11 Regulering av Norsk Tipping som selskap

11.1 Gjeldende rett

11.1.1 Selskapsrettslig regulering av Norsk Tipping AS

Norsk Tipping AS ble stiftet ved kongelig resolusjon av 9. desember 1992 og er registrert som et statlig heleid aksjeselskap. Selskapet har etter pengespilloven enerett til å tilby en rekke pengespill og lotterier på det norske markedet. Lov 13. juni 1997 nr. 44 om aksjeselskaper (aksjeloven) gjelder imidlertid ikke for Norsk Tipping, jf. pengespilloven § 3 andre ledd, med unntak av aksjeloven § 20-6 om kjønnsrepresentasjon i styret, jf. pengespilloven § 6 fjerde ledd. Selskapet er derfor et særlovselskap og de selskapsrettslige rammene er pengespilloven §§ 3 til 10 samt selskapets vedtekter og styreinstruks.

Pengespilloven §§ 3 til 10 har blant annet bestemmelser om opprettelse av et statlig spillselskap, fastsettelse av vedtekter, styreoppnevning og fordeling av overskuddet (spillemidlene). Pengespilloven er også en sektorpolitisk lov som gir føringer for sektorpolitikken generelt og den virksomheten som Norsk Tipping er satt til å utføre. Videre har selskapets vedtekter blant annet bestemmelser om selskapets formål og virksomhet, og styring gjennom generalforsamling eller ved instruks. Styreinstruksen vedtas av departementet og regulerer styrets plikter. Instruksen har blant annet bestemmelser om styrets ansvar for selskapets virksomhet, gjennomføring av styremøtene, krav om revisjonsutvalg og plikt til å informere og rapportere til departementet.

Norsk Tippings formål er tatt inn i selskapets vedtekter § 2 andre ledd og speiler i stor grad formålet i dagens pengespillov. Selskapet skal i henhold til spilleregler fastsatt av departementet avholde og formidle pengespill i betryggende former under offentlig kontroll, med sikte på å forebygge negative konsekvenser av pengespillene, samtidig som det gjennom rasjonell drift av selskapet skal legges til rette for at mest mulig av overskuddet fra spillene kan gå til formål som er nevnt i pengespilloven § 10.

Pengespilloven §§ 6 og 7 regulerer oppnevnelse av styret og styrets oppgaver. Fullmakten til å oppnevne styret er delegert til Kulturdepartementet som oppnevner minst fem styremedlemmer. Departementet har i generalforsamling i senere år oppnevnt seks styremedlemmer og to varamedlemmer. Fra våren 2021 er vedtektene endret, slik at departementet ikke lenger skal oppnevne varamedlemmer. I stedet velges syv styremedlemmer. I tillegg velger de ansatte to styremedlemmer og varamedlemmer. Det skal gjøres en vurdering av om styremedlemmene er egnet i tråd med hvitvaskingslovens krav, se punkt 10.3 over.

Styret har ansvaret for at selskapets virksomhet er i tråd med formål, vedtekter og retningslinjer og har ansvaret for forvaltningen av selskapet. Styret oppnevner selskapets administrerende direktør og fører tilsyn med direktørens ledelse av virksomheten.

Pengespilloven gir i § 9 mulighet til å opprette fond og i § 9 a mulighet til å opprette datterselskap. Loven har også en særskilt bestemmelse i § 3 fjerde ledd som muliggjør at selskapet kan ta på seg oppdrag for andre aktører som har tillatelse til å formidle pengespill eller lotterier.

Pengespilloven har ingen bestemmelser om generalforsamling. Loven § 7 stiller krav om at styret skal sende regnskap og årsmelding til departementet for godkjenning, og at regnskapet skal revideres. Selskapets vedtekter § 6 andre ledd fastsetter imidlertid at det skal avholdes generalforsamling. Samme bestemmelse angir også at instruks til selskapet kan gis enten ved protokollert vedtak i generalforsamling eller ved brev direkte fra departementet.

11.1.2 Norsk Tippings overskudd

Formålsbestemmelsen i dagens pengespillov § 1 tredje ledd tar høyde for at Norsk Tipping gjennom sin virksomhet ved å tilby pengespill i betryggende former vil generere et overskudd. Dette overskuddet skal tilfalle ideelle formål. Lovens § 10 har regler for den nærmere fordelingen av overskuddet.

I dag blir overskuddet fra Norsk Tippings spillevirksomhet først fordelt med 6,4 pst. til helse- og rehabiliteringsformål. Deretter blir resten av overskuddet fordelt med 64 pst. til idrettsformål, 18 pst. til kulturformål og 18 pst. til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner som ikke er tilknyttet Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité, jf. pengespilloven § 10 andre ledd.

Beløpet til fordeling til formålene fastsettes etter at det først er foretatt fondsavsetninger, og etter at det er foretatt avsetning til forskning, informasjon, forebygging og behandling i tilknytning til spilleavhengighet, jf. pengespilloven § 10 fjerde ledd. Det er generalforsamlingen som avgjør størrelsen på avsetningene til fond og tiltak mot spilleavhengighet. I merknaden til § 10 i Ot.prp. nr. 44 (2002–2003), er det forutsatt at avsetningen til tiltak mot spilleavhengighet skal utgjøre inntil 0,5 pst. av overskuddet. De siste årene er det avsatt 15 mill. kroner årlig til slike tiltak. I 2021 ble dette økt til 17 mill. kroner. Disse midlene fordeles videre gjennom regjeringens Handlingsplan mot spilleproblemer.

