5 Hva loven gjelder

5.1 Innledning

Ny pengespillov skal regulere pengespill. Dagens pengespillmarked er i rask utvikling, og hva som er et pengespill er ikke alltid lett å avgjøre. Elementer av pengespill kan også inngå i andre typer spill, for eksempel i dataspill.

Dagens regelverk sier at for å være et pengespill må det være et innskudd, en mulighet for å vinne en gevinst og et element av tilfeldighet. I ny pengespillov må det gjøres en avgrensning av hvilke typer spill og konkurranser som skal falle inn under lovens omfang i framtiden.

Forvaltningspraksis knyttet til dagens lovverk har trukket opp noen grenser for hva som kan være et pengespill eller lotteri. Imidlertid har verken forarbeider eller praksis tatt stilling til om pengespillignende elementer i dataspill er å anse som lotterier eller pengespill. Disse elementene omtales ofte som gråsonespill.

Departementet vil i det følgende gjennomgå dagens grenser for pengespillovgivningens saklige omfang og gjøre en vurdering av om det samme omfanget bør videreføres i ny pengespillov. I den forbindelse vil departementet også gjøre en vurdering av om, og i hvilken grad, pengespillignende elementer i dataspill bør falle inn under bestemmelsene i den nye pengespilloven.

Departementet vil også ta stilling til hvordan forbudet mot pyramidespill bør reguleres og forvaltes i framtiden, samt hvorvidt dagens regulering av underholdningsautomater bør videreføres.

5.2 Gjeldende rett

5.2.1 Generelt om lotteridefinisjonen

Gjeldende lotterilov, pengespillov og totalisatorlov gjelder for alle lotterier og pengespill som blir tilbudt i Norge, eller som er rettet mot det norske markedet. Selv om begrepet pengespill bare er brukt i loven som regulerer Norsk Tippings spill, blir begrepet i praksis brukt som en fellesbetegnelse på alle former for lotteri og pengespill.

Et pengespill kjennetegnes ved at spilleren satser penger i håp om å vinne en premie, at innsatsen ikke kan trekkes tilbake, og at utfallet av spillet er helt eller delvis tilfeldig. Denne definisjonen ligger til grunn i alle de tre lovene på pengespillområdet, men er bare legaldefinert i lotteriloven § 1 første ledd bokstav a som lyder: «Lotteri; virksomhet der deltagerne mot innskudd kan erverve gevinst som følge av trekning, gjetting eller annen framgangsmåte som helt eller delvis gir et tilfeldig utfall.»

De tre vilkårene, innskudd, gevinst og helt eller delvis tilfeldig utfall, må alle være oppfylt for at et konsept skal bli regnet som et lotteri. Innholdet i de tre vilkårene er ikke nærmere definert i lov eller forskrift, og framgår i dag av lovforarbeider og forvaltningspraksis. Dersom det koster noe å delta i spillet eller konkurransen, det er en premie til vinneren, og vinneren kåres helt eller delvis tilfeldig, oppfyller spillet lotteridefinisjonen og er dermed i utgangspunktet omfattet av lovens virkeområde.

Lotteritilsynet avgjør om noe utgjør et lotteri i forbindelse med behandling av søknader om lotterier eller andre henvendelser. Det følger imidlertid av lotteriloven § 1 andre ledd at departementet i tvilstilfeller avgjør med bindende virkning om det foreligger lotteri. Departementets avgjørelse er også bindende for domstolene, jf. Høyesteretts kjennelse inntatt i Rt. 1963 s. 727.

Mange spill og konkurranser faller ikke inn under lotteri- og pengespillovgivningen i dag fordi ett eller flere av de tre vilkårene ikke er oppfylt. Det finnes i dag ingen annen særskilt lovgivning som regulerer slike spill og konkurranser, ut over det som følger av den generelle forbrukervernlovgivningen. Dataspill kan inneholde pengespilllignende elementer, men er i seg selv ikke særskilt regulert.

Praksis har ikke avklart hvorvidt pengespilllignende elementer i dataspill faller inn under det lotteriloven er ment å omfatte, og om virtuelle verdier fra dataspill kan utgjøre en gevinst av økonomisk verdi utenfor spillet. Disse elementene i dataspill skiller seg på mange måter fra lotterier som i dag er regulert i lotteriloven, fordi de finner sted i en virtuell verden der både innskudd og gevinst kan bestå av virtuell valuta. Mange har helt klart egenskaper som minner om egenskapene i lotterier og pengespill, men de reiser også flere forbrukerrettslige spørsmål. Selv om de ikke skulle falle inn under pengespilldefinisjonen, vil slike kjøp kunne være omfattet av generell forbrukervernlovgivning i markedsføringsloven og angrerettloven.

5.2.2 Innskuddsbegrepet

Som innskudd etter dagens lotterilov regnes der deltagerne må betale for å delta i trekningen. Hovedregelen er at all betaling utover vanlig pris for tjenesten utgjør et innskudd. Det blir ikke regnet som et innskudd om man kan delta i en trekning av en premie ved kjøp av en bestemt vare til ordinær pris, eller når man kan delta i en trekning ved å sende en sms til ordinær takst. Dersom det er gratis å delta i en trekning, kommer lotteriloven ikke til anvendelse.

Det vil vanligvis være prisen per lodd eller per spilleomgang som blir regnet som et innskudd. Andre spill og konkurranser kan også falle inn under lotterilovens virkeområde dersom prisen for deltakelse utgjør et innskudd. Departementet har slått fast at innskuddsvilkåret er oppfylt uansett om det er deltakeren selv eller en annen som betaler innskuddet.

Innskuddet består sjelden av annet enn penger, men det finnes tilfeller der også andre ytelser utgjør et innskudd. Et eksempel på dette er Pantelotteriet, der spilleren betaler innskuddet med panteflasker. Innskudd i form av virtuelle betalingsmidler eller kryptovaluta har ikke vært benyttet i norske lotterier eller pengespill, men dette finner vi i noen utenlandske nettspill. Spørsmålet om hva som er innskudd etter lotteriloven, ble satt på spissen i en sak der et analysebyrå ga sine paneldeltagere poeng som kunne brukes på gavekort eller på deltakelse i en trekning arrangert av analysebyrået. Poengene var regnet som skattbar inntekt, og departementet konkluderte derfor med at poengene utgjorde et innskudd etter lotteriloven.

5.2.3 Helt eller delvis tilfeldig utfall

Vilkåret om helt eller delvis tilfeldig utfall er oppfylt når utfallet av konkurransen ligger utenfor deltagerens kontroll. Vilkåret er alltid oppfylt der vinneren blir kåret ved trekning eller gjetting. Også andre framgangsmåter for å kåre en vinner blir omfattet, i den grad disse har elementer av tilfeldighet. I merknadene til bestemmelsen i Ot.prp. nr. 58 (1993–94) s. 32 heter det at bestemmelsen representerer en utvidelse i forhold til lotteriloven av 1939, idet det er tilstrekkelig at utfallet delvis er avhengig av tilfeldighet. Med dette omfattes blant annet spill der gevinstmuligheten i noen grad kan være avhengig av deltagernes ferdigheter, reaksjonsevne eller lignende. Hensikten med utvidelsen av lotteribegrepet var å fange opp arrangementer som har så mye til felles med lotterier, at de bør omfattes av loven.

Som følge av dette, er det i praksis blitt lagt til grunn at konkurranser bare vil falle utenfor begrepet «helt eller delvis tilfeldig utfall» dersom vinneren blir kåret utelukkende på grunnlag av kvalifikasjoner eller ferdighet. Dette innebærer at rene kunnskapskonkurranser og ferdighetskonkurranser faller utenfor lotteribegrepet.

Det er tilstrekkelig for at vilkåret om helt eller delvis tilfeldig utfall er oppfylt, at tilfeldigheten foreligger i en del av en konkurranse som består av flere deler, hvorav en eller flere av disse framstår som kunnskaps- eller ferdighetskonkurranser. Det har ingen betydning om tilfeldighetselementet foreligger før eller etter en del av konkurransen hvor deltagerne konkurrerer i kunnskap eller ferdighet.

Konkurranser med spørsmål og svaralternativ vil etter fast praksis alltid innebære et element av tilfeldighet ved at deltagerne kan oppnå riktig svar ved å gjette, selv om sjansene for å gjette rett er svært små.

Kunnskapskonkurranser uten svaralternativ faller utenfor lotteridefinisjonen, såframt spørsmålene er utformet som reelle kunnskapsspørsmål, hvor det riktige svaret kan finnes ved å søke i kildene etterpå og deltagerne må svare på de samme spørsmålene i samme rekkefølge.

Begrepet ferdighetsspill nevnes ikke i lovverket, men brukes i praksis om spill og konkurranser der tilfeldighetsvilkåret ikke er oppfylt. Dette kan for eksempel være spill med krav til reaksjonsevne eller presisjon i utførelsen. Generelt kan man si at spillet må yte lik motstand til alle deltakere, og forutsetningene for deltakelse i konkurransen må være den samme for alle deltagerne. Eksempel på ferdighetsspill som faller utenfor lotteridefinisjonen er sjakk og dart.

Enkelte kreative konkurranser vil ha mye til felles med lotterier fordi de vil oppfattes som svært sjansepregede. Konkurranser om beste slagord, limerick, foto, eller lignende konkurranser faller utenfor lotteridefinisjonen dersom deltagernes individuelle prestasjoner krever en viss kreativ innsats fra den enkelte og bedømmes på bakgrunn av klare og forhåndsbestemte forutsetninger, og vinneren velges ut av en kvalifisert jury etter en reell vurdering av alle innsendte forslag.

5.2.4 Gevinstbegrepet

For at et spill eller en konkurranse skal være et lotteri, stiller lotteriloven som vilkår at det må være mulig å vinne en gevinst. Som utgangspunkt kan alt av økonomisk verdi utgjøre en gevinst, både penger, gjenstander og andre formuesgoder.

Likevel følger det av forvaltningspraksis at gjenstander av ubetydelig verdi faller utenfor gevinstbegrepet. Eksempler på dette er enkle gjenstander og symboler på deltagelse som krus, plakater, t-skjorter og lignende. Penger og verdier som kan omsettes i andre goder vil alltid utgjøre en gevinst. I vurderingen av hva som ligger i «ubetydelig verdi», har det blitt lagt vekt på utsiktene til økonomisk vinning ved deltagelse i konkurransen. Dersom konkurransen er organisert på en slik måte at økonomisk vinning kan være en motivasjon for deltagelse, vil gevinsten i utgangspunktet ikke kunne anses for å være av «ubetydelig verdi». For vurderingen av hvorvidt deltagerne kan være motivert av økonomisk vinning, har det i forvaltningspraksis blitt lagt vekt på hvorvidt konkurransen er organisert på en slik måte at det er mulig for deltagerne å oppnå økonomisk gevinst ved å omsette premien, jf. Lotterinemndas vedtak i sak 2010029 (Alta Laksefiskeri) og Kulturdepartementets vedtak i sak 21/715 (Klubblodd, Spond og Spleis).

