklame, se § 1-1 bokstav g, sponsing, jf. § 3-4 andre ledd og produktplassering, jf. § 3-6 andre ledd. Markedsføringsbegrepet i ny pengespillov omfatter alle disse kategoriene. Det er ikke nødvendig at markedsføringen skjer mot betaling eller annen form for godtgjøring, for at det regnes som markedsføring av pengespill. All aktivitet som iverksettes for å fremme omsetningen av pengespill er i utgangspunktet omfattet.

Som det framgår av proposisjonen punkt 7, vil det kunne være en flytende grense mellom det å «tilby» og det å «markedsføre» pengespill. Departementet anser det ikke som avgjørende å etablere et klart skille mellom disse begrepene. Det vises til drøftelsen i punkt 7.2.4 hvor det redegjøres nærmere for dette.

9.4.3 Nødvendighetsavgrensningen

Departementet foreslår at det i loven klargjøres at også de aktørene som har tillatelse til å tilby pengespill etter loven er underlagt visse begrensninger når det gjelder hvilke virkemidler som kan benyttes i markedsføringen. Det foreslås derfor at det i lovforslaget § 6 første ledd lovfestes at markedsføring av pengespill som har norsk tillatelse, skal begrenses til det som er nødvendig for å informere om spilltilbudet og lede spillelysten i samfunnet til ansvarlige og trygge spilltilbud. En slik bestemmelse vil, etter departementets syn, tydeliggjøre at kanaliseringshensynet er det sentrale utgangspunktet for markedsføring av pengespill. Dette vil gi et klart signal til både statlig kontrollerte og private pengespilltilbydere om hvilke prinsipper som skal være styrende for deres markedsføring.

Enkelte høringsinstanser har vist til at nødvendighetskriteriet synes å være svært skjønnsmessig. TV 2 har uttalt at kriteriet gir liten veiledning for når en mediebedrift som publiserer markedsføring, medvirker til overtredelse av denne bestemmelsen. Departementet bemerker i denne sammenheng at medvirkningsforbudet utelukkende gjelder i tilknytning til forbudet mot å markedsføre pengespill som ikke har tillatelse etter loven, jf. lovforslaget § 6 andre ledd bokstav a. Det er med andre ord ikke oppstilt et forbud mot å medvirke til brudd på reglene om begrensninger i markedsføringen for lovlige pengespill etter lovforslaget § 6 første ledd eller andre ledd bokstav b og c. Mediebedrifter og andre aktører som vil kunne tenkes å bidra indirekte til overtredelse av disse bestemmelsene vil derfor ikke kunne rammes av medvirkningsforbudet i denne sammenheng.

Når det gjelder spørsmålet om hva som er «nødvendig» for å informere om spilltilbudet og lede folks spillelyst inn mot ansvarlige spilltilbud, vil dette, som enkelte høringsinstanser har vært inne på, måtte bero på en skjønnsmessig vurdering. I vurderingen vil det være relevant å se på hvilket markedsføringstrykk de lovlige spilloperatørene møter fra aktører som retter markedsføring mot norske forbrukere uten tillatelse. Dette innebærer blant annet at dersom markedsføringstrykket fra utenlandske pengespillselskaper skulle minke, for eksempel som følge av innføringen av nye tiltak som tar sikte på å hindre ulovlig tilbud og markedsføring av uregulerte pengespill (se blant annet proposisjonen punkt 17 om pålegg om DNS-varsling eller DNS-blokkering og Prop. 45 L (2019–2020) om endringer i kringkastingsloven, jf. kringkastingsloven § 4-7), vil de som har tillatelse til å tilby pengespill som en konsekvens, også måtte redusere sin markedsføring.