Overskuddet fra Norsk Tippings utbetalingsautomater som kun er tillatt oppstilt i bingohaller (Belago bingoterminaler), fordeles direkte til lag og organisasjoner som mottar overskuddet fra de øvrige bingospill i bingohallen, jf. pengespilloven § 10 tredje ledd. Overskuddet fra bingoterminalene beregnes særskilt for hvert bingolokale, slik at operatørene og de lag og foreninger som mottar overskudd, vil motta sin andel av overskuddet fra omsetningen i det enkelte lokalet.

Fordelingen av overskuddet fra bingoterminaler skjer mellom Norsk Tipping, bingooperatøren i det lokalet hvor terminalen er oppstilt og de lag og foreninger som mottar overskuddet fra bingodriften i dette lokalet. I forskrift om fordeling av overskudd fra utbetalingsautomater oppstilt i bingohaller er det fastsatt at 30 pst. av overskuddet tilfaller organisasjoner og foreninger, 35 pst. tilfaller bingoentreprenører og de resterende 35 pst. tilfaller Norsk Tipping.

Fordelingen av overskuddet til Norsk Tipping har blitt endret flere ganger. Bestemmelsen fikk sin nåværende form og fordelingsnøkkel ved en endringslov i 2015 da helse- og rehabiliteringsformålene kom inn i fordelingsnøkkelen etter at spillet Extra ble innlemmet i Norsk Tippings ordinære portefølje.

11.2 Høringen

I høringsnotatet vurderte departementet at Norsk Tipping i utgangspunktet bør reguleres etter aksjelovens bestemmelser, men med enkelte særskilte bestemmelser som fraviker aksjelovens ordning. Dette ble begrunnet i at pengespillfeltets egenart tilsier at man har egne særbestemmelser som sikrer at staten som eier både har og utøver særskilt kontroll med selskapet. Det ble på denne bakgrunn foreslått at Norsk Tipping videreføres som et særlovselskap med henvisning til at aksjelovens regler skal gjelde så langt det passer, med noen konkrete unntak, blant annet bestemmelsene om bedriftsforsamling, instruksjon av selskapet og fordeling av utbytte. Forslaget om at selskapet skal reguleres av aksjeloven så langt det passer, vil medføre at flere av dagens særbestemmelser om selskapet Norsk Tipping blir overflødige fordi aksjeloven inneholder tilsvarende bestemmelser.

Det ble foreslått å lovfeste selskapets formål, og at dette korresponderer med lovens formål om å legge til rette for et ansvarlig pengespilltilbud og forebygge negative konsekvenser av pengespill. Det ble også foreslått å lovfeste departementets instruksjonsadgang overfor selskapet utenfor generalforsamling, når det gjelder forhold knyttet til oppfyllelsen av lovens hovedformål.

Videre ble det foreslått at beregningen av midler som skal settes av fra Norsk Tippings overskudd til tiltak mot spilleproblemer endres fra en maksimumssats på 0,5 pst. til en minimumssats på 0,3 pst. For øvrig ble det foreslått å videreføre fordelingen av Norsk Tippings overskudd til de samme mottagerne og etter de samme andelene som i dag.

11.3 Høringsinstansenes syn

11.3.1 Den selskapsrettslige reguleringen av Norsk Tipping

Ingen høringsinstanser har kommentert forslaget hva gjelder den selskapsrettslige reguleringen av Norsk Tipping.

11.3.2 Norsk Tippings overskudd

Mange høringsinstanser støtter at Norsk Tippings overskudd fortsatt skal tilfalle frivillige organisasjoner. Stiftelsen Dam, Landsforeningen for Nyrepasienter og Transplanterte, Norges Døveforbund og ADHD Norge er fornøyde med at hovedlinjene i dagens fordeling av overskuddet videreføres. Noen organisasjoner ønsker justeringer i kretsen som kan motta disse midlene. Norsk Friluftsliv ønsker at friluftsliv nevnes blant formålene som mottar Norsk Tippings overskudd, mens Vellenes Fellesorganisasjon mener at store deler av frivillig sektor med samfunnsnyttig arbeid holdes utenfor denne fordelingen og ønsker en revisjon.

Spillavhengighet Norge er kritisk til at pengespill har en tilknytning til gode formål og mener at tilknytningen skaper en etisk vanskelig debatt hver gang ansvarlighetstiltak diskuteres. Norges Musikkorps Forbund mener at fordelingsnøkkelen for Norsk Tippings overskudd bør reguleres i forskrift i stedet for i lov, slik at det skal være enklere å gjøre endringer i nøkkelen.

Frivillighet Norge og Vellenes Fellesorganisasjon, har pekt på at forslaget sier at Norsk Tippings overskudd skal gå til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner, mens dagens lovbestemmelse viser til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner. Dette oppleves som en innstramming i kretsen av organisasjoner.

Noen organisasjoner, som Frivillighet Norge, Landsrådet for Norges barne- og ungdomsorganisasjoner (LNU), Norges Musikkorps Forbund og Norsk musikkråd tar til orde for at kulturens andel av Norsk Tippings overskudd bør forskriftsfestes.

