4 Minimumsharmonisering, ny finansavtalelov og sentrale utgangspunkter

4.1 Innledning

Forsikringsdistribusjonsdirektivet stiller som nevnt kun krav om minimumsharmonisering og er derfor ikke til hinder for at det kan foreslås regler som utfyller minimumskravene. Slike utfyllende regler kan også være strengere enn det direktivet gir anvisning på. Etter direktivets artikkel 11 skal medlemsstater som har regler som går lenger enn det som følger av direktivet, sikre at den administrative byrden som følger av disse bestemmelsene, står i forhold til forbrukervernet. Medlemsstatene er forpliktet til gjensidig anerkjennelse av den nasjonale gjennomføringslovgivningen.

Et særskilt spørsmål i lovarbeidet er dermed om, og eventuelt i hvilken grad, det bør foreslås regler i forsikringsavtaleloven som går utover minimumskravene som følger av direktivet. I dette punktet omtales de overordnede sidene av dette spørsmålet. De konkrete vurderingene for de enkelte bestemmelsene er omtalt i de aktuelle punktene.

4.2 Høringsnotatet

I departementets høringsnotat ble det for det første foreslått å gjennomføre de endringene som er nødvendige for å gjennomføre forsikringsdistribusjonsdirektivet i norsk rett. Flere av direktivforpliktelsene ble foreslått gjennomført i regler som samsvarer med direktivets minimumskrav, mens andre ble foreslått gjennomført gjennom utfyllende og til dels strengere regler.

I tillegg ble det foreslått en omstrukturering av forsikringsavtaleloven og innføring av enkelte generelle kontraktsrettslige regler om blant annet erstatning, bevisbyrde og såkalt digitalt førstevalg. Også dette er bestemmelser som utfyller forsikringsdistribusjonsdirektivet. I høringsnotatet pekte departementet på at flere forhold ved den rettslige og faktiske utviklingen siden forsikringsavtaleloven ble vedtatt, har ført til et behov for endringer i loven utover det som er nødvendig for å gjennomføre forpliktelsene som følger av forsikringsdistribusjonsdirektivet. Videre uttalte departementet:

«Endringene er ment å virke rettsavklarende, og skal sikre en bedre sammenheng mellom reglene som gjelder for kontraktsforholdet og den markedsrettslige lovgivningen. Dette skal også sikre en mer effektiv gjennomføring av IDD. Endelig er forslaget ment å sikre en bedre samordning mellom finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven, så langt det er hensiktsmessig.»

Harmoniseringen mellom forsikringsavtaleloven og finansavtaleloven er begrunnet slik i høringsnotatet:

«Forsikring er en type finansiell tjeneste, slik dette er definert i for eksempel angrerettloven § 5 bokstav e. Aktørene som tilbyr forsikringsprodukter, tilbyr i praksis ofte også andre finansielle tjenester og produkter. Det er derfor også et mål at reglene i forsikringsavtaleloven, så langt det er hensiktsmessig, samordnes med reglene i forslaget til ny finansavtalelov. Det kan i denne forbindelse nevnes at man ved gjennomføringen av IDD i svensk rett også foreslår regler som skal bidra til en likeartet regulering av finansiell rådgivning på tvers av ulike typer av finansielle produkter og tjenester, se En ny lag om försäkringsdistribution, Ds 2017:17 side 375.

Departementet har i lys av dette vurdert om reglene som er foreslått i finansavtaleloven kapittel 1, også skal foreslås inntatt i forsikringsavtaleloven kapittel 1. Departementet foreslår regler om selskapets plikter (se punkt 4), kommunikasjon (se punkt 7), erstatning (se punkt 8), bevisbyrde (se punkt 9) og om tilsyn og kontroll (se punkt 11) etter modell av forslaget til ny finansavtalelov, for å ivareta ønsket om en hensiktsmessig samordning. Departementet har vurdert om ytterligere bestemmelser i forslaget til ny finansavtalelov kapittel 1 bør samordnes med forsikringsavtaleloven, men har foreløpig vurdert at det ikke er hensiktsmessig. Departementet tar imidlertid gjerne imot synspunkter fra høringsinstansene om dette. Departementet bemerker for øvrig at det har kommet omfattende høringsinnspill til forslaget til ny finansavtalelov. Disse innspillene, og innspill til forslaget til endringene i forsikringsavtaleloven, vil bli sett i sammenheng i forbindelse med oppfølgingen av de to høringsnotatene.»

4.3 Høringsinstansenes syn

Flere høringsinstanser har gitt uttrykk for overordnede synspunkter på omfanget av lovendringene og spørsmålet om det bør foreslås regler som går utover forsikringsdistribusjonsdirektivets minimumskrav. Finansmarkedsprosjektet og lærerne i finansmarkedsrett ved Institutt for privatrett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo understreker blant annet betydningen av kundenes tillit i finansmarkedet og peker på sammenhengen mellom dette og behovet for endringer i forsikringsavtaleloven. I høringsuttalelsen gis det uttrykk for følgende (gjengitt uten noter):

«Sammen med forslaget til endringer i finansavtaleloven, er endringene i forsikringsavtaleloven helt nødvendig for å sikre kundenes tillit til finansmarkedet. Tillit hos brukerne er av avgjørende betydning for at markedene skal virke etter hensikten, det vil blant annet si å bidra til en effektiv allokering av ressurser og gi mulighet til å omfordele og håndtere risiko. Manglende tillit til markedene kan gå utover deltagelsen i finansmarkedene, og dermed føre til en svekkelse av markedenes evne til å utføre disse funksjonene.

