18 Klagebehandling og tvisteløsning

18.1 Foretakets klagebehandling

18.1.1 Gjeldende rett

Det gjelder i dag ikke lovfestede krav til intern klagebehandling i forsikringsforetak eller forsikringsformidlingsforetak. Finanstilsynet har imidlertid gitt retningslinjer for klagebehandling i bank-, finans-, forsikrings- og verdipapirvirksomhet i rundskriv 4/2019. Rundskrivet erstatter tidligere rundskriv 12/2014 med samme navn og gjelder for banker, finansieringsforetak, kredittforetak, e-pengeforetak, betalingsforetak, opplysningsfullmektiger, forsikringsforetak, forsikringsformidlere, verdipapirforetak, forvaltningsselskaper for verdipapirfond, eksterne forvaltere av alternative investeringsfond som yter investeringstjenester, låne- og kredittformidlere og norske filialer fra andre EØS-stater av slike foretak.

Retningslinjene er i samsvar med tilsvarende retningslinjer fra de europeiske tilsynsmyndighetene EBA, ESMA og EIOPA. Disse retningslinjene er ikke bindende, og det er ikke krav om at de innføres som bindende regler i nasjonal rett.

Formålet med retningslinjene er å bidra til tilstrekkelig forbrukervern. Retningslinjene oppstiller blant annet krav til foretakenes organisering av klagebehandlingen, veiledning til klagerne, rutiner for å besvare klager og harmonisering av klagebehandlingen.

18.1.2 Direktivet

Forsikringsdistribusjonsdirektivet stiller krav til klageprosedyrer i artikkel 14. Bestemmelsen slår fast at det skal

«indføres procedurer, hvorved kunder og andre berørte parter, navnlig forbrugerorganisationer, kan indbringe klager over forsikrings- og genforsikringsdistributører. I alle tilfælde skal klagerne modtage svar».

Det er noe uklart hva slags klager bestemmelsen regulerer. Den synes ikke å regulere klage til utenrettslig tvisteløsningsorgan, da dette er særskilt regulert i artikkel 15. Trolig regulerer artikkel 14 den interne klagebehandlingen i foretaket eller muligheten for å klage til nasjonale tilsynsmyndigheter. Kravene til klagebehandlingen presiseres ikke utover at kunden skal få svar på klagen.

18.1.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet å innføre krav til intern klagebehandling av klager og krav fra kunden i § 1-13 i lovforslaget i høringsnotatet. Bestemmelsen ble foreslått utformet etter modell av den tilsvarende bestemmelsen i finansavtaleloven (vedtatt som § 3-53 i den nye loven). Det ble vist til at det bør gjelde samme regler for klagebehandling for forsikringsavtaler som for andre avtaler om finansielle tjenester, særlig fordi det i dag gjelder felles retningslinjer for klagebehandlingen.

Det ble foreslått et generelt krav om passende og effektive rutiner for behandling av klager og krav fra kundene, samt en plikt til å gjøre kunden kjent med ordningene for tvisteløsning og klageadgang i tilknytning til avtalen.

Nærmere krav til foretakets svar på klager og krav fra kunder ble foreslått i bestemmelsens tredje ledd. Forslaget gikk blant annet ut på at klager og krav fra kunder skal besvares i et skriftlig dokument, og at svaret som hovedregel skal meddeles kunden innen 15 dager.

Det ble videre foreslått en plikt til informere om og begrunne avslag på en forespørsel om en ytelse i bestemmelsens fjerde ledd.

18.1.4 Høringsinstansenes syn

Forbrukertilsynet og Forbrukerrådet støtter departementets forslag om å fastsette krav til foretakets klagebehandling i forsikringsavtaleloven. Begge er positive til at det innføres felles regler for klagebehandling for forsikringsavtaler og finansavtaler.

Finans Norge mener det er unødvendig å lovfeste krav til intern klagebehandling i forsikringsforetak og viser blant annet til at slike krav allerede følger av Finanstilsynets retningslinjer i rundskriv 12/2014. Rundskrivet har siden høringen blitt erstattet av rundskriv 4/2019, som i all hovedsak har samme innhold.

Finans Norge er for øvrig kritisk til forslagets innhold på flere punkter. For det første bemerkes at det er uklart hvilke krav som etter forslaget skal besvares i et skriftlig dokument, og at dette kun bør gjelde klagebehandling. Finans Norge uttaler:

«‘Krav’ i denne sammenheng kan oppfattes som ethvert krav i henhold til forsikringen, herunder erstatningskrav, og ikke bare krav knyttet til klagebehandlingen. Mange kunder melder krav over telefon og i slike tilfeller vil kunden kunne få umiddelbar tilbakemelding fra foretaket om at tilfellet ikke er dekket. I mange avslagssaker er dette tilstrekkelig informasjon til kunden og dette vil reflekteres ved et kort notat i foretakets fagsystem. Dersom man i slike tilfeller skal opprette fullstendig sak og besvare henvendelsen skriftlig i samsvar med formkravene i lovforslaget § 1-13 fjerde ledd, vil dette føre til en omfangsrik og kostnadsdrivende saksbehandling.»

