19 Tilsyn og kontroll

19.1 Gjeldende rett

Forsikringsavtaleloven har regler om offentligrettslig tilsyn og kontroll i § 2-3 for skadeforsikring og i § 11-4 for personforsikring. Bestemmelsene er likelydende og slår fast at Kongen bestemmer hvem som skal føre tilsyn med at informasjonsplikten etter henholdsvis del A og del B blir oppfylt. Bestemmelsene gir også tilsynsmyndigheten hjemmel til å gi nærmere regler om informasjonsplikten. Tilsynsmyndighet etter begge bestemmelser er Finanstilsynet, jf. kgl. res. 15. desember 1989 (daværende Kredittilsynet).

Siden forsikringsavtaleloven eksplisitt gir hjemmel til å føre tilsyn med «informasjonsplikten» etter del A og B, kan det fremstå som om resten av loven ikke er underlagt offentligrettslig tilsyn og kontroll. Finanstilsynet og Forbrukertilsynet kan imidlertid føre tilsyn med andre deler av forsikringsavtaleloven med hjemmel i annen lovgivning.

Forbrukertilsynet fører tilsyn med næringsdrivendes handelspraksis og avtalevilkår ut fra hensynet til forbrukerne med hjemmel i markedsføringsloven § 35. Om Forbrukertilsynets kompetanse etter markedsføringsloven heter det i Ot.prp. nr. 55 (2007–2008) på s. 20:

«Markedsføringsloven er generelt utformet og gir Forbrukerombudet og Markedsrådet myndighet til å gripe inn mot urimelige handlinger ut fra hensynet til forbrukerne. På mange områder er hensynet til forbrukerne særskilt ivaretatt gjennom spesiallovgivning som er delvis kontraktsrettslig og delvis offentligrettslig, eksempelvis pakkereiseloven og angrerettloven. Ofte inneholder ikke disse spesiallovene håndhevings- og sanksjonsbestemmelser. I forarbeidene til eksempelvis angrerettloven er det imidlertid vist til at Forbrukerombudet vil kunne gripe inn mot lovstridige handlinger med hjemmel i markedsføringsloven.»

I forarbeidene til forsikringsavtaleloven er det tilsvarende vist til at markedsføringsloven gir hjemmel for blant annet kontroll med forsikringsvilkår, jf. Ot.prp. nr. 49 (1988–89) s. 23 og NOU 1983: 56 s. 35–36.

Den primære vedtakskompetansen etter markedsføringsloven ligger hos Forbrukertilsynet. Markedsrådet er klageinstans for vedtak og øvrige avgjørelser fra Forbrukertilsynet, samt for avgjørelser fra andre instanser enn Forbrukertilsynet der dette følger av annet regelverk. Markedsføringsloven § 32 tredje ledd inneholder en forskriftshjemmel om avgrensning mot andre regulerings- og kontrollbestemmelser. Hjemmelen er ikke benyttet.

Finanstilsynet fører generelt tilsyn med forsikringsforetak og forsikringsformidlere med hjemmel i blant annet finanstilsynsloven § 1 nr. 6, 7 og 12. Finanstilsynsloven § 7 første ledd oppstiller taushetsplikt for tilsynets styremedlemmer og ansatte. Taushetsplikten gjelder «overfor uvedkommende om det som de får kjennskap til i sitt arbeid om en kundes forhold», jf. § 7 første ledd første punktum. Når det gjelder andre forhold, reguleres taushetsplikten av bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 flg. Forvaltningsloven § 13 slår fast at «enhver som utfører tjeneste eller arbeid for et forvaltningsorgan, plikter å hindre at andre får adgang eller kjennskap til det han i forbindelse med tjenesten eller arbeidet får vite om noens personlige forhold, eller tekniske innretninger og fremgangsmåter samt drifts- eller forretningsforhold som det vil være av konkurransemessig betydning å hemmeligholde av hensyn til den som opplysningen angår».

