20 Økonomiske og administrative konsekvenser

20.1 Overordnet om formål og tiltak

Lovforslaget gjennomfører deler av forsikringsdistribusjonsdirektivet i norsk rett og vil dermed bidra til økt harmonisering av EØS-landenes regler om forsikringsdistribusjon. Direktivet skal bidra til økt kundebeskyttelse og styrke kundenes tillit til aktørene, og det har som formål å styrke det indre markedet og å legge til rette for like konkurransevilkår ved distribusjon av forsikring. Formålene med direktivet er sentrale også for norske kunder og aktører.

Reglene i lovforslaget har ikke bare til formål å gjennomføre direktivet i snever forstand, men også å sikre en effektiv gjennomføring av forpliktelsene på et mer overordnet nivå. De foreslåtte reglene om erstatning og bevisbyrde er ment å bidra til dette.

Lovforslaget vil også bidra til å skape bedre sammenheng i reguleringen av ulike typer finansielle tjenester og produkter. Reguleringen på EØS-nivå er fragmentarisk, og sammenliknbare produkter og tjenester er til dels underlagt ulik regulering. For forbrukeren kan disse produktene og tjenestene i praksis fremstå som likeverdige alternativer, og det kan være krevende å få oversikt over hvilken betydning ulikhetene i EØS-regelverket har for egne rettigheter og plikter. Reglene i lovforslaget vil bidra til en bedre harmonisering mellom forsikringsavtaleloven og den nye finansavtaleloven. Harmoniserte regler antas å gjøre det lettere å få oversikt over egne rettigheter og plikter både for kundene og for aktørene.

Endelig er det et formål at de foreslåtte reglene skal ivareta de særlige hensynene som gjør seg gjeldende på markedet for finansielle tjenester og produkter, herunder på forsikringsmarkedet. I denne sammenheng har departementet særlig sett hen til Finanskriseutvalgets utredning i NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser, se nærmere omtale i punkt 4.4.

20.2 Konsekvenser for berørte aktører

20.2.1 Konsekvenser for det offentlige

Lovforslagets kontraktsrettslige regler medfører ikke direkte økonomiske eller administrative konsekvenser av betydning for det offentlige.

For klageorganer og domstoler forventes lovforslaget ikke å medføre nye oppgaver. For klageorganer vil det trolig måtte påregnes begrensede administrative byrder knyttet til opplæring av ansatte og tilpasninger av rutiner. Det legges til grunn at kostnadene til slike tiltak vil kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer for den enkelte sektor.

Når det gjelder spørsmålet om økonomiske og administrative konsekvenser for tilsynsorganer, uttaler Forbrukertilsynet i høringen:

«Forbrukertilsynet har de senere år ikke i særlig grad ført tilsyn med selskapenes overholdelse av forsikringsavtaleloven. Dette har blant annet sammenheng med et behov for å benytte de interne ressursene på annet hold. Det er trolig nødvendig med økt tilsynsvirksomhet på området når nye regler trer i kraft, og dette vil kreve økte midler eller omdisponering av ressurser internt hos Forbrukertilsynet.»

Lovforslaget i proposisjonen innebærer dels at reglene det føres tilsyn med, endres, og dels at Forbrukertilsynets tilsynshjemmel inntas direkte i forsikringsavtaleloven. Endringen av reglene det føres tilsyn med, innebærer at det som for klageorganer og domstoler vil måtte påregnes begrensede administrative byrder knyttet til opplæring og tilpasning av rutiner hos Forbrukertilsynet. Direktivet inneholder også krav til rapportering om sanksjoner mv. til EIOPA som vil kunne medføre noe merarbeid. Departementet legger til grunn at kostnadene til disse tiltakene vil kunne dekkes innenfor gjeldende budsjettrammer. Tilsvarende gjelder for Markedsrådet og Finanstilsynet. Departementet viser i denne sammenheng også til at Forbrukertilsynet og Finanstilsynet i dag har en samarbeidsavtale om tilsynsvirksomheten som etter departementets erfaring fungerer godt, og som antas å kunne legge til rette for enkelte ressursbesparelser.