Velfungerende markeder for finansielle tjenester har avgjørende betydning for den enkelte og for samfunnet. Finansmarkedet danner grunnlaget for velferd, arbeidsplasser og verdiskapning – både for samfunnet og individene. Ikke minst har de senere års finanskriser vist dette med all tydelighet. Det er blitt stadig klarere at informasjonsasymmetrien mellom forbrukere og finansinstitusjoner kan få konsekvenser for systemets stabilitet, institusjonenes risiko-taking og forbrukernes tillit. Manglende tillit til produkter og markeder kan bidra til kriser men også få konsekvenser for økonomisk vekst generelt. Finanskriseutvalget peker på at: «forbrukerne – og etterspørselssiden mer generelt, står overfor en rekke spesielle utfordringer i finansmarkedet. I kanskje større grad enn i noe annet marked er finansmarkedet preget av informasjonsasymmetri mellom forbrukere og finansinstitusjoner, noe som bl.a. kan føre til bevisst uvørenhet fra institusjonenes side. Forbrukerne har ofte liten mulighet til å vurdere kvaliteten på finansielle tjenester før avtalen er inngått.» På EU-nivå har EU-parlamentet fremhevet de samme hensyn i rapporten «Consumer Protection Aspects of Financial Services», hvor det blant annet uttales på s. 94 at «The financial crisis of 2007/2008 has clearly shown that some consumer financial products can be a major destabilising factor and contribute in major way to country-wide and even global financial and economic instability when such products are inappropriately sold to consumers who cannot afford them when circumstances change from those prevailing at the time of contract signing.» EU foretar jevnlig undersøkelser av forbrukernes tillit til ulike markeder. Disse undersøkelsene viser at forbrukerne i Norge, og EU/EØS for øvrig, har lav tillit til sentrale deler av det finansielle markedet. Særlig kommer markedet for investeringsprodukter dårlig ut. Dette markedet inkluderer også investeringsbaserte forsikringsprodukter. Norske forbrukere har lavere tillit til disse markedene enn den gjennomsnittlige forbruker i EU.»

Finans Norge understreker betydningen forsikringsavtaleloven har for finansnæringen og samfunnet og viktigheten av en klar og anvendelig lov. Organisasjonen uttaler:

«For forsikringsnæringen er forsikringsavtaleloven sentral. Loven setter premissene for næringens opptreden og forholdet til kundene både innenfor livsforsikring og skadeforsikring. Den er også sentral med hensyn til å skape tillit til forsikringsnæringen som sådan. Loven gir et rammeverk i form av minstekrav for utforming av produkter og markedsstrategier, mens næringen på en del områder gjennom bransjenormer o.l. har valgt en strengere selvregulering av hensyn til tillit hos sine kunder.

For forsikringsnæringen er det viktig å ha en forsikringsavtalelov som fremstår som klar og anvendelig, og som ivaretar så vel forbrukerkunder og næringskunder uansett hvilke forsikringsområder man opererer i. Det er viktig at loven legger til rette for gode og effektive forsikringstjenester uavhengig om det dreier seg om forsikring av et enkelt løsøre eller forsikring av næringseiendommer, skipsflåter e.l.»

Advokatforeningen, Cefor, EnterCard Norge AS og Finans Norge tar til orde for en større lovrevisjon og mener at det bør foretas en fullstendig gjennomgåelse av forsikringsavtaleloven. Advokatforeningen begrunner synspunktet slik:

«Utkastet til dagens personforsikringsdel ble levert i 1983 og den endelige versjonen er fra 1988. Dette var mange år før Norge inngikk EØS-avtalen og i en tid hvor det var vanlig å trekke et skarpt skille mellom offentligrettslige og privatrettslige regler. I dag har de offentligrettslige og EØS-rettslige regler et stort fokus på forbrukerbeskyttelse. Det er ikke lenger de samme grunner til å skille mellom de offentligrettslige og privatrettslige sider av en lovregel, noe IDD viser med all tydelighet.

Advokatforeningen er også av den oppfatning at mange av reglene i dagens kapittel B i FAL er uegnet for de typer produkter som tilbys i markedet i dag. Videre er ikke FAL per i dag tilstrekkelig modernisert eller tilpasset elektronisk kommunikasjon. Advokatforeningen anbefaler at det foretas en bredere og grundigere vurdering av hva som vil være hensiktsmessige og fremtidsrettede regler om bruk av elektronisk kommunikasjon.

Etter Advokatforeningens syn bør det oppnevnes et utvalg til å utrede en ny forsikringsavtalelov som ikke bare hensyntar dagens forsikringsprodukter og den elektroniske hverdag, men også EU-lovgivningens kontinuerlige utvikling om forbrukerbeskyttelse.»