I førstnevnte sak (Alta Laksefiskeri) ble retten til å kjøpe fiskekort i en svært populær lakseelv ansett for å være en gevinst etter lotteriloven. Dette ble begrunnet med at vinneren kunne ta høyere pris for fiskekortet ved videresalg og dermed oppnå fortjeneste.

I sistnevnte sak (Klubblodd, Spond og Spleis) ble gevinster som t-skjorter, pokal, kalender og fruktkurv ansett for å utgjøre gevinster av ubetydelig verdi, og som dermed falt utenfor lotteriloven. Det ble uttalt at i konkurranser der minste mulige innsats (prisen per lodd) er høyere enn gevinstens omsetningsverdi, vil gevinsten klart måtte anses for å være av «ubetydelig verdi». I nevnte sak ble gevinstenes omsetningsverdi vurdert som relativt beskjeden, noe som gjorde at utsiktene til fortjeneste ved videresalg var svært små. Økonomisk vinning ble derfor ikke ansett for å kunne være en reell motivasjon for de som valgte å delta i konkurransen, og konseptet ble følgelig vurdert å falle utenfor lotteridefinisjonen.

Utviklingen de siste årene viser at alle slags spill og konkurranser i stor grad tilbys i digitale flater. Selv om de tilbys digitalt, kan de defineres som lotterier dersom de oppfyller vilkårene i lotteridefinisjonen. Etter gjeldende rett er det uklart om en premie i form av spillets egen valuta oppfyller lotterilovens krav til en gevinst. Selv om forarbeidene slår fast at gevinsten må være av økonomisk verdi, har praksis ikke vært entydig på om dette stiller krav om at gevinsten må kunne omsettes utenfor spillet. I dag er det derfor uavklart om spillene som ligger i gråsonen mellom pengespill og dataspill faller inn under lotteridefinisjonen.

5.2.5 Konsepter som faller utenfor hva lotteriloven er ment å omfatte

Det framgår av Ot.prp. nr. 58 (1993–94) kapittel V punkt 3.1 at det vil være formålstjenlig å unnta enkelte arrangementer fra lotteridefinisjonen. Dette vil være arrangementer som er av en slik art, at det ikke vil være naturlig at disse omfattes av lotteriloven.

I breddeidretten kan det være enkelte tilfeller hvor deltagere som har betalt startkontingent også er med i trekningen av premier. Praksis har ikke vurdert tilfeldig trekning blant de påmeldte i en idrettskonkurranse som lotteri. Fiskekonkurranser er vurdert på samme måte. Slike konkurranser anses å være av en slik art at det ikke er naturlig å la dem omfattes av loven.

5.3 Juridisk gråsone mellom pengespill og andre spill

5.3.1 Om pengespillignende elementer i dataspill og andre spill

Meld. St. 12 (2016–2017) punkt 12 omtaler sosiale nettverksspill og andre spill i en juridisk gråsone mot pengespill. Meldingen peker på at sosiale nettverksspill vanligvis omfatter spill på nett som krever, eller legger til rette for, sosial interaksjon mellom spillerne. Dette vil gjerne være spill som er integrert i et sosialt medium eller inneholder funksjoner for deling i sosiale medier, som likes, chat, premier eller kjøp og salg av virtuelle produkter. Dette kan også være dataspill der flere spiller sammen.

Et eksempel på nyere konsepter som kan falle i en juridisk gråsone er mobilapplikasjoner som tilbyr ulikt innhold for å støtte opp om idrettslag eller andre typer organisasjoner. En slik applikasjon kan for eksempel tilby ulike funksjoner for kontakt mellom utøvere, trenere og eventuelt foreldre, ha systemer for betaling av treningsavgifter og mulighet for kjøp av effekter, men kan også inneholde små dataspill eller mulighet for å sette opp private konkurranser der man må betale for å delta og kan vinne premier. Slike pengespillignende elementer i applikasjonene kan være utfordrende å avgjøre om faller inn under dagens pengespillregelverk eller ikke.

Noen elementer i dataspill har klare likhetstrekk med pengespill. Spillkonseptene ligger tett opp til pengespillreguleringens virkeområde, men avviker likevel fra de tradisjonelle, regulerte pengespillene, fordi de finner sted i en virtuell verden der både innskudd og gevinst ofte består av annet enn vanlige penger. Departementet ser i dag primært tre konsepter i gråsonen mellom pengespill og dataspill som kan utfordre pengespilldefinisjonen. Disse er ulike former for lootbokser i dataspill, skins betting og dataspill med pengespilltematikk, der man for eksempel kan spille på et virtuelt kasino med innsats og gevinst i spillets valuta.

Mange har tatt til orde for at ulike konsepter i dataspill bør vurderes opp mot pengespillovgivningen. Av disse er det lootbokser som har vært mest omtalt. Lootbokser er en lotterilignende belønningsmodell i dataspill. Lootbokser inneholder virtuelle gjenstander som er ukjente fram til boksen åpnes. Slike bokser kan kjøpes for ekte penger eller spillvaluta, eller de blir delt ut gratis som en form for belønning når spilleren når bestemte mål. Kosmetiske belønninger gir tilgang på nye drakter, danser, emojier eller andre visuelle elementer som endrer utseendet på spillerens spillfigur. Motsatsen til dette er belønninger i form av oppgraderinger som gir tilgang på nye eller bedre figurer, evner eller våpen. Innholdet kan av og til omsettes, både i og utenfor spillet.

Lootbokser kan også inneholde skins, men skins kan vinnes eller anskaffes også på annet vis. Skins er virtuelle objekter som våpen eller klær, og er ofte uten betydning for spillet. Skins kan likevel gi økt status blant interesserte, for eksempel i enkelte ungdomsgrupper eller spillmiljøer. Skins kan også gi fordeler i spillet. I noen tilfeller kan skins omsettes både i og utenfor spillet. Skins kan også brukes som innsats og premie på nettkasinoer (skin betting).

Forretningsmodellene for dataspill har endret seg de siste årene i takt med utviklingen i bransjen og markedet for øvrig. Dataspill selges ikke lenger bare i fysiske butikker, men også fra nye mobile plattformer og gjennom digital distribusjon. Dette har ført til at antall spill i markedet har økt enormt, og spillerne har stadig større forventninger til innholdet i spillene. Forretningsmodellene baserer seg på at deler av spillet er tilgjengelig uten at spilleren må betale med penger, mens de spillerne som ønsker det kan bruke mer penger for å få en økt opplevelse av spillet, eller for å fjerne reklame. Å jevnlig tilby nytt innhold etter at spillet er lansert, kan være viktig for å ivareta samholdet blant spillerne og for å forlenge levetiden til et spill i konkurranse med andre spill. Dataspill har på denne måten gått fra å være et enkeltstående produkt til å bli en løpende tjeneste.

Lootbokser eller kosmetiske oppdateringer som er tematisk tilpasset høytider eller begivenheter, er eksempler på hvordan dataspill kan få nytt innhold. Onlineversjonen av skytespillet Grand Theft Auto V er et annet eksempel, hvor spillet tilbyr en tilleggspakke som åpner et kasino i spillet. Her kan spillerne satse og vinne spillvaluta, men skal ikke kunne bruke ekte penger. Spillets egen valuta kan riktignok også kjøpes for penger. Spilleren kan ikke ta ut noe av verdi fra spillet, men kan bruke premien til å kjøpe virtuelle gjenstander inne i spillet.

Noen dataspill tilrettelegger internt for kjøp og salg av virtuelle gjenstander i spillvaluta, men lar ikke spillere konvertere verdier til ekte penger. Et eksempel er fotballspillet FIFA som lar spillere kjøpe og selge spillerkort fra lootbokser med hverandre gjennom et offisielt auksjonssystem. Dette systemet tillater kun bruk av spillets egen valuta. Det finnes imidlertid uoffisielle kanaler som tilrettelegger for bytte og salg av FIFAs spillvaluta på eksterne markeder og auksjoner, selv om dette bryter med spillets brukervilkår og kan føre til utestengelse fra spillet.

Andre dataspill legger til rette for kjøp og salg av virtuelle gjenstander gjennom auksjonssystemet på den digitale spillplattformen Steam. Inntekter spillere får fra salg av virtuelle gjenstander blir overført til spillerens konto. Pengene kan ikke tas ut fra Steams system, men kan brukes ved framtidige kjøp der, på lik linje med andre betalingsmidler. Pengene har med andre ord lik status som et gavekort. Det finnes også et svart marked for direktehandel og nettkasinoer med gjenstander fra dataspill, som benytter seg av Steams auksjonssystem.

Forum for spilltrender ble opprettet i desember 2016 av Lotteritilsynet på oppdrag fra Kulturdepartementet. Forumets oppgave var å følge utviklingen og dele kunnskap om spill i gråsonen mellom dataspill og pengespill. Forum for spilltrender leverte i 2018 en rapport om dette temaet, som blant annet omhandlet lootbokser. Forum for spilltrender ga i rapporten uttrykk for at en ny regulering bør fokusere på egenskaper i spillet framfor spillkategori, og mente med dette at det ikke bør være avgjørende om spillet passer inn i definisjonen av hva som er et pengespill. Forumets forslag var at myndighetene bør definere hvilke av spillets egenskaper det er behov for å regulere, og framhevde at det for eksempel kan være behov for å fastsette regler for spillets bruk av visualisering og lydeffekter ved åpning av lootbokser. Videre framhevde Forumet at det kunne være behov for å fastsette regler for spillerens mulighet for å sette grenser for eksponering for lootbokser, spillerens mulighet for å sette grenser for pengebruk på lootbokser, aldersgrense for spill, en rettferdig og transparent trekning, at spillet opplyser om vinnersannsynligheten og regler for markedsføring av spillet. Enkelte av disse elementene er regulert på pengespillfeltet.

5.3.2 Erfaringer fra andre land

5.3.2.1 Sverige

Svensk pengespillregulering krever at premien må ha en økonomisk verdi i den «virkelige verden» og ikke bare i dataspillet, for å falle inn under pengespillregelverket. Om du i et dataspill vinner noe som kan kjøpes eller selges for penger utenfor datspillets virtuelle miljø, kan det være at det er å betrakte som pengespill.

