15 Saksbehandling og tilsyn

15.1 Hvem gir tillatelse og godkjenning etter loven?

15.1.1 Gjeldende rett

Dagens tre lover på pengespillfeltet angir ulike myndigheter som kan gi tillatelse og godkjenning til pengespillaktivitet som reguleres av de tre lovene.

Lotteritilsynet gir i henhold til lotteriloven § 4 tillatelse og godkjenning etter bestemmelsene i lotteriloven. Dette innebærer blant annet å gi tillatelser til lotterier hvor det stilles krav om søknad på forhånd samt å godkjenne organisasjoner som kan søke om lotteritillatelse («lotteriverdige organisasjoner»). Lotteritilsynet gir også autorisasjon til entreprenører som skal arrangere lotteri på vegne av en organisasjon eller forening med lotteritillatelse. Når lotterier skal avholdes i et fast lokale, må innehaveren av lokalet være autorisert, jf. lotteriloven § 4 c første ledd andre punktum. Lotteri med en årlig omsetning under 200 000 kroner skal meldes til Lotteritilsynet, som innen 14 dager tar stilling til om vilkårene for slike lotterier er oppfylt. Her gir Lotteritilsynet altså ingen tillatelse, men kan avslå lotterier som ikke oppfyller vilkårene. Etter lotteriloven § 1 andre ledd har Kulturdepartementet myndighet til å avgjøre med bindende virkning i tvilstilfeller om det foreligger et lotteri.

Etter pengespilloven § 1 første ledd bokstav d, kan Kongen gi tillatelse til Norsk Tipping til å tilby pengespill som ikke allerede er nevnt i loven § 1 første ledd bokstav a til c. Kulturdepartementet fastsetter spilleregler for Norsk Tippings pengespill. I spillereglene har departementet delegert til Lotteritilsynet å gi godkjenning til nye enkeltspill og endringer i spill på Multix- og Belagoterminalene samt for online bingo, online skrapespill og online kasinospill (Instaspill). Ved endringer av spilleregler og ved utvikling av nye spillkonsepter, gir Lotteritilsynet en uttalelse før departementet tar den endelige avgjørelsen. Dette er ikke regulert i loven.

Etter totalisatorloven § 1 gir Kongen konsesjon til totalisatorspill. Totalisatorforskriften § 1 andre ledd presiserer at Landbruks- og matdepartementet kan sette vilkår for konsesjonen. Landbruks- og matdepartementet godkjenner videre de enkelte spillene og fastsetter spillereglene, jf. totalisatorloven § 1 fjerde ledd. Ved endring av spilleregler og ved utvikling av nye spillkonsepter, gir Lotteritilsynet en uttalelse før Landbruks- og matdepartementet tar den endelige avgjørelsen. Dette er ikke lovregulert.

15.1.2 Høringen

I høringsnotatet foreslo departementet å lovfeste et utgangspunkt om at Lotteritilsynet gir tillatelse og godkjenning etter loven, med mindre annet følger av loven. En slik hovedregel ble vurdert å gi en mer helhetlig tilnærming til hvordan pengespillmarkedet får utvikle seg. Det vil også bidra til en mer ryddig ansvarsfordeling mellom Lotteritilsynet som forvaltningsorgan og departementet som politikk- og regelverksutvikler.

Det ble videre foreslått en hjemmel til å gi forskrift om digital kommunikasjon mellom Lotteritilsynet og aktørene i forbindelse med søknadsbehandling og rapportering.

15.1.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte humanitære organisasjoner har på generelt grunnlag uttalt at de er positive til at Lotteritilsynets rolle tydeliggjøres. Utover dette har ingen høringsinstanser kommentert forslaget om å lovfeste i en egen bestemmelse utgangspunktet om at Lotteritilsynet gir tillatelse og godkjenning etter loven.

15.1.4 Departementets vurdering

I Meld. St. 12 (2016–2017) ble det konkludert med at rollefordelingen mellom Kulturdepartementet og Lotteritilsynet skal rendyrkes og tydeliggjøres. Det ble også konkludert med at Lotteritilsynets forvaltningsrolle skal styrkes.

I lys av dette ble det i høringsnotatet foreslått å lovfeste en hovedregel om at Lotteritilsynet er det organet som gir tillatelse og godkjenning etter loven. Etter en nærmere vurdering finner departementet imidlertid at det likevel ikke er nødvendig å regulere dette i en egen bestemmelse. Departementet mener utgangspunktet fortsatt bør være at det er Lotteritilsynet som gir tillatelse og godkjenning etter lovens bestemmelser, men at dette mer informativt vil kunne framgå av hver paragraf som fastsetter at det kan gis tillatelse eller godkjenning. Slik vil det også tydelig framgå i hvilke unntakstilfeller det ikke er Lotteritilsynet som gir tillatelse eller godkjenning etter loven. For eksempel vil det fortsatt være Kongen, og ikke Lotteritilsynet, som gir tillatelse til tilbyderen av pengespill på hest, se proposisjonen punkt 12 over.

Departementet vurderer at det i noen tilfeller kan være hensiktsmessig å kreve at behandling av søknader og etterfølgende rapportering foregår via digitale kanaler, for eksempel ved bruk av elektroniske skjema. Etter forvaltningsloven § 15 a første ledd kan et forvaltningsorgan benytte elektronisk kommunikasjon, hvis ikke annet følger av lov eller forskrift. I dag er regelen at forvaltningen kan sende digital post hvis borgeren ikke har reservert seg mot det. Nærmere regler om elektronisk kommunikasjon med og i forvaltningen er gitt i eForvaltningsforskriften. Spørsmålet om hvorvidt brukerne er pliktige til å benytte digitale kanaler ved søknader og henvendelser til forvaltningen, er grundig drøftet i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov punkt 18.3.4. Utvalget legger til grunn at forvaltningen ikke kan kreve at borgerne må benytte digitale kanaler, hvis dette ikke følger av lov eller forskrift, jf. nevnte NOU punkt 18.3.4.2, siste avsnitt. Departementet foreslår derfor en hjemmel i § 25 til å gi forskrift om digital kommunikasjon med Lotteritilsynet i forbindelse med søknadsbehandling og rapportering.

15.2 Tilsyn med at loven overholdes

15.2.1 Gjeldende rett

Etter lotteriloven § 4 og forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. §§ 1-1 og 1-2, er Lotteritilsynet kontrollmyndighet etter lotteriloven. Lotteritilsynet skal føre tilsyn med lotterivirksomhet og føre kontroll med at bestemmelser gitt i eller i medhold av lotteriloven blir overholdt. Lotteritilsynet kan fatte nødvendige vedtak for å sikre gjennomføring av bestemmelser gitt i eller i medhold av lotteriloven.

Etter pengespilloven § 14 har Lotteritilsynet ansvar for å føre tilsyn med at Norsk Tippings virksomhet foregår i samsvar med lov og spilleregler, herunder å avgjøre hvilke kuponger og innsatser som er berettiget til premie. Lotteritilsynet har fastsatt en egen instruks for tilsynsvirksomhet, jf. pengespilloven § 14 andre punktum.

I forskrift om totalisatorspill § 5 er Lotteritilsynet gitt ansvar for å føre tilsyn med totalisatorspill. Forskriften presiserer at tilsynsmyndigheten kan fatte nødvendige vedtak for å sikre at regelverket er fulgt.

Lotteritilsynet fører tilsyn med hele pengespillmarkedet. Dette innebærer at Lotteritilsynet også fører tilsyn med at aktører uten tillatelse i Norge ikke tilbyr pengespill rettet mot det norske markedet. Departementet har delegert myndighet til Lotteritilsynet til forvaltningsmessig kontroll og oppfølging av forbudet i pengespilloven § 2 mot formidling og markedsføring av pengespill uten tillatelse i Norge, jf. vedtak 25. august 2003 om delegering av myndighet til Lotteritilsynet etter lov 28. august 1992 nr. 103 om pengespill m.m.

Begrepet tilsyn favner vidt og omfatter oppgaver som å observere utviklingen på et område, herunder føre statistikk, innhente informasjon, analysere og rapportere til departementet, gi råd og veiledning, kontrollere etterlevelsen av krav som stilles til aktørene på et bestemt område på grunnlag av lov, forskrift, retningslinjer og enkeltvedtak, sikre oppfølging av regelverket og varsle, og om nødvendig ilegge sanksjoner ved regelbrudd. Dette innebærer at Lotteritilsynet i mange tilfeller både gir tillatelser, setter vilkår og står for kontroll med at rammene og vilkårene for tillatelsen blir overholdt. En slik kombinasjon av forvaltnings- og tilsynsansvar er forholdsvis vanlig i norsk forvaltning, og fører til effektiv ressursutnyttelse.

Lotteritilsynet definerer tilsynssaker som saker der det blir satt i verk en uavhengig, systematisk og dokumentert undersøkelse for å kontrollere og vurdere om aktiviteter og tilhørende resultater er i samsvar med lov og forskrift. Regelavklarende arbeid og temakontroller blir regnet som proaktivt tilsynsarbeid.

Lotteritilsynets utvelgelse av tilsynsområder og tilsynssaker skjer på bakgrunn av vurderinger knyttet til risikoen for brudd på lov eller forskrift, og formålet med risikoanalysen er å avdekke de forholdene eller områdene som det er knyttet størst risiko til.

Tilsyn gjennomføres på flere måter, og Lotteritilsynet må velge hensiktsmessig metode overfor det enkelte tilsynsobjektet. Tilsyn blir gjennomført enten som skriftlige tilsyn med gjennomgang av dokumentasjon, eller ved stedlig tilsyn hos aktøren. Mange tilsyn gjennomføres i form av planlagte stedlige revisjoner. Slikt revisjonsbasert tilsyn benyttes primært overfor aktører som har tillatelse til å tilby pengespill i Norge. Andre tilsyn skjer ved opprettelse av tilsynssak som følger det tradisjonelle forvaltningssporet med vedtak og klageadgang. Dette blir brukt i deler av det private lotterimarkedet, og særlig mot ulovlige pengespill, både når det gjelder markedsføringen og tilbudet av slike.

For å forberede enhver tilsynssak gjennomfører Lotteritilsynet nødvendige undersøkelser. Slike undersøkelser kan bestå av å vurdere tips og medieoppslag, innhente informasjon, foreta stedlige kontroller, eller testspille for å klarlegge om spillene er innenfor regelverket eller for å kartlegge betalingsløsningene som blir brukt.

Dersom Lotteritilsynet avdekker brudd på lov eller forskrift i en tilsynssak etter forvaltningssporet, vil Lotteritilsynet normalt varsle vedtak med pålegg om stans eller retting. Etter at aktøren har fått mulighet til å uttale seg, kan Lotteritilsynet treffe det varslede vedtaket og sette en frist for å gjennomføre vedtakets innhold. Om nødvendig kan Lotteritilsynet også ilegge tvangsmulkt for å sikre gjennomføring av vedtaket.

Når en tilsynssak gjennomføres som en revisjon, skriver Lotteritilsynet etter gjennomført revisjon en revisjonsrapport som presenterer tema for revisjonen, hva som var revisjonskriteriene og angir hvilke avvik og merknader revisjonen avdekket. Tilsynsobjektet får en frist for å levere en oppfølgingsplan for hvordan de vil lukke avviket og forholde seg til merknadene. Lotteritilsynet avgjør etter dette om revisjonen avsluttes, eller om det er behov for ytterligere undersøkelser.

I alvorlige tilfeller kan Lotteritilsynet også kalle tilbake en tillatelse eller godkjenning eller anmelde forholdet.

15.2.2 Høringen

I høringsnotatet ble det foreslått å videreføre Lotteritilsynets rolle som tilsynsmyndighet på pengespillfeltet. Departementet foreslo i denne forlengelse en bestemmelse om at Lotteritilsynet skal føre tilsyn med og fatte nødvendige vedtak for at bestemmelsene gitt i eller i medhold av pengespilloven blir overholdt.