Enkelte spilleavhengighetsorganisasjoner har vist til at også enerettstilbydernes lovlige markedsføring kan ha negativ effekt på personer med spilleproblemer. På denne bakgrunn har enkelte uttalt at all markedsføring for pengespill derfor må begrenses eller forbys helt på linje med reklame for alkohol og tobakk. Departementet ser at all markedsføring for pengespill kan ha negativ innvirkning på sårbare spillere. Det er derfor viktig å lov- og forskriftsfeste begrensninger for slik markedsføring, noe som også er bakgrunnen for forskriftshjemmelen som foreslås inntatt i § 6 siste ledd. Etter departementets syn, vil det imidlertid ikke være forsvarlig å forby markedsføring for pengespill på lik linje med alkohol- eller tobakkreklameforbudet. Dette skyldes at pengespillmarkedet vanskelig kan sammenlignes med fysiske varer som alkohol og tobakk. I motsetning til fysiske varer er pengespill som tilbys over internett umiddelbart tilgjengelig uavhengig av hvor tjenesten tilbys fra. Når det i tillegg fins et høyt antall utenlandske pengespillselskaper som ikke respekterer det norske forbudet, og som bruker kreative metoder for å tilby og markedsføre ulovlige pengespill til nordmenn, er det etter departementets vurdering urealistisk at spillelysten i befolkningen vil forsvinne dersom man slutter å synliggjøre det lovlige, regulerte pengespilltilbudet. Det lovlige tilbudet må derfor kunne synliggjøres som et tryggere alternativ til det uregulerte tilbudet, for å hindre at nordmenn i stedet benytter seg av utenlandske pengespill med færre ansvarlighetstiltak. Å tillate begrenset markedsføring for lovlige pengespill vurderes derfor totalt sett for å være mest i tråd med lovens formål om å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill.

9.4.4 Forbud mot å markedsføre pengespill uten tillatelse

Departementet fastholder forslaget om å videreføre og tydeliggjøre forbudet mot å markedsføre pengespill som ikke har tillatelse i Norge, jf. lovforslaget § 6 andre ledd bokstav a. I tråd med gjeldende rettstilstand vil forbudet også ramme markedsføring som sendes fra utlandet, dersom denne markedsføringen er rettet mot det norske markedet, se punkt 9.1.5.

I henhold til dagens praksis, bør også markedsføring av aktiviteter som ikke faller inn under pengespilldefinisjonen, men hvor navnet det markedsføres for er kjent nok til at det assosieres med pengespill, omfattes av forbudet. Dette innebærer at forbudet fortsatt vil omfatte gratisspill og generell merkevarebygging, dersom merkevaren er kjent nok for publikum til at den kan knyttes til pengespill.

Det er videre forbudt å medvirke til å markedsføre pengespill som ikke har tillatelse etter loven. Når det gjelder rekkevidden av medvirkningsansvaret, vil det etter departementets syn gå en grense mot vernet av ytringsfriheten etter Grunnloven § 100, tilsvarende det som ble lagt til grunn over i punkt 7.2.4 for forbudet mot å tilby og å medvirke til å tilby pengespill som ikke har tillatelse etter loven. Som nevnt der, vil det for eksempel måtte gå en grense mot redaksjonell omtale av pengespill som ikke har tillatelse etter loven, herunder artikler, nyhetsmeldinger og kronikker. Slik aktivitet er utøvelse av den alminnelige ytringsfriheten, og vil ikke rammes av lovens forbud mot å tilby, markedsføre eller medvirke til å tilby eller markedsføre pengespill uten tillatelse. Såkalt innholdsmarkedsføring, derimot, vil klart være omfattet av markedsføringsforbudet.

Enkelte høringsinstanser har vist til at det ikke er klargjort om medvirkningsforbudet omfatter selskaper som tilbyr rådgivning som på ulike måter bidrar til utvikling og markedsføring av spill som ikke har tillatelse etter loven. Departementet vil med dette klargjøre at heller ikke forbudet mot å medvirke til å markedsføre pengespill uten tillatelse er ment å omfatte denne typen rådgivningstjenester som for eksempel juridisk rådgivning eller PR-rådgivning som tilbys til utenlandske pengespillselskaper.