5.3.2.2 Finland

Finske pengespillmyndigheter legger til grunn at lootbokser vil bli vurdert som brudd på pengespillregelverket dersom spilleren må betale for kjøpet, det er ukjent hva lootboksene inneholder og det er mulig å omsette innholdet til penger på spillplattformen eller på en tredjeparts plattform. Dersom innholdet i lootbokser ikke kan omsettes, vil det falle utenfor det som finsk pengespillovgivning er ment å regulere.

5.3.2.3 Danmark

Danmark har en pengespilldefinisjon som i stor grad ligner den norske. Det er de samme tre vilkår som må være oppfylt for at et konsept anses som pengespill. Ifølge informasjon på Spillemyndighedens nettside, kan skin betting og lootbokser være pengespill dersom innsatsen og premien kan veksles inn i noe av økonomisk verdi. Den danske Spillemyndigheden har stengt flere nettsider for skins betting, men har ikke reagert mot lootbokser.

5.3.2.4 Nederland

Nederlandsk pengespillregulering stiller ikke krav om innskudd, og et spill regnes som pengespill dersom man kan vinne en premie som kan overføres til andre. Det er ikke et krav at premien skal kunne veksles inn i vanlige penger, eller at den skal kunne byttes eller selges utenfor spillet. Det er imidlertid en forutsetning at spilleren ikke kan påvirke utfallet av spillet.

Nederlandske pengespillmyndigheter reagerte i 2018 mot fire dataspill som hadde ulovlige lootbokser, fordi det var mulig å overføre gjenstander vunnet i lootbokser mellom spillerprofiler inne i spillet. To av spillutviklerne gjennomførte i ettertid endringer i spillet og tilbyr ikke lenger betalte lootbokser. En annen spillutvikler, som står bak spillet FIFA Ultimate team, prøvde pengespillmyndighetenes beslutning for domstolene. Høsten 2020 konkluderte en nederlandsk domstol i første instans med at lootbokser i dette FIFA-spillet utgjør pengespill etter den nederlandske pengespilldefinisjonen.

5.3.2.5 Belgia

Den belgiske pengespilldefinisjonen er vid, og belgisk regulering stiller ikke krav om at det skal være mulig å omsette en gevinst til penger eller annet av økonomisk verdi. Belgiske myndigheter mener derfor at selv lootbokser i dataspill der det ikke er mulig å omsette premien til verdi utenfor spillet, er i strid med loven.

Belgiske myndigheter vurderte vinteren 2018 at fire dataspill inneholdt lootbokser som var i strid med belgisk pengespillregulering. Flere dataspillutgivere har gjort endringer i sine spill etter dette, slik at det i Belgia ikke lenger er mulig å kjøpe lootbokser direkte i spillene.

5.3.2.6 Storbritannia

Britiske pengespillmyndigheter har uttalt at dagens Gambling Act fra 2005 ikke omfatter lootbokser. Loven kan derfor ikke brukes til å iverksette tiltak mot dataspillindustrien. De siste årene har det kommet flere politiske intiativ om at virkeområdet for Gambling Act må utvides til å også omfatte lootbokser. Som en konsekvens har regjeringen initiert en kartlegging av erfaringer blant brukere og tilbydere av lootbokser i dataspill, for å kunne vurdere behov for eventuelle endringer i Gambling Act.

5.3.3 Omfanget av problemer knyttet til gråsonespill

Forum for spilltrender pekte på at lootbokser psykologisk sett er veldig nært beslektet med for eksempel skrapelodd. Lootbokser har muligens enda kraftigere mekanismer som frister til stadig nye kjøp, ettersom åpningene av lootboksene følges av engasjerende lyd og animasjoner som signaliserer til hjernen at du er i ferd med å få noe du ønsker deg. Forum for spilltrender mente at hvorvidt innholdet i lootbokser kan gjøres om til penger eller ikke, egentlig ikke er så interessant i denne sammenhengen, fordi de virtuelle gjenstandene man kan få har verdi for den enkelte spilleren.

Norske myndigheter har ikke oversikt over hvor mange dataspill som finnes, og hvor mange av disse som tilbyr lootbokser eller inneholder andre pengespillignende elementer. Medietilsynets undersøkelse om barn og medier i 2020 viste at tre av ti 9–18-åringer og over halvparten av gutter på 15–16 år har kjøpt lootbokser. Lotteritilsynet, Forbrukertilsynet og Medietilsynet forteller at de ikke har mottatt spesielt mange publikumshenvendelser om lootbokser. Eventuelle telefonhenvendelser er ikke nødvendigvis registrert, men til sammen oppgir de tre tilsynene at de i 2018 og 2019 årlig mottok i overkant av 30 skriftlige henvendelser om lootbokser.

Lotteritilsynet erfarer at de som henvender seg ikke er tydelige på hva de oppfatter som utfordringen med kjøp i spillet. Mange foreldre tar kontakt og peker på utfordringer med å kontrollere barnas pengebruk i den virtuelle spillverdenen, men det er ofte uklart om henvendelsene gjelder penger brukt på lootbokser eller andre ting i spillet. Voksne spillere har gitt uttrykk for at de mener lootbokser ødelegger dataspillenes verdi som spill. Det er relativt få som har tatt kontakt med Lotteritilsynet og uttrykt bekymring for at lootbokser fører til spilleproblemer.

Forbrukerrådet får også årlig en rekke henvendelser om overforbruk i spill hos barn, men det eksisterer ikke tall på hvor mange av disse henvendelsene som gjelder overforbruk knyttet til lootbokser og hvor mange som gjelder andre typer kjøp i spillet.

Ifølge statistikken for Hjelpelinjen, som mottar henvendelser om spilleproblemer knyttet både til pengespill og dataspill, omhandler mellom 20 og 30 prosent av henvendelsene dataspill. Det er ikke ført statistikk over hvor mange av samtalene som omhandler pengespillproblemer i dataspillene.

Forum for spilltrender viser til at også voksne spiller dataspill, og at det finnes eksempler på voksne spillere som har tatt kontakt med behandlingsapparatet for å få hjelp med et problematisk forhold til lootbokser. Manglende henvendelser om lootbokser til myndighetene kan imidlertid ha flere årsaker, blant annet at publikum har for lite kunnskap om at lootbokser kan være regulert av pengespillregelverket eller forbrukervernregelverket.

5.3.4 Forskning om lootbokser og problemspill

Forskere har pekt på at det er sammenheng mellom lootbokser og problemspill på pengespillområdet. Imidlertid sier forskningen ikke noe om at det er lootbokser som fører til problemspill. Det er mulig at de gjør det, men det kan også være slik at problemspillerne har en tendens til å bruke mer penger på kjøp av lootbokser enn andre spillere.

I forskningssammenheng er lootbokser et ferskt fenomen som har fått relativt lite oppmerksomhet. Et nyere forskningsprosjekt på lootbokser ble gjennomført av førsteamanuensis ved Universitetet i Bergen, Rune Mentzoni. Han åpnet lootbokser (FIFA kortpakker) i Fifa Ultimate Team for nesten 40 000 kroner og satte resultatet inn i et system. Dette beviste, i strid med hva spillerne kanskje forventer, at det ikke er tilfeldig hvilke kort du får. Han pekte også på en rekke elementer i spillet som er designet for å gjøre spillerne avhengige og var tydelig på at han mener at dette bør reguleres. I det minste bør spillerne få tilstrekkelig informasjon om hva det de kjøper i spillet egentlig koster, og hvor stor «vinnersjansen» er. Dette er primært forbrukerrettslige problemstillinger.

Universitetet i Bergen (UiB) gjennomførte i 2019 en befolkningsundersøkelse om spilleproblemer i pengespill og dataspill på oppdrag fra Lotteritilsynet. Forskerne stilte en rekke spørsmål til et tilfeldig utvalg personer mellom 16 og 74 år, der noen av spørsmålene omhandlet dataspill og lootbokser. Dette er den første kartleggingen i Norge av eventuelle problemer knyttet til lootbokser.

Noen hovedfunn fra undersøkelsen er at 9,4 pst. av utvalget hadde kjøpt lootbokser enten til seg selv eller andre, og 4,6 pst. av dem som hadde kjøpt lootbokser var enige eller helt enige i at forbruket deres var problematisk. Dette tilsier at over 17 000 personer i Norge kan ha et problematisk forbruk av lootbokser.

Det kom tydelig fram i undersøkelsen at det forelå en kobling mellom kjøp av lootbokser og problemer med lootbokser opp mot det å ha problemer med pengespill og dataspill, men undersøkelsen gir ikke svar på om det er kjøp av lootbokser som fører til pengespillproblemer eller omvendt. Undersøkelsen viser at problematisk høyt forbruk av lootbokser var relatert til å ha problemer med dataspill. Mer generelle problemer med lootbokser var relatert til ikke å ha barn i husstanden samt å ha problemer med penge- og/eller dataspill.

Per i dag foreligger det ikke mye forskning som gjør det mulig å konkludere i den ene eller andre retningen på om lootbokser bidrar til å utvikle spilleproblemer i tradisjonelle pengespill. Resultatene fra befolkningsundersøkelsen viser imidlertid at det er en viss kobling mellom kjøp av lootbokser og problemer med lootbokser opp mot det å ha problemer med pengespill.

5.4 Høringen

I høringen foreslo departementet å bruke begrepet pengespill som en samlebetegnelse på alt som skal falle inn under loven i framtiden. I dag brukes lotteri, pengespill og totalisatorspill som begrep i de tre lovene som regulerer feltet. Begrepet pengespill er godt kjent som et samlebegrep for aktiviteten som reguleres, og departementet anbefalte derfor å bruke dette begrepet i ny lov.

Når det gjelder hva som skal defineres som pengespill, foreslo departementet at dagens lotteridefinisjon videreføres i ny pengespillov, men med noen språklige endringer. Det ble foreslått at loven skal gjelde for pengespill der deltagerne mot en innsats kan vinne en premie av økonomisk verdi og der resultatet er helt eller delvis tilfeldig. Departementet foreslo å bruke begrepet innsats som vilkår i pengespilldefinisjonen, i stedet for lotterilovens innskuddsbegrep. Innsats ble i høringsforslaget avgrenset til å være vanlige penger eller andre verdier som kan veksles inn i vanlige penger. Departementet foreslo ikke å inkludere andre typer innsats som kan ha en verdi, som for eksempel personopplysninger.

Departementet viste til at krav om en premie av økonomisk verdi for at noe skal kunne være et pengespill, framgår av forarbeider og forvaltningspraksis til dagens lovverk. Departementet foreslo å lovfeste dette. En premie vil altså kunne bestå av penger, gjenstander eller andre formuesgoder av økonomisk verdi.