Finans Norge peker i samme forbindelse på den faktiske og rettslige utviklingen som har vært innenfor både skade- og personforsikring, og uttaler:

«Utviklingen innenfor både skadeforsikring og livsforsikring har vært stor de siste 30 årene. Forsikringsforetakene tilbyr i dag langt flere produkter med større variasjon enn det de gjorde da forsikringsavtaleloven trådte i kraft […]. For livsforsikringsforetak har utviklingen gått fra tradisjonelle produkter der forsikringselementene var sentrale til spareprodukter der forsikringselementet er begrenset. Samtidig dekker de imidlertid også typiske forsikringsrisikoer knyttet til død og uførhet. For skadeforsikringsforetakene har livsområdene og risikoene som det lar seg gjøre å forsikre, og der markedet etterspør forsikringsdekning, blitt langt større. I tillegg er «gråsonen» mellom skadeforsikring og livsforsikring blitt større. Disse forholdene gjør at produktene som i dag reguleres av forsikringsavtaleloven er andre enn det forholdsvis statiske produktbildet som forsikringsavtaleloven er basert på.

Innen skadeforsikring er distribusjonskanalene blitt langt flere og forsikringer kombineres i stadig større grad med andre tjenester og varer. Utviklingen har også medført at salgsflatene som forsikringsforetakene og kundene gjør bruk av ved salg av forsikringer er helt andre enn i 1989. Et annet sentralt utviklingstrekk er at flere og flere forsikringer av ulike typer tegnes gjennom bruk av digitale kanaler uten personlig kontakt mellom forsikringsdistributør og kunde.

Både innenfor skadeforsikring og livsforsikring har det siden år 2000 skjedd en omfattende utvikling av virksomhetsreglene. Forsikringsavtaleloven har ikke fulgt med på denne utviklingen. Dette omfatter blant annet betydelige endringer i premiesystemet, som nå er basert på premie- og pristariffer, overskuddstildelingssystemet, reglene og praksis knyttet til betaling av premier og regler om utbetaling knyttet til en del spareprodukter. Både i virksomhetsreglene og i særlig produktlovgivning har det også skjedd en betydelig regulatorisk utvikling knyttet til blant annet informasjon, veiledning og rådgivning både av forsikringstakere og forsikrede. Denne utviklingen har ikke blitt reflektert gjennom endringer i forsikringsavtaleloven, men bidratt til forsikringsforetakenes selvregulering og praksis i forhold til forsikringsavtaler generelt og ikke bare de kontraktene som har vært omfattet av spesiallovgivningen.

Samlet sett gjør dette at det er et generelt behov for modernisering av forsikringsavtaleloven som gir rom for videre produktutvikling og utvikling av nye salgsflater.»

EnterCard Norge AS og Finans Norge mener at lovendringene i mellomtiden bør begrenses til de endringene i forsikringsavtaleloven som er nødvendige for å gjennomføre forsikringsdistribusjonsdirektivet og for å innføre såkalt digitalt førstevalg, se også punkt 15 nedenfor. EnterCard Norge AS viser til at foretaket:

«finner det […] problematisk at det foreslås gjennomgripende endringer tilsynelatende uten konsekvensutredning. En del av de foreslåtte bestemmelser fremstår også som uklare og innfløkte, og de tilhørende kommentarer er knappe.»

Etter Cefors og Finans Norges oppfatning taler også integreringen i det nordiske skadeforsikringsmarkedet for at det bør utvises betydelig varsomhet med å innføre strengere krav enn det som følger av forsikringsdistribusjonsdirektivets minimumskrav. Cefor uttaler:

«Det nordiske skadeforsikringsmarkedet er tett integrert og domineres av nordiske forsikringskonsern. Markedet kjennetegnes ved et stort antall aktører – både norske og utenlandske – som driver innenfor det som etter hvert har utviklet seg til et felles nordisk forsikringsmarked. Store svenske og danske forsikringsforetak har en betydelig del av det norske markedet gjennom sine filialer. Likeledes er de største norske forsikringsforetakene tungt inne i de andre nordiske land.

Noe av årsaken til den tette integreringen i det nordiske markedet er at det er relativt like spilleregler. Når EU nå gjennom sitt nye forsikringsdirektiv harmoniserer spillereglene ytterligere, bør et vektig hensyn være at man ser hen til våre naboland i gjennomføringen av reglene. Nasjonale særkrav bør i tillegg til å ha en særlig begrunnelse også vurderes opp mot den ulempe som slike særkrav innebærer for konkurransen i markedet. Dersom man ikke kan vise til helt særegne forhold ved det norske forsikringsmarkedet, finnes det ingen grunn til at man i Norge skal ha andre regler enn de øvrige nordiske land. Når både markedet og aktørene i markedet er nordiske må man fra myndighetssiden også tilstrebe at reguleringssiden blir mest mulig lik på tvers av de nordiske land.»