Stiftelsen Dam, og enkelte andre organisasjoner som viser til denne stiftelsens høringssvar, ber om at dagens praksis med mulighet for forskuddsutbetaling av midler fra Norsk Tippings overskudd videreføres.

Forslaget om endring i beregning av tilskudd til tiltak mot spilleproblemer støttes av en rekke organisasjoner. Flere høringsinstanser har imidlertid tatt til orde for at andelen av Norsk Tippings overskudd som settes av til tiltak mot spilleproblemer bør utgjøre mer enn det som ble foreslått i høringen. Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan, Stiftelsen Dam, Rådet for psykisk helse, Landsforeningen for Nyrepasienter og Transplanterte og Norges Døveforbund foreslår at andelen bør utgjøre minimum 0,5 pst. av Norsk Tippings overskudd, mens Norsk Forening for Spillproblematikk, Arbeiderbevegelsens Rus- og Sosialpolitiske Forbund og Spillavhengighet Norge ønsker at minimum 1 pst. av overskuddet skal settes av til tiltak mot spilleproblemer. Også ADHD Norge mener at forslaget til minimumssats ikke går langt nok. Noen høringsinstanser legger særlig vekt på å sikre midler til frivillighetsorganisasjoner innen spilleproblemer, og det foreslås også at andre pengespilltilbydere enn Norsk Tipping bør sette av midler fra sitt overskudd til tiltak mot spilleproblemer. Det pekes på at midler til tiltak mot spilleproblemer i seg selv er et viktig ansvarlighetstiltak.

11.4 Departementets vurderinger

11.4.1 Norsk Tippings selskapsform

Departementet har i forbindelse med utarbeidelse av ny pengespillov vurdert de selskapsrettslige rammene for Norsk Tipping. Som det følger av punkt 11.1.1 over er selskapet opprettet og registrert som et aksjeselskap, men etter pengespilloven gjelder ikke aksjeloven for selskapet. Selskapet er derfor et såkalt særlovselskap. Bruk av særlovsform krever en særskilt begrunnelse, se for eksempel St.meld. nr. 19 (2008–2009) punkt 5.9.1 som sier at staten skal unngå å bruke organisering i form av særlovselskap, med mindre det er særlige grunner til det.

Etter departementets vurdering er det behov for å revidere de selskapsrettslige rammene for selskapet. Pengespilloven gir i dag ikke en fullverdig regulering av alle selskapsrettslige forhold som berører selskapet. De selskapsrettslige bestemmelsene i loven har heller ikke vært oppdatert i særlig grad siden loven ble fastsatt. Departementet har derfor vurdert om selskapsrettslige forhold som angår selskapet, i stedet burde reguleres fullt ut av aksjelovens bestemmelser. Dette ville sikre den grunnleggende reguleringen for styringen av Norsk Tipping.

For å oppnå formålet med loven som angitt i lovforslaget § 1, mener departementet at det er nødvendig med enkelte særskilte bestemmelser for Norsk Tipping, utover det som følger av aksjelovens bestemmelser. Feltets egenart tilsier altså at det kan være behov for å fastsette egne bestemmelser om selskapet som fraviker bestemmelsene i aksjeloven.

I dag kan instruks fra departementet til Norsk Tipping skje gjennom vedtak i generalforsamling eller gjennom brev fra departementet. Det er spesielt muligheten til å instruere selskapet i brevs form utenfor generalforsamling som departementet mener er viktig å videreføre. For å kunne organisere tilbudet av pengespill gjennom en enerett gitt til et statlig selskap, krever EØS-retten at staten som eier både har og utøver særskilt kontroll med selskapet på en måte som ikke ville være mulig overfor private aktører i en lisensordning. Særregelen om direkte instruksjonsmyndighet gjennom brev er en viktig styringsmulighet i den sammenheng. Selv om det kan være mulig å gi særregler om styring også dersom Norsk Tipping skal følge aksjelovens regler, mener departementet at det vil være mer utfordrende å gjennomføre et slikt unntak under den generelle aksjelovgivningen. Departementet mener videre at det er et selvstendig poeng å regulere instruksjonsadgangen eksplisitt i nytt lovverk, for å signalisere at departementets instruksjonsadgang heller er styrket enn begrenset sammenlignet med dagens situasjon.

Videre følger det av dagens pengespillov § 10 at selskapets utbytte (overskudd) fordeles på en annen måte enn det som følger av aksjeloven, se beskrivelse over i punkt 11.1.2.

For å kunne hensynta de spesielle forholdene nevnt ovenfor foreslår departementet at Norsk Tipping videreføres som et særlovselskap, og at det fastsettes egne bestemmelser som regulerer selskapet. Departementet ser imidlertid at det kan være hensiktsmessig å la aksjeloven gjelde så langt det er hensiktsmessig, slik at forhold som ikke er særskilt regulert i pengespilloven reguleres av aksjelovens bestemmelser så langt de passer. Mange av de grunnleggende reglene i aksjeloven om generalforsamling, styring, daglig drift m.m. vil kunne gjelde tilsvarende for Norsk Tipping. Videre er aksjelovens regler i større grad gjenstand for løpende modernisering og tilpasning til samfunnsutviklingen enn det som ofte er tilfellet for særlovgivningen. En henvisning til aksjelovens regler vil dermed fange opp en løpende modernisering og samfunnstilpasning uten at særloven må endres. Departementet foreslår derfor at særlovgivningen for Norsk Tipping viser til at aksjelovens regler skal gjelde for selskapet, med noen konkrete unntak. Hvilke bestemmelser det er behov for å unnta, beskrives nærmere nedenfor i punkt 11.4.2.