Forvaltningen har i utgangspunktet rett til å offentliggjøre opplysninger om at en administrativ sanksjon er ilagt, med mindre opplysningene er underlagt lovbestemt taushetsplikt. Etter offentleglova § 10 kan forvaltningsorganet gjøre slike opplysninger tilgjengelige på internett, med unntak for enkelte personopplysninger. Det vises for øvrig til omtalen i NOU 2017: 1 på s. 237–238.

Både Forbrukertilsynet og Finanstilsynet publiserer etter dagens praksis vedtak om sanksjoner på sine nettsider, etter omstendighetene i anonymisert form. Markedsrådets vedtak publiseres også på Lovdata. Formålet med offentliggjøringen er å gjøre rådets virksomhet kjent blant publikum og å motvirke overtredelser av regelverket.

Det er ingen særlige regler om vern av den som varsler Forbrukertilsynet og Finanstilsynet om overtredelser. Arbeidsmiljøloven § 2 A-2 gir imidlertid arbeidstakere vern mot gjengjeldelse ved varsling. Det følger videre av § 2 A-4 at offentlige myndigheter har taushetsplikt om identiteten til ansatte som varsler forhold hos arbeidsgiveren. Taushetsplikten gjelder også overfor «sakens parter og deres representanter».

19.2 Direktivet

Forsikringsdistribusjonsdirektivet stiller krav til tilsyn, kontroll og sanksjoner i kapittel VII. Artikkel 31 oppstiller et generelt krav om å sikre at nasjonale tilsynsmyndigheter «kan pålægge administrative sanktioner og andre foranstaltninger for alle overtrædelser af de nationale bestemmelser, der gennemfører dette direktiv». Direktivet stiller dermed krav om offentligrettslig tilsyn og kontroll med alle deler av direktivet, ikke bare de som i en norsk kontekst har en offentligrettslig karakter.

Artikkel 32 gir regler om offentliggjøring av sanksjoner og andre tiltak ved overtredelser. Det stilles blant annet krav til at tilsynsmyndigheten uten unødig forsinkelse skal offentliggjøre endelige vedtak om administrative sanksjoner eller andre tiltak, herunder opplysninger om overtredelsens form og art og de ansvarliges identitet. Offentliggjøring av identitet eller personopplysninger kan utsettes eller unnlates dersom det vil være uforholdsmessig eller utgjøre en trussel mot finansmarkeders stabilitet eller en pågående etterforskning.

Artikkel 35 stiller krav til rutiner for mottak av varsler om overtredelser og vern av varslere. Varslere skal blant annet sikres vern mot gjengjeldelse fra arbeidsgiver og anonymitet ved varsling til offentlig myndighet.

Det følger av artikkel 36 at tilsynsmyndigheten skal informere EIOPA om alle vedtak om administrative sanksjoner og andre tiltak, herunder vedtak som ikke offentliggjøres med hjemmel i artikkel 32 nr. 1.

19.3 Forslaget i høringsnotatet

I høringsnotatet foreslo departementet at Forbrukertilsynet (tidligere Forbrukerombudet) og Markedsrådet ut fra hensyn til forbrukere skal føre tilsyn med at forsikringsavtalelovens regler følges av foretaket. Bestemmelsen ble foreslått utformet etter modell av § 3-55 i den nye finansavtaleloven.

Det ble foreslått at tilsynet skal utføres i samsvar med reglene i markedsføringsloven §§ 32 til 41 (da § 42). Det innebærer blant annet at det kan fattes forbuds- og påbudsvedtak med tilhørende tvangsmulkt i tråd med §§ 40 til 41 (da § 42). Det kan derimot ikke fattes vedtak om overtredelsesgebyr, sml. markedsføringsloven § 42 (da § 43).

Det ble videre foreslått at finanstilsynsloven § 7 og bestemmelser gitt i medhold av denne skulle gjelde tilsvarende for ansatte i Forbrukerombudet og medlemmer av Markedsrådet, så langt bestemmelsene passer. Forslaget ble begrunnet med at kravene til habilitet og taushetsplikt ikke bør avhenge av hvilket tilsynsorgan som fører tilsyn.