Finans Norge peker på at nasjonale særkrav kan svekke konkurransesituasjonen til aktører i Norge som følge av for eksempel kostnadsdrivende krav til oppfølging av den enkelte kunde eller krav til dokumentasjon av den oppfølging som skjer. Også Finans Norge viser særlig til det nordiske skadeforsikringsmarkedet og uttaler:

«Det nordiske forsikringsmarkedet for skadeforsikring er et harmonisert marked der konkurransen mellom landene fungerer godt. Det er bred tilstedeværelse av utenlandske forsikringsforetak på det norske skadeforsikringsmarkedet. Norske forsikringstakere har fordel av denne konkurransen gjennom lavere premier og et bredere tilbud av forsikringsprodukter. Grunnlaget som denne konkurransen baserer seg på, må ikke svekkes ved nye og mer omfattende krav til forsikringsforetakene i nasjonal lovgivning. Etter hva Finans Norge kjenner til er det hverken i svensk eller dansk lovgivning foreslått regler om erstatning eller bevisbyrde som kan sammenlignes med lovforslaget. Det samme gjelder like vidtgående plikter knyttet til avtaleinngåelse. Det er for eksempel ikke rådgivningsplikt knyttet til noen typer forsikringsavtaler i Sverige. Dette vil heller ikke bli endret etter gjennomføringen av IDD, se den svenske regjeringens proposisjon om gjennomføring av IDD.»

Etter Finans Norges oppfatning er ikke hensynet til harmonisering mellom forsikringsavtaleloven og finansavtaleloven i seg selv tilstrekkelig tungtveiende til å begrunne nasjonale særkrav:

«Mange av forslagene til en ny alminnelig del av loven er ikke foranlediget av gjennomføring av direktivet. En henvisning til at tilsvarende bestemmelser er foreslått i ny finansavtalelov og at det er hensiktsmessig med samordning mellom lovene, mener Finans Norge ikke er tilstrekkelig grunnlag for innføring av slike bestemmelser uten at det foreligger en gjennomgang av nordisk rett på området og vurdering av behovet og konsekvensene av de enkelte forslag i forhold til ulike typer forsikringsavtaler. Like vilkår og regulatoriske rammer fremmer konkurranse. Dette gjelder også konkurransen mellom forsikringsbaserte produkter og andre sammenlignbare produkter fra andre typer finansforetak […]. Tilsvarende så er ulike regler i ulike land i et marked, som for eksempel det nordiske skadeforsikringsmarkedet, kostnadsdrivende. Dette som følge av at teknologiske løsninger ikke kan gjenbrukes.»

Finansmarkedsprosjektet og lærerne i finansmarkedsrett ved Institutt for privatrett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo, Forbrukerrådet, Forbrukertilsynet og Regelrådet støtter derimot forslaget om å samordne forsikringsavtaleloven med finansavtaleloven. Forbrukertilsynet ser det «både ønskelig og hensiktsmessig med en samordning av sentrale bestemmelser i de to lovene». Forbrukerrådet uttaler:

«Finansielle tjenester og produkter bør så langt det er hensiktsmessig være gjenstand for mest mulig likeartet regulering.»

Finansmarkedsprosjektet og lærerne i finansmarkedsrett ved Institutt for privatrett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo uttaler:

«Ikke minst er det positivt at det foreslås generelle kontraktsrettslige regler i lovens første del, som også sikrer at samspillet mellom offentligrettslige og privatrettslige sanksjoner blir bedre og mer effektivt.»

Regelrådet fremhever det forenklende aspektet ved forslaget om samordning og uttaler:

«Siden mange aktører som tilbyr forsikringsprodukter i praksis ofte også tilbyr andre finansielle tjenester og produkter, er det etter Regelrådets vurdering forenklende for foretakene at reglene samordnes.»

Forbrukerrådet uttaler at

«det er hensiktsmessig at gjeldende lov, som ble vedtatt i 1989, omstruktureres og oppdateres slik at den bringes mer i tråd med den faktiske utviklingen og de endringer som har funnet sted de siste 30 år, blant annet innenfor det teknologiske området».

Finans Norge viser til at variasjonen i forsikringsavtaler som reguleres av forsikringsavtalen, setter viktige rammer for hvilke regler som kan gis generell anvendelse i loven. Organisasjonen utdyper som følger:

«En vesentlig del av livsforsikringsforetaks virksomhet er i dag knyttet til sparing til alderspensjon blant annet som følge av den lovpålagte plikten for arbeidsgivere til å ha alderspensjonsordning for sine ansatte, jf. lov om obligatorisk tjenestepensjon. Dette omfatter spareprodukter der forsikringsforetaket først og fremst er forvalter av kundens innskutte midler uten at foretaket har risiko knyttet til verdiutvikling av midlene. Foretaket har i disse tilfellene annen forsikringsrisiko knyttet til avtaleforholdet. Livsforsikringsvirksomheten omfatter imidlertid også pensjonsprodukter der forsikringsforetaket har hele eller deler av risikoen knyttet til verdiutviklingen av kapitalen, levealdersutvikling osv. I tillegg tilbyr livsforsikringsforetakene som nevnt […], en rekke produkter knyttet til død og uførhet. En del av disse produktene er ett-årige risikoprodukter, men de kan også være basert på opptjening av rettigheter over tid. De fleste av disse produktene kan utformes både som kollektive og individuelle avtaler.

Skadeforsikringsforetakenes virksomhet er fordelt på tingskadeforsikring og personforsikringer. Kundene er fra store konsern til enkeltpersoner. En tingskadeforsikring kan dekke alt fra samfunnsmessig store og viktige verdier til det som må anses som ubetydelige verdier sett fra samfunnets ståsted. For den enkelte kunde er imidlertid forsikring av disse «ubetydelige verdiene» en nødvendighet for at kunden skal kunne ta risiko ved investering i eiendeler, og til dels en nødvendighet for å kunne få finansiering til disse investeringene. I forhold til enkeltpersoner fremstår tingskadeforsikringene stort sett som standardiserte produkter. I forhold til større næringskunder kan det derimot være kundene som definerer vilkår o.l. knyttet til forsikringene gjennom anbudskonkurranser. Forsikring kan videre være forutsetning for bestemte handlinger eller utøvelse av bestemte yrker, og således avgjørende for enkeltpersoners mulighet til å være i yrkesutøvende arbeid eller til å inneha styreverv o.l. Denne type forsikringer er ofte lovbestemte, men kan også være frivillige.