Forslaget om å innta tilsynshjemmelen i forsikringsavtaleloven innebærer ikke i seg selv noen endring av Forbrukertilsynets tilsynskompetanse etter gjeldede rett. Også i dag har Forbrukertilsynet kompetanse til å føre tilsyn med regler i forsikringsavtaleloven og annet regelverk ut fra hensynet til forbrukere, jf. markedsføringsloven § 35 annet ledd og nærmere omtale i punkt 19. Forbrukertilsynets høringsinnspill reiser spørsmål om omfanget av Forbrukertilsynets tilsynsvirksomhet og prioriteringen av tilsynets ressurser. Dette er spørsmål som etter departementets syn neppe bør vurderes isolert for forsikringsavtalelovens bestemmelser, men som eventuelt må vurderes i sammenheng med Forbrukertilsynets øvrige tilsynsvirksomhet. Departementet går derfor ikke nærmere inn på dette spørsmålet i proposisjonen her.

20.2.2 Konsekvenser for kundene

Lovforslaget innebærer at forsikringsavtaleloven gis anvendelse også for forsikringsformidlere. Slik samles viktige bestemmelser om forsikringsdistributørenes plikter overfor kundene i én lov. Dette kan gjøre det lettere for kunden å få oversikt over sine rettigheter, og det kommer klarere frem at kunden skal ha like god beskyttelse uavhengig av hvem som står for distribusjonen.

Lovforslaget inneholder flere regler som samlet skal bidra til bedre kundebeskyttelse. Forslaget om alminnelige prekontraktuelle plikter har til formål å bidra til å hindre feilsalg og sikre at kundene får forsikringsprodukter som er tilpasset kundens krav og behov. Dette vil kunne spare kundene for unødvendige kostnader knyttet til tegning av forsikringer kunden ikke ønsker eller trenger. Krav til standardisert informasjonsdokument ved avtaler om annet enn livsforsikring kan gjøre det lettere for kunden å få oversikt over sentrale forhold ved tilbudet og sammenlikne pris på ulike tilbud. Forslagene bidrar til at kunden skal kunne ta et informert valg om å inngå avtale, slik at et eventuelt misforhold mellom kundens forventninger og avtalens innhold blir redusert. Tydelige formkrav til opplysninger som skal gis i forbindelse med avtaleinngåelsen, kan også bidra til økt tillit til aktørene i markedet. Det samme gjelder reglene om klagebehandling og tilsyn.

Som nærmere omtalt i punkt 20.2.3 vil enkelte av lovforslagets informasjons- og bistandsplikter kunne innebære merkostnader for forsikringsdistributørene. Slike kostnader vil igjen kunne bli flyttet over på kundene gjennom noe økte priser på produkter og tjenester. Både hensynet til kundene og hensynet til forsikringsdistributørene taler derfor for at det ikke bør stilles mer omfattende informasjonskrav enn det som har en reell nytteverdi for kunden. Departementet har i avveiningen av hvilke endringer som foreslås, sett hen til disse hensynene. Det er tatt sikte på å finne en balanse hvor eventuelle merkostnader veies opp av fordelene ved lovforslaget, blant annet den økte kundebeskyttelsen som endringene gir.

20.2.3 Konsekvenser for forsikringsdistributørene

Endringene innebærer som nevnt at flere aktører omfattes av reglene i forsikringsavtaleloven. Forsikringsavtalelovens anvendelse for forsikringsformidlere er nærmere omtalt i punkt 3 og 8.

Når det gjelder aktørenes plikter, både generelt og ved forsikringsdistribusjon, innebærer lovforslaget dels en videreføring av gjeldende rett og kodifisering av ulovfestet rett, dels en utvidelse av aktørenes plikter som følge av innlemmelsen av forsikringsdistribusjonsdirektivet eller på annet grunnlag. Flyttingen av plikter fra angrerettloven og internt i forsikringsavtaleloven er eksempler på endringer som viderefører og kodifiserer gjeldende rett. Disse delene av forslaget vil i utgangspunktet ikke ha økonomiske og administrative konsekvenser, se likevel omtale i punkt 20.2.4.