15.2.3 Høringsinstansenes syn

Enkelte høringsinstanser har uttrykt seg positive til en tydeliggjøring og styrking av Lotteritilsynets rolle. Utover dette har ingen kommentert forslaget hva gjelder videreføringen av Lotteritilsynet som tilsynsmyndighet eller bestemmelsens konkrete utforming.

15.2.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å videreføre Lotteritilsynets rolle som tilsynsmyndighet på pengespillfeltet. Etter en fornyet vurdering ser departementet imidlertid at formuleringen som ble foreslått i høringsnotatet bør endres. Ordlyden «kan fatte nødvendige vedtak for at lovens bestemmelser blir overholdt» er forholdsvis upresis, og den gir en begrenset anvisning på de rettslige rammene som Lotteritilsynet må holde seg innenfor. For å sikre at bestemmelsen oppfyller kravet om klar lovhjemmel, bør det etter departementets syn framgå eksplisitt hva det gis myndighet til å gjøre, noe det også legges opp til i lovens kapittel om håndheving og straff. Det har ikke vært departementets hensikt å tilføre Lotteritilsynet ytterligere virkemidler enn det det allerede er lagt opp til der, og departementet foreslår derfor å endre ordlyden til at Lotteritilsynet «fører tilsyn med at krav fastsatt i eller med hjemmel i loven blir oppfylt», jf. lovforslaget § 24.

At Lotteritilsynet fører tilsyn med at krav fastsatt i eller med hjemmel i loven blir oppfylt, innebærer for det første at Lotteritilsynet skal føre tilsyn med at de som etter pengespilloven kan tilby pengespill rettet mot det norske markedet, overholder vilkårene som gjelder for sine pengespilltilbud. Slike vilkår vil være fastsatt i lov, forskrift eller konkret i den enkelte tillatelsen. Lotteritilsynet skal føre tilsyn både med enerettstilbyderne og med andre tilbydere som har tillatelse til å tilby pengespill.

For det andre vil Lotteritilsynets tilsynsrolle inkludere tilsyn med et eventuelt ulovlig tilbud av pengespill rettet mot det norske markedet, med det formål å fjerne slike tilbud. I denne sammenhengen vil Lotteritilsynet kunne rette sin tilsynsvirksomhet direkte mot de som tilbyr ulovlige pengespill, eller mot andre som kan sies å medvirke til å tilby disse pengespillene.

Departementet legger til grunn at Lotteritilsynet fortsatt vil drive tilsyn ut fra en risiko- og vesentlighetsvurdering og ut fra særlige prioriteringer fra departementet fastsatt i årlige tildelingsbrev.

Departementet legger også til grunn at Lotteritilsynet, som ledd i sin tilsynsvirksomhet, gjør nødvendige undersøkelser før vedtak fattes. Det følger av forvaltningsloven § 17 første ledd at Lotteritilsynet må sørge for at en sak er så godt opplyst som mulig før det treffer vedtak. Departementet ser derfor ikke behov for å regulere dette særskilt i pengespilloven.

For å oppfylle kravene i forvaltningsloven er det nødvendig at Lotteritilsynet gjør undersøkelser for å skaffe informasjon om forholdene i de enkelte sakene tilsynet har til vurdering, før det eventuelt konkluderes med at pengespilloven ikke er overholdt. Lotteritilsynet må også forventes å sette seg inn i hvordan ulike pengespilltilbud fungerer for å kunne avgjøre om disse er i tråd med lov, forskrift eller krav i den konkrete tillatelsen. Dette gjelder både for tilbud som har tillatelse etter loven og tilbud som ikke har slik tillatelse, men som Lotteritilsynet vurderer at er rettet mot det norske markedet i strid med lovens bestemmelser. Se også departementets vurdering nedenfor i punkt 15.3.4 av forslag til bestemmelse om Lotteritilsynets tilgang til informasjon og lokaler.

15.3 Tilgang til informasjon og lokaler

15.3.1 Gjeldende rett

15.3.1.1 Grunnloven og menneskerettighetene

Grunnloven og menneskerettighetene kan legge begrensinger på myndighetenes mulighet til å kreve informasjon og å ta seg inn i lokaler.

EMK artikkel 8 slår fast at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og sin korrespondanse. Inngrep i retten til familieliv kan likevel rettferdiggjøres dersom inngrepet har hjemmel i lov, ivaretar nærmere angitte formål og er nødvendig i et demokratisk samfunn for å oppfylle et eller flere legitime formål, jf. artikkel 8 andre ledd. Retten til privatliv er også nedfelt i FNs konvensjon om økonomiske, sosiale og kulturelle rettigheter (SP) artikkel 17.

Grunnloven § 102 fastslår også at enhver har rett til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og kommunikasjon, jf. bestemmelsens første ledd første punktum. Bestemmelsen kom inn i Grunnloven ved reformen i 2014, og bygger blant annet på EMK artikkel 8 og SP artikkel 17. Høyesterett har uttalt at Grunnloven § 102 skal tolkes i lys av EMK artikkel 8, men slik at framtidig praksis fra EMD ikke skal ha samme prejudikatsvirkning ved grunnlovstolkingen som ved tolking av bestemmelsene i konvensjonen, jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 57.

Til forskjell fra EMK artikkel 8 inneholder ikke Grunnloven § 102 noen uttrykkelig anvisning på om det kan gjøres lovlige begrensinger i privatlivet. Av Høyesteretts praksis følger det at det vil være tillatt å gripe inn i rettighetene etter Grunnloven § 102 dersom tre vilkår er oppfylt. For det første må inngrepet være lovhjemlet, for det andre må inngrepet ivareta et legitimt formål, og endelig må inngrepet være forholdsmessig, jf. Rt. 2014 s. 1104 avsnitt 28.

Retten til respekt for eiendomsretten er hjemlet i EMK første tilleggsprotokoll artikkel 1 som lyder: «Enhver fysisk eller juridisk person har rett til å få nyte sin eiendom i fred. Ingen skal bli fratatt sin eiendom unntatt i det offentliges interesse og på de betingelser som er hjemlet ved lov, og ved folkerettens alminnelige prinsipper.». Det går tydelig fram av bestemmelsens ordlyd at både fysiske og juridiske personer omfattes av vernet. Grunnloven § 105 verner også om eiendomsretten gjennom ekspropriasjonsvernet.

Retten til respekt for eiendomsretten er ikke absolutt. Etter EMDs praksis kan et inngrep aksepteres dersom det har tilstrekkelig hjemmel, forfølger et legitimt formål og det er en rimelig balanse («fair balance») mellom forfølgelsen av formålet og individets rettigheter, jf. Beyler mot Italia, 5. januar 2009 (nr. 33202/96) avsnitt 114.

Vernet mot selvinkriminering framgår ikke direkte av EMK, men er innfortolket i kravet om rettferdig rettergang («fair hearing») i EMK artikkel 6 nr. 1. Prinsippet framgår også av SP artikkel 14 nr. 3 bokstav g som lyder: «Enhver har ved behandlingen av en siktelse mot ham for en straffbar handling, rett til følgende minimumsgarantier, uten forskjellsbehandling: […] ikke å bli tvunget til å vitne mot seg selv eller til å erkjenne seg skyldig». Av Grunnloven følger det et visst vern mot selvinkriminering av Grunnloven § 93 andre ledd, og av kravet til rettferdig rettergang i Grunnloven § 95.

Høyesterett har lagt til grunn at også selskaper kan påberope seg vernet mot selvinkriminering, jf. Rt. 2011 s. 800. Det skal likevel mer til før deres vern er krenket, sammenlignet med fysiske personer. Dette henger sammen med at den offentlige interessen i og behovet for å kunne innhente informasjon er betydelig innenfor mange forvaltningsområder.

15.3.1.2 Pengespillregelverket

Gjeldende lover for pengespill har ingen generell hjemmel om opplysningsplikt overfor Lotteritilsynet eller om Lotteritilsynets adgang til sted. Det er imidlertid fastsatt bestemmelser i lotteriloven om Lotteritilsynets rett til innsyn i regnskaper til organisasjoner og entreprenører som avholder lotteri, adgang til sted hvor det foregår loddsalg samt adgang til å kontrollere de innretninger som brukes til spill eller trekning av lotterier, jf. lotteriloven § 12.

Norsk Tipping og Norsk Rikstoto gir i praksis Lotteritilsynet tilgang til de opplysninger og dokumenter som er nødvendige for å gjennomføre tilsyn, men her finnes ikke et lignende lovgrunnlag som etter lotteriloven § 12.

Når det gjelder utenlandske spillselskaper og andre som tilbyr pengespill uten tillatelse, gir pengespilloven ingen plikt for disse til å gi Lotteritilsynet opplysninger, eller til å gi adgang til sted der den ulovlige aktiviteten foregår. Tilsynet med aktører som ikke har tillatelse til å tilby pengespill i Norge, beror i dag på informasjon som gis frivillig, er offentlig tilgjengelig eller blir sendt Lotteritilsynet i form av tips. I tillegg kan Lotteritilsynet innhente opplysninger fra Valutaregisteret. Videre testspiller Lotteritilsynet i nødvendig utstrekning for å skaffe informasjon om slike pengespill bryter med norsk lovverk.

Forskrift om forbud mot betalingsformidling for pengespill som ikke har norsk tillatelse § 5, gir Lotteritilsynet mulighet til å kreve at foretak som yter betalingstjenester i Norge skal gi opplysninger om pengespillselskaper og foretak som gjennomfører betalingstransaksjoner på vegne av pengespillselskaper.

15.3.2 Høringen

I høringsnotatet foreslo departementet en generell opplysningsplikt til Lotteritilsynet for opplysninger og dokumentasjon som tilsynet krever for å kunne utføre sine oppgaver etter loven. Opplysningsplikten skal dekke alle typer informasjon som Lotteritilsynet vurderer å ha behov for å få innsyn i, uavhengig av hvilket medium slik informasjon er lagret på. Det ble foreslått at Lotteritilsynet kunne bestemme om informasjonen skal gis skriftlig eller muntlig.

Departementet foreslo videre at det ikke skulle legges noen begrensninger på kretsen av personer og aktører som kan pålegges å gi informasjon til Lotteritilsynet, men at plikten skal gjelde for «enhver». Krav om informasjon vil likevel vanligvis rettes mot den som tilbyr eller markedsfører pengespill rettet mot Norge eller medvirker til dette. Dette kan være både privatpersoner og juridiske personer som foretak og organisasjoner, og andre offentlige myndigheter. Når det gjaldt politiets plikt til å utlevere opplysninger, viste departementet til politiregisterloven § 30, jf. politiregisterforskriften § 9-6 første ledd nr. 5, som tilstrekkelig hjemmel. Bestemmelsen gir politiet adgang, men ikke plikt, til å utlevere opplysninger til tilsynsorganer for å fremme deres oppgaver etter lov.

Høringsnotatet inneholdt også et forslag om rett for Lotteritilsynet til å få adgang til steder eller lokaler hvor det er grunn til å tro at det foregår aktivitet som omfattes av loven. Det ble lagt til grunn at Lotteritilsynet kan gjøre nødvendige undersøkelser på steder hvor de har fått tilgang. Inspeksjonsretten vil gjøre seg gjeldende overfor all pengespillaktivitet og vil typisk gjelde lokaler med bingospill, kiosker med spilleautomater, pokerturneringer osv. Retten til å foreta undersøkelser ble foreslått å være en vid hjemmel og typisk gjelde kartlegging av spilltilbudet eller økonomiske spørsmål knyttet til pengespillaktiviteten. Hjemmelen omfatter også en rett for tilsynet til å prøve ut spillene som ledd i tilsynsaktiviteten, såkalt testspill. Hjemmelen innebærer videre at Lotteritilsynet kan få tilgang til andre lokaler i tilknytning til et lokale hvor pengespillaktiviteten foregår, for eksempel kontorer eller lagre. Videre ble det foreslått at personalet på stedet skal bistå i undersøkelsene dersom det er behov for det.