19.4 Høringsinstansenes syn

Forbrukerrådet og Forbrukertilsynet har gitt uttrykk for generell støtte til forslaget om å innta regler om tilsyn og kontroll i forsikringsavtaleloven etter modell av den nye finansavtaleloven. Forbrukertilsynet viser til at en egen tilsynshjemmel i forsikringsavtaleloven vil gjøre det enklere for aktørene å gjøre seg kjent med hvem som fører tilsyn i forbrukerforhold. Forbrukertilsynet gir likevel også uttrykk for følgende:

«For å oppfylle direktivets krav må man etter vårt syn innta en hjemmel i forsikringsavtaleloven til å ilegge administrative sanksjoner for brudd på lovens regler som gjennomfører direktivet. Forbudsvedtak og tvangsmulkt er ikke å anse som administrative sanksjoner, og forslaget i § 1-15 andre ledd er derfor ikke tilstrekkelig til å oppfylle direktivets krav. Overtredelsesgebyr derimot er å anses som en administrativ sanksjon.

I forslaget til ny finansavtalelov er det inntatt en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr. Hvilke bestemmelser adgangen til å ilegge overtredelsesgebyr skal omfatte er imidlertid ikke avklart. Forslaget til ny forsikringsavtalelov er samordnet med forslaget til ny finansavtalelov, og flere av bestemmelsene i de respektive lovenes kapittel 1 er identiske. Etter vårt syn bør det også være lik adgang til å ilegge overtredelsesgebyr i de to lovene.»

Forbrukertilsynet etterspør også en nærmere redegjørelse for reglene i direktivets kapittel VII om blant annet melding av overtredelser til tilsynsmyndighetene, offentliggjøring og rapportering om bruk av sanksjoner.

I høringen stiller Forbrukertilsynet videre spørsmål ved hva taushetsplikten og inhabilitetsreglene i finanstilsynsloven § 7 første og annet ledd innebærer sammenliknet med taushetsplikten og inhabilitetsreglene i forvaltningsloven, og ber om at det redegjøres for eventuelle forskjeller som kan begrunne bestemmelsen. Forbrukertilsynet mener at det heller ikke er behov for handleforbudet mv. som følger av finanstilsynsloven § 7 med forskrifter. Det uttales blant annet:

«Dersom en ansatt hos Forbrukerombudet eller Markedsrådet skulle få kjennskap til opplysninger som anses som innsideopplysninger, vil de vanlige reglene for innsidehandel gjelde. Vi antar at disse reglene vil være tilstrekkelige.

[…]

Vi viser videre til at handleforbudet for Finanstilsynets ansatte er, etter hva vi forstår, begrenset til ‘foretak under tilsyn’, dvs. finansforetak som nevnt i oppramsingen i finanstilsynsloven § 1. Men for Forbrukerombudets og Markedsrådets ansatte, som fører tilsyn med alle næringsdrivende i Norge som retter virksomheten mot forbrukere, vil formuleringen ‘foretak som er under tilsyn’ i prinsippet omfatte alle landets foretak. Et eventuelt handleforbud må i så fall begrenses til kun å gjelde finansforetak.»

Finans Norge gir i sin høringsuttalelse uttrykk for at det bør fremgå klart hvilke bestemmelser i lovforslaget Forbrukertilsynet skal føre tilsyn med.

19.5 Departementets vurderinger

19.5.1 Tilsyn og kontroll

Departementet foreslår med enkelte justeringer å videreføre høringsnotatets forslag til regler om tilsyn og kontroll i lovforslaget § 22-3.