Når det gjelder utfyllende plikter som foreslås for å gjennomføre forsikringsdistribusjonsdirektivet eller på annet grunnlag, vil de næringsdrivende i en overgangsfase måtte påregne økonomiske utgifter og bruk av administrative ressurser for å tilpasse seg endringene gjennom innarbeiding av nye rutiner og opplæring av ansatte. Informasjon rettet mot virksomhetens kunder vil også måtte tilpasses, og departementet antar blant annet at det kan være behov for å tilpasse eksisterende nettbaserte løsninger eller utvikle nye løsninger. Kravene til innhenting av opplysninger for å identifisere kundens forsikringskrav og behov går for eksempel lenger enn pliktene som gjelder ved salg av skadeforsikring etter gjeldende rett. For foretakene som distribuerer annet enn livsforsikring, vil også kravet til standardisert informasjonsdokument medføre kostnader til teknisk og faglig utvikling av dokumentene og vedlikehold av disse. Regelrådet etterlyser i høringen en tallfesting av kostnadene aktørene vil påføres, særlig som følge av reglene om standardisert informasjonsdokument. Departementet har ikke grunnlag for å prissette disse kostnadene, men peker på at det dreier seg om krav som Norge er pliktig å stille etter direktivet.

Ved fastsettingen av lovens ikrafttredelsestidspunkt vil det måtte tas høyde for de næringsdrivendes behov for tilstrekkelig tid til å tilpasse seg endringene. Om dette uttaler Finans Norge i høringen:

«Når det gjelder nye regler som innebærer at forsikringsforetakene og deres agenter påføres nye og mer omfattende plikter så vil dette måtte forankres gjennom utarbeidelse av rutiner og retningslinjer i hvert enkelt foretak. Dette tar det tid å utarbeide særlig når det skal knyttes til opplæring av ansatte og oppdragstagere.

Særlig tidkrevende for forsikringsforetakene vil utarbeidelse av standardiserte informasjonsdokument være. Denne plikten omfatter et meget stort antall produkter og vil innebære et administrativt og kostnadsmessig krevende arbeid for forsikringsforetakene. Særlig gjelder dette i forhold til foretakenes IT-kapasitet. På grunn av sterk etterspørsel av slik kompetanse allerede i dag, vil ikke slike ressurser kunne økes raskt på kort sikt. Det bør derfor gis en romslig frist for forsikringsforetakene til å tilpasse seg disse bestemmelsene».

De av forsikringsdistributørenes informasjons- og bistandsplikter som går lenger enn etter gjeldende rett, vil kunne innebære visse merkostnader også på løpende basis, se også punkt 20.2.2. Samtidig kan pliktene bidra til mer tillit i markedet og dermed større etterspørsel. Etter en overgangsfase antas det også at aktørene vil kunne gjennomføre effektiviseringstiltak og dermed oppnå lavere kostnader. Det antas blant annet at harmoniseringen med finansavtaleloven kan legge til rette for en viss effektivisering for aktører som berøres av begge regelverk. Nye regler om «digitalt førstevalg» i kommunikasjon med kunden, jf. punkt 15, og bedre tilretteleggelse for elektronisk kommunikasjon vil trolig medføre både administrative forenklinger og økonomiske innsparinger for foretakene. Finans Norge har i høringen understreket betydningen av en rask innføring av såkalt digitalt førstevalg.

Endringene antas også å ville legge til rette for økt konkurranse, både forsikringsdistributører imellom og mellom forsikringdistributører og tilbydere av andre finansielle tjenester. Blant annet vil tilbyderne av forsikringer kunne få bedre muligheter for grenseoverskridende virksomhet.

20.2.4 Særlig om økonomiske konsekvenser av de foreslåtte reglene om erstatning

I høringsnotatet viste departementet til at det finnes flere relevante empiriske undersøkelser når det gjelder omfanget av tap som oppstår som følge av at finansinstitusjoner ikke har overholdt regulatoriske plikter. Videre ble det uttalt (gjengitt uten noter):

«En av undersøkelsene gjelder finansiell rådgivning, og er gjennomført på oppdrag fra Kommisjonen. Undersøkelsen omfatter rådgivning i forsikringsbaserte investeringsprodukter, og er relevant for erstatningsregelen i finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven. I undersøkelsen ble det gjennomført 1200 såkalte «mystery shops», eller prøvekjøp, i 27 medlemsland. Undersøkelsen viste at kunden i 57 % av tilfellene ble anbefalt et produkt som ikke var egnet for kunden (og dermed i strid med gjeldende regulering). Noe overraskende fant undersøkelsen at det i land med høyt utviklet finansindustri var flest tilfeller av dårlig finansiell rådgivning. I Danmark ble 68 % av rådene funnet uegnet for kunden, mens tallet i Sverige var 58 %. Forbrukerrådet fant tilsvarende tall i Norge i en undersøkelse av finansielle rådgivningstjenester. I rapporten konkluderes det med at ‘kravene som er formulert i gjeldende regulering, ikke etterleves godt nok i flertallet av prøvekjøpene’.