Departementet foreslo at taushetsplikt som følger av lov, pålegg eller avtale som hovedregel ikke skal være til hinder for Lotteritilsynets rett til å kreve informasjon og få tilgang til lokaler. Departementet foreslo likevel at taushetsplikten begrenses tilsvarende det som følger av straffeprosessloven §§ 117 til 120, med unntak av § 118 første ledd første punktum. Dette inkluderer betroelser gitt til visse yrkesgrupper, blant annet advokater, prester, leger og annet helsepersonell. I tillegg omfattes opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt som følge av arbeid for familievernkontor, tilbyder av post- eller e-komtjenester eller statens lufthavnselskap, samt opplysninger som må holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat. Verges taushetsplikt og informasjon som er pålagt taushetsplikt av en domstol er også inkludert i unntaket. Departementet foreslo imidlertid at opplysninger underlagt offentlig ansattes taushetsplikt for øvrig, ikke unntas fra opplysningsplikten overfor Lotteritilsynet.

15.3.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser, blant annet Blå Kors Norge, Norsk Forening for Spillproblematikk, De 10 Humanitære (10H) og Bransjeforeningen for Samfunnsnyttig Lotterivirksomhet, støtter på generelt grunnlag at Lotteritilsynets virkemidler styrkes for å sikre et ansvarlig pengespilltilbud, og at tilsynet skal kunne reagere mot ulovlige pengespill. Actis – Rusfeltets samarbeidsorganisasjon og Stiftelsen Dam støtter innføring av en generell opplysningsplikt som omfatter alle aktører og alle typer informasjon som Lotteritilsynet har behov for innsyn i.

En rekke høringsinstanser er kritiske til omfanget av forslaget om Lotteritilsynets tilgang til opplysninger og lokaler. Flere høringsinstanser etterlyser en nærmere begrunnelse for forslaget. Enkelte høringsinstanser foreslår også konkrete unntak og begrensninger i opplysningsplikten, plikten til å gi adgang til lokaler og bistandsplikten.

Justis- og beredskapsdepartementet peker på at forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene, særlig retten til privatliv og respekt for eiendomsretten, bør vurderes noe nærmere. Også vernet mot selvinkriminering bør vurderes, i lys av grensen for hva tilsynet skal kunne kreve av opplysninger i saker som kan resultere i blant annet overtredelsesgebyr. Høringsinstansen foreslår å begrense opplysningsplikt, adgang til lokaler og bistandsplikt til det som er nødvendig for at Lotteritilsynet skal kunne utføre sine oppgaver etter loven.

Finanstilsynet pekte på at et altomfattende unntak fra lovbestemt taushetsplikt bør begrunnes bedre, og hensynet til taushetsplikt bør avveies opp mot hensynet til opplysningsplikt. I sin tilsynsvirksomhet innhenter Finanstilsynet betydelige mengder informasjon og en stor del av opplysningene er underlagt taushetsplikt. Taushetsplikten vurderes som særlig viktig i dialogen med foretakene under tilsyn. Denne høringsinstansen peker på at Lotteritilsynet vil kunne innhente informasjon direkte fra foretakene. Høringsinstansen viser også til internasjonale forpliktelser på finanstilsynsområdet om taushetsplikt og begrensninger i informasjonsdeling. Høringsinstansen ønsker et unntak for Finanstilsynet fra opplysningsplikten dersom departementet opprettholder forslaget om ubegrenset opplysningsplikt. Finanstilsynet mener videre at adgangen som følger av forvaltningsloven til å utveksle taushetsbelagt informasjon mellom offentlige myndigheter i tilstrekkelig grad vil dekke behovet for utveksling av opplysninger mellom Lotteritilsynet og Finanstilsynet.

Finans Norge støtter at det gis en tydelig hjemmel som fritar finansforetakene fra taushetsplikten etter finansforetaksloven, men mener at opplysningsplikten som følger av forskrift om forbud mot betalingsformidling § 5 bør videreføres for finansforetakene. Høringsinstansen peker også på at personvernlovgivningen ikke er vurdert i lys av opplysningspliktens vide formulering. Særlig i lys av at det foreslås å kunne ilegge overtredelsesgebyr ved manglende oppfyllelse av opplysningsplikten, legger høringsinstansen til grunn at det er foretak som forpliktes, ikke den enkelte ansatte i foretaket. Høringsinstansen viser også til selvinkrimineringsvernet. Videre ønsker høringsinstansen at utlevering av opplysninger fra finansforetak bør skje skriftlig.

Når det gjelder stedlig kontroll, viser Finans Norge til at det er gitt utfyllende bestemmelser for stedlig kontroll i konkurranseloven og skatteforvaltningsloven og at tilsvarende bør gjelde for Lotteritilsynet. Høringsinstansen vurderer at det ikke er nødvendig å gi Lotteritilsynet tilgang til finansforetakenes lokaler for å sikre tilgang til informasjon, da opplysningsplikten vil sikre dette. Høringsinstansen legger til grunn at den foreslåtte regelen ikke skal gjelde tredjeparter som spillere, rådgivere og betalingsformidlere.

Finans Norge mener videre at Lotteritilsynet må pålegges tilsvarende taushetsplikt som følger av finanstilsynsloven § 7 når det gjelder informasjon som er hentet inn gjennom unntak fra taushetsplikten. Høringsinstansen ønsker også at det etableres en hjemmel til å dele informasjon på eget initiativ uavhengig av taushetsplikt, og ikke bare på bakgrunn av krav fra Lotteritilsynet.

Norsk Redaktørforening stiller spørsmål ved om virksomheter omfattet av medieansvarsloven fanges opp av den foreslåtte bestemmelsen. Dette kan i tilfelle stride mot kildevernet og særlige rettigheter i forbindelse med ransaking og beslag. Høringsinstansen viser til at kildevernet er vernet etter EMK og at Høyesterett har satt en meget høy terskel for hva som kan berettige unntak fra kildevernet. Problemstillingen gjelder både for opplysningsplikten og for Lotteritilsynets tilgang til lokaler hvor det foregår redaksjonell virksomhet.

Politidirektoratet mener at bestemmelsen er for generelt utformet og tilrår at inngrepshjemlene bearbeides, for i større grad å kunne ivareta klarhetskravet i legalitetsprinsippet, jf. Grunnloven § 113.

Når det gjelder Lotteritilsynets mulighet til å be om bistand fra politiet, viser Politidirektoratet til bestemmelsene i politiinstruksen kapittel 13, som de legger til grunn at vil gjelde også for Lotteritilsynet. Kripos og Politidirektoratet mener også at det er uklart om politiet skal ha en plikt eller en adgang til å dele opplysninger etter bestemmelsen og ber om at lovforslaget utformes klarere på dette punktet.

Politihøgskolen peker på at Lotteritilsynets fullmakter bør utformes mer konkret når det gjelder myndighetsbeføyelser under kontroller. Blant annet etterspør høringsinstansen konkretisering av hvilke opplysninger som kan kreves og beskrivelse av adgangen til lyd- og bildeopptak og andre mer inngripende dokumentasjonstiltak.

European Gaming and Betting Association (EGBA) peker på at forslaget gir Lotteritilsynet ubegrenset tilgang til informasjon og steder hvor det er grunn til å tro at pengespill foregår, men at prosessen for dette ikke beskrives. Høringsinstansen mener at forslaget ikke er tydelig nok, blant annet når det gjelder hvilke rettigheter de som underlegges plikter skal ha, selvinkrimineringsvernet og Lotteritilsynets adgang til å beslaglegge materiale.

Kindred Group mener at forslaget går betydelig lenger enn hva som er vanlig i annen lovgivning om opplysningsplikt og bevissikring. Høringsinstansen anbefaler at bestemmelsen utformes i samsvar med konkurranseloven § 25 og tilhørende forskrift om opplysningsplikt og sikring under konkurranseloven. Høringsinstansen mener at rekkevidden av bestemmelsen slik den var foreslått i høringen er uklar. Uklarheten gjelder blant annet framgangsmåten for innhenting av muntlige forklaringer, herunder om disse kan nedtegnes og eventuelt hvordan lydopptak kan skje, om det er en rett til å la seg bistå av advokat, framgangsmåten for inspeksjoner, om bestemmelsen er ment å hjemle beslag og eventuelt hvordan beslag og opptak av forklaringer skal foregå. Bestemmelsen om opplysningsplikt bør også suppleres med en presisering om at det skal opplyses om vernet mot selvinkriminering. Høringsinstansen mener videre at det er uklart hvilken terskel som gjelder for å få tilgang til lokaler, og høringsinstansen anbefaler å harmonisere terskelen med konkurranseloven. Høringsinstansen mener det er betenkelig at så inngripende tiltak som forslaget inneholder, mangler tydligere rettslige skranker. Det bør kreves forutgående beslutning fra tingretten før Lotteritilsynet gjennomfører en inspeksjon, for å avgrense hva inspeksjonen skal gjelde og for å ivareta grunnleggende rettigheter for den som blir utsatt for inspeksjon. Videre bør forslaget om plikt til å bistå fjernes eller erstattes med en plikt til å samarbeide.

15.3.4 Departementets vurdering

15.3.4.1 Innledning

Lotteritilsynet har i dag ikke hjemmel til å kreve utlevert opplysninger fra alle aktører, eller til å foreta nødvendige undersøkelser for å sikre dokumentasjon eller bevis. Dette vanskeliggjør tilsynsarbeidet. Mulighet til å kreve opplysninger og adgang til lokaler er nødvendig for å kunne gjennomføre et godt og effektivt tilsyn med bestemmelser gitt i eller i medhold av pengespilloven. Tilgang til riktig informasjon og fysisk adgang til lokaler vil bidra til at Lotteritilsynet vurderer saker og treffer avgjørelser på grunnlag av riktig faktum. Tilgang til korrekt informasjon vil kunne føre til at Lotteritilsynet legger vekk en sak hvor det kan konstateres at lovens bestemmelser er overholdt, eller at Lotteritilsynet får nok kunnskap til å gå videre med en sak og fatte vedtak. Tilgang til riktig informasjon er også viktig for tilliten til Lotteritilsynets tilsynsvirksomhet.

Departementet viser også til at Stortinget 7. mai 2018 vedtok anmodningsvedtak nr. 692:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om at Lotteritilsynet skal få utvidet mulighet til å granske saker, blant annet med tilgang til offentlige registre, og til å kreve framlegging av opplysninger fra aktører som helt eller delvis medvirker til markedsføring eller gjennomføring av uregulerte pengespill.»

Retten til familieliv og privatliv og eiendomsretten er vernet etter Grunnloven og menneskerettighetene, og kan dermed gi begrensninger for hvor inngripende myndighetene kan være i sin tilsynsvirksomhet. Disse rettighetene er likevel ikke absolutte og kan rettferdiggjøres dersom inngrepet har hjemmel i lov, ivaretar legitime formål og er forholdsmessig. Høyesterett har uttalt at når det gjelder inngrep i den grunnlovbestemte retten til respekt for sitt privatliv og familieliv, sitt hjem og kommunikasjon, må forholdsmessighetsvurderingen «ha for øye balansen mellom de beskyttede individuelle interessene på den ene siden og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tiltaket på den andre», jf. Rt. 2015 s. 93 avsnitt 60. Departementet vurderer at å ha lovhjemler som ivaretar og effektiviserer informasjonstilgangen for tilsynsmyndigheten er sentralt for å fremme lovens formål. Uten tilgang til informasjon og lokaler vil Lotteritilsynet i mindre grad være i stand til å bidra til å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser og sikre at slike spill skjer på en ansvarlig måte. Departemenet vurderer at et forslag i ny pengespillov om opplysningsplikt og plikt til å gi adgang til sted, forfølger legitime hensyn. Det gjenstående er dermed om tiltakene kan anses for å være forholdsmessige. Dette drøftes nedenfor.

I høringen var en rekke høringsinstanser kritiske til omfanget av den foreslåtte bestemmelsen. På bakgrunn av høringsinnspillene og ny vurdering av Lotteritilsynets behov for tilgang til informasjon og lokaler, er departementets forslag til § 26 noe mer begrenset enn forslaget som ble sendt på høring. Innholdet i bestemmelsen beskrives i nærmere detalj nedenfor.