Forslaget går ut på at Forbrukertilsynet og Markedsrådet ut fra hensynet til forbrukerne fører tilsyn med at bestemmelsene gitt i eller i medhold av forsikringsavtaleloven følges av foretaket. I motsetning til gjeldende §§ 2-3 og 11-4 er lovforslaget ikke begrenset til å gjelde tilsyn med informasjonsplikter. Dette innebærer imidlertid ingen realitetsendring. Forbrukertilsynet og Markedsrådet har også i dag kompetanse til å føre tilsyn med regler i forsikringsavtaleloven og annet relevant regelverk ut fra hensynet til forbrukerne, jf. markedsføringsloven § 35 annet ledd. Tilsynskompetansen etter lovforslaget er avgrenset på samme måte.

I høringen om den tilsvarende bestemmelsen i forslaget til den nye finansavtaleloven ble det reist spørsmål om forholdet mellom Forbrukertilsynets og Finanstilsynets tilsynskompetanse. Departementet viste i Prop. 92 LS (2019–2020) på s. 264 til at Forbrukertilsynet i dag har en samarbeidsavtale med Finanstilsynet om tilsynsvirksomheten, som etter det departementet erfarer, fungerer godt. Det ble likevel foreslått en forskriftshjemmel som eventuelt kan benyttes til å gi nærmere regler om samarbeid med andre tilsynsorgan dersom et slikt behov skulle melde seg i fremtiden. Departementet mener det er hensiktsmessig med en tilsvarende forskriftshjemmel i forsikringsavtaleloven, se lovforslaget § 22-3 fjerde ledd.

Forslaget innebærer ingen begrensninger i Finanstilsynets adgang til å føre tilsyn etter ellers gjeldende regler, jf. lovforslaget § 22-3 femte ledd.

Forbrukertilsynet har i sin høringsuttalelse gitt uttrykk for at det er nødvendig å innta en hjemmel til å ilegge overtredelsesgebyr i forsikringsavtaleloven for å oppfylle direktivets krav til administrative sanksjoner. Departementet viser her til vurderingene i Prop. 233 LS (2020–2021) punkt 10.

19.5.2 Taushetsplikt og handleforbud mv.

Når det gjelder forslaget i høringsnotatet om at finanstilsynsloven § 7 og bestemmelser gitt i medhold av denne skal gjelde tilsvarende for ansatte i Forbrukerombudet og medlemmer av Markedsrådet, har Forbrukertilsynet gitt uttrykk for at det er uklart hva som er forskjellen mellom taushetsplikten etter finanstilsynsloven § 7 første ledd og taushetsplikten etter de alminnelige reglene i forvaltningsloven. Departementet viser her til det som er uttalt om problemstillingen i Prop. 92 LS (2019–2020) på s. 264. Som det fremgår der, synes regelen i finanstilsynsloven § 7 å favne videre enn forvaltningsloven § 13, ved at alle opplysninger om en kundes forhold som tilsynets styremedlemmer og tjenestemenn får kjennskap til i sitt arbeid, omfattes, uavhengig av om det er av konkurransemessig betydning at de hemmeligholdes. Også når det gjelder forholdet mellom finanstilsynsloven § 7 fjerde ledd (tidligere annet ledd) og inhabilitetskravene i forvaltningsloven § 6, vises det til omtalen i Prop. 92 LS (2019–2020) samme sted.

Forslaget innebærer at handleforbudet som følger av finanstilsynsloven § 7 med forskrifter, så langt det passer vil gjelde for ansatte i Forbrukertilsynet og medlemmer av Markedsrådet. Mot dette har Forbrukertilsynet i høringen innvendt at reglene om innsidehandel vil være tilstrekkelige der Forbrukertilsynet og Markedsrådet fører tilsyn. Tilsynet mener uansett at et eventuelt handleforbud må begrenses til finansforetak.