11.4.2 Nærmere om de selskapsrettslige bestemmelsene

11.4.2.1 Selskapsform, foretaksnavn m.m.

Lovforslaget § 11 viderefører dagens bestemmelse i pengespilloven § 3 når det gjelder selskapsform. Norsk Tipping AS skal være et aksjeselskap. Departementet har vurdert navnet på selskapet opp mot foretaksnavneloven § 2-2 fjerde ledd. Av bestemmelsen følger det at foretaksnavn for aksjeselskap skal inneholde ordet aksjeselskap eller forkortelsen AS. Norsk Tipping AS oppfyller etter departementets syn dette kravet. Det vises til at det historisk har eksistert, og fortsatt eksisterer, flere statlig heleide aksjeselskaper som helt eller delvis er unntatt fra aksjelovens regler, uten at dette har vært til hinder for at selskapet kalles og er registrert som et aksjeselskap. Det vises videre til at et aksjeselskap etter aksjeloven er «ethvert selskap hvor ikke noen av deltakerne har personlig ansvar for selskapets forpliktelser, udelt eller for deler som til sammen utgjør selskapets samlede forpliktelser, hvis ikke noe annet er fastsatt i lov», jf. aksjeloven § 1-1 andre ledd. Det avgjørende må derfor etter departementets syn være at selskapet er organisert slik at det følger aksjelovens ansvarsform, og ikke at selskapet uten unntak er underlagt alle bestemmelsene i aksjeloven.

Departementet foreslår å videreføre gjeldende bestemmelse i pengespilloven § 3 om at Norsk Tipping eies av staten. Det foreslås også å lovfeste at selskapets aksjer ikke kan omsettes. Det følger allerede av Grunnloven § 19 at regjeringen ikke har kompetanse til å avhende aksjer i et selskap uten Stortingets samtykke. Å presisere dette i pengespilloven vil etter departementets syn understreke at det er staten alene som skal ha kontroll med selskapet. Dette kan etter departementets vurdering styrke enerettsmodellen og bidra til å oppfylle det EØS-rettslige kravet om statlig direkte styring eller sterk offentlig kontroll med enerettstilbyderen.

11.4.2.2 Selskapets formål

Forslag til § 11 andre ledd beskriver Norsk Tippings virksomhet og formål. Bestemmelsen presiserer at selskapets formål er å legge til rette for et ansvarlig pengespilltilbud og å forebygge negative konsekvenser av pengespill i samsvar med loven. Pengespillovens hovedformål er å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill og å sikre at spill gjennomføres på en ansvarlig og trygg måte. Norsk Tippings formål samsvarer dermed med pengespillovens hovedformål.

I tillegg foreslås det i § 11 tredje ledd å lovfeste at innenfor pengespillovens rammer skal Norsk Tipping ha effektiv drift slik at mest mulig av inntektene fra selskapets pengespill går til de angitte formålene. Som omtalt flere steder i denne proposisjonen, er generering av overskudd til gode formål et underordnet mål i pengespillpolitikken. Det er altså ikke noe mål for Norsk Tipping å være profittmaksimerende. Det er likevel vesentlig at Norsk Tipping forvalter de inntektene selskapet har på en god måte. Gjennom å drive selskapet på en effektiv måte skal man sikre at mest mulig av inntektene går til overskuddsmottakerne. Pengespillovens formål om å sikre at pengespill gjennomføres på en ansvarlig og trygg måte og å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill, setter imidlertid visse rammer for hvilke krav som kan stilles til Norsk Tippings effektive drift. For eksempel vil hensynet til ansvarlig spillvirksomhet i noen tilfeller kunne medføre at selskapet velger en spillportefølje som har høyere kostnader og gir mindre overskudd tilbake til selskapet enn en annen spillportefølje.

11.4.2.3 Forholdet til aksjelovens bestemmelser og behovet for særbestemmelser

Det foreslås videre i § 11 fjerde ledd at aksjelovens regler skal gjelde for selskapet, med enkelte nærmere bestemte unntak. Dette skiller seg fra dagens regulering i pengespilloven § 3 andre ledd, hvor det er bestemt at aksjeloven ikke gjelder for Norsk Tipping. Departementet legger til grunn at bestemmelsene som regulerer Norsk Tipping, så langt det er mulig, bør samsvare med tilsvarende bestemmelser i aksjeloven. Reglene for aksjeselskaper er allment kjente og vil utfylle de spesielle bestemmelsene der det skulle oppstå situasjoner som ikke er tilstrekkelig regulert i særloven. En bestemmelse om at aksjeloven gjelder for selskapet, trenger videre ikke få negativ innvirkning på den statlige styringen og kontrollen med selskapet, da dette kan sikres gjennom særbestemmelsene i den nye loven og gjennom bestemmelsene i selskapets vedtekter.