15.3.4.2 Pliktsubjekt for opplysningsplikten

Departementet foreslo i høringen at det ikke skulle legges noen begrensninger på kretsen av personer og aktører som kan pålegges å gi informasjon til Lotteritilsynet, men at plikten skulle gjelde for «enhver». Noen høringsinstanser mente at kretsen for opplysningsplikten som ble foreslått er for vid og at bare foretak må forpliktes og ikke den enkelte ansatte i foretaket. Når det gjelder opplysningsplikt for andre offentlige organer, ble det vist til at adgangen et forvaltningsorgan har til deling av taushetsbelagte opplysninger etter forvaltningsloven § 13 b første ledd, bør være tilstrekkelig.

Departementet viderefører forslaget fra høringen om at enhver kan pålegges å gi informasjon til Lotteritilsynet. Departementet viser til Stortingets anmodningsvedtak gjengitt over i punkt 15.3.4.1, hvor det anmodes om at Lotteritilsynet skal få utvidet mulighet til å granske saker, blant annet med tilgang til offentlige registre. For å oppfylle Stortingets intensjon om at Lotteritilsynet skal få tilgang til informasjon som befinner seg hos andre offentlige organer, mener departementet at det er en forutsetning at opplysningsplikten også skal gjelde for offentlige organer. Pliktsubjektet kan altså omfatte privatpersoner, juridiske personer som foretak og organisasjoner, og offentlige myndigheter, for eksempel andre tilsynsmyndigheter.

Pålegg om informasjon vil i de fleste tilfeller rettes mot den som tilbyr eller markedsfører pengespill rettet mot Norge, eller medvirker til dette. Forslaget innebærer imidlertid at også andre enn de som er direkte involvert i tilbud og markedsføring av pengespill, i noen tilfeller plikter å gi opplysninger som kreves. Dette gjelder først og fremst personer med en tilknytning til pengespillaktivitet, og ikke allmenheten som sådan. Eksempler på dette kan være norske talspersoner, representanter og ambassadører for spillselskap.

Når det gjelder politiets plikt til å utlevere opplysninger, viderefører departementet i lovforslaget § 26 første ledd forslaget fra høringen om at politiet skal unntas fra opplysningsplikten. Polititet vil dermed ikke ha plikt til å utlevere opplysninger til Lotteritilsynet. Politiregisterloven § 30, jf. politiregisterforskriften § 9-6 første ledd nr. 5, gir politiet likevel mulighet til å utlevere opplysninger til tilsynsorganer, og Lotteritilsynet kan rette en anmodning til politiet om å få utlevert opplysninger som tilsynet skulle finne nødvendig for å utføre sine oppgaver etter loven.

Norsk Redaktørforening har i høringsrunden stilt spørsmål ved om virksomheter som omfattes av medieansvarsloven, fanges opp av den foreslåtte bestemmelsen, da dette kan stride mot kildevernet etter EMK. EMK artikkel 10 verner om ytringsfriheten. Det følger av EMDs praksis at bestemmelsen også omfatter pressens rett til kildevern. Departementet understreker at opplysningsplikten ikke er ment å innebære noen innskrenkning av pressens rett til kildevern etter EMK artikkel 10. I den grad Lotteritilsynet vil kreve innsyn i opplysninger som journalister er i besittelse av, må inngrepet kunne forsvares etter de nærmere vilkårene i artikkel 10 nr. 2. I Goodwin mot Storbritannia (EMD-1990-17488) uttalte domstolen at beskyttelse av kilder er en grunnleggende forutsetning for pressefrihet, og at et inngrep i dette vernet krever «overriding requirements in the public interest» (avsnitt 39). Høyresterett har også stilt opp en meget høy terskel for hva som kan berettige unntak fra kildevernet, jf. blant annet Rt. 2015 s. 1286 (Rolfsen-saken).

15.3.4.3 Innholdet i opplysningsplikten

Departementet foreslår i § 26 første ledd at det innføres en generell opplysningsplikt til Lotteritilsynet, for opplysninger og dokumentasjon som tilsynet finner nødvendig for å kunne utføre sine oppgaver etter loven. Opplysningsplikten favner vidt og dekker alle typer informasjon som Lotteritilsynet vurderer at er nødvendig for å gjennomføre tilsynsarbeidet, uavhengig av hvilket medium slik informasjon er lagret på. Opplysningene kan være opplysninger knyttet til enkeltpersoner, virksomheter, organisasjoner eller andre som har tilknytning til tilbud og markedsføring av pengespill. Opplysningene kan imidlertid også gjelde andre forhold som har betydning i de forholdene som Lotteritilsynet vurderer. Lotteritilsynet kan bestemme om informasjonen skal gis skriftlig eller muntlig.

Opplysningsplikten knyttes opp mot det som er nødvendig for at Lotteritilsynet skal kunne utføre sine oppgaver etter loven. Nødvendighetsbegrensningen balanserer hensynet til Lotteritilsynets informasjonsbehov for å kunne utføre sine oppgaver og hensynet til den enkeltes rett til respekt for sitt privatliv og sin kommunikasjon. Det er Lotteritilsynet selv som må ta stilling til hva som er nødvendig for å utføre de lovpålagte oppgavene. Forslaget nedfeller en plikt til å gi fullstendige opplysninger innenfor rammen av pålegget tilsynet har framsatt, og som er av betydning for å klarlegge forhold som reguleres av loven. I dette kan det også ligge en plikt til å framskaffe eller til å utarbeide opplysninger.

Banker og finansinstitusjoner som formidler penger til og fra spillselskaper vil kunne pålegges å gi Lotteritilsynet informasjon som er nødvendig for Lotteritilsynets tilsynsarbeid knyttet til betalingstransaksjoner til og fra spillselskaper. Nærmere rammer for denne opplysningsplikten vil framgå av forskrift om forbud mot betalingsformidling for pengespill som ikke har norsk tillatelse.

15.3.4.4 Om selvinkrimineringsvernet

Pengespilltilbydere og andre kan være fritatt fra å gi opplysninger som kan føre til at de ilegges overtredelsesgebyr for brudd på pengespilloven. Vernet mot selvinkriminering følger av EMK artikkel 6 nr. 1. EMK er en del av norsk rett, og ved motstrid går EMK foran annen lovgivning, jf. menneskerettsloven § 2, jf. § 3. Den europeiske menneskerettighetsdomstolen har tolket bestemmelsen slik at personer som risikerer sanksjoner som anses som straff etter EMK, herunder overtredelsesgebyr, kan ha rett til ikke å måtte bidra til sin egen domfellelse. Høyesterett har i Rt. 2011 s. 800 lagt til grunn at også juridiske personer kan påberope seg vernet mot selvinkriminering etter EMK art. 6 nr. 1. Det skal imidlertid mer til før juridiske personers rettigheter er krenket, sammenlignet med det som gjelder for privatpersoner.

Vernet mot selvinkriminering kommer til anvendelse når en person er «siktet» i EMKs betydning. Dette innebærer at når noen får et pålegg om å gi opplysninger eller dokumentasjon til Lotteritilsynet uten å være «siktet», vil vernet mot selvinkriminering ikke gjelde.

Opplysningsplikten skal sikre at Lotteritilsynet kan utføre sine tilsyns- og forvaltningsoppgaver på en korrekt og effektiv måte. Målet med Lotteritilsynets innhenting av informasjon vil i de fleste tilfeller være å få et tilstrekkelig kunnskapsgrunnlag til å kunne avgjøre om det foreligger forhold i strid med loven. I mange tilfeller vil lovstridige forhold rettes av den det gjelder etter pålegg fra Lotteritilsynet, og det vil ikke være et spørsmål om å sanksjonere en overtredelse, verken ved bruk av overtredelsesgebyr eller straff. I tilfeller hvor det er behov for å reagere mot forhold i strid med loven, har Lotteritilsynet også andre virkemidler som kan benyttes, som tilbakekall av tillatelse eller godkjenning, stans i utbetalinger og tvangsmulkt. I slike tilfeller vil vernet mot selvinkriminering ikke gjelde, da det ikke kan sies å foreligge en siktelse.

Departementet foreslår i § 36 at det skal kunne ilegges overtredelsesgebyr for brudd på opplysningsplikten. Dette skaper en særlig problemstilling hvor brudd på opplysningsplikten i seg selv er sanksjonerbar. Departementet legger til grunn at brudd på opplysningsplikten bare kan sanksjoneres i tilfeller hvor opplysningsplikten har blitt gjort gjeldende mens en person ikke er siktet, og hvor selvinkrimineringsvernet dermed heller ikke har vært gjeldende.

Selvinkrimineringsvernet kan også legge begrensninger på hvilke opplysninger som kan brukes ved avgjørelsen av om det skal ilegges sanksjoner eller ikke.

Enkelte høringsinstanser har tatt til orde for at det i pengespilloven burde lovfestes en plikt for Lotteritilsynet til å opplyse om taushetsretten som følger av vernet mot selvinkriminering i forbindelse med innhenting av opplysninger. Det er klart at vernet mot selvinkriminering etter EMK gjelder uavhengig av reglene i pengespilloven. Videre er det i forvaltningsloven § 48 innført en generell bestemmelse om orientering om taushetsrett. Denne bestemmelsen vil også gjelde for saker etter pengespilloven. Departementet ser derfor ikke grunn til å lovfeste en plikt for Lotteritilsynet til å opplyse om taushetsretten i pengespilloven.

Departementet peker for øvrig på at veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 48 bare gjelder i saker om administrative sanksjoner. I saker hvor det ikke kan ilegges overtredelsesgebyr eller straff, eller saker hvor tilsynet er i en informasjonsinnhentingsfase uten å ha tatt stilling til om et forhold skal sanksjoneres, vil Lotteritilsynet ikke ha en plikt til å informere om selvinkrimineringsvernet. Forvaltningsloven § 48 vil først gjelde når en person kan anses som siktet, og saken endrer karakter fra en forvaltningssak til en sanksjonssak.

Vernet mot selvinkriminering er inngående drøftet i Prop. 62 L (2015–2016) punkt 22 og det vises til redegjørelsen der for nærmere detaljer om grensene for selvinkrimineringsvernet. Det vises også til omtalen nedenfor av vernet mot selvinkriminering i punkt 16.6 om overtredelsesgebyr.

15.3.4.5 Tilgang til lokaler

Departementet foreslår i § 26 andre ledd at Lotteritilsynet, som del av tilsynet, kan gjennomføre nødvendige undersøkelser for å kunne utføre sine oppgaver etter loven, inkludert undersøkelser av lokaler og innretninger m.v. Dette er for å sikre at Lotteritilsynet kan undersøke om pengespilltilbud, pengestrømmer, innretninger og annet er i tråd med lovens bestemmelser. Slikt stedlig tilsyn vil gjelde for lokaler både der det foregår lovlig og ulovlig pengespilltilbud.

Lotteritilsynet kan gjennomføre nødvendige undersøkelser på steder hvor de har fått tilgang. Inspeksjonsretten gjør seg gjeldende overfor all pengespillaktivitet, og gjelder typisk lokaler med bingospill, kiosker med spilleautomater, lokaler for pokerturnering osv. Retten til å foreta undersøkelser er en vid hjemmel og vil typisk gjelde kartlegging av spilltilbudet eller økonomiske spørsmål knyttet til pengespillaktiviteten. Hjemmelen omfatter også en rett for tilsynet til å prøve ut spillene som ledd i tilsynsaktiviteten, såkalt testspill. Hjemmelen innebærer videre at Lotteritilsynet kan få tilgang til andre lokaler i tilknytning til et lokale hvor pengespillaktiviteten foregår, for eksempel kontorer eller lagre, så lenge dette kan anses for å være en nødvendig undersøkelse.

Forslaget har også et krav om at de som har tilknytning til et forhold som skal undersøkes, skal yte nødvendig bistand for undersøkelsene. Plikten til å yte bistand betyr at personalet skal gi praktisk hjelp og at nødvendige lokaler, pengespillinnretninger og pengespillapplikasjoner vederlagsfritt skal stilles til disposisjon for utøvelse av tilsynet. Dette er en generell plikt til å legge til rette for tilsynet. Hvor omfattende plikten er, beror på en avveining av byrden med å bistå og betydningen av den aktuelle informasjonen. Det skal være forholdsmessighet mellom plikten og det som oppnås.