I forhold til personforsikringer varierer produktene mellom risikodekninger generelt knyttet til død, skade eller sykdom eller dekninger knyttet til at det oppstår spesielle sykdommer/skader. Slike dekninger kan både være kollektive og dermed uavhengig av den enkeltes helsesituasjon, eller individuelle og dermed beroende på en helsevurdering av den enkelte kunde.

Et annet særlig forhold i forsikring er at man i mange tilfeller ikke står overfor det vanlige finansforetak/kunde-forholdet, men at avtalene involverer tredjeparter i form av forsikrede, sikrede eller andre rettighetshavere. Kunden kan i slike tilfeller for eksempel være arbeidsgiver som sikrer sine ansatte eller en enkeltperson som vil sikre barn eller ektefelle ved død.

Dette vide spekteret av ulike typer forsikringsavtaler stiller store krav til innholdet i en lov om forsikringsavtaler og medfører at endringer må konsekvensvurderes i forhold til ulike typer avtaler. Ensidig fokus på for eksempel spareprodukter i livsforsikring vil kunne gi lovtekniske løsninger som ikke er etterlevbare i forhold til skadeforsikringer eller andre typer livsforsikringer enn spareprodukter. Dette er reflektert i IDD ved at det er gitt en del generelle regler basert på informasjon til kundene, samtidig er det tatt høyde for at krav til rådgivning ikke vil passe for alle typer forsikringsavtaler, og det er gitt særlige regler knyttet til forsikringsbaserte investeringsprodukter.»

Både Finans Norge og Finansnæringens Autorisasjonsordninger fremhever at selvregulering er viktig for finansnæringen. Finans Norge tar til orde for at det i vurderingen av hvilke endringer som bør foreslås i forsikringsavtaleloven, bør legges vekt på bransjens evne til selv, innenfor rammene av god forretningsskikk, å håndtere hvilken informasjon som skal gis, og hvordan kundene skal gis informasjon, veiledning og rådgivning. Organisasjonen uttaler:

«Dette må sees i sammenheng med at den offentligrettslige reguleringen av forsikringsvirksomheten, hvor en rekke krav til god kundebehandling er nedfelt, forutsetter at foretakene og næringen har en betydelig grad av selvregulering. Denne selvreguleringen følges opp av Finanstilsynet gjennom tilsyn med at forsikringsforetakene har utarbeidet de nødvendige rutiner og policyer for blant annet kundeinformasjon og rådgivning for ulike produkter. Utformingen av et lovverk som direkte regulerer forholdet mellom kunde og foretak, må ta høyde for og være tilpasset disse forholdene for å få et enhetlig regelverk.

Av hensyn til det vide spekteret av forsikringskunder og forsikringsprodukter må forsikringsforetakene sikres mulighet for god skjønnsutøvelse for sine forsikringsfaglige vurderinger og øvrige forsikringsvirksomhet, samt ha fleksibilitet til å etablere automatiserte løsninger. Avhengig av type forsikringskontrakt baserer forsikringsforetakene sine avgjørelser og handlinger på en rekke vurderinger av ulike risikofaktorer. Typisk vurderinger av for eksempel tidligere skadehistorikk, helse, levesett og profesjon. Konkrete plikter som først og fremst knyttes til veiledning av kunden må ikke komme i veien for en god skjønnsutøvelse. Utviklingen av forsikringsprodukter, salgsmåter og salgsflater skjer i dag så hurtig at en konkret og detaljert regulering av forholdet til forsikringskundene vil medføre at man etter kort tid vil ha en statisk lovgivning som ikke passer til de forsikringsmarkedene som reguleres. EU har tatt dette innover seg og har blant annet i MiFID II-regelverket basert seg på krav til skjønnsutøvelse og rettslige standarder.

De generelle kravene til virksomheten i finansforetak er basert på krav til forsvarlig virksomhet og redelig og god forretningsskikk, jf. finansforetaksloven § 13-5. På dette grunnlag har blant annet Finanstilsynet gjennom enkeltsaker, generelle brev og rundskriv utarbeidet nærmere retningslinjer for forsikringsforetakenes veilednings-, informasjons- og rådgivningsplikt, se blant annet Finanstilsynets rundskriv 14/2016 knyttet til forsikringsbaserte investeringsprodukter. Bransjen har videre selv utarbeidet bransjenormer for opplysningsplikt gjennom Finansnæringens Autorisasjonsordninger (FinAut). Begge deler sikrer en mer ensartet og solid gjennomføring av skjønnsutøvelsen innenfor næringen.