Departementet bemerker at handleforbudet i finanstilsynsloven § 7 med forskrifter, i motsetning til reglene om innsidehandel, gjelder uavhengig av den ansattes kunnskap om forhold som er egnet til å påvirke kursen på de finansielle instrumentene. Handleforbudets rekkevidde må sees i lys av at et viktig formål med reglene er å fremme den allmenne tilliten til Finanstilsynet, se Prop. 87 L (2013–2014) s. 82. Etter departementets syn gjør de samme hensynene seg gjeldende for tilliten til Forbrukertilsynet og Markedsrådet der de er tilsynsmyndighet etter forsikringsavtaleloven. Departementet er derfor blitt stående ved forslaget om at handleforbudet bør gjelde tilsvarende for ansatte i Forbrukertilsynet og medlemmer av Markedsrådet. Når det gjelder spørsmålet om handleforbudet bør begrenses til finansforetak, viser departementet til at Forbrukertilsynet fremsatte tilsvarende innvendinger mot den likelydende regelen i den nye finansavtaleloven, og at forslaget her er i samsvar med ordlyden i finansavtaleloven § 3-55 tredje ledd slik den er vedtatt. Departementet kan ikke se at det er grunn til å velge en annen utforming av bestemmelsen i forsikringsavtaleloven.

Departementet foreslår at handleforbudet i utgangspunktet skal omfatte samtlige ansatte hos Forbrukertilsynet og samtlige medlemmer av Markedsrådet, og ikke bare dem som har befatning med tilsyn etter reglene i forsikringsavtaleloven. Forslaget er også på dette punktet i tråd med § 3-55 tredje ledd i den nye finansavtaleloven. I likhet med i finansavtaleloven foreslås det en forskriftshjemmel for å gjøre unntak for ansatte og medlemmer som ikke deltar i slikt tilsyn. Det antas at det kan være behov for overgangsregler i forbindelse med lovens ikrafttredelse.

19.5.3 Offentliggjøring og rapportering av sanksjoner mv.

Både Forbrukertilsynet og Finanstilsynet offentliggjør vedtak om administrative sanksjoner eller andre tiltak ved overtredelser av regelverk de fører tilsyn med på sine nettsider. Innlemmelse av forsikringsdistribusjonsdirektivet i EØS-avtalen vil innebære at tilsynene vil ha plikt til å offentliggjøre slike vedtak med de unntak som følger av direktivet. Tilsynene vil også ha plikt til å informere EIOPA om alle vedtak om administrative sanksjoner eller andre tiltak. I likhet med det som ble lagt til grunn ved gjennomføringen av de tilsvarende kravene i blant annet MiFID II artikkel 71, jf. NOU 2017: 1 s. 239 og Prop. 96 LS (2018–2019) s. 146, går departementet ut fra at det ikke er behov for å lovfeste disse pliktene.

Forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 32 nr. 1 annet punktum åpner for unntak fra kravet til offentliggjøring av sanksjoner blant annet av hensyn til stabiliteten i finansmarkedene. Offentleglova gir ikke noe tilsvarende unntak fra kravet til offentlighet, og dersom tilsynsmyndighetene skal kunne nekte eller utsette innsyn av hensyn til finansmarkedenes stabilitet, er det behov for en særskilt lovhjemmel. I høringsnotatet ble det ikke foreslått regler om Forbrukertilsynets og Markedsrådets taushetsplikt av hensyn til finansmarkedenes stabilitet. Det ble imidlertid foreslått slike regler for Finanstilsynet i høringsnotat 19. desember 2019 om overtredelsesgebyr og ledelseskarantene i finansforetaksloven mv., og dette forslaget er videreført i Prop. 233 LS (2020–2021). Dersom Forbrukertilsynet og Markedsrådet skal ha kompetanse til å ilegge sanksjoner for brudd på kravene i forsikringsdistribusjonsdirektivet, er det en forutsetning at det gjelder en tilsvarende taushetsplikt for ansatte i Forbrukertilsynet og Markedsrådet, og departementet kan ikke se at det er andre hensyn som gjør seg gjeldende der det er Forbrukertilsynet eller Markedsrådet som treffer vedtak. Departementet foreslår derfor at den nye bestemmelsen i finansforetaksloven § 22-7 annet ledd om Finanstilsynets taushetsplikt om sanksjoner og andre tiltak som knytter seg til overtredelse av loven, som er foreslått i Prop. 233 LS (2020–2021), skal gjelde tilsvarende for ansatte i Forbrukertilsynet og Markedsrådet, se lovforslaget § 22-3.