Om den foreslåtte svarfristen på 15 dager uttaler Finans Norge videre:

«En slik frist vil ikke være mulig å gjennomføre i forhold til forsikringer der klagebehandlingen krever innhenting av helseopplysninger eller andre opplysninger. Innhenting av helseopplysninger krever betydelig lengre tid uten at dette kan anses som ‘usedvanlige omstendigheter’. Erfaringstall fra foretakene viser at klagebehandlingstiden varierer mye etter typen forsikring. I de tilfeller hvor helseopplysninger er involvert brukes det i gjennomsnitt nesten to måneder på å gjennomføre klagebehandling på grunn av behovet for å innhente opplysninger. Finanstilsynet har i sitt rundskriv 12/2014 lagt til grunn at alle klager skal undersøkes grundig og foretaket skal bekrefte at en klage er mottatt og i denne opplyse om forventet behandlingstid. En slik bestemmelse er det mulig å gjennomføre også i forhold til klagebehandling som krever innhenting av informasjon av for eksempel helseopplysninger. Dersom man i lovgivningen skal fastsette en frist må denne starte å løpe først når all nødvendig informasjon er på plass for å kunne gjennomføre klagebehandlingen. Det er for øvrig uklart hva som er konsekvensen dersom fristen i lovforslaget oversittes.»

Finans Norge tar også til orde for at plikten til å informere om avslag i et skriftlig dokument i bestemmelsens fjerde ledd bør utgå, og uttaler:

«Det er uklart hva som i denne sammenheng menes med ‘forespørsel om ytelse’, herunder om dette omfatter alle krav om dekning av tap etter en forsikringsavtale eller om det er begrenset til forsikring der man som følge av inntreden av forsikringstilfellet har krav på en engangsutbetaling eller en løpende utbetaling. I gjeldende rett er det ikke et krav om at avslag på forsikringsdekning skal være skriftlige. Forslaget innebærer derfor en utvidelse av forsikringsforetakets plikter uten at dette er nærmere begrunnet.»

18.1.5 Departementets vurderinger

Departementet går videre med forslaget om å innføre en regel om klagebehandling i lovforslaget § 22-1. Selv om det er noe uklart om artikkel 14 i forsikringsdistribusjonsdirektivet gjelder foretakets interne klagebehandling, mener departementet det som utgangspunkt bør gjelde like regler for klagebehandling for forsikringsavtaler som for andre avtaler om finansielle tjenester. Departementet ser imidlertid ikke grunn til at samtlige krav til klagebehandlingen skal være ufravikelige utenfor forbrukerforhold. Departementet foreslår derfor at kravene i tredje ledd om blant annet frister for klagebehandlingen gjøres fravikelige overfor andre kunder enn forbrukere. Dette er i tråd med løsningen i finansavtaleloven § 3-53, jf. § 1-9 annet ledd annet punktum.

På bakgrunn av innspillene som har kommet i høringen, ser departementet også grunn til å gjøre enkelte ytterligere endringer sammenliknet med forslaget i høringsnotatet. I høringen er det for det første reist spørsmål om hva slags krav som omfattes av forslaget til regler om klagebehandling, nærmere bestemt om reglene også gjelder ved behandling av krav etter forsikringsavtalen.

Til dette vil departementet bemerke at § 22-1 retter seg mot tilfeller der kunden er misfornøyd med foretakets ytelser eller opptreden. I slike tilfeller skal kunden raskt få avklart hvordan foretaket stiller seg til klagen eller kravet, slik at kunden eventuelt kan ta saken videre til et eksternt klageorgan. Begrepet «krav» er altså ikke ment å omfatte ordinære krav etter forsikringsavtalen. Derimot siktes det til krav som følge av overtredelse av foretakets plikter etter § 1-5, herunder krav om erstatning etter § 21-2. Departementet foreslår å presisere dette i ordlyden i tredje ledd første punktum.