Sammen med tilsynsmyndighetene har næringen hatt fokus på å sikre at foretakene har best mulig systemer for sikring av og håndtering av informasjon og opplysninger til kundene. Bransjenormene som bygger på mange års praktisk erfaring med kundenes behov for informasjon og opplysninger, viser at forsikringsnæringen har jobbet aktivt for å håndtere dette på en betryggende og god måte veiledet blant annet av rettspraksis og avgjørelser i Finansklagenemnda og Nemnda for helsevurdering.»

Finans Norge understreker at organisasjonen er opptatt av finansnæringens ansvar overfor forbrukere, og viser til at næringen har gjennomført flere tiltak for å sikre forbrukernes interesser. Også hensynet til forbrukerne kan etter Finans Norges oppfatning tale for å begrense lovendringene til det som oppfyller forsikringsdistribusjonsdirektivets minimumskrav:

«I forhold til forbrukerne er det også viktig å ta med seg at forsikringer på en rekke områder selges som en del av, eller er en forutsetning for, andre transaksjoner. For eksempel er bolig- og innboforsikring ofte et krav for boliglån eller inngåelse av et leieforhold. Ansvarsforsikring er en nødvendig forutsetning for kjøp og registrering av bil. I slike tilfeller beror ikke utformingen av forsikringene bare på avtale mellom forsikringsforetaket og forbrukeren, men i stor grad på lovfastsatte krav. Da vil lett og effektiv tilgang på forsikring til lavest mulig premie være svært viktig, om ikke det viktigste, for forbrukerne.

Finans Norge mener at IDD gir et godt og tilstrekkelig forbrukervern når man velger å regulere distribusjon av alle forsikringstyper under ett.»

Etter Finans Norges oppfatning går lovforslaget som ble sendt på høring, lenger enn det forsikringsdistribusjonsdirektivet krever, med hensyn til å gi forbrukere rettigheter på en rekke punkter uten at konsekvensene eller effektene i forhold til de hensyn man ønsker å ivareta, er utredet og gjeldende praksis nærmere vurdert.

4.4 Departementets vurdering

Departementet tar utgangspunkt i at lovendringene i proposisjonen overordnet bør utformes med et siktemål om å bidra til et velfungerende marked for finansielle tjenester, god forbrukerbeskyttelse og høy grad av tillit. Dette vil igjen bidra til at forbrukere og andre kunder kan få tilgang til de forsikringene de har behov for, til riktig pris og til riktige vilkår. Videre bør det legges vekt på forsikringsdistribusjonsdirektivets formål om at en forsikringskunde bør ha like gode rettigheter uavhengig av hvem som har distribuert forsikringen og på hvilken måte salget har kommet i stand.

Gruppen av forsikringskunder er differensiert og omfatter alt fra forbrukere uten særlig kunnskap om forsikring til store, profesjonelle virksomheter med like høy kompetanse som forsikringsdistributørene. I NOU 2011: 1 Bedre rustet mot finanskriser på s. 99–100 understrekes betydningen av informasjonsasymmetrien som foreligger i forbrukerforhold:

«Forbrukerne – og etterspørselssiden mer generelt, står overfor en rekke spesielle utfordringer i finansmarkedet. I kanskje større grad enn i noe annet marked er finansmarkedet preget av informasjonsasymmetri mellom forbrukere og finansinstitusjoner, noe som bl.a. kan føre til bevisst uvørenhet fra institusjonenes side. Forbrukerne har ofte liten mulighet til å vurdere kvaliteten på finansielle tjenester før avtalen er inngått. Problemene med informasjonsassymmetri mellom produsent og forbruker forsterkes av at det ved kjøp av finansielle tjenester er lite rom for «prøving og feiling». Noen beslutninger, så som kjøp av livsforsikrings og pensjonsprodukter, foretas få ganger i livet, og har stor betydning for den enkeltes økonomi.

Som ikke-profesjonelle brukere av ulike finansielle tjenester, med begrensede ferdigheter innen finans, har forbrukerne behov for beskyttelse. I Norge og andre land søkes hensynet til forbrukerne ivaretatt både direkte gjennom regelverk som skal ivareta forbrukernes rettigheter og interesser, og gjennom soliditets- og likviditetskrav til finansinstitusjoner mv., herunder gjennom innskuddsgarantiordninger. Velfungerende finansmarkeder og solide finansinstitusjoner er grunnleggende forutsetninger for at forbrukerne på en trygg og tilfredsstillende måte kan benytte seg av viktige og nødvendige finansielle funksjoner.

[…]

Finansielle produkter og markeder blir stadig mer komplekse, og forbrukeren står i mange sammenhenger overfor langt flere valg enn før. Endret demografi og lengre forventet levealder øker behovet for privat pensjonssparing, og arbeidstakerne får etter hvert mer innflytelse over egen pensjon. Valgene den enkelte gjør her kan få stor betydning for privatøkonomien. Videre har stadig flere husholdninger en økonomi som gjør det mer aktuelt å investere i finansielle markeder og instrumenter, og som dermed øker etterspørselen etter investeringsprodukter og -tjenester. Et langvarig lavt rentenivå kan også bidra til at flere vil se seg om etter alternative plasseringer.

Det legges iblant til grunn at forbrukere er fullt ut rasjonelle aktører i markedene som, gitt tilstrekkelig informasjon og lave letekostnader, stort sett vil fatte beslutninger som ivaretar ens egne økonomiske interesser på en best mulig måte. Det er imidlertid i en rekke eksperimenter påvist at forsøkspersoner systematisk tenderer mot økonomisk irrasjonelle disposisjoner. Slike tendenser kan være spesielt problematisk for forbrukerne i finansmarkedet, og slike tendenser gjør det svært krevende å utforme generelt velfungerende forbrukerrettet regulering på finansmarkedsområdet.»