Departementet viste videre til at det for pengespillignende elementer i dataspill kan være utfordringer knyttet til om vinneren faktisk får en premie som er av økonomisk verdi. Departementet foreslo at dersom en premie i et dataspill kan veksles inn i eller omsettes til vanlige penger eller annet som har verdi utenfor dataspillverdenen, vil det pengespillignende elementet i dataspillet anses for å falle inn under pengespillovens omfang, forutsatt at øvrige vilkår er oppfylt. Departementet var i tvil om en premie som bare kan omsettes innad i et spill for intern spillvaluta eller på dataspillrelaterte markedsplasser, hvor det ikke gis mulighet til å ta en økonomisk verdi ut av markedsplassen, bør kunne føre til at pengespillignende elementer i et dataspill faller inn under pengespillovens omfang. Departementet ba særlig om høringsinstansenes innspill til hvor grensen for hva som skal anses for å være av økonomisk verdi bør gå. Departementet påpekte også at det må være en forutsetning for at premievilkåret skal være oppfylt, at spillet eller spillplattformen legger til rette for at premien skal kunne omsettes.

Departementet foreslo ikke å videreføre gjeldende lotterilov § 1 andre ledd som bestemmer at departementet i tvilstilfeller avgjør med bindende virkning om det foreligger et lotteri, og i tilfelle hva slags lotteri som foreligger. Departementet viste til at denne bestemmelsen bidrar til å gjøre rollefordelingen mellom Lotteritilsynet, departementet og klageinstansen mindre tydelig.

5.5 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser tar til orde for at lootbokser og andre pengespillignende elementer i dataspill bør reguleres, men det er ikke enighet om dette bør falle inn under pengespillregelverket eller reguleres på annet vis, for eksempel gjennom forbrukervernregelverket.

Medietilsynet støtter departementets vurderinger om at gråsonespill i dataspill vanskelig kan reguleres i en lov om pengespill, og anbefaler at dette bør følge regler om forbrukervern.

Lotteri- og stiftelsestilsynet mener at det er viktig at problemer knyttet til dataspill og lootbokser blir tatt tak i, men da gjennom et annet regelverk enn pengespillregelverket. Premier i form av lootbokser, slik disse er i dag, bør ikke være omfattet av definisjonen av premie i ny pengespillov. De mener videre at myndighetene kan se på problemstillingen på nytt, dersom dataspillsegmentet kommer enda nærmere pengespill.

Press – Redd Barna Ungdom støtter at lootbokser faller utenfor pengespillovens rammer. De ber om at temaet følges opp av Medietilsynet eller Forbrukertilsynet.

Hyperion mener at pengespillignende mekanismer i dataspill bør reguleres i en egen lov, dersom det skal reguleres, og ikke i pengespilloven. Høringsinstansen mener merking er det viktigste, dersom spill inneholder mikrotransaksjoner. Dersom pengespillignende elementer i dataspill skal reguleres etter pengespilloven, må det kun gjelde spillmekanismer hvor det er mulig å ta ut utbytte i ekte penger etter et innskudd. Hvert enkelt spill må vurderes for seg selv, siden det er store variasjoner i hvordan denne typen mekanismer fungerer. Spillutviklere kan ikke pålegges et ansvar for eventuell handel av virtuelle gjenstander som foregår gjennom eksterne kanaler utenfor selve spillet, kun dersom videresalg skjer innenfor mekanismer i spillet, eller som spillet oppfordrer til. Det er vanskelig å definere klart hva som utgjør en økonomisk verdi i dataspill, utover elementer som kan byttes inn i ekte verdier.

Flere spilleavhengighetsmiljøer tar til orde for at pengespillignende elementer i dataspill bør reguleres, selv om det ikke er en omforent konklusjon at dette må skje i en pengespillov. Blå Kors Norge mener at det må komme et forbud mot lootbokser. KoRus Øst viser til at lootbokser kan være en inngang til problematisk spilling hos unge. De viser også til at slike spill bør merkes med sannsynlighet over aktuelt innhold. Angrerett og forbrukerlovgivning som gjelder kjøp på nett, bør også vurderes for lootbokser. Norsk Forening for Spillproblematikk mener departementet trekker feil konklusjon om lootbokser. Denne høringsinstansen mener at det er en feiloppfatning og gammeldags at premier uten økonomisk verdi ikke er pengespill. Spillmekanismer er til stede i lootbokser. Særlig de yngre har behov for beskyttelse. Spillavhengighet Norge mener også at pengespillignende elementer i dataspill må reguleres. De mener at disse spillene har gjenkjennbare funksjoner fra de mest aggressive pengespillene og kan være en rekrutteringskilde blant ungdom. Actis – Rusfeltets samarbeidsorgan anbefaler strengere regulering enn det departementet la opp til i høringen.

Forbrukertilsynet mener at det ikke bør fokuseres for mye på om en økonomisk verdi kan tas ut av et spill eller en plattform, men heller hvilken betydning en gjenstand har for forbrukerne, altså den subjektive verdien og mekanismene i spillet. Dersom det likevel stilles krav om økonomisk verdi, mener høringsinstansen at det ikke bør være en forutsetning at premien kan tas ut av spillet eller en plattform.

Stiftelsen Dam mener departementet underdriver hvor potensielt skadelig lotterilignende elementer i dataspill kan være og tilråder en videre tolkning av hvilke pengespillignende elementer i dataspill som bør falle inn under loven. Flere andre organisasjoner viser til Stiftelsen Dams høringssvar på generelt grunnlag.

Rådet for psykisk helse ser potensiell fare i lotterilignende elementer i dataspill og viser til at det trengs kunnskap om slike spill og de må følges tett.

Sentralt ungdomsråd i Oslo(SUR) trekker fram at lootbokser må tas på alvor og at dette er en form for spilleavhengighet. Det avslappede forholdet mange har til denne typen pengebruk kan føre til at man har lavere terskel for å bli spilleavhengig i andre spill senere i livet.

KANDU (Norsk Dataungdom) mener at lootbokser med lotteriliknende mekanismer og som ofte har en ung spillermasse, vanskelig kan tillates i Norge.

BetssonGroup mener at manglende regulering av dataspill som inneholder elementer av pengespill, gjør pengespillregelverket inkonsistent og i strid med EØS-avtalen.

KANDU og Hyperion tar også til orde for å unngå særnorsk lovgivning og heller jobbe for regulering av slike spillelementer gjennom internasjonalt samarbeid. Forskjeller i lovgivning i ulike land gjør det vanskelig for spillere, leverandører og lovgivere å holde seg til felles spilleregler.

5.6 Departementets vurderinger

5.6.1 Loven skal gjelde for pengespill

Departementets utgangspunkt er at ny pengespillov skal regulere nettopp pengespill og ikke utvides til å gjelde for andre typer spill. Dette avspeiles også i det foreslåtte formålet for loven, som er å forebygge negative konsekvenser av pengespill og sikre at slike spill skjer på en ansvarlig måte.

Det var ingen som hadde merknader i høringen til departementets forslag om å bruke begrepet pengespill som en samlebetegnelse på alt som skal falle inn under loven i framtiden. Begrepet pengespill er godt kjent som et samlebegrep for aktiviteten som reguleres, og departementet foreslår derfor å bruke dette begrepet i ny pengespillov. Dette innebærer at begrepene lotteri og totalisatorspill som brukes i deler av dagens lovverk på feltet, ikke videreføres i ny lov. Disse begrepene kan imidlertid benyttes i forskrifter under loven, dersom det er hensiktsmessig å skille ulike pengespill fra hverandre i forskriftsreguleringen.

Departementet holder også fast ved forslaget fra høringen om å videreføre innholdet i dagens definisjon av pengespill. Loven skal dermed gjelde for pengespill der deltagerne mot en innsats kan vinne en premie av økonomisk verdi, og der resultatet er helt eller delvis tilfeldig, se lovforslaget § 2. Ordlyden i pengespilldefinisjonen er noe endret fra slik dagens definisjon er formulert i lotteriloven, men innholdet i bestemmelsen er ment å være uforandret. Dette innebærer også at dagens forvaltningspraksis knyttet til tolkningen av definisjonen kan videreføres.

Departementet ser at noen lootbokser og andre elementer i dataspill har klare likhetstrekk med pengespill. Spillkonseptene ligger tett opp til pengespillreguleringens virkeområde, men avviker likevel fra de tradisjonelle, regulerte pengespillene, fordi de finner sted i en virtuell verden der både innskudd og gevinst ofte består av annet enn vanlige penger. Det vil være nødvendig å ta løpende stilling til om nye konsepter i gråsonen mellom dataspill og pengespill vil utgjøre pengespill etter pengespillovens definisjon, og dermed faller inn under pengespillovens virkeområde. Departementet viser i denne sammenheng også til lovforslaget § 7 første ledd om at pengespill skal ha 18-årsgrense. Dette innebærer at spill som defineres som pengespill ikke skal tilbys til mindreårige.

Noen høringsinstanser, særlig spilleavhengighetsmiljøer, tok i høringen til orde for at spillenes mekanismer og egenskaper bør være avgjørende for om elementer i dataspill skal vurderes som et pengespill eller ikke. På denne bakgrunn oppfordret enkelte høringsinstanser departementet til å legge til grunn en videre tolkning enn det som ble foreslått i høringen, når det gjelder hvilke pengespillignende elementer i dataspill som bør falle inn under loven.

Det kan synes naturlig å tenke at spill som ligner på pengespill og som utløser noen av de samme psykologiske mekanismene hos spilleren, bør være regulert innenfor det samme regelverket. Departementet mener imidlertid at pengespillregelverket verken kan eller skal ta høyde for alle problemstillinger som pengespillignende elementer i dataspill eller andre typer spill reiser. Departementets forslag gjelder utkast til ny pengespillov. Det faller utenfor dette oppdraget å skulle lage et regelverk som skal omfatte alle spill eller elementer i spill som er egnet til å skape avhengighetsproblemer, eller som har andre utfordringer knyttet til seg. Dersom slike spill skal lovreguleres, bør de reguleres i et regelverk som er bedre tilpasset dette området, slik flere av høringsinstansene tok til orde for. Her bør merking, aldersgrenser og generelt god forbrukerbeskyttelse vurderes. Det synes klart at pengespillignende elementer i dataspill kan falle inn under pengespillovens virkeområde dersom de inneholder en gjenstand som kan oppnås som følge av et tilfeldig resultat. Men disse gjenstandene må kunne omsettes til noe av økonomisk verdi, ellers snakker vi i realiteten ikke lenger om pengespill, men om en ny kategori av spill.