Heller ikke distribusjon av audiovisuelle medietjenester vil være omfattet av forbudet mot å medvirke til å markedsføre pengespill uten tillatelse. Det vises til at tv og nettdistribusjon av pengespillreklame allerede er regulert i kringkastingsloven § 4-7, som gir Medietilsynet hjemmel til å gi pålegg overfor distributører om å hindre eller vanskeliggjøre tilgangen til slik markedsføring som formidles i fjernsyn eller audiovisuelle bestillingstjenester. Departementet ser derfor ingen grunn til at denne typen teknisk formidling også skal være omfattet av medvirkningsansvaret i pengespillregelverket.

Det vil ellers bero på en konkret vurdering i det enkelte tilfellet om en aktivitet er å regne som medvirkning til å markedsføre pengespill, eller om handlingen kun regnes som en ytring som er vernet av den alminnelige ytringsfriheten. I vurderingen av hvorvidt en aktivitet regnes som medvirkning til markedsføring, vil de samme vurderingsmomentene som er lagt til grunn i vurderingen av om noe regnes som medvirkning til å tilby pengespill være relevante, se punkt 7.2.4. Det vil etter dette måtte legges vekt på hvem som er avsender av informasjonen, hvem som tar initiativ til å gi informasjonen, innholdet og utformingen av informasjonen og hvordan informasjonen er presentert og formidlet. Det vil blant annet være relevant å se på hvordan aktiviteten blir oppfattet av publikum, jf. Rt. 2000 s. 46 («Draktreklame»). Dersom publikum oppfatter aktiviteten som en invitasjon til å spille, vil aktiviteten som hovedregel omfattes av forbudet. Aktiviteter som ikke fremmer omsetningen av pengespill og som heller ikke oppfattes av publikum som tilbud eller markedsføring av disse spillene, vil derimot som hovedregel ikke være omfattet av forbudet.

Når det gjelder automatisert kjøp og salg av nettannonser via digitale børser (programmatisk annonsering), vil denne formen for markedsføring også være omfattet av markedsføringsforbudet etter den nye loven. Som det framgår av punkt 9.1.5, er programmatisk annonsering allerede omfattet av gjeldende forbud mot formidling og markedsføring av pengespill som ikke har tillatelse, og departementet har ikke ment å snevre inn rettstilstanden på dette området. Dette innebærer at en virksomhet som kjøper en slik automatisert tjeneste, fortsatt vil være ansvarlig for å sikre at virksomhetens nettsider ikke fylles med annonser for pengespill som ikke har tillatelse etter loven. Ved programmatisk annonsering benytter de norske annonsebørsene seg i dag av verktøy som filtrerer ut ulovlig markedsføring etter nærmere bestemte kriterier som mediehusene bestiller. Der man har avdekket at utenlandske pengespillselskap har lykkes i å omgå disse kontrollmekanismene, vil mediehusene måtte styrke kontrolltiltakene ytterligere for å forhindre at slik markedsføring slipper gjennom og vises på deres nettsider. Dersom det oppdages annonser for ulovlige pengespill på deres nettsider, kan altså mediehusene holdes ansvarlige for brudd på markedsføringsforbudet eller medvirkning til dette, selv om annonsen er publisert av en automatisert tjeneste.

9.4.5 Forbud mot markedsføring av pengespill mot mindreårige

Departementet foreslår videre at det i § 6 andre ledd bokstav b lovfestes et forbud mot å rette markedsføring for pengespill mot mindreårige. Med mindreårige menes personer under 18 år. Departementet vurderer at dette forslaget er en naturlig følge av lovforslaget § 7 første ledd om at pengespill skal ha 18-årsgrense.

Forbudet mot å rette markedsføring for pengespill mot mindreårige innebærer for det første at markedsføringen ikke skal rettes direkte mot mindreårige, på samme måte som markedsføringen ikke skal rettes direkte mot personer som har reservert seg mot dette. Men forbudet innebærer også at markedsføringens innhold ikke skal tilpasses barn eller unge som målgruppe, for eksempel ved at det fokuseres på aktiviteter eller interesser som først og fremst er populære blant barn. Dette vil være forbudt, også der markedsføringen ikke er spesifikt rettet mot en fysisk mindreårig gjennom kommunikasjonsmetoder som tillater individuell kommunikasjon.