Betydningen av god nok kunnskap hos forbrukerne fremheves ikke bare av hensyn til den enkelte selv, men også av hensyn til den finansielle stabiliteten og markedenes integritet, se utredningen s. 159–160. Det tas til orde for at informasjon bør være så standardisert som mulig slik at forbrukeren lett kan sammenlikne ulike produkter fra ulike leverandører, og det pekes på at informasjonen bør være underlagt strenge krav om relevans, slik at ikke viktige punkter tilsløres av «informasjonsstøy», jf. s. 163. Samtidig understrekes betydningen av at informasjon som finansinstitusjoner og andre gir forbrukere og andre som overveier blant annet investering og produktkjøp, må tilpasses den finansielle kunnskapen mottakeren kan antas å ha.

Departementet har i utformingen av lovforslaget i proposisjonen lagt vekt på at regelverket bør sikre kundene et tilstrekkelig godt informasjonsgrunnlag til å kunne vurdere om de bør inngå en avtale, det bør legge til rette for at distribusjonen kan skje på en praktisk og kostnadseffektiv måte, og det bør sikre tilfredsstillende virkemidler for å forfølge eventuelle klager og krav. Samtidig bør reglene ta høyde for ulikhetene i kompetanse, kunnskap og profesjonalitet hos kundene. Det bør ikke stilles for strenge krav i kundeforhold med mindre grad av kunnskapsasymmetri. Reglene bør være oversiktlige og pedagogiske nok til at kundene klarer å tilegne seg kunnskap om hvilke rettigheter de har. Samtidig bør de i tilstrekkelig grad ta høyde for variasjonen av forsikringsprodukter. Særlig vil behovet for veiledning, rådgivning og informasjon kunne variere med produktets kompleksitet. Stilles det mer omfattende krav enn det som er nødvendig for et gitt forsikringsprodukt, kan det medføre unødvendig ressursbruk og kostnader, som igjen kan få negative konsekvenser både for kundene og næringen.

Som særlig illustrert av høringssvarene til Finans Norge og Finansmarkedsprosjektet og lærerne i finansmarkedsrett ved Institutt for privatrett, Det juridiske fakultet, Universitetet i Oslo kan hensynene til høy forbrukerbeskyttelse og god konkurranse trekke i ulike retninger. Regler som bidrar til økt forbrukerbeskyttelse, vil kunne ha negative konsekvenser for markedet. For eksempel vil strengere krav til forsikringsdistributørene kunne medføre økte kostnader og dermed lavere lønnsomhet, eventuelt høyere kostnader for kundene. På den andre siden vil økt forbrukerbeskyttelse også legge til rette for økt tillit, som igjen kan innebære økt etterspørsel etter forsikringer og bidra til et mer velfungerende marked. Et sentralt mål bør være å oppnå en balansert og proporsjonal regulering som tar høyde for de utfordringene som er identifisert, uten at velfungerende deler av markedet reguleres mer enn nødvendig. Liknende betraktninger er lagt til grunn ved gjennomføringen av forsikringsdistribusjonsdirektivet i Sverige, se Prop. 2017/18:216 En ny lag om försäkringsdistribution s. 93.

Departementet legger til grunn at lovendringene i proposisjonen bør styrke det kundevernet som følger av gjeldende rett. Det bør neppe lempes på noen av pliktene som allerede gjelder for forsikringsdistributører, selv om de går ut over det som følger av forsikringsdistribusjonsdirektivets minimumskrav.

Videre fastholder departementet synspunktet som er pekt på i høringsnotatet, om at flere forhold ved den rettslige og faktiske utviklingen siden forsikringsavtaleloven ble vedtatt, har ført til et behov for endringer i loven utover det som er nødvendig for å gjennomføre forpliktelsene som følger av forsikringsdistribusjonsdirektivet.

Departementet fastholder også at lovendringene i forsikringsavtaleloven bør utformes på en måte som gir bedre samordning mellom finansavtaleloven og forsikringsavtaleloven så langt det er hensiktsmessig. Departementet deler Forbrukerrådets og Regelrådets oppfatning om at finansielle tjenester og produkter så langt det er hensiktsmessig bør reguleres på samme måte. Både for kundene og for foretakene kan harmoniserte regler gjøre det lettere å få oversikt over egne rettigheter og plikter. Som i Prop. 92 LS (2019–2020) på s. 10 antar departementet at en harmonisering av reglene for ulike finansielle tjenester også legger til rette for at tjenesteyterne kan oppfylle sine plikter mer effektivt. For øvrig vises det til begrunnelsen i høringsnotatet, se punkt 4.2. For svensk retts vedkommende kan det nevnes at synspunktet i Ds 2017:17 s. 375 om at det er ønskelig å harmonisere reglene som gjelder for finansiell rådgivning, er fastholdt i Prop. 2017/18:216, se s. 93. Her uttales blant annet at «[s]yftet med en likartad reglering på detta område är att uppnå en konkurrensneutral marknad för rådgivning på finansmarknadsområdet med ett stärkt skydd för kunden».