En rekke bestemmelser i aksjeloven vil ikke være relevante for Norsk Tipping som et heleid statlig selskap. Det er i dag et de facto omsetningsforbud for aksjene, idet dagens pengespillov § 3 første ledd krever at staten eier alle aksjene i selskapet. Omsetningsforbudet er videreført i lovforslaget § 11 første ledd andre punktum. Derfor vil kapittel 4 om overgang av aksjer, kapittel 12 om nedsetting av aksjekapitalen, kapittel 13 om fusjon, kapittel 14 om fisjon og kapittel 15 om omdanning til allmennaksjeselskap ikke være relevante for Norsk Tipping. Det foreslås derfor å unnta disse delene av aksjeloven.

Aksjeloven §§ 3-2 og 3-3 krever at aksjeselskaper skal ha fond for urealiserte gevinster og fond for vurderingsforskjeller. Departementet vurderer at heller ikke disse bestemmelsene vil være relevante for Norsk Tipping. Bestemmelsene foreslås eksplisitt unntatt fra å gjelde for Norsk Tipping.

Videre foreslås det i pengespilloven andre bestemmelser om instruksjon av selskapet og fordeling av utbytte enn det som følger av aksjelovens regler. Disse bestemmelsene vil dermed erstatte aksjelovens tilsvarende bestemmelser. Det foreslås derfor å gjøre unntak fra aksjeloven §§ 3-6 og 3-7 om utdeling.

Departementet foreslår i tillegg å gjøre konkrete unntak fra aksjelovens bestemmelser om bedriftsforsamling, jf. aksjeloven § 6-35. I aksjeselskaper med mer enn 200 ansatte skal selskapet ha en bedriftsforsamling, jf. aksjeloven § 6-36 første ledd. Andre ledd åpner imidlertid for at selskapet kan inngå avtale med flertallet av de ansatte eller fagforeningene om at selskapet ikke skal ha bedriftsforsamling. Bedriftsforsamlingens oppgaver er blant annet å velge selskapets styre og styreleder og å føre tilsyn med forvaltningen av selskapet, jf. allmennaksjeloven § 6-37.

Norsk Tipping har ikke bedriftsforsamling i dag, og departementet ønsker ikke gjennom denne lovrevisjonen å innføre et nytt styrende organ for selskapet. Opprettelse av en bedriftsforsamling vil medføre at noe av myndigheten over selskapet flyttes fra generalforsamlingen til bedriftsforsamlingen. Dette innebærer en maktforskyvning da det opprettes et ekstra organ mellom generalforsamlingen og styret. EØS-retten krever sterk offentlig kontroll med en enerettstilbyder på pengespillfeltet. Departementet vurderer at opprettelse av en bedriftsforsamling kan vanne ut kontrollmuligheten med selskapet. Departementet mener at adgangen til å avtale seg bort ikke er tilstrekkelig til å sikre tilstrekkelig statlig kontroll med selskapet. I tillegg vil det være en forutsetning at en slik avtale faktisk inngås. Bedriftsforsamling er heller ikke vanlig i statlige sektorpolitiske selskap.

At øvrige forhold reguleres av aksjeloven, vil medføre at flere av dagens særbestemmelser om selskapet Norsk Tipping blir overflødige fordi aksjeloven inneholder tilsvarende bestemmelser. Dette gjelder dagens bestemmelser i pengespilloven §§ 6 og 7 om selskapets styre, administrerende direktør og revisor, som anses dekket av de krav som følger av aksjeloven kapittel 6 og 7. Bestemmelsen i § 6 sjette ledd om hvitvaskingslovens krav om egnethetsvurdering av administrerende direktør og andre personer i ledelsen videreføres i lovforslaget § 9 som vil gjelde for alle pengespillaktører som tilbyr pengespill som faller inn under hvitvaskingslovens omfang, se over punkt 10.3.

Etter dagens pengespillov § 8 er det Kongen som kan vedta at selskapet skal oppløses. Etter aksjeloven er hovedregelen at det er generalforsamlingen som beslutter selskapet oppløst, jf. § 16-1. Departementet ser ingen grunn til å ha egne regler om oppløsning av selskapet som fraviker den løsningen som aksjeloven legger opp til. Det foreslås derfor ikke å videreføre dagens § 8 om at Kongen kan vedta at selskapet skal oppløses.

Det foreslås heller ikke å videreføre dagens bestemmelse i pengespilloven § 5 om selskapets aksjekapital. Regler om aksjekapital egner seg etter departementets syn bedre for regulering i selskapets vedtekter. Dette vil også gjøre at aksjekapitalen lettere kan endres ved behov, uten å måtte gå veien om lovendring.

Departementet foreslår ikke å videreføre bestemmelsen i dagens pengespillov § 9 om at Kongen kan bestemme at selskapet skal opprette fond og fastsette nærmere regler om hvilke avsetninger som skal foretas og om hvordan fondene skal forvaltes. Selskapet har tidligere avsatt midler blant annet i investeringsfond som i etterfølgende år har blitt tilført midlene til fordeling til formålene. I de senere årene har avsatte midler imidlertid vært regnskapsført som midler overført til annen egenkapital, ikke som midler avsatt i fond. Departementet legger til grunn at dette vil være en hensiktsmessig måte å sette av midler på også i framtiden, når det er ønskelig å sette av midler som kan benyttes i etterfølgende år for å kunne sikre jevnere utbetalinger til overskuddsformålene over tid.