Tilsynspraksis fra Finanstilsynet viser også at det har skjedd mange tilfeller av brudd på lov- og forskriftsfastsatte plikter. I Finanskriseutvalgets utredning uttales følgende:

‘Forbrukerne – og etterspørselssiden mer generelt, står overfor en rekke spesielle utfordringer i finansmarkedet. I kanskje større grad enn i noe annet marked er finansmarkedet preget av informasjonsasymmetri mellom forbrukere og finansinstitusjoner, noe som bl.a. kan føre til bevisst uvørenhet fra institusjonenes side. Forbrukerne har ofte liten mulighet til å vurdere kvaliteten på finansielle tjenester før avtalen er inngått. Problemene med informasjonsassymmetri mellom produsent og forbruker forsterkes av at det ved kjøp av finansielle tjenester er lite rom for «prøving og feiling». Noen beslutninger, så som kjøp av livsforsikrings- og pensjonsprodukter, foretas få ganger i livet, og har stor betydning for den enkeltes økonomi.’

Når det gjelder forsikringsbaserte investeringsprodukter spesielt, peker Kommisjonens konsekvensutredning i tilknytning til IDD på at mangelfull rådgivning kan påføre forbrukerne store økonomiske tap. I konsekvensutredningen uttales:

‘Unsuitable financial advice has a significant impact on investor losses and investor confidence. It has been observed through anecdotal evidence that for one type of life insurance products, variable annuities, in about 25% of cases consumers withdraw from the contracts before they mature (see the impact section for the estimated benefits). But a study in Germany indicates that consumers terminate 50% to 80% of all long-term investments prematurely because of unsuitable advice when buying financial products. This leads to estimated losses to consumers of 20–30 billion Euros every year. The issue of unsuitable advice may be symptomatic of a wider problem within the EU. For example, recent data provided to the Commission by the FINNET network showed an increase in the number of complaints relating to financial advice on investment products, specifically in Italy, Ireland, France, and Belgium.’

De potensielle tapene for kundene er altså meget store. I en tid da man må forvente at den enkelte i større grad selv tar ansvar for blant annet pensjonssparing, fremstår dette som meget alvorlig.»

Forslaget til en regel om erstatning i lovforslaget § 21-2 kodifiserer gjeldende rett. Som også omtalt i punkt 16.4.1 kan en slik kodifisering være rettsavklarende, og i tillegg ha en opplysningsverdi for dem uten inngående kjennskap til ulovfestede regler om profesjonsansvaret.

I forlengelsen av dette vil lovfestingen av regler om erstatning kunne synliggjøre kundens krav i en situasjon hvor kunden og foretaket har motstridende interesser. Slik kan lovforslaget også bidra til at flere rettmessige krav forfølges. Erstatningsregelen kan også virke preventivt og sikre en større grad av overholdelse.

Forslaget vil kunne føre til noe høyere erstatningsutbetalinger dersom flere rettmessige krav forfølges, og dermed tilsvarende økte kostnader for de næringsdrivende. Siden erstatningsbestemmelsen i lovforslaget kodifiserer gjeldende rett, vil dette imidlertid være kostnader som skyldes at kundene blir bedre kjent med rettigheter de allerede har. De næringsdrivendes kostnadene korrellerer i så fall også med reduserte utgifter for de kundene som er rammet.

20.2.5 Forutsetninger for en vellykket gjennomføring

Forutsetningene for en vellykket gjennomføring av forslagene i proposisjonen vil øke dersom det iverksettes informasjons- og opplæringstiltak hos de instansene som i fremtiden eventuelt skal forholde seg til de nye reglene. Slike tiltak forutsettes vurdert av den enkelte instans. For øvrig vises det til det som er sagt i punkt 20.2.3 om at det ved fastsettingen av lovens ikrafttredelsestidspunkt må tas hensyn til de næringsdrivendes behov for tid til å tilpasse seg endringene.