En tilnærming til pengespilldefinisjonen basert på spillets egenskaper og mekanismer ville også potensielt kunne berøre et stort omfang spill og konkurranser som i dag ikke faller inn under pengespillovens virkeområde, men som tilbys som underholdningsspill. Departementet peker i denne sammenhengen særlig på at et utgangspunkt for at noe skal anses som et pengespill, bør være nettopp pengeelementet – at det satses og kan vinnes noe av økonomisk verdi. Departementet støtter derfor ikke en definisjon hvor det som utgjør pengespill skal baseres på en vurdering av det enkelte spills egenskaper og mekanismer. Ny pengespillov har som mål å forebygge negative konsekvenser av pengespill og sikre at slike spill skjer på en trygg og ansvarlig måte. Dette forutsetter at det foreligger et pengespill etter den foreslåtte bestemmelsen i ny pengespillov § 2.

Departementet vurderer nedenfor hvorvidt vilkårene i den foreslåtte pengespilldefinisjonen kan gjelde for enkelte pengespillignende elementer i dataspill som er kjent i dag. Det må imidlertid tas høyde for at det i framtiden høyst sannsynlig vil dukke opp nye og andre konsepter som krever en annen vurdering. Det vil ikke være mulig å gjøre en generell vurdering på forhånd av om alle pengespillignende elementer i dataspill faller innenfor eller utenfor pengespillovens omfang. Det samme gjelder andre typer nye konsepter som har pengespillignende elementer i seg. Departementet legger til grunn at hvert konsept må vurderes for seg, ut fra om det oppfyller de tre vilkårene i pengespilldefinisjonen om innsats, premie av økonomisk verdi og et element av tilfeldighet.

I høringen kommenterte Betsson Group at manglende regulering av dataspill som inneholder elementer av pengespill, gjør pengespillregelverket inkonsistent og i strid med EØS-avtalen. Departementet mener at dette er en feil tilnærming til problemstillingen. Spørsmålet som departementet må ta stilling til, er hvilke generelle vilkår som skal ligge til grunn for at noe skal utgjøre et pengespill. Elementer i dataspill som oppfyller disse vilkårene, vil regnes som pengespill og vil følgelig ikke kunne tilbys i Norge uten tillatelse som følger av pengespilloven. Departementet viser for øvrig til at pengespilldefinisjonen varierer i ulike europeiske land, og at det er nasjonale vurderinger som må ligge til grunn for hva som anses for å være et pengespill etter norsk regelverk.

Arbeidsdelingen mellom departement og tilsyn tilsier at det er Lotteritilsynet som må ta stilling til hvilke konkrete spill og konkurranser som faller inn under pengespillovens omfang. Lotterinemnda avgjør klagesaker på Lotteritilsynets vedtak. Departementet holder dermed fast på forslaget om å ikke videreføre gjeldende lotterilov § 1 andre ledd som bestemmer at i tvilstilfeller avgjør departementet med bindende virkning om det foreligger et lotteri, og i tilfelle hva slags lotteri som foreligger. Departementet mener at denne bestemmelsen bidrar til å gjøre rollefordelingen mellom Lotteritilsynet, departementet og klageinstansen mindre tydelig. I realiteten vil departementet i slike saker gripe inn i Lotteritilsynets enkeltsaksbehandling, dersom Lotteritilsynet i behandlingen av en sak ønsker departementets avgjørelse av om det foreligger et lotteri (pengespill) eller ikke. Dette er uheldig med tanke på signalene i Meld. St. 12 (2016–2017) om å rendyrke rollefordelingen mellom departementet og tilsynet samt å styrke Lotteritilsynets forvaltningsrolle. Departementet vil likevel ha mulighet til å gi generelle instrukser til Lotteritilsynet og Lotterinemnda om hvordan loven skal tolkes.

5.6.2 Hva som kan utgjøre en innsats

Et første vilkår i pengespilldefinisjonen er at det foreligger en innsats. Forslaget innebærer at dagens begrep «innskudd» erstattes av begrepet «innsats» i pengespilldefinisjonen. Innsats er en språklig mer korrekt beskrivelse av hva det er snakk om. Innsats vil være det spilleren må betale for å kjøpe en vinnersjanse. Vilkåret er oppfylt dersom spilleren kjøper vinnersjansen for vanlige penger eller andre verdier som kan veksles inn i vanlige penger, for eksempel tomflasker. Departementet viser her til etablert tolkningspraksis under dagens lotterilov som beskrevet over i punkt 5.2.2, og legger til grunn at denne skal videreføres.

Departementet viser til at det kan stilles spørsmål ved om andre ytelser enn penger, eller verdier som kan veksles inn i vanlige penger, kan være innsats under pengespilldefinisjonen. Blant annet har Forum for spilltrender i sin rapport problematisert om spillerens personopplysninger, eller den tiden en spiller bruker på å se en reklamefilm for å få lov til å åpne en lootboks, kan utgjøre et innskudd etter lotteriloven.

Departementet er kjent med at det i forbrukersammenheng har vært en regelverksutvikling i EU hvor personopplysninger i noen sammenhenger foreslås å kunne utgjøre betaling for en tjeneste. Denne utviklingen er imidlertid fortsatt på et tidlig stadium, og er ikke nødvendigvis relevant for pengespillregelverkets definisjon av innsats. Departementet vil bemerke at det ville få svært vidtrekkende virkninger dersom pengespilldefinisjonens vilkår om innsats ville være oppfylt ved deling av egne personopplysninger. Svært mange konkurranser på internett ville da kunne vurderes som pengespill og dermed falle inn under lovens omfang. Departementet mener at det ikke er naturlig å la tidsbruk, utlevering av personopplysninger eller et dataspills egen valuta som ikke kan veksles inn i vanlige penger, falle inn under det foreslåtte innsatsbegrepet.

Departementet vurderer at innsatsvilkåret vil være oppfylt dersom man kan betale for å delta i en trekning, selv om det også er mulig å delta i trekningen gratis. Det betyr at innsatsvilkåret vil være oppfylt dersom spillet gir mulighet for å kjøpe lootbokser eller andre pengespillignende elementer i dataspill, selv om de også kan opptjenes gjennom spillet.

5.6.3 Hva som er et helt eller delvis tilfeldig resultat

Et annet vilkår i pengespilldefinisjonen er at resultatet må være helt eller delvis tilfeldig. Departementet viser her til etablert tolkningspraksis under dagens lotterilov som beskrevet over i punkt 5.2.3, og legger til grunn at denne skal videreføres. Når utfallet av et spill eller en konkurranse delvis er avhengig av tilfeldighet, er dette etter gjeldende rett tilstrekkelig for at tilfeldighetsvilkåret er oppfylt.

For pengespillignende elementer i dataspill vil kravet om helt eller delvis tilfeldig utfall være oppfylt dersom spilleren betaler for å delta i noe, eller kjøper noe, uten å ha kontroll over utfallet og om han vil vinne en premie av økonomisk verdi.

5.6.4 Hva som kan være en premie av økonomisk verdi

Et tredje vilkår i pengespilldefinisjonen er at det må være mulig å vinne en premie av økonomisk verdi. Kravet om økonomisk verdi er en kodifisering av dagens rettstilstand. Kravet framgår av forarbeider til dagens regelverk og forvaltningspraksis. Departementet ønsker å tydeliggjøre kravet om økonomisk verdi og foreslår å ta dette inn i lovteksten. Departementet foreslår også å oppdatere dagens gevinstbegrep med begrepet premie, da premie i større grad er dekkende for det som er mulig å vinne i de ulike pengespillene som finnes på markedet i dag.

Departementet viser til etablert tolkningspraksis for dette vilkåret under dagens lotterilov og legger til grunn at denne skal videreføres. En premie etter definisjonen som foreslås i den nye pengespilloven, kan derfor være penger, gjenstander eller andre formuesgoder av økonomisk verdi. I utgangspunktet vil alt av verdi kunne utgjøre en premie etter pengespilloven, men likevel slik at gjenstander av ubetydelig verdi faller utenfor premiebegrepet. Gjenstander av ubetydelig verdi vil være gjenstander som har en så lav omsetningsverdi, at muligheten til å oppnå økonomisk fortjeneste ved videresalg vil være svært lav eller ikke-eksisterende. Dette vil klart være tilfelle der minste mulige innsats er høyere enn gevinstens omsetningsverdi, se redegjørelsen i punkt 5.2.4.

Når det gjelder pengespillignende elementer i dataspill er det utfordringer knyttet til at det kan være uklart om vinneren faktisk får en premie som er av økonomisk verdi. For fysiske lotterier er det sjeldent uklart om premien er av økonomisk verdi, men det kan være vanskeligere å verdivurdere virtuelle gjenstander og avgjøre om de kan omsettes. For lootbokser vil innholdet være ukjent når du kjøper den, og det vil variere hvor mye penger spilleren må bruke før han eller hun kan regne med å få en gjenstand av verdi. Vinnersjansen vil i de fleste tilfeller være umulig å beregne siden dataspillutviklerne sjelden gir ut informasjon om sannsynligheten for å få den enkelte gjenstanden. I høringen kom det fram at det kan være vanskelig å definere klart hva som er en økonomisk verdi i et dataspill, utover elementer som kan byttes inn i ekte verdier. Videre påpekte noen høringsinstanser at også den subjektive verdien av en gjenstand, altså hvilken betydning gjenstanden har for spillerne selv, bør tas med i betraktning når man skal avgjøre om gjenstanden utgjør en premie etter pengespilloven. Departementet vil påpeke at den subjektive verdien vil variere. For noen vil muligheten til å vinne en konkret gjenstand kunne være en sentral kjøpsdrivende faktor, mens for andre vil den samme gjenstanden være uten betydning. Departementet mener at dersom spillerens subjektive oppfatning av om det foreligger en premie, og dermed om spillet kan utgjøre et pengespill, skal legges til grunn, vil dette gjøre regelverket svært vanskelig å håndheve.

Departementet vil også trekke fram at det er tilbyderen av pengespillet som blir ansvarliggjort etter pengespillregelverket. Et vilkår om at forbrukernes individuelle og subjektive oppfatning av verdien av en premie skal være avgjørende for om en tilbyder kan ansvarliggjøres eller ikke, vil være svært lite forutsigbart. Departementet viser her også til forslaget om at den som tilbyr pengespill som ikke er tillatt etter pengespilloven, skal kunne straffes eller ilegges overtredelsesgebyr. For å kunne ilegge straffereaksjoner er det en forutsetning at en handlingsnorm er tilstrekkelig klar og tydelig. Departementet vurderer at et krav om at spillerens subjektive oppfatning skal legges til grunn for om en tilbyder skal straffes eller ikke, ikke er forenlig med dette.