Bestemmelsen legger også til grunn at Lotteritilsynet kan be om bistand fra politiet til å få gjennomført det stedlige tilsynet. Formålet med politiets bistand vil i hovedsak være å beskytte Lotteritilsynets ansatte i en tilsynssituasjon. Det vises til at Lotteritilsynet har vært en del av koordinerte tilsyn med deltagelse fra flere tilsynsmyndigheter for å avdekke ulovlige forhold, særlig ulovlige pokerklubber. I slike tilfeller kan det være uoversiktlig hva Lotteritilsynets ansatte vil stå overfor når de ber om tilgang til steder hvor det mistenkes at det foregår ulovlige pengespilltilbud. Lotteritilsynet har heller ikke mulighet til å ta seg fysisk inn i lokaler dersom de ikke inviteres inn. I tilfeller hvor tilgang nektes, må Lotteritilsynet be om bistand fra politiet for å få adgang til disse lokalene. For at politiet skal bistå i slike tilfeller, må det mistenkes at det tilbys pengespill i lokalene i strid med pengespillovens bestemmelser. Departementet ser ikke behov for at politiet skal bistå Lotteritilsynet ved tilsyn på steder hvor det tilbys pengespill med tillatelse etter loven. I slike tilfeller har Lotteritilsynet større mulighet for å stille krav til fortsatt drift, og departementet vurderer det som sannsynlig at Lotteritilsynet i de aller fleste tilfeller vil få tilgang til lokaler, innretninger m.m. hos disse tilbyderne.

I noen tilfeller kan det være nødvendig for Lotteritilsynet å be om assistanse fra et testinstitutt eller lignende for å få gjennomført en tilstrekkelig kontroll av en innretning som brukes i forbindelse med gjennomføringen av et pengespill. Lovforslaget åpner opp for at Lotteritilsynet kan kreve at slike undersøkelser gjøres på pengespilltilbyderens regning, ved at de som har tilknytning til forholdene som skal undersøkes vederlagsfritt skal stille innretningene til disposisjon.

I høringen ble det stilt spørsmål ved om Lotteritilsynet skal ha adgang til å ta beslag i forbindelse med undersøkelser av lokaler. Departementet viser til Prop. 62 L (2015–2016) hvor det ble lagt til grunn at det bør vises tilbakeholdenhet med å gi forvaltningsorganer hjemmel til å anvende tvangsmidler, for eksempel adgang til ransaking og beslag, i saker om administrative sanksjoner. Slike tvangsmidler kan sammenlignes med virkemidlene politi og påtalemyndigheten har etter straffeprosessloven. Departementet vurderer at Lotteritilsynets behov for å ta beslag i forbindelse med tilsynsvirksomhet vil være svært lite. I de fleste situasjoner vil det stedlige tilsynet dreie seg om besiktigelse av informasjon, innretninger som brukes til pengespill, regnskapsopplysninger eller annet som kan være relevant for Lotteritilsynets tilsynsvirksomhet. Lotteritilsynet kan også pålegge plikt til å utlevere opplysninger etter lovforslaget § 26 første ledd i forbindelse med stedlig tilsyn, uten at dette må vurderes som beslag. Beslag er et inngripende virkemiddel og krever særskilte rettssikkerhetsgarantier. Ut fra en forholdsmessighetsvurdering, foreslår departementet derfor ikke at Lotteritilsynet skal ha adgang til å gjøre beslag i forbindelse med tilgang til lokaler.

Når det gjelder tilgang til lokaler der det foregår redaksjonell virksomhet, viser departementet til merknadene over knyttet til kildevernet i forbindelse med opplysningsplikten. Den samme terskelen for inngrep i kildevernet vil gjøre seg gjeldende også i tilknytning til Lotteritilsynets tilgang til lokaler. Departementet kan ikke se at det skal finnes situasjoner hvor Lotteritilsynet skal ha behov for tilgang til lokaler der det foregår redaksjonell virksomhet, under forutsetning av at disse ikke brukes som lokaler for tilbud av ulovlige pengespill.

15.3.4.6 Tilgang til taushetsbelagt informasjon

Departementet foreslo i høringen at taushetsplikt som følger av lov, pålegg eller avtale, som hovedregel ikke skal være til hinder for Lotteritilsynets rett til å kreve informasjon og få tilgang til lokaler. I høringen ble det pekt på at forvaltningslovens regler bør være tilstrekkelige for utveksling av taushetsbelagt informasjon mellom offentlige etater. Det ble videre foreslått at Lotteritilsynet må pålegges tilsvarende taushetsplikt som følger av finanstilsynsloven § 7, når det gjelder informasjon som er hentet inn gjennom unntak fra taushetsplikten.

For at Lotteritilsynet skal kunne utføre sine oppgaver best mulig, er det avgjørende at tilsynets mulighet til å innhente informasjon ikke begrenses mer enn nødvendig. For å kunne ta stilling til saker på pengespillfeltet, vil det kunne være nødvendig for Lotteritilsynet å innhente informasjon knyttet til konfidensielle avtaler og annet som kan være underlagt taushetsplikt. Departementet viser til Stortingets anmodningsvedtak gjengitt over i punkt 15.3.4.1 om at Lotteritilsynet skal kunne få lagt fram opplysninger fra aktører som helt eller delvis medvirker til markedsføring eller gjennomføring av uregulerte pengespill. Stortinget anmodet også om at Lotteritilsynet skal få større adgang til gransking, blant annet gjennom tilgang til offentlige registre. Informasjonen som nevnes i anmodningsvedtaket, vil kunne være underlagt taushetsplikt som følger av avtale eller lov, og et unntak fra taushetsplikten kan være nødvendig for å gjennomføre Stortingets anmodningsvedtak.

En vid adgang til å dele taushetsbelagte opplysninger vil normalt kunne bidra til at Lotteritilsynet får et bedre avgjørelsesgrunnlag enn det ellers ville ha fått. Samtidig kan opplysninger innhentet av andre offentlige organer for andre formål og på et tidligere tidspunkt gi et misvisende bilde av faktum, da informasjonen kan være utdatert eller gi et unyansert bilde av et forhold. Kunnskap om at taushetsbelagt informasjon kan deles, kan også føre til at den som gir opplysninger holder tilbake informasjon.

Deling av taushetsbelagt informasjon kan også være utfordrende i lys av grenser satt i annen lovgivning. Som nevnt innledningsvis i punkt 15.3.1.1, må inngrep i retten til privatliv og eiendomsretten være forholdsmessig. Ved deling av taushetsbelagte personopplysninger vil reglene i personopplysningsloven, som inkorporerer EUs personvernforordning, komme til anvendelse. En personopplysning er etter dette regelverket enhver opplysning om en identifisert eller identifiserbar fysisk person, jf. forordningen artikkel 4 nr. 1. Personvernforordningen gjelder enhver form for behandling av personopplysninger. Både innsamling og viderebruk av opplysninger anses som behandling av personopplysninger.

I personvernforordningen artikkel 6 nr. 4 reguleres behandling av personopplysninger for nye formål som er uforenlige med det formålet opplysningene er samlet inn for. Viderebehandling av personopplysninger er tillatt dersom det følger av nasjonal rett, og hvis viderebehandlingen utgjør et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1. Blant målene er å sikre en tilsynsfunksjon knyttet til utøvelse av offentlig myndighet i forbindelse med forebygging m.m. av straffbare forhold, jf. artikkel 23 nr. 1 bokstav d, og i forbindelse med andre viktige mål av generell allmenn interesse for en medlemsstat, jf. artikkel 23 nr. 1 bokstav e. Å dele taushetsbelagte opplysninger mellom offentlige myndigheter vil i denne sammenhengen være nødvendig for å oppnå de nasjonale pengespillpolitiske målene og sikre at Lotteritilsynet har anledning til å forebygge og reagere mot ulovlige forhold. Etter departementets vurdering oppfyller dette kravet i artikkel 23 nr. 1.

Når det gjelder kravet om forholdsmessighet, viser departementet til at lovforslaget begrenser Lotteritilsynets informasjonsadgang og tilgangen til lokaler til å gjelde nødvendige opplysninger eller undersøkelser for å utføre tilsynets oppgaver etter loven. Videre mener departementet at hensynet til et effektivt tilsyn og mulighet for et bedre kunnskapsgrunnlag for Lotteritilsynet veier opp for de inngrep som gjøres. Etter departementets vurdering vil adgangen til å kreve taushetsbelagte opplysninger fra andre offentlige myndigheter være i overensstemmelse med personvernforordningen og vil heller ikke være uforholdsmessig i lys av Grunnloven eller menneskerettighetene. Dette må likevel vurderes konkret av avgiverorganet i hver enkelt sak.

Departementet viderefører med denne bakgrunn forslaget om at opplysningsplikten og retten til tilgang til steder og lokaler skal gjelde uten hinder av taushetsplikt. Departementet foreslår imidlertid at unntaket fra taushetsplikten begrenses ved at det står tilbake for såkalt kvalifisert taushetsplikt. Kvalifisert taushetsplikt vil si taushetsplikt som går foran vitneplikten etter blant annet straffeprosessens regler.

Departementet foreslår at taushetsplikten begrenses tilsvarende det som følger av straffeprosessloven §§ 117 til 120, med unntak av § 118 første ledd første punktum. Dette inkluderer betroelser gitt til visse yrkesgrupper, blant annet advokater, prester, leger og annet helsepersonell. I tillegg omfattes opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt som følge av arbeid for familievernkontor, tilbyder av post- eller e-komtjenester eller statens lufthavnselskap. Videre omfattes opplysninger som må holdes hemmelig av hensyn til rikets sikkerhet eller forhold til fremmed stat. Verges taushetsplikt og informasjon som er pålagt taushetsplikt av en domstol, er også inkludert i unntaket. En tilsvarende begrensning i informasjons- og tilgangsadgangen er inntatt i markedsføringsloven § 34 for Forbrukertilsynet.

Departementet foreslår at opplysninger underlagt offentlig ansattes taushetsplikt ikke unntas fra opplysningsplikten enhver har overfor Lotteritilsynet, se forslaget om at taushetsplikt som følger av straffeprosessloven § 118 første ledd første punktum, ikke skal begrense Lotteritilsynets informasjonstilgang. Offentlige ansatte har etter forvaltningsloven § 13 taushetsplikt om noens personlige forhold og om tekniske innretninger eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde.

Taushetsplikten er ikke til hinder for at et forvaltningsorgan gir opplysninger om lovbrudd til en kontrollmyndighet «når det finnes ønskelig av allmenne hensyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver», jf. forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6. Denne bestemmelsen gir imidlertid ikke et rettskrav for andre offentlige organer til å få tilgang til taushetsbelagte opplysninger.

Forvaltningslovutvalget har i NOU 2019: 5 om ny forvaltningslov foreslått en videre adgang til å dele opplysninger enn det dagens forvaltningslov legger til rette for. Etter forslaget kan taushetsbelagte opplysninger deles med personer i andre forvaltningsorganer så langt det er nødvendig for å utføre de oppgaver som er lagt til avgiverorganet eller mottagerorganet.

Departementet vurderer at det vil være sentralt for Lotteritilsynet å kunne innhente opplysninger fra andre myndigheter uten hinder av taushetsplikt for å kunne føre tilsyn med at ulike aktører overholder lovens krav og formål. Eksempler på relevante myndigheter kan være Forbrukertilsynet, Skatteetaten, Finanstilsynet og Medietilsynet. Departementet antar at slike opplysninger i hovedsak vil være forretningsopplysninger, men at det i noen tilfeller også kan dreie seg om personopplysninger. Som nevnt over, legger departementet til grunn at eventuell deling av personopplysninger må skje i samsvar med personopplysningsloven.