Dagens pengespillov § 9 a om at et datterselskap også kan være et spillselskap foreslås ikke videreført. Det vises til at denne bestemmelsen i sin tid kom inn i loven i forbindelse med at man vurderte det som aktuelt å organisere virksomheten med spilleautomater i et eget selskap for å «sikre mulighet for å organisere spilleselskapets virksomhet på en mest mulig rasjonell og oversiktlig måte for selskapet og styret og for staten som eier av Norsk Tipping», jf. Ot.prp. nr. 44 (2002–2003). Denne adgangen ble imidlertid aldri benyttet. Departementet ser ikke at det er behov for egne regler om datterselskap utover det som følger av aksjelovens bestemmelser.

11.4.2.4 Forholdet til andre lover

Departementet foreslår å videreføre dagens bestemmelse om at forvaltningsloven ikke gjelder for selskapet, se lovforslaget § 11 femte ledd. Det vises til at Norsk Tipping er et selskap som driver næringsvirksomhet og at selskapet ikke treffer enkeltvedtak i forvaltningslovens forstand. For det tilfellet at det likevel skulle oppstå tvil om selskapet, som et redskap for gjennomføring av myndighetenes pengespillpolitikk, kan sies å drive myndighetsutøvelse i noen tilfeller, vurderer departementet at det fortsatt bør være et eksplisitt unntak fra forvaltningsloven i ny pengespillov.

Departementet anser det som unødvendig å videreføre dagens bestemmelser om at tjenestetvistloven og tjenestemannsloven (nå statsansatteloven) ikke gjelder for selskapet. Selv om Norsk Tipping eies av staten og selskapet er et virkemiddel i statens pengespillpolitikk, er ikke Norsk Tippings ansatte arbeidstakere i staten eller ansatt i statens tjeneste, som disse lovene gjelder for.

Det anses heller ikke nødvendig å innta en egen bestemmelse om forholdet til arkivloven, slik man ser er gjort i andre lover om særlovselskap. Det vises til at Norsk Tipping ikke er et offentlig organ og at det dermed anses som klart at selskapet faller utenfor arkivlovens personelle virkeområde, jf. arkivloven § 5.

Departementet påpeker at Norsk Tipping er underlagt reglene om offentlige anskaffelser. Norsk Tipping er vurdert til å være et offentligrettslig organ i anskaffelsesforskriftens forstand, jf. forskrift om offentlige anskaffelser § 1-2. Dette reguleres imidlertid av det til enhver tid gjeldende regelverket om offentlige anskaffelser og bør ikke inntas i pengespilloven.

Norsk Tipping er etter offentlegforskrifta § 1 første ledd bokstav h unntatt reglene i offentleglova.

11.4.2.5 Instruksjonsadgang

I § 11 sjette ledd foreslås det å lovfeste at departementet kan gi skriftlige instrukser til selskapet utenom generalforsamling om forhold som gjelder oppfyllelsen av pengespillovens hovedformål. Dette skiller seg fra aksjelovens bestemmelser, hvor eier bare kan instruere et selskap gjennom generalforsamling. Instruksjonsretten vil være begrenset til tiltak som departementet mener er nødvendige å gjennomføre for at selskapet skal forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill og sikre at pengespill gjennomføres på en ansvarlig og trygg måte. Denne instruksjonsadgangen er en videreføring av departementets gjeldende adgang til å instruere selskapet per brev, en adgang som i dag følger av selskapets vedtekter § 6 andre ledd. For å gjøre det helt klart at slike instrukser også kan gis ved elektronisk kommunikasjon, foreslås ordlyden «skriftlige instrukser» i stedet for dagens formulering om at selskapet kan instrueres «ved brev».

Departementet vurderer at instruksjonsadgangen er helt sentral for departementets mulighet til å føre kontroll med Norsk Tipping som enerettstilbyder. Den bør derfor inngå i ny pengespillov og ikke bare finnes i selskapets vedtekter, slik den gjør i dag. For at enerettsmodellen kan anses for å være i tråd med EØS-retten, må staten som tidligere nevnt ha effektive kontrollmuligheter over enerettstilbyderen, utover det som vil være tilfellet ved en lisensordning, og staten må faktisk utøve en slik kontroll. Adgangen til å instruere selskapet gjennom brev, i tillegg til generalforsamling, gir mulighet til en umiddelbar kontroll med selskapet, noe som ikke ville latt seg gjøre under en lisensordning, hvor endringer i praksis ville måtte håndteres enten gjennom tilsyn og vedtak eller ved regelverksendringer. Dette er langt mer tidkrevende prosesser.

Departementet mener at det i dag utøves effektiv kontroll med selskapet. Det gjøres en grundig vurdering av selskapets samfunnsoppdrag i forbindelse med generalforsamlingen hvert år, hvor Lotteritilsynet rapporterer om Norsk Tippings ansvarlighet og kanaliseringsevne. Videre rapporterer selskapet gjennom året til departementet i faste kontaktmøter og gjennom annen løpende dialog. Den foreslåtte bestemmelsen sikrer at departementet kan gripe inn umiddelbart uten å gå veien om generalforsamling, dersom det i den løpende dialogen viser seg å være behov for å instruere Norsk Tipping for å sikre at selskapet oppfyller pengespillpolitikkens hovedmål.