Også ved forsikringsforetakets ordinære behandling av krav etter forsikringsavtalen har kunden interesse av en rask avklaring. Departementet ser likevel ikke grunn til at reglene i lovforslaget § 20-7 tredje ledd skal gjelde for behandling av slike krav. Departementet viser til at det vil kunne ta tid for forsikringsforetaket å innhente opplysninger og foreta beregninger som er nødvendige for å bringe på det rene om foretaket er ansvarlig, og hvor stort ansvaret eventuelt er. Den berettigede er gitt en viss beskyttelse mot lang saksbehandlingstid ved bestemmelsene om forfallstid i § 8-2 første ledd og § 18-2 første ledd og rente i §§ 8-4 og 18-4. Det vises også til plikten til å betale forskudd etter § 8-2 annet ledd og § 18-2 annet ledd.

I høringen er det også reist innvendinger mot behandlingstiden på 15 dager for klager, særlig ut fra behovet for å innhente opplysninger. Det fremgår ikke av høringsuttalelsen til Finans Norge hva som er årsaken til at det i gjennomsnitt brukes nesten to måneder på å gjennomføre klagebehandling der det er behov for å innhente opplysninger. Lovens ordning er at opplysninger av betydning for forsikringsdekningen skal innhentes allerede i forbindelse med avtaleinngåelsen eller fornyelsen, eller ved den opprinnelige behandlingen av kravet, jf. § 4-1, § 8-1 første ledd og § 18-1 første ledd. Foretaket skal derfor normalt besitte nødvendig informasjon før en eventuell klagebehandling. Taushetsbelagte opplysninger som innhentes fra en tredjeperson, står imidlertid i en særstilling, fordi samtykke til innhenting av slike opplysninger skal begrenses til det som trengs på hvert trinn i saken, jf. § 8-1 annet ledd og § 18-1 annet ledd. Det innebærer at foretaket må innhente nytt samtykke i forbindelse med klagebehandlingen dersom det da er behov for ytterligere opplysninger av denne typen.

En mulighet kunne være å gi unntak fra fristen i tredje ledd der det er behov for å innhente nye opplysninger. Det reiser imidlertid spørsmål om hvordan fristen skal beregnes i slike tilfeller. En løsning i samsvar med forslaget fra Finans Norge, der behandlingsfristen først begynner å løpe når all nødvendig informasjon er på plass, vil etter departementets syn åpne for at foretaket venter uforholdsmessig lenge med å innhente opplysningene. Etter departementets syn er det også en fordel om klagebehandlingsfristen er generelt utformet.

Ved den nærmere vurderingen av hvilke krav som bør stilles til behandlingstiden for klager, må det etter departementets syn tas hensyn til foretakets samlede forpliktelser. Det bør ikke stilles så strenge krav til klagebehandlingen at det går på bekostning av annen oppfølgning av kundene, slik som behandling av ordinære krav etter forsikringsavtalen. Også hensynet til en grundig klagebehandling tilsier at fristen ikke bør være for knapp.

Departementet foreslår etter dette et krav om at svaret skal meddeles kunden innen rimelig tid. Dersom det endelige svaret ikke foreligger innen 15 dager, skal foretaket sende et foreløpig svar til kunden. Det oppstilles dermed ingen absolutt frist for et endelig svar. Hva som er rimelig, må vurderes konkret ut fra blant annet sakens omfang og kompleksitet, så vel som behovet for å innhente opplysninger som er nødvendige for klagebehandlingen. Det er den totale saksbehandlingstiden som er avgjørende. Dersom det erfaringsmessig tar tid å innhente nødvendige opplysninger, må foretaket derfor raskt klarlegge om det er behov for slike opplysninger og søke å innhente disse.

Forslaget innebærer etter dette en noe annen formulering enn i den tilsvarende bestemmelsen i den nye finansavtaleloven § 3-53, der det heter at svaret skal meddeles kunden «så snart som mulig». Selv om det er fordeler ved å ha like regler for klagebehandling for forsikringsavtaler som for andre avtaler om finansielle tjenester, mener departementet at reglene om klagebehandling bør ta høyde for at det i større grad vil kunne være behov for å innhente blant annet helseopplysninger som ledd i klagebehandlingen etter forsikringsavtaleloven enn etter finansavtaleloven.

Regelen gir etter departementets syn en god avveining mellom kundens behov for rask avklaring og hensynet til en grundig klagebehandling.

Finans Norge har reist spørsmål om hvilke avslag som omfattes av kravet til begrunnelse i et skriftlig dokument i forslaget til § 1-13 fjerde ledd i høringsnotatet, nærmere bestemt om det gjelder alle krav om dekning av tap etter en forsikringsavtale, eller kun forsikring der man som følge av inntreden av forsikringstilfellet har krav på en engangsutbetaling eller en løpende utbetaling.