Departementet foreslår også å sikre at personer som gjennom Lotteritilsynets innhenting av informasjon får kjennskap til opplysninger som er underlagt lovbestemt taushetsplikt pålegges taushetsplikt for opplysningene overfor andre. Disse personene kan ikke bruke opplysningene til andre formål enn de er innhentet for, se lovforslaget § 26 tredje ledd.

15.3.4.7 Saksbehandlingsregler

Når det gjelder saksbehandling ved bruk av denne bestemmelsen, viser departementet til forvaltningslovens saksbehandlingsregler som gjelder for opplysningsplikt og stedlig kontroll.

Forvaltningsloven § 14 gir saksbehandlingsregler ved pålegg om å gi opplysninger. Krav om opplysninger etter forslaget er ment å kunne kreves muntlig og uten forhåndsvarsel.

Forvaltningsloven § 15 gir nærmere regler om fremgangsmåten ved stedlige kontroller og gir den som kontrollen gjelder rett til å ha et vitne til stede og rett til å klage.

Forvaltningsloven § 48 pålegger et forvaltningsorgan å gjøre parter som det er aktuelt for, oppmerksom på at det kan foreligge en rett til ikke å svare på spørsmål eller utlevere dokumenter eller gjenstander, når svaret eller utleveringen vil kunne utsette vedkommende for administrativ sanksjon eller straff.

Flere høringsinstanser har etterlyst ytterligere saksbehandlingsregler for både pålegg om å gi opplysninger og stedlig kontroll, slik det eksempelvis er gitt i konkurranseloven. Det pekes blant annet på regler om hvordan muntlige forklaringer skal foregå eller regler om at opplysninger skal gis skriftlig, regler for lydopptak av forklaringer, rett til å la seg bistå av advokat og krav om at Lotteritilsynet må informere om selvinkrimineringsvernet. Departementet viser til at forvaltningsloven § 15 gir rett til å ha et vitne til stede. Når det gjelder selvinkrimineringsvernet er dette behandlet over. Departementet viser videre til at detaljeringsgraden i saksbehandlingsreglene for Konkurransetilsynets tilsyns- og kontrollvirksomhet er stor, sammenlignet med det som gjelder for andre statlige tilsynsmyndigheter. Etter departementets vurdering er det ikke behov for å gi ytterligere saksbehandlingsregler på nåværende tidspunkt. Departementet foreslår imidlertid en hjemmel til å gi forskrift om saksbehandlingsregler på et senere tidspunkt.

Forvaltningslovens regler gjelder selv om det ikke er inntatt en henvisning til disse i spesiallovgivningen. Det kan også være lovteknisk uheldig å henvise til forvaltningsloven i spesiallovgivning når det ikke er tvil om at forvaltningsloven uansett vil gjelde. En henvisning gjør lovteksten unødvendig lang og kan reise spørsmål om antitetisk tolkning dersom en slik henvisning ikke foreligger andre steder i loven. Departementet kan ikke se at det foreligger særlige hensyn som skulle tilsi at det i § 26 i ny pengespillov likevel bør henvises til forvaltningsloven §§ 14 og 15. Departementet foreslår derfor ikke at det inntas en henvisning til forvaltningslovens saksbehandlingsregler. Av samme grunn vurderer departementet at det ikke er hensiktsmessig å henvise fra pengespilloven til forvaltningsloven § 48 om taushetsrett ved mulig selvinkriminering. Disse reglene gjelder altså likevel fullt ut. Eventuelle ytterligere saksbehandlingsregler som fastsettes i forskrift på et senere tidspunkt vil utfylle, men ikke fravike, saksbehandlingsreglene som følger av forvaltningsloven.

15.4 Register over aktører, tillatelser og godkjenninger

15.4.1 Gjeldende rett

Lotteriloven § 4 d angir at godkjenning og autorisasjon som Lotteritilsynet gir etter lotteriloven, skal registreres i et sentralt register. I forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. §§ 3-1 til 3-6 er det fastsatt nærmere regler om hva registeret skal inneholde. Blant annet skal registeret inneholde opplysninger om godkjente organisasjoner, autoriserte entreprenører og lokalinnehavere. Lotteriregisteret er også et viktig grunnlag for Lotteritilsynets statistikk og analyser.

Lotteriregisteret ble opprettet i 2002. Ansvaret for drift og vedlikehold av registeret var fram til 1. oktober 2014 lagt til Brønnøysundregisteret. Deretter ble ansvaret overført til Lotteritilsynet. Etter at Lotteritilsynet overtok driftsansvaret, er registeret blitt vesentlig ombygget og endret for å effektivisere saksbehandlingen. I dag inneholder registeret oversikt over godkjente organisasjoner, deres tillatelser og lotteriinntekter, alle autoriserte entreprenører, bingohaller og kvartalsvis og årlige regnskapsopplysninger fra bingo, oversikt over meldingslotterier samt historikk. Opplysningene i registeret blir samkjørt med Enhetsregisteret og blir fortløpende ajourført med endringer.

Registeret er finansiert gjennom gebyr for tillatelser, godkjenninger, autoriseringer og registrering.

Det er i dag ikke et tilsvarende register for registrering av opplysninger knyttet til enerettstilbydernes tillatelser og virksomhet.

15.4.2 Høringen

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre adgangen til og plikten for Lotteritilsynet til å registrere opplysninger om pengespilltillatelser og pengespillaktører i et register. Det ble foreslått å utvide registeret til å inneholde opplysninger knyttet til enerettstilbydernes tillatelser til å tilby pengespill for å kunne gi et helhetlig bilde av det norske lovlige pengespillmarkedet.

Departementet foreslo videre at Lotteritilsynet skal registrere alle tillatelser og godkjenninger som gis etter loven i registeret, og at opplysningene i registeret skal være tilgjengelige for allmenheten, med unntak av taushetsbelagte opplysninger og enkelte personlige opplysninger.

Endelig ble det foreslått en hjemmel til at det i forskrift kan fastsettes at registeret kan inneholde annen informasjon i tillegg til den informasjonen som bestemmelsen krever at Lotteritilsynet registrerer.

15.4.3 Høringsinstansenes syn

TV 2 har i sitt høringssvar vist til at det er lagt til grunn at registeret skal være tilgjengelig for allmenheten, samtidig som det er gjort et generelt unntak for opplysninger om enkeltpersoners navn, adresse, e-postadresse, telefonnummer og fødselsnummer. Dersom en virksomhet har oppgitt en konkret utpekt person som kontakt, kan dette forstås som at helt regulære kontaktopplysninger for virksomheten ikke kan framgå i registeret. Dette bør ifølge høringsinstansen klargjøres. Det vises til at navnene på det personellet som etter loven skal være «egnet», også bør være tilgjengelige for allmennheten, nettopp for at allmennheten skal kunne ha innsyn i og kunne forsikre seg om slike forhold.

15.4.4 Departementets vurdering

Lotteriregisteret er i dag et viktig verktøy for Lotteritilsynets saksbehandling av og kontroll med pengespilltilbudet som kommer i tillegg til enerettstilbydernes tilbud. Departementet fastholder derfor forslaget om å videreføre adgangen til og plikten for Lotteritilsynet til å registrere opplysninger om pengespilltillatelser og pengespillaktører i et register, se lovforslaget § 27. Departementet legger til grunn at registeret også bør utvides til å inneholde opplysninger knyttet til enerettstilbydernes tillatelser til å tilby pengespill, for å kunne gi et helhetlig bilde av det norske lovlige pengespillmarkedet.

Med bakgrunn i at det foreslås i den nye pengespilloven å bruke betegnelsen pengespill for alle spill som omfattes av loven, foreslår departementet at registeret i framtiden omtales som Pengespillregisteret, ikke Lotteriregisteret.

Departementet foreslår i § 27 første ledd at Lotteritilsynet pålegges en plikt til å registrere alle tillatelser og godkjenninger som gis etter loven i registeret. Dette vil gi en helhetlig oversikt over alle pengespillaktører som har lov til å tilby pengespill på det norske markedet.

Publikumsdelen av registeret vil være en informasjonskilde som allmenheten kan bruke til å orientere seg om hvilke aktører som lovlig tilbyr pengespill på det norske markedet. Registeret vil bidra til å sikre transparens og korrekt informasjon om markedet.

I andre ledd foreslås det derfor at opplysningene i registeret skal være tilgjengelige for allmenheten, med unntak av taushetsbelagte opplysninger og opplysninger om enkeltpersoners navn, adresse, e-postadresse, telefonnummer og fødselsnummer. Bakgrunnen for at man har unntatt regulære kontaktopplysninger for personer med tilknytning til pengespilltilbydere, er først og fremst at dette anses unødvendig å ta inn i pengespillregisteret, ut fra effektivitetshensyn og formålet med et slikt register. Dette er derfor foreslått utelatt, i tråd med prinsippet om dataminimering etter personvernforordningen, jf. artikkel 5 nr. 1 bokstav c. Det vises til at slike kontaktopplysninger uansett er tilgjengelige for allmenheten i Enhetsregisteret. Ved å søke opp virksomhetens organisasjonsnummer, som finnes i Pengespillregisteret, vil man i Enhetsregisteret få tilgang til oppdatert informasjon om navn og adresse på daglig leder, styreleder og alle styremedlemmer.

Opplysninger om noens fødselsnummer er en personopplysning som ikke skal gjøres tilgjengelig på internett, jf. offentlegforskrifta § 7 andre ledd bokstav d.

Når det gjelder egnethetsvurderinger av styreledere, styremedlemmer, varamedlemmer og reelle rettighetshavere i pengespillselskap som er omfattet av hvitvaskingsloven med forskrifter, er dette opplysninger som omhandler «noens personlige forhold», og som er taushetsbelagte etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1. Hva gjelder TV 2s høringsinnspill om at navnene på det personellet som etter loven skal være egnet, bør være tilgjengelige for allmennheten, vises det til at det er under utvikling et eget register som skal inneha disse opplysningene, jf. lov om register over reelle rettighetshavere (som er vedtatt, men ikke trådt i kraft). Dette nye registeret vil dermed imøtekomme det behovet som TV 2 har pekt på.

Departementet foreslår videre i tredje ledd at det i forskrift kan fastsettes at registeret kan inneholde annen informasjon i tillegg til den informasjonen som bestemmelsen krever at Lotteritilsynet registrerer. Dette kan for eksempel være informasjon om betalte gebyrer eller hvilke inntekter organisasjoner har fra pengespill. I vurderingen av om det skal eller kan registreres andre opplysninger i registeret, vil departementet vurdere behovet for dette opp mot om det finnes andre registre som allerede inneholder tilsvarende informasjon. Vedtekter og andre relevante opplysninger som er registrert i Frivillighetsregisteret bør hentes fra dette, i tråd med «bare en gang-prinsippet», som innebærer at staten ikke skal be om opplysninger som det offentlige allerede har.

15.5 Gebyrer

15.5.1 Gjeldende rett

Lotteritilsynet er finansiert gjennom gebyrer og avgifter som ilegges aktørene på lotteri- og pengespillmarkedet. Forarbeidene legger til grunn at finansieringen «har som utgangspunkt at gebyrer og avgifter skal gjenspeile det offentliges reelle kostnader til forvaltning og kontroll av lotteriområdet», se punkt 6.3 i Ot.prp. nr. 49 (1999–2000). Videre følger det av forarbeidene at nivået på de ulike gebyrene og avgiftene skal kunne justeres i takt med kontrollkostnadene og utviklingen i de ulike deler av lotterimarkedet. Det er også en forutsetning at finansieringen primært belastes driftsleddet slik at inntektsandelene til organisasjonenes formål beskyttes.

På bakgrunn av disse hovedprinsippene finansieres Lotteritilsynet i dag gjennom gebyrer for tilsyn med lotteri- og bingomarkedet, en årlig refusjon fra Norsk Tipping og Norsk Rikstoto og eventuelle inntekter fra konkrete oppdrag.