Adgangen til å instruere per brev har ikke blitt brukt i stort omfang så langt. Dette henger sammen med at departementet vurderer at Norsk Tipping i stor grad er framoverlent og innfører tiltak på eget initiativ, som er med på å bedre ansvarligheten i selskapets pengespilltilbud. Det naturlige utgangspunktet for den statlige eierstyringen vil først og fremst være gjennom generalforsamlingen. Instruksjonsadgangen er således en sikkerhetsventil som vil brukes ved behov, dersom det er hensiktsmessig å gi føringer på kort varsel til selskapet.

11.4.3 Fordeling av overskudd

Det er i dag lovfestet i pengespilloven § 10 hvordan Norsk Tippings overskudd skal fordeles. Selskapets overskudd skal i sin helhet tilfalle de formålene som er angitt i denne bestemmelsen. Overskuddet (utbyttet) tilfaller altså ikke aksjeeieren, som er staten, til fri disposisjon. Allerede i selskapets årsregnskap angis det hvordan årsresultatet skal disponeres til ulike formålsmottagere. Departementet fastholder forslaget om å videreføre denne ordningen i lovforslaget § 12. Departementet foreslår også å videreføre begrepet «overskudd» i særlovgivningen i stedet for å bruke aksjelovens betegnelse «utbytte». Begrepet overskudd er godt innarbeidet hos formålsmottagerne og vil også vise til at det ikke er snakk om utbytte i tradisjonell forstand etter aksjeloven.

Overskuddet til Norsk Tipping skal fordeles til flere ulike formål og tiltak, og gjeldende bestemmelse framstår som noe omfattende og består av mange elementer. Videre er den etter departementets oppfatning lite logisk oppbygd. Overskuddsbestemmelsen foreslås derfor endret, slik at rekkefølgen på hvilke formål og tiltak som skal motta overskudd tydeliggjøres og følger riktigere kronologi. Endringene er i hovedsak av strukturell karakter og vil ikke medføre materielle endringer i overskuddsfordelingen.

Departementet foreslår at dagens bestemmelse i pengespilloven § 10 fjerde ledd om at det kan foretas fondsavsetninger, endres i ny pengespillov til at det ved behov kan avsettes midler til annen egenkapital. Departementet legger til grunn at slike avsetninger først og fremst skal vurderes i år med store overskudd, med sikte på å sikre en jevnere utbetaling til overskuddsformålene over tid.

Departementet viser videre til at forarbeidene til dagens pengespillov forutsatte at avsetningen til tiltak mot spilleavhengighet skulle utgjøre inntil 0,5 pst. av Norsk Tippings overskudd. De siste årene er det avsatt 15 mill. kroner årlig til slike tiltak, bortsett fra i 2021 hvor beløpet ble økt til 17 mill. kroner. Beløpet har imidlertid ikke vært endret i takt med økningen i Norsk Tippings overskudd. Departementet mener at i stedet for en maksimumsgrense for tiltak mot spilleproblemer, bør det i ny lov ligge til grunn en minimumsgrense for midlene som skal brukes på slike tiltak. Beløpet vil da øke i takt med en eventuell økning i Norsk Tippings overskudd. Dette vil være mer i tråd med det foreslåtte hovedformålet i loven om å forebygge spilleproblemer og andre negative konsekvenser av pengespill. I høringsnotatet ble det foreslått at minimum 0,3 pst. av selskapets overskudd bør settes av til slike tiltak mot spilleproblemer, hvilket i regnskapet for 2020 ville utgjort ca. 18,5 mill. kroner. I lys av høringsinstansenes innspill vurderer departementet imidlertid at satsen bør oppjusteres til 0,5 pst. av selskapets overskudd. Dette ville i regnskapet for 2020 utgjort ca. 30,84 mill. kroner. Departementet vil samtidig trekke fram at Norsk Tipping gjennomfører en rekke andre tiltak mot spilleproblemer gjennom selskapets virksomhet, uten at dette synliggjøres konkret i selskapet regnskap.

I lovforslaget § 12 framgår det av første ledd nr. 1 at overskuddet fra selskapets bingoterminaler først skal trekkes ut av regnestykket og fordeles etter forskrift som angir den nærmere fordelingen. Deretter skal det etter første ledd nr. 2 settes av minimum 0,5 pst. av selskapets overskudd til tiltak mot spilleproblemer. Deretter settes det etter første ledd nr. 3 av midler til annen egenkapital dersom generalforsamlingen beslutter dette.

Videre skal resten av overskuddet etter første ledd nr. 4 og 5 fordeles som i dag, først med 6,4 pst. til helse- og rehabiliteringsformål, deretter med 64 pst. til idrettsformål, 18 pst. til kulturformål og 18 pst. til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner. Departementet ser at fordelingen med først 6,4 pst. og deretter 64 pst., 18 pst. og 18 pst. har historiske årsaker og kan virke noe unaturlig, idet fordelingsnøkkelen ikke synliggjør den reelle prosentandelen som disse formålene mottar av Norsk Tippings overskudd. Departementet har vurdert å regne om disse andelene, slik at det til sammen ville utgjøre 100 pst. Dette ville imidlertid medføre noe justering i andelene som tilfaller de ulike formålene. Departementet har ikke intensjon om å endre fordelingen av Norsk Tippings overskudd i dette lovforslaget og foreslår derfor å videreføre den samme måten å fordele overskuddet på som det som følger av gjeldende pengespillov § 10.