Å knytte subjektive vurderinger til om en premie har verdi, ville også innebære en utvidelse av pengespilldefinisjonen sammenlignet med vurderingen som er gjort for tradisjonelle pengespill, hvor det har vært krav om premie av økonomisk verdi, altså en objektiv verdi. En slik endring av pengespilldefinisjonen vil kunne ha vidtrekkende konsekvenser for tradisjonelle pengespill og vil gjøre regelverket umulig å håndheve.

Departementet vurderer at det bør være en lik terskel for når pengespillignende elementer i dataspill skal omfattes av den nye pengespilloven, som for andre tradisjonelle pengespill. Departementet legger vekt på at loven skal gjelde for pengespill og ikke andre elementer som kan være del av et dataspill. De samme avgrensningene av pengespilldefinisjonen bør gjelde for både tradisjonelle pengespill og pengespillignende elementer i dataspill. Etter departementets mening bør derfor en premie etter pengespilldefinisjonen fortsatt bestå av penger eller annet som er av økonomisk verdi. Det vil si at lootbokser eller andre pengespillignende elementer med innhold som kan ha en økonomisk verdi, kan oppfylle premievilkåret i den foreslåtte pengespilldefinisjonen i ny pengespillov.

Videre er det viktig at loven faktisk fanger opp de elementene i dataspill som oppfyller pengespilldefinisjonen. En generell avgrensning mot dataspill vil kunne føre til en uheldig utvikling, hvor dataspill blir brukt som plattform for å utvikle det som i realiteten er et tradisjonelt pengespill. Dette vil kunne etablere et marked som ikke er ønskelig innenfor en enerettsmodell med strenge begrensninger for hvilke aktører som kan tilby pengespill.

Spørsmålet blir dermed når virtuelle gjenstander i dataspill vil kunne anses for å ha en økonomisk verdi. Departementet mener at pengespilloven som et minimum bør gjelde for de tilfellene hvor en premie i et dataspill kan veksles inn i eller omsettes til vanlige penger eller annet som har verdi utenfor dataspillverdenen, forutsatt at øvrige vilkår i pengespilldefinisjonen er oppfylt.

Departementet ba i høringen konkret om innspill knyttet til om en premie som bare kan omsettes innad i et spill for intern spillvaluta eller på dataspillrelaterte markedsplasser, hvor det ikke gis mulighet til å ta en økonomisk verdi ut av markedsplassen, bør anses for å være en premie av økonomisk verdi i pengespillovens forstand. Høringsinstansene som uttalte seg om dette, ga ulike tilbakemeldinger. Forbrukertilsynet tok til orde for en slik tolkning av pengespilldefinisjonen, og mente at det ikke bør være en forutsetning at premien kan tas ut av spillet eller en plattform. Hyperion, som representerer barn og unge som spiller dataspill, hadde motsatt standpunkt og mente at loven kun bør regulere spillmekanismer i dataspill hvor det er mulig å ta ut utbytte i ekte penger etter et innskudd.

Departementet har falt ned på at pengespillovens omfang på dette tidspunktet bør begrenses til tilfeller hvor en premie i et dataspill kan veksles inn i eller omsettes til vanlige penger eller annet som har økonomisk verdi utenfor dataspillverdenen. Dette vil fange opp tilfeller hvor dataspill brukes som en plattform for å etablere rene pengespill og andre tilfeller hvor elementer i dataspillene kan sammenlignes med mer tradisjonelle pengespill. I departementets vurdering av hvor grensen for et pengespill skal settes er det lagt vekt på at dette er et regulatorisk felt, som er lite harmonisert internasjonalt, men som nå diskuteres i internasjonale fora. Departementet legger derfor til grunn en forsiktighet i reguleringen på nåværende tidspunkt. Det vises også til at flere høringsinstanser tok til orde for å unngå en særnorsk regulering av pengespillignende elementer i dataspill, og oppfordret myndighetene til heller å jobbe for internasjonalt samarbeid om regelverk.

Departementet mener det må være en forutsetning for at premievilkåret skal anses som oppfylt, at spillet eller spillplattformen legger til rette for eller unngår å forhindre at premien skal kunne videreselges eller byttes inn i noe av økonomisk verdi utenfor dataspillverdenen. Det er tilbyderen av spillet som vil holdes ansvarlig for eventuelle brudd på pengespilloven. Departementet vurderer derfor at i tilfeller hvor spillutvikleren i spillet stenger for muligheten for videresalg utenfor spillverdenen, og etablerer forbud mot slike handlinger i spillets brukervilkår eller lignende, med påfølgende reaksjoner mot spillere som bryter forbudet, vil de pengespillignende elementene trolig falle utenfor pengespillovens omfang. Departementet vurderer at en spillutvikler ikke kan være ansvarlig for tilfeller hvor premier likevel omsettes i strid med spillets regler på svarte markeder så lenge dette medfører konsekvenser for spilleren, eller der premier tas ut av spillet ved at en spiller gjennomfører tekniske endringer (hacking) i spillets egenskaper. Det forutsettes imidlertid at spillutvikleren selv håndhever eventuelle brudd på spillets brukervilkår, slik at manglende oppfølging av brudd på brukervilkår ikke i praksis fører til at det er mulig å omsette premier til noe av økonomisk verdi.

Etter dagens tolkningspraksis faller fysiske gjenstander av ubetydelig verdi utenfor pengespillovens premiebegrep, se punkt 5.2.4. Departementet legger derfor til grunn at virtuelle gjenstander av ubetydelig verdi heller ikke bør anses som en premie.

5.6.5 Håndheving av regelverket overfor dataspillaktører

Den internasjonale dialogen knyttet til gråsonespill har resultert i en enighet mellom flere europeiske pengespillregulatorer om å anerkjenne saksfeltet som en relevant problemstilling for pengespillmyndigheter. Det foreligger ikke et internasjonalt rammeverk som kan hjelpe til med å håndheve eventuelle begrensninger for dataspillaktører som er etablert utenfor Norges grenser.

Erfaringer fra belgiske og nederlandske pengespillmyndigheter kan tyde på at man til en viss grad kan lykkes i å håndheve nasjonale rettsregler overfor internasjonale dataspillkonsern, men mye tyder på at man i stor grad vil være prisgitt deres vilje til samarbeid. Norske forvaltningsmyndigheter har ikke håndhevingskompetanse utenfor landets grenser.

5.6.6 Oppsummering – lovens saklige virkeområde

Departementets klare utgangspunkt i forslag til ny pengespillov er at denne skal regulere nettopp pengespill. Dette innebærer også et utgangspunkt om å videreføre den godt etablerte definisjonen av pengespill, og at de tre elementene innsats, helt eller delvis tilfeldig resultat og en premie av økonomisk verdi må være tilstede for at et spill skal utgjøre et pengespill og falle inn under lovens omfang.

Departementet ser at noen av konseptene som utgjør pengespillignende elementer i dataspill kan falle inn under pengespillovens virkeområde, men at skillet mellom de rene pengespillene og ulike pengespillignende elementer i dataspill er utydelig. Konsekvensen av at elementer i dataspill vurderes å falle inn under pengespillovens omfang vil være at disse elementene må forbys, da enerettsmodellen ikke åpner for å gi pengespilltillatelse til dataspillutviklere. Et forbud vil bare kunne håndheves nasjonalt av Lotteritilsynet.

Departementet erfarer ikke at pengespillignende elementer i dataspill på nåværende tidspunkt utgjør et stort og systematisk problem ut fra pengespillfaglige hensyn. Det er imidlertid lite forskning på avhengighetsproblematikk knyttet til dette temaet. Noe forskning peker på at det kan være sammenheng mellom lootbokser og problemspill på pengespillområdet, men sier ikke noe om at lootbokser fører til problemspill. Befolkningsundersøkelsen i regi av Universitetet i Bergen (UiB) fra 2019 viser at over 17 000 personer i Norge har et problematisk forbruk av lootbokser. Dette er et tall som må tas på alvor, men tallet sier ikke noe om hvilken sammenheng det er mellom problemer knyttet til henholdsvis pengespill og dataspill, eller hva som forårsaker det problematiske forbruket.

Departementet erfarte i høringen at det er stor enighet om at noen elementer i dataspill, som lootbokser, bør reguleres i mer detalj enn i dag, men det er ingen samstemt tilbakemelding knyttet til om dette bør skje i pengespillregelverket, i forbrukerregelverket eller i et eget regelverk.

Det er heller ikke klare føringer fra andre land på når elementer i dataspill anses som pengespill. Ikke alle land stiller krav om at det må foreligge en innsats. Blant de landene som har vurdert og konkludert, er det ulikt syn på hva som utgjør en premie og om det er et vilkår at premien må kunne omsettes til penger utenfor spillet.

På denne bakgrunn holder departementet fast på forslaget fra høringen om å anlegge en høy terskel for når pengespilloven skal omfatte pengespillignende elementer i dataspill. Pengespillreguleringen skal omfatte pengespill og ikke andre typer spill. Pengespillignende elementer i andre spill bør derfor bare anses for å falle inn under loven i den grad de oppfyller pengespilldefinisjonens krav om innsats, tilfeldighet og premie av økonomisk verdi, slik disse vilkårene er tolket over.

5.7 Forbudet mot pyramidespill

5.7.1 Nærmere om pyramidespill

Pyramidespill er systemer som er oppbygd i forskjellige nivå, hvor deltagerne betaler for muligheten til å oppnå inntekter som følge av verving av andre deltagere. Det finnes systemer i dag som blander både lovlig produktsalg og medlemsverving. Dersom hovedinntekten kommer fra medlemsverving, anses systemet for å være et ulovlig pyramidespill.

Historisk sett var pyramidespillene rene pengepyramider eller kjedebrev. I dag er det hovedsakelig internasjonale selskap som står bak pyramidespillene, og disse opererer ofte i mange land. Nyere pyramidespill kamufleres gjerne som Multi-level Marketing. Dette er distribusjonsformer som også er basert på pyramidestruktur, men som skiller seg fra rene pyramidespill ved at det også omsettes varer og tjenester.

Noen pyramidespill kan ha likhetstrekk med pengespill. Flere av de store pyramidelignende omsetningssystemene har gambling som en del av produktet som blir omsatt, herunder nettspill, virtuell valuta og kryptovaluta.

På grunn av pyramidespillenes innebygde hasardinnhold og andre uheldige virkninger, er det alminnelig enighet om at pyramidespill ikke tjener noen legitime formål og derfor bør forbys. Pyramidespill er også assosiert med risiko for hvitvasking av penger.