Disse overordnede hensynene tilsier, sammen med en konkret vurdering av de enkelte bestemmelsene (se de aktuelle punktene nedenfor), at det på noen punkter er grunn til å foreslå regler som går utover direktivets minimumskrav. Det er i den konkrete avveiningen sett hen til at den administrative byrden som følger av slike bestemmelser, skal stå i forhold til forbrukervernet, jf. også direktivets artikkel 11.

Departementet ser at det kan være grunn til å vurdere en full revisjon av forsikringsavtaleloven, slik flere høringsinstanser tar til orde for. En eventuell senere revisjon bør imidlertid ikke være til hinder for å foreslå regler som utfyller forsikringsdistribusjonsdirektivets minimumskrav allerede nå, i den utstrekning det er hensiktsmessig og mulig uten en større, mer omfattende lovrevisjon. Hensynene som begrunner endringsforslagene og sammenhengen med minimumskravene, gjør det lite ønskelig å utsette dette. Ytterligere endringer, forenklinger og harmonisering kan fortsatt vurderes ved en eventuell senere revisjon.

Til innvendingene fra Cefor og Finans Norge om at nasjonale særkrav kan svekke konkurransesituasjonen til aktører i Norge på grunn av integreringen i det nordiske markedet, vil departementet bemerke at man også i Sverige har benyttet seg av muligheten til å innføre strengere regler enn dem som følger av forsikringsdistribusjonsdirektivets minimumskrav, se blant annet Prop. 2017/18:216 s. 92 flg. Selv om det er ulikheter i hvilke slike regler som foreslås, viser departementet til vurderingen av liknende innvendinger fra høringsinstanser i den svenske lovproposisjonen på s. 94–95:

«Regeringen anser […] inte att det är av avgörande betydelse för den svenska marknadens funktion huruvida andra medlemsstater utnyttjar möjligheten att införa strängare regler. Vidare följer det av direktivet att de strängare regler som en medlemsstat har infört för att genomföra direktivet, även ska följas av utländska distributörer som bedriver verksamhet på medlemsstatens territorium.»

Spørsmål knyttet til reglenes anvendelse for utenlandske forsikringsformidleres virksomhet i Norge er også behandlet i Prop. 233 LS (2020–2021).

Når det gjelder harmoniseringen av endringsforslagene i forsikringsavtaleloven med finansavtaleloven, foreslås dette kun så langt det anses hensiktsmessig. Den konkrete vurderingen av dette fremgår av punkt 10, 11, 15, 16, 17, 18.2 og 19. Det har ikke kommet innspill i høringen som taler for å samordne med ytterligere bestemmelser i finansavtaleloven. Som det også fremgår av de nevnte punktene, følger departementet opp forslagene i høringsnotatet på enkelte punkter, mens det på andre punkter foreslås justeringer. Justeringene foreslås dels i lys av innspillene i den alminnelige høringen og dels i lys av høringsinnspill til forslaget til ny finansavtalelov og endringer som er gjort i Prop. 92 LS (2019–2020) sammenliknet med høringsnotatet om ny finansavtalelov. Der det foreslås å samordne endringsforslagene i loven her med finansavtaleloven, er det i stor grad de samme vurderingene som ligger til grunn. Departementet viser derfor på flere punkter til de vurderingene som er foretatt i Prop. 92 LS (2019–2020). For å lette fremstillingen av forslagene i proposisjonen her og for å unngå usikkerhet om forståelsen av regler som er like i de to lovene, har departementet også valgt å gjenta enkelte deler av omtalen i Prop. 92 LS (2019–2020). Departementet har særlig merket seg Finans Norges synspunkter om at lovforslaget i høringsnotatet ikke i tilstrekkelig grad tar høyde for variasjonen i forsikringsavtaler som reguleres av forsikringsavtaleloven. I lys av disse synspunktene foreslår departementet enkelte endringer i reguleringen av hvilke opplysningsplikter som bør oppstilles for forsikringsdistributører, se nærmere omtale i punkt 11.

Som Finans Norge vektlegger departementet at forsikringsavtalelovens regler må være harmonisert med annen lovgivning på området. Justis- og beredskapsdepartementet og Finansdepartementet har samarbeidet om oppfølgingen av de to høringene om gjennomføring av forsikringsdistribusjonsdirektivet både for å sikre en samordning mellom blant annet forsikringsformidlingsloven, finansforetaksloven og forsikringsavtaleloven og for å sikre en helhetlig og godt koordinert gjennomføring av direktivet i norsk rett. Lovendringene som foreslås i proposisjonen her, er utformet blant annet med sikte på å bidra til bedre sammenheng mellom forsikringsavtaleloven og annet lovverk. Når det gjelder Finanstilsynets praksis og bransjens selvregulering, er det naturlig å ta utgangspunkt i hvilke krav som allerede er stilt gjennom tilsynspraksis og bransjestandarder i vurderingen av hvilke nye lovregler som eventuelt bør foreslås. Gjeldende tilsynspraksis og bransjenormer kan imidlertid ikke være til hinder for å stille nye eller endrede lovkrav dersom det etter en helhetsvurdering vurderes som hensiktsmessig. Stilles det nye lovkrav, må tilsyns- og bransjepraksis tilpasses tilsvarende.