Enkelte høringsinstanser har pekt på at forslaget sier at Norsk Tippings overskudd skal gå til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner, mens dagens lovbestemmelse viser til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner. Dette oppleves som en innstramming i kretsen av organisasjoner. Departementet ser at høringsnotatets formulering kan ha vært misvisende på dette punktet, uten at det har vært departementets hensikt å innsnevre kretsen av overskuddsmottagere. Departementet har derfor gått tilbake til ordlyden «eller» i lovforslaget § 12 første ledd nr. 5.

Når det gjelder høringsinnspillet om å forskriftsfeste kulturens andel av overskuddet til Norsk Tipping, er dette noe departementet må komme tilbake til senere i arbeidet med revisjonen av lovens forskrifter, da det går utover rammene for temaet i denne lovproposisjonen.

Departementet foreslår også en hjemmel til å fastsette forskrifter med nærmere regler om fordelingen av overskuddet. I dag følger vilkårene for fordeling av midlene til samfunnsnyttige eller humanitære organisasjoner av forskrift om tilskudd til samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner fra spilleoverskuddet til Norsk Tipping. Departementet vil også vurdere om det kan være hensiktsmessig å fastsette forskriftsbestemmelser om den nærmere fordelingen av midler som tilfaller de øvrige formålene.

Det er i dag etablert en praksis om at enkelte av overskuddsformålene får en forskuddsutbetaling fastsatt av Kongen i januar måned, altså før selskapets generalforsamling er avholdt og overskuddet er fordelt. Denne praksisen gjelder Norges idrettsforbund og olympiske og paralympiske komité, Stiftelsen Antidoping Norge, Stiftelsen Dam (tidligere ExtraStiftelsen) og enkelte kulturformål. Departementet mener at en slik praksis bør forankres i lov, og foreslår å se hen til aksjelovens bestemmelse i § 8-2 a. Departementet legger til grunn at forskuddsutbetaling vil være et svært begrenset unntak fra hovedregelen om at overskuddet fordeles i etterkant av selskapets generalforsamling og vil kun tillates for et fåtall av overskuddsmottakerne.

Bestemmelsen i dagens pengespillov § 10 første ledd om at en andel av innsatsbeløpet kan fordeles direkte fra den enkelte spiller til enheter registrert i Frivillighetsregisteret (grasrotandel), behandles nærmere i punkt 13.1 nedenfor. Disse midlene regnes ikke som spilleinntekter ved beregning av selskapets overskudd, men vil likevel framgå som overskudd i selskapets regnskap slik praksis er i dag.

Enkelte høringsinstanser, som Kindred Group og Offerspill Sjakklubb, har i høringen etterlyst en nærmere drøftelse av hvordan norsk idrett og kultur kan finansieres i framtiden. Departementet mener at en drøftelse av eventuelle alternative finansieringsformer for norsk kultur og idrett må gjøres i andre sammenhenger enn i forbindelse med ny pengespillov. Denne loven regulerer kun hvilke formål overskuddet fra pengespill skal tilfalle, og departementet tar i denne sammenheng ikke stilling til om det er ønskelig med annen type finansiering av disse formålene.

11.4.4 Oppdrag for andre

Departementet foreslår ikke å videreføre dagens bestemmelse i pengespilloven § 3 fjerde ledd om at Kongen kan bestemme at selskapet kan ta på seg oppdrag for andre som har tillatelse til å formidle pengespill. I merknaden til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 52 (1991–92) vises det til at selskapet den gang utførte oppdrag for Rikstoto og for styret for Lotto. Bestemmelsen har også vært i bruk i nyere tid, for eksempel da Norsk Tipping var operatør for lotteriet Extra på vegne av Extrastiftelsen som hadde tillatelsen til å tilby lotteriet. Lotteriet Extra ble overført til Norsk Tippings ordinære portefølje fra 2016, jf. Prop. 13 L (2015–2016). I lovproposisjonen pekte departementet på at «[s]pillet Extra må anses for å ha vært gjenstand for en hybridløsning, da det til nå har vært organisert i regi av Norsk Tipping og underlagt Norsk Tippings ansvarlighetsregime, samtidig som det er et privat lotteri som er regulert av lotteriloven», og at «hybridløsninger kan svekke sammenhengen og systematikken i pengespill- og lotteriregelverket samt medføre forskjellsbehandling av private aktører».

Departementet mener at de samme hensynene gjør seg gjeldende fortsatt. Norsk Tipping bør kun tilby og markedsføre pengespill som inngår i egen portefølje, for å sikre en helhetlig og systematisk tilnærming til hvilke pengespill som enerettstilbyderen skal tilby. Her spiller det også inn at departementet vil ha færre direkte kontrollmuligheter over avtaler som Norsk Tipping har inngått med private aktører om å utføre oppdrag på deres vegne. Departementets mulighet til direkte styring og kontroll med selskapet er en grunnleggende forutsetning for enerettsmodellen. Det vises for øvrig til drøftelsen nedenfor i punkt 13.5 om at enerettstilbyderne ikke skal kunne tilby eller markedsføre pengespill på vegne av andre.