5.7.2 Gjeldende rett

I tillegg til å regulere lotterier, regulerer lotteriloven også pyramidespill. Lotteriloven § 16 første ledd sier at det er forbudt å opprette, drive, delta i eller utbre pyramidespill eller lignende system. Etter andre ledd omfatter forbudet også et «pyramidelignende omsetningssystem der det ytes vederlag for å få mulighet til å oppnå inntekter som særlig skyldes at andre verves til systemet, og ikke salg eller forbruk av varer, tjenester eller andre ytelser».

Lotteriloven har også særskilte bestemmelser for tilsyn og kontroll med pyramidespill. Lotteritilsynet kan etter lotteriloven § 16 tredje ledd kreve dokumentert at inntekter fra et omsetningssystem skyldes salg eller forbruk av varer, og ikke verving. Videre har lotteriloven §§ 16 a, 16 b og 16 c bestemmelser om Lotteritilsynets undersøkelses- og håndhevingsmyndighet samt framgangsmåte ved fjerning av digitalt nettinnhold. Disse bestemmelsene følger i hovedsak av forpliktelser i forordning (EU) 2017/2394 om forbrukervernsamarbeid, se Prop. 8 LS (2019–2020).

Lotteritilsynets undersøkelsesmyndighet i saker om pyramidespill følger av lotteriloven § 16 a. Første ledd etablerer en opplysningsplikt for enhver til Lotteritilsynet i pyramidesaker. Etter andre ledd kan Lotteritilsynet gjennomføre nødvendig gransking og besiktigelse og kreve utlevert og beslaglegge blant annet dokumenter og gjenstander. Tredje ledd presiserer at opplysningsplikten eller retten til å foreta gransking ikke begrenses av taushetsplikt, med noen konkrete unntak for kvalifisert taushetsplikt. Etter fjerde ledd kan Lotteritilsynet testkjøpe varer og tjenester for å avdekke brudd på pyramidespillforbudet eller framskaffe bevis.

Lotteritilsynets håndhevingsmyndighet i saker om pyramidespill følger av lotteriloven §§ 14 a og 16 b. Etter § 14 a kan Lotteritilsynet gi pålegg om retting av ulovlige forhold eller opphør av ulovlig virksomhet. Etter § 16 b første ledd kan Lotteritilsynet gi pålegg om retting eller stans med midlertidig virkning ved mistanke om brudd på pyramidespillforbudet, dersom det foreligger risiko for alvorlig skade på forbrukernes interesser. Etter andre ledd kan Lotteritilsynet innhente skriftlig bekreftelse på at en overtredelse skal opphøre eller at en overtreder skal tilby avhjelpende tiltak til berørte forbrukere. Tredje ledd gir Lotteritilsynet hjemmel til å fastsette tvangsmulkt for å få gjennomført tiltak.

Etter lotteriloven § 16 c kan Lotteritilsynet begjære retten om å fjerne digitalt nettinnhold ved overtredelser av pyramideforbudet, dersom det foreligger risiko for alvorlig skade på forbrukernes interesser. Det vises til Prop. 8 LS (2019–2020) punkt 13 for nærmere detaljer om framgangsmåten for fjerning av slikt innhold.

Brudd på forbudet mot pyramidespill kan straffes med bøter eller fengsel, jf. lotteriloven § 17. I henhold til lotteriloven § 17 andre ledd siste punktum, skal overtredelse av forbudet mot pyramidespill alltid anses som grov overtredelse, og strafferammen er bøter eller fengsel i inntil tre år.

Forbudet mot pyramidespill i lotteriloven følger av EUs direktiv 2005/29/EF om urimelig handelspraksis. Av markedsføringsloven § 6 første ledd følger det at urimelig handelspraksis er forbudt, og § 6 femte ledd gir hjemmel til å fastsette i forskrift de formene for handelspraksis som under enhver omstendighet skal anses som urimelige. Direktivet er gjennomført i norsk rett i forskrift 1. juni 2009 nr. 565 om urimelig handelspraksis. Direktivets vedlegg I punkt 14 angir at å «etablere, drive eller markedsføre en pyramideordning der en forbruker betaler et vederlag for mulighet til å oppnå kompensasjon som primært stammer fra andre forbrukere som trer inn i systemet, snarere enn fra salg eller forbruk av produkter» er å anse som en form for handelspraksis som under alle omstendigheter anses som urimelig.

Ansvaret for reglene som følger av direktivet er i dag delt mellom Kulturdepartementet og Barne- og familiedepartementet, med henholdsvis Lotteritilsynet og Forbrukertilsynet som håndhevingsmyndigheter. Forbudet mot pyramidespill som følger av direktivet forvaltes av Lotteritilsynet, mens de øvrige delene av direktivet forvaltes av Forbrukertilsynet.

5.7.3 Høringen

I høringen foreslo departementet at regelverket om pyramidespill hjemles i markedsføringsloven, og at forvaltningen av regelverket ivaretas av Forbrukertilsynet og Barne- og familiedepartementet. Bakgrunnen for departementets forslag var at pyramidespill har mange kontaktpunkter mot forbrukervernlovgivningen, og at det i markedsføringsloven allerede eksisterer et forbud mot urimelig handelspraksis som pyramidespill er. Departementet vurderte at det kan være ressursbesparende at pyramidespillforbudet forvaltes av den tilsynsmyndigheten som har kompetanse på det øvrige forbrukerregelverket. Å legge forbudet mot pyramidespill til markedsføringsloven kan også gi et klarere regelverk og tydeligere forvaltningsstruktur for både næringsdrivende og forbrukere.

Høringsnotatet synliggjorde at en overføring av forbudet mot pyramidespill til markedsføringsloven kan føre til at strafferammen for overtredelser av bestemmelsen reduseres fra tre år til seks måneder, som er den øvre strafferammen for overtredelser av denne typen etter markedsføringsloven.

5.7.4 Høringsinstansenes syn

Lotteri- og stiftelsestilsynet mener at en flytting av forvaltningen av pyramidespill til markedsføringsloven og Forbrukertilsynet kan gi en mer helhetlig regulering som vil gi større forbrukervern. Forbrukertilsynet støtter ikke en overføring av myndighet for tilsyn med pyramidespill til Forbrukertilsynet. Denne høringsinstansen viser til at forvaltningen av pyramidespillbestemmelsen har ligget til Lotteritilsynet i lang tid, og at det ikke har skjedd en utvikling som begrunner endring i ansvarsforholdene nå. Høringsinstansen mener at vurderinger knyttet til pyramidespill, skiller seg fra andre vurderinger knyttet til forbrukerregelverket. Denne høringsinstansen er imidlertid enig i at Forbrukertilsynet vil ha flere verktøy til å stanse ulovlige pyramidespill på et tidligere tidspunkt enn Lotteritilsynet, for eksempel stans av villedende markedsføring og urimelig handelspraksis, men er usikker på hvor stor praktisk betydning dette vil ha. I mange tilfeller vil det være nødvendig å vurdere lovligheten av omsetningssystemet for å kunne reagere mot markedsføringen. Høringsinstansen peker også på at Lotteritilsynet, i tråd med CPC-forordningen, har samme myndighet til å be om opplysninger og samme håndhevingsmidler som Forbrukertilsynet.

Både Forbrukertilsynet og Lotteri- og stiftelsestilsynet er kritiske til å fjerne forbudet mot deltakelse i pyramidespill.

Når det gjelder straffenivå for overtredelser av pyramidespillforbudet, peker Forbrukertilsynet på at en reduksjon i straffenivå kan medføre at det blir mer lukrativt å etablere ulovlig pyramidespillvirksomhet eller å rette ulovlige pyramidespill mot personer i Norge. Lotteri- og stiftelsestilsynet mener at dagens strafferamme bør videreføres i markedsføringsloven.

5.7.5 Departementets vurdering

5.7.5.1 Framtidig forvaltning av forbudet mot pyramidespill

En ny pengespillov skal gi en helhetlig og konsistent pengespillpolitikk og sikre at de samme ansvarlighetshensynene og risikovurderingene ligger til grunn for reguleringen på alle felt som loven dekker. I den forbindelse må det vurderes om et forbud mot pyramidespill passer inn i denne lovgivningen.

Selv om noen pyramidespill kan ha likhetstrekk med pengespill, ligger det andre vurderinger til grunn for en pengespillregulering, der loven skisserer på hvilke vilkår pengespill kan tillates og av hvem. I og med at det er et totalforbud mot pyramidespill, er det ikke nødvendig å gjøre risikovurderinger eller stille krav om ansvarlig spill. Departementet vurderer derfor at pyramidespill ikke passer godt inn i en lov som gjelder for pengespill. Ved fortsatt regulering av forbudet mot pyramidespill i pengespillregelverket, må det fastsettes en rekke særskilte regler som vil gjøres gjeldende kun for pyramidespill.

Departementet bemerker likevel at pyramidespill er regulert under pengespillovgivningen i både Sverige og Danmark. Det er altså ikke uvanlig å legge forbudet mot pyramidespill til pengespillovverket og håndhevingen til pengespillmyndighetene.

Dagens regulering av pyramidespill er til for å beskytte forbrukerne mot urimelig handelspraksis og har derfor en nær tilknytning til forbrukervernlovgivningen. Som departementet har beskrevet over, eksisterer det allerede et forbud mot urimelig handelspraksis i markedsføringsloven. Pyramidespill faller inn under handelspraksis som alltid skal vurderes å være urimelig. Departementet viser videre til at omsetningssystemene som Lotteritilsynet har til vurdering i dag, omsetter produkter som krever en helt annen vurdering enn de klassiske pyramidespillene gjorde. Pyramidesaker omhandler ofte flere forbrukerrettslige spørsmål enn pengespillrelaterte, blant annet vurderinger rundt skillet mellom lovlig salg av varer og tjenester, og ulovlige pyramidespill.

I høringen pekte departementet på at det både kan være ressursbesparende og gi bedre forbrukervern at samme myndighet forvalter både pyramidespillforbudet og annet forbrukerregelverk. Dette ble i høringen støttet av Lotteritilsynet, som forvalter pyramidespillforbudet i dag. Forbrukertilsynet, som er foreslått som ny forvalter av forbudet, er uenig i at forvaltningsansvaret skal flyttes, og pekte i høringen på at vurderinger knyttet til pyramidespill skiller seg fra andre vurderinger knyttet til forbrukerregelverket. Videre mener Forbrukertilsynet det er usikkert om tilgang til flere verktøy gjennom markedsføringsloven vil ha stor praktisk betydning, da det i mange tilfeller vil være nødvendig å vurdere lovligheten av omsetningssystemet for å kunne reagere mot markedsføringen.