19.5.4 Vern av varslere

Når det gjelder vern av varslere som er ansatt i foretaket, viser departementet til reglene i arbeidsmiljølovens kapittel 2 A, som gir regler om blant annet rett til å varsle, fremgangsmåte, forbud mot gjengjeldelse og myndighetenes taushetsplikt. Departementet legger til grunn at disse reglene ivaretar kravene i forsikringsdistribusjonsdirektivet om vern av varslere som er arbeidstakere i foretaket.

Forsikringsdistribusjonsdirektivet artikkel 35 stiller også krav til vern av andre personer enn ansatte som varsler om mulige eller faktiske overtredelser. Departementet viser til at offentleglova § 24 annet ledd gir hjemmel til å gjøre unntak fra retten til innsyn for meldinger, tips eller liknende om lovbrudd fra private. Siden det dreier seg om en «kan»-regel, oppfyller den imidlertid ikke direktivets krav. Etter forvaltningsloven § 13 første ledd nr. 1 gjelder det taushetsplikt for opplysninger om «noens personlige forhold». Om bestemmelsens anvendelse der noen har gitt opplysninger om en annen til forvaltningen, uttales det i Ot.prp. nr. 3 (1976–77) på s. 25:

Justisdepartementet er blitt stående ved at det i utgangspunktet bør anses som et personlig forhold at noen har gitt opplysninger om en annen, med mindre det er tale om anmeldelser o.l. mellom næringsdrivende. Men fordi det her er tale om forhold som ligger nær grensen for hva man kan kalle personlige forhold, skal det lite til før et av unntakene fra taushetsplikt kan brukes. Man vil særlig nevne unntaket i lovutkastets § 13 a nr. 3, som gir adgang til å bruke opplysninger belagt med taushetsplikt når ingen berettiget interesse tilsier at de holdes hemmelige. (Jfr. nærmere under pkt. 3.3.3.) Det blir etter dette adgang for forvaltningsorganet til å vurdere om en anmeldelse e.l. er så løst fundert (f.eks. framsatt i sjikanehensikt) at anmelderen ikke bør være beskyttet, eller om anmeldelsen (selv om den kanskje er uriktig) er så saklig at den bør beskyttes. Videre må det være et vilkår for beskyttelse at anmeldelsen kan føre til personlig ubehag for anmelderen, dersom hans navn blir kjent. Dette kan både begrunnes i § 13 nr. 1 og i § 13 a nr. 3.

Selv om utgangspunktet er at identiteten til den som har varslet, anses som et «personlig forhold», skal det altså lite til før et av unntakene fra taushetsplikten kan brukes. Det tas også uttrykkelig forbehold for «anmeldelser o.l.» mellom næringsdrivende.

Departementet legger etter dette til grunn at det er behov for en særlig regel om at Forbrukertilsynet og Markedsrådet har taushetsplikt om identiteten til den som varsler. Det er foreslått en slik bestemmelse for Finanstilsynet i finansforetaksloven § 22-7 første ledd, jf. Prop. 233 LS (2020–2021), og departementet foreslår at regelen skal gjelde tilsvarende for ansatte i Forbrukertilsynet og Markedsrådet. I høringsnotatet ble det ikke foreslått regler om Forbrukertilsynets og Markedsrådets taushetsplikt om identiteten til den som varsler. I likhet med det som gjelder for taushetsplikten av hensyn til finansmarkedenes stabilitet, legger departementet til grunn at det er en forutsetning at Finanstilsynet og Forbrukertilsynet er underlagt de samme reglene om taushetsplikt når det føres tilsyn med etterlevelsen av reglene som gjennomfører forsikringsdistribusjonsdirektivet i norsk rett.