Til tross for at en slik markedsføringspraksis antageligvis vil være ansett som urimelig handelspraksis overfor barn etter markedsføringsloven § 6, jf. § 20, finner departementet at det likevel er hensiktsmessig med en egen bestemmelse i pengespilloven som regulerer markedsføring rettet mot mindreårige. Det vises til at det i markedsføringsloven bare er knyttet straff og overtredelsesgebyr til det å direkte oppfordre barn til å kjøpe annonserte ytelser eller overtale foreldrene eller andre voksne til å kjøpe de annonserte ytelsene for dem, jf. §§ 48 første ledd og 42 første ledd, jf. § 20 andre ledd. I lys av de skadevirkninger pengespilltjenester kan ha overfor barn, mener departementet at det av hensyn til barns beskyttelse er behov for å kunne knytte slike sanksjoner også til de tilfeller som det foreslås å forby i lovforslaget § 6 andre ledd.

I lovforslaget § 7 tredje ledd åpnes det for at departementet kan gjøre unntak fra 18-årsgrensen for nærmere bestemte pengespill. Departementet legger til grunn at forbudet mot markedsføring mot mindreårige gjelder uavhengig av eventuelle unntak fra aldersgrensen. Selv om mindreårige unntaksvis kan få anledning til å delta i enkelte pengespill med lav risiko, som for eksempel basarer, betyr ikke dette at mindreårige bør utsettes for direkte markedsføring for slike spill. Forbudet mot markedsføring av pengespill mot mindreårige vil dermed bidra til å beskytte barn som gruppe.

9.4.6 Forbud mot direkte markedsføring mot spillere som har reservert seg

Som det framgår over av punkt 9.1.2, oppstiller markedsføringsloven et forbud mot å rette markedsføring via SMS, e-post og lignende mot forbrukere som ikke har samtykket til dette, og et forbud mot å rette markedsføring via telefon og adressert post mot forbrukere som har reservert seg mot dette i Reservasjonsregisteret. Slik markedsføring er likevel tillatt dersom det foreligger et eksisterende kundeforhold. Markedsføringsloven oppstiller videre et forbud mot å rette markedsføring mot forbrukere som har reservert seg direkte hos den næringsdrivende.

Departementet ser imidlertid at det er behov for en egen bestemmelse i pengespilloven om at det er forbudt å markedsføre pengespill direkte mot spillere som har reservert seg mot slik markedsføring hos pengespilltilbyderen. Dette anses som spesielt alvorlig i lys av det skadepotensialet denne typen markedsføring kan ha overfor sårbare spillere som har tatt et bevisst og aktivt valg om ikke å motta pengespillreklame fra tilbyderen. Det vil ofte nettopp være spillere som har et problematisk forhold til pengespill som velger å gjøre en slik direkte reservasjon. Departementet antar derfor at dette har et større skadepotensial enn det å rette markedsføring mot spillere som har gjort en generell reservasjon mot markedsføring via telefon og adressert post i Reservasjonsregisteret, eller utsendelse av SMS, e-post eller lignende uten samtykke til forbrukere som gjerne ikke har spilt hos pengespilltilbyderen. Departementet anser det derfor som tilstrekkelig at Forbrukertilsynet kan sanksjonere de sistnevnte lovbruddene etter markedsføringsloven.

Forskning viser at pengespillreklame har sterkere innvirkning på personer som har større problem med pengespill enn de med mindre problem. Ifølge Universitetet i Bergens befolkningsundersøkelse fra 2019, rapporterer de med spilleproblemer særlig stor forskjell i effekt av reklameeksponering, sammenlignet med dem uten spilleproblemer, på spørsmålet om reklame fikk dem til å spille med høyere risiko. Annen forskning indikerer at pengespillreklame bidrar til å forverre spilleproblemer og kan utløse tilbakefall for enkelte personer (Binde (2007): «Spelreklam och spelberoende – en intervjustudie»). Direkte markedsføring er som regel spisset mot den enkelte forbrukers pengespillinteresser. Dette gjør at denne formen for markedsføring kan virke spesielt triggende på spillere som har et problematisk spillemønster.