Muligheten til å ilegge gebyrer for tilsyn med lotteri- og bingomarkedet er hjemlet i lotteriloven § 3 andre ledd, som sier at departementet ved forskrift kan bestemme at det skal betales årsavgift for oppstilling av gevinst- og underholdningsautomater, og at det skal betales særskilt avgift for hvert lotteriarrangement. Videre heter det at departementet kan bestemme at lotterimyndighetens utgifter ved behandling av søknader, godkjennelse, autorisasjon, registrering, trekning og kontroll av spilleinnretninger samt regnskapskontroll, skal dekkes av lotteriarrangør eller annen rekvirent ved særskilt fastsatt gebyr. Departementet kan ved forskrift også bestemme at det skal betales en årlig avgift for gevinstautomater til dekning av utgifter til tiltak mot pengespillproblemer.

Den nærmere reguleringen finnes i forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret m.m. kapittel 4, forskrift til lov om lotterier m.v. § 2, forskrift om forhåndstrukne lotterier med skrapelodd § 4 a og bingoforskriften §§ 13 og 17. Forskrift om lotteritilsynet og lotteriregisteret hjemler innkreving av gebyr for godkjenninger eller autorisasjoner av organisasjoner, foreninger, entreprenører og lokalinnehavere. Videre hjemler forskriften registrering og oppstilling av underholdningsautomater og registreringer i Lotteriregisteret. Forskrift til lov om lotterier hjemler innkreving av gebyr ved søknad om å avholde ulike lotterier eller turneringspoker. Forskrift om forhåndstrukne lotterier med skrapelodd hjemler gebyr ved søknad om å avholde lotteri med bruk av skrapelodd. Bingoforskriften hjemler innkreving av gebyr for å arrangere hovedspill (bingo som arrangeres for spillere i bingolokalet) og databingo (sidespill).

Når det gjelder tilsyn med totalisatorspillene, følger det av forskrift om totalisatorspill § 5 siste ledd at konsesjonshaveren skal dekke kostnadene til tilsyn og kontroll. Det er Norsk Rikstoto som har konsesjonen, og Lotteritilsynets kostnader dekkes gjennom en årlig refusjon. Beløpet som skal refunderes fastsettes årlig i statsbudsjettet, som inneholder en egen post om refusjon fra Norsk Rikstoto og Norsk Tipping under departementets sektoravgifter.

Adgangen til å få dekket kostnadene til tilsyn og kontroll med Norsk Tipping er ikke regulert i lov, men følger av statsbudsjettet, se beskrivelsen over.

15.5.2 Høringen

I høringsnotatet foreslo departementet å videreføre dagens ordning med at kostnader ved tilsyn på pengespillfeltet dekkes av de som har tillatelse til å tilby pengespill. Det ble på denne bakgrunn foreslått å gi Lotteritilsynet hjemmel i den nye loven til å kreve gebyr og sektoravgift til dekning av kostnadene ved tilsyn. Departementet foreslo også å innta en forskriftshjemmel for å kunne gi nærmere regler om gebyr og sektoravgift, herunder regler om hvilke konkrete pengespilltilbud som skal gebyr- og avgiftsbelegges.

15.5.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har kommentert forslaget om gebyrer og sektoravgift.

15.5.4 Departementets vurdering

Departementet fastholder forslaget om å videreføre dagens ordning med at kostnader ved tilsyn på pengespillfeltet dekkes av de som har tillatelse til å tilby pengespill. Nærmere bestemt foreslås det i lovforslaget § 28 at Lotteritilsynet gis hjemmel til å kreve gebyr og sektoravgift til dekning av kostnadene ved tilsyn. Med gebyr menes betaling for en klart definert tjeneste som det offentlige utfører overfor betaleren, uten at det betales for noe annet eller mer enn den konkrete tjenesten. Med sektoravgift menes avgift som skal finansiere fellestiltak overfor en næring eller sektor, og som betales av aktører som tilhører, eller har en nær tilknytning til, denne sektoren, for eksempel for å dekke kostnadene ved tilsynsorganenes virksomhet, jf. Finansdepartementets rundskriv R-112/2015.

Det vil være aktuelt for Lotteritilsynet å kreve gebyrer for avgrensede oppgaver som for eksempel søknadsbehandling. Derimot skal sektoravgift betales av enerettstilbyderne Norsk Tipping og Norsk Rikstoto, og denne tilsvarer dagens ordning som man i statsbudsjettet har kalt «refusjon fra Norsk Tipping og Norsk Rikstoto». For å oppdatere begrepsbruken i tråd med Finansdepartementets bestemmelser, foreslår departementet at begrepet sektoravgift anvendes i loven, uten at dette er ment å innebære noen realitetsforskjell fra gjeldende ordning.

Gebyrene skal settes slik at de samlet ikke overstiger Lotteritilsynets kostnader med saksbehandlingen eller tilsynet, jf. Finansdepartementets rundskriv R-112/2015. Også sektoravgiftene skal gjenspeile det offentliges reelle kostnader med å utføre forvaltningsoppgaver på det aktuelle området. Ved kostnadsberegningen forutsettes det at tilsynsoppgavene utføres ved en effektiv drift.

Det som skal dekkes gjennom gebyr og sektoravgift, er kostnader knyttet til behandling av søknader, tillatelser og godkjenninger og tilsyn som gjennomføres for å sikre at krav og rettigheter fastsatt i eller med hjemmel i loven, blir oppfylt. Tilsyn må her forstås i vid forstand. Det vil omfatte tilsyn med etterlevelse av lovverket, men også for eksempel lov-, forskrifts- og analysearbeid.

Endelig foreslår departementet at det inntas en forskriftshjemmel for å kunne gi nærmere regler om gebyr og sektoravgift. Forskriften vil blant annet regulere hvilke konkrete pengespilltilbud som skal gebyr- og avgiftsbelegges.

Krav om betaling av gebyr og sektoravgift vil være tvangsgrunnlag for utlegg når kravet har forfalt, se lovforslaget § 28 andre ledd.

15.6 Klagebehandling

15.6.1 Gjeldende rett

Under dagens regelverk behandler Lotterinemnda klager på vedtak fattet av Lotteritilsynet med hjemmel i lotteriloven. Klage på Lotteritilsynets vedtak fattet med hjemmel i pengespilloven behandles av Kulturdepartementet. Dette følger av forvaltningsloven § 28 første ledd om at klageinstansen er det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket. Klage på Lotteritilsynets vedtak fattet med hjemmel i totalisatorloven behandles av Landbruks- og matdepartementet. Dette framgår av totalisatorforskriften § 5 andre ledd.

Nærmere detaljer om Lotterinemndas oppnevning og sammensetning følger av lotteriloven § 4 a. Lotterinemnda består i dag av en leder og to medlemmer, alle med personlige varamedlemmer. Oppnevning av nemndas medlemmer er delegert til Kulturdepartementet. Medlemmene oppnevnes for en periode på fire år og kan gjenoppnevnes én gang. Det er i dag krav om at nemndas leder og dennes varamedlem skal ha juridisk embetseksamen. Utover dette stilles det ikke krav til konkret kompetanse, men forarbeidene til lotteriloven legger til grunn at Lotterinemnda bør ha representasjon fra så brede relevante samfunnsområder som mulig. Nemnda bør også sikres både kontinuitet og fornyelse.

I tillegg til å behandle klager på Lotteritilsynets vedtak etter lotteriloven, behandler Lotterinemnda også klager på vedtak fattet av Lotteritilsynet etter forskrift om merverdiavgiftskompensasjon for frivillige organisasjoner og etter forskrift om Norsk Tippings overskudd til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner.

Frivillighetsregisternemnda er en selvstendig klagenemd som samordnes ved Lotterinemnda, ved at Lotterinemndas medlemmer også er medlemmer av Frivillighetsregisternemnda. Frivillighetsregisternemnda er klageinstans for saker knyttet til registering i Frivillighetsregisteret og Grasrotandelen.

Klagenemndsekretariatet har siden 2017 ivaretatt sekretariatsfunksjonen for Lotterinemnda.

Det er også opprettet en egen klageordning for klager på Norsk Tippings og Norsk Rikstotos spilltilbud. Det følger av pengespilloven § 14 at Lotteritilsynet skal avgjøre hvilke kuponger og innsatser hos Norsk Tipping som er berettiget til premie. Av spillereglene framgår det nærmere hva det kan klages over og på hvilken måte. Videre har Lotteritilsynet i sin interne instruks for kontroll av Norsk Tipping nedfelt nærmere regler om klageordningen, blant annet at tilsynet kan innhente dokumentasjon for å opplyse saken best mulig og at saken skal avgjøres uten ugrunnet opphold. For Norsk Rikstoto er en slik klageordning ikke nedfelt i lov eller forskrift, men spillereglene angir at kundeklager som gjelder pengespilltilbudet skal behandles av Lotteritilsynet. Klager over enerettstilbydernes pengespilltilbud er ikke en klage over forvaltningsvedtak, da Norsk Tipping og Norsk Rikstoto ikke er forvaltningsorganer. Klageordningen er derimot en forbrukerklageordning.

15.6.2 Høringen

I høringsnotatet foreslo departementet at Lotterinemnda blir klageinstans for alle Lotteritilsynets vedtak etter pengespilloven. Departementet foreslo at Lotterinemnda skal følge forvaltningslovsutvalgets forslag til saksbehandlingsregler i NOU 2019: 5 Ny forvaltningslov, der det virker hensiktsmessig. Utvalgets regler for når et medlem kan løses fra vervet ble foreslått tatt inn i pengespilloven.

Departementet vurderte at nemndas struktur i stor grad kan videreføres og foreslo at nemnda fortsatt skal bestå av tre medlemmer.

Departementet foreslo i høringsnotatet at det stilles krav til at to av medlemmene skal ha juridisk embetseksamen. Det ble vist til at nemnda i fremtiden vil få et bredere saksfelt, og at man i større grad vil måtte vurdere EØS-rettslige problemstillinger. Det tredje medlemmet ble foreslått å skulle ha økonomisk eller annen relevant kompetanse, og varamedlemmene bør fylle de samme kompetansekravene som medlemmet de trer inn for.

I høringsnotatet ble det også foreslått å ta høyde for digital saksbehandling. Dette kan gjøres ved å erstatte kravet om at alle medlemmer må være til stede for at nemnda kan treffe vedtak, med et krav om at alle medlemmer må ha uttalt seg. Departementet vurderte likevel at hovedregelen burde være at nemnda gjennomfører fysiske møter. For å redusere lang saksbehandlingstid, ble det videre foreslått at nemnda kan beslutte at enkelte sakstyper kan avgjøres av nemndas leder alene eller av nemndas sekretariat.

Departementet foreslo også at det lovfestes at Kulturdepartementet skal være klageorgan for avgjørelser om partsinnsyn etter forvaltningsloven og saker etter offentleglova. Videre ble det foreslått å presisere at dersom nemnda beslutter at sakskostnader skal tilkjennes etter forvaltningsloven § 36, skal dette dekkes av Lotteritilsynet. Endelig ble det foreslått at kundeklager på Norsk Tippings og Norsk Rikstotos pengespill bør overlates til forbrukermyndighetene.

15.6.3 Høringsinstansenes syn

Lotteritilsynet er særlig positive til at klagebehandlingen blir samlet i et klageorgan.

Lotterinemnda er enig i at nemndas juridiske kompetanse bør styrkes i større og kompliserte saker. Høringsinstansen ber videre departementet vurdere å utvide nemnda fra tre til fem medlemmer. Som et alternativ foreslår høringsinstansen en større nemnd med minst seks medlemmer, der man velger medlemmer til hver sak basert på rullering og kompetanse. Bakgrunnen for forslaget er et ønske om å sikre bred kompetanse og fordele nemndas store saksmengde på et større antall medlemmer. Videre støtter Lotterinemnda forslaget om å delegere vedtak i kurante saker til sekretariatet. Nemnda mener at dette vil kunne bidra til å redusere saksbehandlingstiden.

Lotterinemnda er videre positive til at møter bør kunne avholdes digitalt. Høringsinstansen mener imidlertid at det ikke bør oppstilles en hovedregel om fysisk møte. Dette bør overlates til nemndas leder å beslutte i den enkelte sak.