Etter en nærmere vurdering ser departementet ikke behov for å videreføre forslaget i høringsnotatets lovforslag § 1-13 fjerde ledd om avslag på forespørsel om en ytelse. Slik forslaget var utformet, var det uklart hvordan bestemmelsen relaterte seg til § 1-4 om avslag på forsikring (§ 1B-3 i lovforslaget her) og til svarfristen i § 1-13 tredje ledd. Spørsmålet om avslag på forsikring er etter departementets syn tilfredsstillende regulert i forslaget til § 1B-3, som viderefører de likelydende reglene i gjeldende §§ 3-10 og 12-12. Det foreslås å presisere i § 1B-3 femte ledd at underretningen om avslag også skal inneholde opplysninger om foretakets klagebehandling og mulighet for klage til tilsynsmyndigheter.

18.2 Behandling av tvister i klageorgan

18.2.1 Gjeldende rett

Finansklagenemnda Person og Finansklagenemnda Skade behandler tvister mellom forbrukere og forsikringsforetak hvis forsikringsforetaket er tilsluttet Finansklagenemnda gjennom medlemskap i Finans Norge eller ved direkte tilknytning, jf. regler gitt i eller i medhold av forsikringsavtaleloven § 20-1 og finansforetaksloven § 16-3. Slik navnene tilsier, behandler Finansklagenemnda Person tvister relatert til personforsikring, mens Finansklagenemnda Skade behandler tvister relatert til skadeforsikring.

Forsikringsforetak svarer for sine agenters opptreden. Finansklagenemnda behandler derfor også tvister der det er forsikringsagenten som har gjort en feil. Kunden kan i slike tilfeller rette kravet mot forsikringsforetaket ved en klage til Finansklagenemnda.

Forsikringsforetak svarer derimot ikke for forsikringsmegleres opptreden. Tvister mellom forsikrings- eller gjenforsikringsmeglere og deres oppdragstakere behandles derfor ikke av Finansklagenemnda. Slike tvister kan i stedet bringes inn for Klagenemnda for forsikrings- og gjenforsikringsmeglervirksomhet, jf. forsikringsformidlingsloven § 9-1 og forsikringsformidlingsforskriften kapittel 5.

Finansforetaksloven § 16-3 gir Kongen hjemmel til å bestemme at finansforetak, herunder forsikringsforetak, skal være tilsluttet en utenrettslig tvisteløsningsordning godkjent i medhold av lov. Forsikringsforetak har i dag ikke plikt til å være tilsluttet utenrettslig tvisteløsningsordning. Etter lov om godkjenning av klageorgan i forbrukersaker § 23 bokstav c skal imidlertid Forbrukerrådet tilby mekling i forbrukersaker som er omfattet av annet innmeldt klageorgans saksområde, men som klageorganet ikke behandler fordi den næringsdrivende ikke er tilsluttet klageorganet.

18.2.2 Direktivet

Forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 15 gjelder utenrettslig tvisteløsning. Direktivet stiller krav om at det skal etableres utenrettslige tvisteløsningsordninger for behandling av tvister som gjelder rettigheter og forpliktelser etter direktivet. Organene som behandler tvister, skal samarbeide med tilsvarende organer i andre medlemsstater om å løse grenseoverskridende tvister.

18.2.3 Forslaget i høringsnotatet

Departementet foreslo i høringsnotatet en videreføring av forsikringsavtaleloven § 20-1 om behandling av tvister i klageorgan med enkelte mindre språklige endringer. Det ble ikke foreslått å stille krav om pliktig tilslutning til en utenrettslig tvisteløsningsordning. Et slikt krav ble imidlertid foreslått i Finanstilsynets høringsnotat 23. juni 2017.

18.2.4 Høringsinstansenes syn

Norske Forsikringsmegleres Forening uttaler at klageorganene som behandles i ny lov om forsikringsformidling og forsikringsavtaleloven, må samordnes, slik at forsikringsmeglerne forholder seg til ett klageorgan.

18.2.5 Departementets vurderinger

Erfaringene med Finansklagenemnda viser at nemnda bidrar til enklere og mer effektiv løsning av tvister etter forsikringsavtaleloven. Nemndsbehandling vil ofte kunne gjennomføres med mindre ressursbruk enn det som er mulig ved domstolsbehandling, og departementet foreslår derfor å videreføre gjeldende § 20-1 i § 22-2.

Flere høringsinstanser har uttalt seg om hvorvidt det bør innføres en plikt for forsikringsforetak til å være tilsluttet en utenrettslig tvisteløsningsordning. Når det gjelder disse innspillene, viser departementet til de vurderinger som er foretatt av Finansdepartementet i Prop. 233 LS (2020–2021).