Det foreslås derfor i lovforslaget § 6 andre ledd bokstav c et forbud mot å rette markedsføring for pengespill direkte mot dem som har reservert seg mot slik markedsføring hos pengespilltilbyderen. Med direkte markedsføring menes å rette markedsføringshenvendelser til fysiske personer ved hjelp av kommunikasjonsmetoder som tillater individuell kommunikasjon, herunder via telefonoppringning, adressert post, e-post og SMS. Også individuell kommunikasjon på sosiale medier vil omfattes, eksempelvis markedsføring i en direktemelding på Facebook eller Instagram.

At en spiller har reservert seg mot direkte markedsføringshenvendelser hos pengespilltilbyderen, betyr at spilleren enten har benyttet seg av retten til «enkelt og gebyrfritt» kunne reservere seg mot telefonsalg og/eller adressert post direkte hos den næringsdrivende, jf. markedsføringsloven § 13 a tredje ledd, eller rettigheten til «enkelt og gebyrfritt» kunne reservere seg mot denne typen markedsføringshenvendelser på SMS, e-post og lignende, enten når kundens elektroniske adresse samles inn, eller ved hver enkelt senere markedsføringshenvendelse, jf. markedsføringsloven § 15 tredje ledd tredje punktum. Næringsdrivende plikter altså allerede i dag å ha systemer for at forbrukeren skal kunne gjøre en direkte reservasjon og rutiner som sikrer at reservasjonen blir respektert. I praksis er dette som regel løst ved at spilleren benytter en avmeldingslenke i e-post/SMS fra pengespilltilbyderen på tilbyderens hjemmeside, applikasjon eller lignende, eller ved å ta direkte kontakt med tilbyderen. For selskaper som driver telefonmarkedsføring er det vanlig å ha såkalte interne sperrelister, hvor kontaktinformasjonen til forbrukere som ikke ønsker å bli kontaktet igjen føres opp i etterkant av samtalen.

Et forbud i pengespilloven mot direkte markedsføring til spillere som har reservert seg hos pengespilltilbyderen, vil også medføre at Lotteritilsynet vil ha mulighet til å reagere overfor pengespilltilbyderen med den spesifikke håndhevingskompetansen som foreslås i denne loven, for eksempel tilbakekall av tillatelse eller stans i utbetalinger.

Endelig vil departementet bemerke at de vurderingene som ble gjort i høringsnotatet som gjaldt samtykke til innhenting av personopplysninger som gjelder spillemønster, ikke kan overføres til det som gjelder samtykke til å motta direktemarkedsføring. Det er derfor ikke riktig, som framholdt av Betsson Group i høringsrunden, at departementet har ment at markedsføring for pengespill lovlig kan rettes direkte mot spilleren også i de tilfeller der vedkommende ikke lenger ønsker å være kunde av enerettstilbyder og trekker tilbake sitt samtykke. For videre redegjørelse for spørsmålet om samtykke i tilknytning til innhenting av personopplysninger vises det til punkt 13.7.

9.4.7 Sanksjoner

Dersom noen markedsfører pengespill i strid med lovforslaget § 6 andre ledd, følger det av lovforslaget at vedkommende kan ilegges overtredelsesgebyr etter § 36 eller straff etter § 37, se punkt 16.6 og 16.7 nedenfor.

9.4.8 Forskriftshjemmel

Endelig foreslår departementet i § 6 tredje ledd at det inntas en hjemmel til å gi forskrift om markedsføring av pengespill. En slik hjemmel kan blant annet benyttes til å fastsette nærmere regler for enerettstilbydernes markedsføring, som i dag ligger i departementets retningslinjer for markedsføring av statlig kontrollerte pengespill. Hjemmelen kan også benyttes til å myndighetsregulere det som i dag bare følger av enerettstilbydernes interne retningslinjer, som for eksempel Norsk Tippings «nei-takk-liste», se nedenfor i punkt 10.1.2. Videre kan hjemmelen benyttes til å fastsette mer detaljerte markedsføringsregler for andre tilbydere enn enerettstilbyderne.