15.6.4 Departementets vurdering

Meld. St. 12 (2016–2017) legger til grunn at alle klager på Lotteritilsynets vedtak skal behandles av Lotterinemnda i framtiden. Den teknologiske utviklingen på pengespillfeltet har ført til at pengespill ikke lenger enkelt kan kategoriseres i forhåndsbestemte kategorier som faller klart inn under en av de tre lovene på pengespillfeltet. Meldingen beskrev at det har oppstått tilfeller hvor klage over et vedtak fra Lotteritilsynet har blitt behandlet av tre ulike klageinstanser, fordi vedtaket har berørt lotteriloven, pengespilloven og totalisatorloven. Departementet vurderer at dette er uheldig, da forskjellige klageinstanser kan komme til forskjellig resultat i en klagesak som gjelder samme vedtak fra Lotteritilsynet.

Forslag til ny pengespillov omfatter all pengespillvirksomhet i Norge. Departementet vurderer derfor at det er hensiktsmessig å foreslå ett klageorgan for Lotteritilsynets vedtak truffet med hjemmel i loven. I tråd med føringene i Meld. St. 12 (2016–2017) foreslår departementet at Lotterinemnda blir klageinstans for Lotteritilsynets vedtak etter pengespilloven, jf. lovforslaget § 29.

Departementet foreslår å videreføre at nemndas medlemmer oppnevnes av departementet for en periode på fire år, og at gjenoppnevning kan foretas en gang, jf. lovforslaget § 30 første ledd andre punktum. Videre foreslår departementet at nemnda fortsatt skal ha et sekretariat, jf. lovforslaget § 30 andre ledd. Funksjonen som sekretariat for nemnda videreføres i Klagenemndsekretariatet.

Forvaltningslovutvalget har i NOU 2019: 5 om ny forvaltningslov foreslått at det innføres en felles regulering i ny forvaltningslov om grunnleggende saksbehandlingsregler for statlige nemnder som utøver offentlig kontroll, herunder regler om oppnevning av medlemmer og opphør av verv. Forvaltningslovutvalget har også uttalt seg om enkelte andre sider ved behandling av saker i nemnder. Departementet foreslår å følge utvalgets forslag der hvor det virker hensiktsmessig for Lotterinemnda. Ved en senere felles regulering av disse forholdene i ny forvaltningslov, vil den nye pengespilloven eventuelt kunne endres for å samsvare med forvaltningslovens regler.

I høringsrunden kom det forslag om å utvide nemnda til fem medlemmer, eller alternativt et større utvalg som nemnda kan sette sammen fra i hver enkelt sak, for å sikre bred kompetanse og redusere arbeidsbelastningen for det enkelte nemndsmedlem. Departementet ser det ikke som hensiktsmessig å utvide nemnda på nåværende tidspunkt og foreslår at nemnda fortsatt skal bestå av tre medlemmer med personlige varamedlemmer, jf. lovforslaget § 30 første ledd første punktum. Imidlertid foreslås det tiltak for å effektivisere saksbehandlingen. Departementet vil følge utviklingen av disse tiltakene, og for øvrig hvilken effekt den nye loven vil ha for sakstilfanget til nemnda.

Sakene som nå behandles av nemnda etter lotteriloven er til dels store saker med komplekse juridiske problemstillinger. Nemnda vil i framtiden få et bredere saksfelt enn i dag. I klagesaker knyttet til pengespilloven og totalisatorloven vil man i større grad måtte vurdere EØS-rettslige problemstillinger. Departementet mener at det derfor bør legges vekt på at nemnda har meget god juridisk kompetanse, deriblant EØS-rettslig kompetanse.

Departementet foreslår at det vedtas en hjemmel i pengespilloven § 30 fjerde ledd til å fastsette kvalifikasjonskrav til medlemmene i forskrift. Dette kan eksempelvis være krav til antall medlemmer med juridisk embetseksamen eller annen relevant kompetanse for behandling av saker innenfor nemndas saksfelt. Dette er i tråd med forvaltningslovsutvalgets syn om at eventuelle kvalifikasjonskrav bør fastsettes i særlovgivningen. Varamedlemmene bør fylle de samme kompetansekravene som det nemndsmedlemmet de kan tre inn for. Nemnda må videre ha en balansert kjønnssammensetning i samsvar med likestillings- og diskrimineringsloven § 28.

Det har vært en utfordring med lang saksbehandlingstid i Lotterinemnda. For å effektivisere saksbehandlingen for nemnda foreslår departementet at nemnda kan beslutte at enkelte sakstyper kan avgjøres av nemndas leder alene eller av nemndas sekretariat, jf. lovforslaget § 30 tredje ledd siste punktum. Dette bør være lite komplekse saker med enkle juridiske problemstillinger, for eksempel klage i saker som dreier seg om oversittelse av tidsfrister, eller problemstillinger som er avgjort med klar praksis tidligere. En slik ordning vil også være med på å redusere arbeidsbelastningen på nemnda. I tilfeller hvor en sak som behandles av sekretariatet eller nemndas leder alene viser seg å inneholde mer komplekse problemstillinger, bør saken overføres til ordinær nemndsbehandling.

For øvrig viser departementet til at bevilgningen til Klagenemdsekretariatet ble økt med 2,3 mill. kroner for 2021, jf. Prop. 1 (2020–2021). 1,9 mill. kroner skal gå til å styrke grunnbemanningen for de fire klagenemndene underlagt Kulturdepartementet. Dette vil bidra til å korte ned saksbehandlingstiden i Lotterinemnda og redusere arbeidsbelastningen på de enkelte nemndsmedlemmene.

Med bakgrunn i at Lotterinemnda foreslås å bestå av tre personer, mener departementet at det er hensiktsmessig å videreføre som en hovedregel at alle nemndsmedlemmer må delta i behandlingen av en sak, for at nemnda kan treffe vedtak. Departementet foreslår imidlertid å ta høyde for digital saksbehandling ved å erstatte kravet om at alle medlemmer må være til stede, med et krav om at alle medlemmer må ha uttalt seg for at nemnda kan treffe vedtak, jf. lovforslaget § 30 tredje ledd første punktum. Dette vil medføre at nemnda kan treffe vedtak ved bruk av for eksempel e-post, telefon eller videokonferanse, der det er hensiktsmessig.

Departementet foreslo i høringen at det bør være en hovedregel om fysisk møte for Lotterinemnda. Lotterinemnda mener at det ikke bør oppstilles en slik hovedregel, men at dette bør overlates til nemndas leder å beslutte i den enkelte sak. Forvaltningslovutvalget foreslår i NOU 2019: 5 at det i utgangspunktet skal være opp til nemnda selv å vurdere om møtet skal avvikles ved fysisk oppmøte eller ved fjernteknologi. Erfaringer fra koronapandemien tilsier at det finnes gode grunner for at det ikke oppstilles en hovedregel om fysisk møte. Bruken av fjernteknologi har også blitt mye vanligere enn før. På denne bakgrunn foreslår departementet at det skal være opp til nemnda selv å beslutte om møter avvikles med fysisk oppmøte eller fjernteknologi.

Forvaltningslovutvalget foreslår regler for når et medlem kan løses fra vervet. Departementet foreslo i høringen tilsvarende regler i lovforslaget. Departementet mener imidlertid at dette er føringer som er bedre egnet til å reguleres i forskrift, og foreslår at det vedtas en hjemmel i § 30 fjerde ledd til å gi forskrift om når et medlem kan løses fra vervet. Dette kan for eksempel dreie seg om tilfeller der et medlem selv ønsker å bli fritatt fra vervet eller grovt har krenket plikter som følger med vervet, men det kan også tenkes andre tilfeller.

For øvrig foreslås det en forskriftshjemmel til å gi nærmere regler om organsiering og saksbehandling i nemnda.

Lotterinemndas vedtak vil i de fleste tilfeller være endelige og vil ikke kunne påklages. I noen tilfeller vil imidlertid Lotterinemnda avgjøre en sak som første instans. Dette vil gjelde avgjørelser om partsinnsyn etter forvaltningsloven og saker etter offentleglova. Etter forvaltningsloven § 28 første ledd er klageorganet det forvaltningsorganet som er nærmest overordnet det forvaltningsorganet som har truffet vedtaket. Ettersom Lotterinemnda er et uavhengig klageorgan og ikke direkte underlagt Kulturdepartementet, kan det skapes tvil om hvem som skal behandle slike klager. Departementet foreslår derfor å lovfeste at departementet skal være klageorgan for slike avgjørelser.

Departementet foreslår å presisere at dersom nemnda beslutter at sakskostnader skal tilkjennes etter forvaltningsloven § 36, skal dette dekkes av Lotteritilsynet. Dette er praksis allerede i dag, men foreslås lovfestet for å unngå konflikt med forvaltningslovens hovedregel om at det organ som treffer avgjørelsen om sakskostnader er ansvarlig for å dekke dette, jf. forvaltningsloven § 36 tredje ledd andre punktum.

Dagens ordning med at Lotteritilsynet behandler kundeklager på Norsk Tippings og Norsk Rikstotos pengespill er etter departementets syn ikke i tråd med rollefordelingen mellom departement, tilsyn og spilltilbydere. Det følger av Meld. St. 12 (2016–2017) at Lotteritilsynet skal drive kontroll- og tilsynsvirksomhet og ta seg av rene forvaltningsoppgaver. Videre presiserer meldingen at forvaltningsrollen til tilsynet skal styrkes. Dette innebærer at Lotteritilsynets hovedoppgave vil være å føre tilsyn med at lov og forskrifter på pengespillfeltet overholdes, og å reagere mot aktørene i den forbindelse. I motsetning til for eksempel Forbrukerrådet, ligger det ikke til Lotteritilsynets rolle å håndtere forbrukerklager fra enkeltpersoner. Klager fra spillere som mener de ikke får oppfylt forbrukerrettighetene sine, bør derfor overlates til forbrukermyndighetene, som har kompetanse på forbrukervern.

15.7 Uavhengighet

15.7.1 Gjeldende rett

I lotteriloven § 4 og § 4 a framgår det at departementet kan gi generelle pålegg til henholdsvis Lotteritilsynet og Lotterinemnda, men kan ikke instruere Lotteritilsynet eller Lotterinemnda i enkeltsaker.

15.7.2 Høringen

Departementet foreslo i høringsnotatet å videreføre dagens bestemmelse om at departementet kan gi generelle pålegg til Lotteritilsynet og Lotterinemnda, men ikke instruere organene i enkeltsaker.

15.7.3 Høringsinstansenes syn

Ingen høringsinstanser har kommentert forslaget vedrørende Lotteritilsynets og Lotterinemndas uavhengighet.

15.7.4 Departementets vurdering

Meld. St. 12 (2016–2017) legger til grunn at for å ivareta de overordnede målene for pengespillpolitikken, må man ha en effektiv og formålstjenlig rollefordeling mellom Kulturdepartementet og Lotteritilsynet. Meldingen etablerer som prinsipp for rollefordelingen at departementet skal fastsette de regulatoriske rammene for pengespillpolitikken i lov og forskrift, mens Lotteritilsynet skal drive kontroll- og tilsynsvirksomhet og ha rene forvaltningsoppgaver. Videre skal Lotterinemnda være klageorgan for alle vedtak som fattes etter ny pengespillov av Lotteritilsynet som første instans, se punkt 15.6 over.

Som del av en klar rollefordeling mellom departement, tilsyn og klageorgan, mener departementet at det er viktig å sikre uavhengigheten til Lotteritilsynet og Lotterinemnda. Verken Lotteritilsynet eller Lotterinemnda skal underlegges politisk styring i enkeltsaker. Departementet fastholder derfor forslaget om å videreføre dagens bestemmelse om at departementet ikke kan instruere organene i enkeltsaker. Dette innebærer at lovanvendelse, skjønnsutøvelse og saksbehandling i enkeltsaker overlates til Lotteritilsynet og Lotterinemnda. Departementet mener at det vil sikre likebehandling og gi legitimitet til Lotteritilsynets og Lotterinemndas vedtak.