Departementet viser til at ny pengespillov har til hensikt å regulere pengespill og ikke andre typer spill. Som drøftet over i punkt 5.6.1, er det ikke hensiktmessig at en pengespillov skal regulere andre typer spill som kan ha uheldige konsekvenser. Departementet har notert seg at Forbrukertilsynet vurderer at det ikke har skjedd en utvikling som begrunner endring i ansvarsforholdene på dette tidspunktet. Dersom forvaltningsansvaret ikke skal endres, vil alternativet være å lage en egen lov om forbud mot pyramidespill. Dette virker lite hensiktsmessig, da det dreier seg om forbud mot en type urimelig handelspraksis, og det allerede eksisterer et regelverk med forbud mot urimelig handelspraksis med hjemmel i markedsføringsloven.

Departementet holder dermed fast på at et forbud mot pyramidespill faller mer naturlig inn under forbrukervernlovgivningen enn pengespillovgivningen. Departementet foreslår at forbudet mot pyramidespill i framtiden reguleres av markedsføringsloven, og at ansvaret for oppfølging av forbudet mot pyramidespill dermed flyttes til Barne- og familiedepartementet med Forbrukertilsynet som tilsynsmyndighet og Markedsrådet som klageorgan. Departementet foreslår derfor ingen bestemmelser om pyramidespill i ny pengespillov.

5.7.5.2 Behov for endringer i annet regelverk

Som beskrevet over i punktet om gjeldende rett, har markedsføringsloven § 6 første ledd et forbud mot urimelig handelspraksis. Forbudet mot pyramidespill følger videre av EUs direktiv 2005/29/EF om urimelig handelspraksis, som er gjennomført i norsk rett i forskrift 1. juni 2009 nr. 565 om urimelig handelspraksis. Departementet vurderer at det i prinsippet allerede foreligger et forbud mot pyramidespill i markedsføringsloven med tilhørende forskrifter. Forskriften om urimelig handelspraksis vil imidlertid måtte endres, da denne i § 1 første ledd nr. 14 viser til lotteriloven § 16 og i § 2 unntar forbudet mot pyramidespill fra Forbrukertilsynets og Markedsrådets tilsynsmyndighet. Forskriften er fastsatt av Barne- og familiedepartementet.

Lotteriloven § 16 første ledd oppstiller et forbud mot også å delta i pyramidespill. Dette er en utvidelse sammenlignet med forbudet som følger av direktivet om urimelig handelspraksis og forskrift om urimelig handelspraksis, som begrenser forbudet til «[å] etablere, drive eller markedsføre en pyramideordning». Både Lotteritilsynet og Forbrukertilsynet har i høringen vært negative til å fjerne forbudet mot deltakelse i pyramidespill. Markedsføringsloven regulerer kun forhold som gjelder næringsdrivende. Departementet holder derfor fast ved forslaget om at forbudet mot pyramidespill i framtiden bør begrenses til det som omhandler næringsdrivendes aktivitet og den definisjonen som følger av direktivet om urimelig handelspraksis. Departementet peker likevel på at en næringsdrivende og en deltaker i pyramidespill ofte kan være samme person. Det er uansett de ulovlige omsetningssystemene som er vesentlig å ramme gjennom loven, ikke forbrukernes aktivitet.

Bestemmelsene i lotteriloven §§ 16 a, 16 b og 16 c om Lotteritilsynets undersøkelses- og håndhevingsmyndighet samt framgangsmåte ved fjerning av digitalt nettinnhold, følger i hovedsak av forpliktelser i forordning (EU) 2017/2394 om forbrukervernsamarbeid, se Prop. 8 LS (2019–2020). Tilsvarende bestemmelser er tatt inn i markedsføringsloven for Forbrukertilsynet. Kravene som følger av forordningen om forbrukervernsamarbeid er generelle og er ikke knyttet til de enkelte fagfeltene som ulike tilsynsmyndigheter har ansvar for. Forordningens krav til håndhevingsmyndigheten for pyramidespillforbudet vil dermed være oppfylt gjennom bestemmelsene som allerede foreligger i markedsføringsloven.

Med hjemmel i lotteriloven § 16 tredje ledd kan Lotteritilsynet kreve dokumentasjon på at inntekter kommer fra salg eller forbruk, og ikke verving. Departementet vurderer at dette allerede faller inn under opplysningsplikten i markedsføringsloven § 34, hvor enhver plikter å gi de opplysningene Forbrukertilsynet krever for å kunne utføre sine oppgaver.

5.7.5.3 Sanksjoner ved brudd på forbudet mot pyramidespill

Et brudd på forbudet mot pyramidespill er etter lotteriloven § 17 straffbart. Etter markedsføringsloven § 48 er en vesentlig overtredelse av forskrift om urimelig handelspraksis, gitt med hjemmel i markedsføringsloven § 6 femte ledd, også straffbar. Brudd på pyramidespillforbudet vil dermed fortsatt være straffbart ved en endring av lovgrunnlaget fra lotteriloven til markedsføringsloven. Ved overtredelse av forbudet mot urimelig handelspraksis i markedsføringsloven kan det også ilegges overtredelsesgebyr, jf. markedsføringsloven § 43 første ledd.

Etter lotteriloven § 17, vil brudd på forbudet mot pyramidespill alltid være ansett som en grov overtredelse, noe som har en høyere strafferamme, jf. § 17 andre ledd siste punktum, hvor strafferammen er bøter eller fengsel i inntil tre år. Markedsføringsloven har ikke en slik regel om grov overtredelse av lovens bestemmelser, og strafferammen etter denne loven er bøter og/eller fengsel i inntil seks måneder. En endring av lovgrunnlaget for forbudet mot pyramidespill vil dermed medføre en lavere strafferamme for overtredelser av forbudet.

I høringen tok både Forbrukertilsynet og Lotteritilsynet til orde for at en reduksjon i strafferammen for overtredelser av pyramidespillforbudet vil være uheldig. Departementet viser til at det har vært svært få straffesaker i Norge der selskap eller personer har blitt domfelt for brudd på lotterilovens forbud mot pyramidespill. Stort sett har det vært andre lovbrudd, som bedrageri og skatteunndragelse, som har ført til domfellelse. En straffesak som gjaldt pyramidespill er Plexpay-saken (Rt. 2009 s. 1601), hvor aktørene ble domfelt for brudd på pyramidebestemmelsen i lotteriloven. Høyesterett sluttet seg til lagmannsrettens straffeutmåling der den ene tiltalte ble dømt til fengsel i to år og seks måneder, og den andre til ett år og ni måneder, hvorav ett år ble gjort betinget for dem begge.

Departementet er kjent med at det er svært sjelden at straff benyttes som sanksjon for brudd på markedsføringsloven. Forbrukertilsynet bruker i stedet overtredelsesgebyr som sanksjon. Lotteriloven har til nå ikke hatt hjemmel for å ilegge overtredelsesgebyr, og dette er dermed ikke et sanksjonsalternativ for Lotteritilsynet i dag. Forbrukertilsynet vil ha flere verktøy til å stanse ulovlige pyramidespill på et tidligere tidspunkt enn Lotteritilsynet, for eksempel ved å ettergå pyramideselskapenes markedsføring. Videre mener departementet at det er liten grunn til å tro at reduksjon i strafferammen vil gjøre det mer lukrativt å etablere ulovlig pyramidespillvirksomhet i Norge. Når noen gjør næring av å etablere ulovlige pyramidespill, kan muligheten for økonomiske sanksjoner som bøter eller overtredelsesgebyr, ha en tilstrekkelig preventiv funksjon og rammen for en eventuell fengselsstraff trenger ikke å være avgjørende. Departementet vurderer på denne bakgrunn at det vil være tilstrekkelige reaksjons- og sanksjonsmuligheter i markedsføringsloven til å følge opp forbudet mot pyramidespill, til tross for en lavere strafferamme enn i dag. Videre vil straffeloven §§ 371 og 372 om bedrageri også kunne komme til anvendelse ved de mest alvorlige pyramidesakene. Øvre strafferamme for bedrageri og grovt bedrageri er fengsel i henholdsvis inntil to og seks år.

5.8 Underholdningsautomater

5.8.1 Gjeldende rett

Lotteriloven § 1 tredje ledd gir hjemmel til at Kongen kan gi bestemmelser om at loven helt eller delvis skal gjelde for «mekaniske eller elektroniske innretninger som mot innskudd gir rett til spill uten mulighet for gevinst (underholdningsautomater)». Slike automater utgjør altså ikke lotteri eller pengespill, men er et rent underholdningstilbud.

I forskrift 15. september 1995 nr. 793 om underholdningsautomater blir det slått fast at visse deler av lotteriloven også skal gjelde for slike automater, selv om dette ikke er lotteri og kan drives som privat næringsvirksomhet, se forskriften § 1 andre ledd.

I forskrift 22. september 2000 nr. 960 om oppstillingstillatelser for underholdningsautomater er det gitt nærmere regler om at hver underholdningsautomat må ha en godt synlig tillatelse som angir navn og adresse på automateier, navn på oppstillingssted, navn og adresse på lokalinnehaver, automattypens navn, produsent og serienummer, samt tillatelsens varighet. Oppstillingstillatelse kan gis av Lotteritilsynet for inntil tre år. Den som får tillatelse må betale et årsgebyr på 1 500 kroner per automat.

5.8.2 Høringen

I høringen viste departementet til at typiske oppstillingssteder for underholdningsautomater har vært bowlinghaller, familieparker og kjøpesentre, men at automater også har vært sporadisk oppstilt i bingohaller, puber, pizzarestauranter, hoteller og kino. Lotteritilsynet har angitt at tallet på søknader og tillatelser har blitt redusert til nær null de siste årene. Selv om det kan være mørketall, synes utbredelsen av underholdningsautomater å være kraftig redusert. Lotteritilsynet har det siste tiåret heller ikke prioritert å føre tilsyn med slike automater, all den tid disse har medført få eller ingen problemer. Dette, sammen med utgangspunktet om at pengespilloven kun skal regulere pengespill, gjorde at departementet i høringen foreslo at forskriftshjemmelen for nærmere bestemmelser om underholdningsautomater ikke videreføres i ny lov.

5.8.3 Høringsinstansenes syn

Det var ingen høringsinstanser som kommenterte forslaget.

5.8.4 Departementets vurdering

Departementet opprettholder sin vurdering om at det ikke er behov for en forskriftshjemmel i ny pengespillov for nærmere regulering av underholdningsautomater.