11 Tilsyn

11.1 Gjeldende rett

Tilsynsansvaret for private høyskoler og fagskoler er delt mellom tilsyn med kvalitet og tilsyn med andre forhold etter universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven. Det er NOKUT som fører tilsyn med kvaliteten i utdanningen både for private høyskoler og fagskoler, jf. universitets- og høyskoleloven § 2-1.

Universitets- og høyskoleloven § 8-3 tredje ledd fastsetter at det er departementet fører tilsyn med private høyskoler som mottar statstilskudd:

«Departementet fører tilsyn med private universiteter og høyskoler som mottar statstilskudd. Departementet kan gi nærmere bestemmelser om årsregnskap og tilsyn i forskrift.»

Hjemmel til å fastsette nærmere krav om årsregnskap og tilsyn i forskrift er per i dag ikke benyttet. Det fastsettes krav til rapportering som grunnlag for kontroll og tilsyn i det årlige tilskuddsbrevet. Nærmere krav til rapporteringen fremgår av vedlegg til tilskuddsbrevet. Institusjonene er blant annet pålagt å rapportere regnskaps- og resultatdata.

Av fagskoleloven § 15 andre ledd følger det at det er departementet som er tilsynsmyndighet for «fagskoleutdanning som mottar offentlig tilskudd». Etter ordlyden kan det forstås som at departementet er tilsynsmyndighet både for fagskoler som får fylkeskommunalt og statlig tilskudd. Det er i dag praksis for at fylkeskommunene selv har tilsynsansvaret for fagskoler som mottar fylkeskommunalt tilskudd.

I § 15 tredje ledd er det gitt hjemmel til å gi forskrift om «nærmere regler for offentlig tilskudd til fagskoleutdanning, årsregnskap og tilsyn». Denne hjemmelen er ikke benyttet.

Tilskuddsbrevet til private fagskoler inneholder supplerende krav til regnskap og annen dokumentasjon, samt opplysningsplikter overfor departementet ved vesentlige endringer i selskapet. I tillegg til kravene som er beskrevet i tilskuddsbrevet, fremgår det rapporteringskrav av vedlegg til tilskuddsbrevet. Institusjonene er blant annet pålagt å rapportere regnskaps- og resultatdata.

Det er ikke fastsatt uttrykkelig hvem som er tilsynsmyndighet for private høyskoler og fagskoler som ikke mottar tilskudd. Disse institusjonene er heller ikke pålagt å rapportere regnskaps- og resultatdata til departementet. I lys av NOKUTs akkreditering er institusjonene likevel underlagt bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven.

Verken universitets- og høyskoleloven eller fagskoleloven regulerer tilsynsmyndighetens rett til informasjon og innsyn i dokumenter i forbindelse med tilsyn.

11.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo en ny bestemmelse som presiserer at departementet er tilsynsmyndighet også for private høyskoler og fagskoler som ikke mottar tilskudd. Departementet foreslo videre en hjemmel til å fastsette nærmere reguleringer knyttet til tilsynet i forskrift.

Departementet foreslo en hjemmel som gir tilsynsmyndigheten innsynsrett i det som anses som nødvendig informasjon for å kunne vurdere om virksomheten drives i tråd med regelverket. Det ble foreslått at dette også omfatter opplysninger som i utgangspunktet er omfattet av revisors taushetsplikt.

11.3 Høringsinstansenes syn

Det er 15 høringsinstanser som omtaler departementets forslag om regulering av tilsyn og tilsynsmyndighetens rett til dokumentasjon.

Alle høringsinstansene støtter departementets forslag til hjemmel som gir departementet myndighet til å føre tilsyn med både institusjoner med og uten tilskudd. Blant disse finner vi NOKUT, Nettverk for private høyskoler (NPH), Virke, Abelia, Forum for fagskoler, Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF), Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning (DMMH), VID vitenskapelige høgskole, Det teologiske menighetsfakultet (MF) og Norsk studentorganisasjon (NSO).

NOKUT støtter forslaget om en klarere hjemmel for økonomisk tilsyn for alle private institusjoner og skriver:

«En ryddig økonomi er en forutsetning for at institusjonene skal kunne drive utdanning med god kvalitet, og dette gjelder uavhengig av om institusjonen får statlig tilskudd eller ikke.»

NPH skriver:

«NPH støtter forslaget (…). NPH mener forslaget innebærer at departementet heretter vil føre tilsyn med alle private høyere utdanningsinstitusjoner uansett om disse mottar statlig tilskudd eller ei. Det bør i den forbindelse bli vurdert om det bør etableres et årlig rundskriv til de institusjonene som ikke mottar departementets årlige tilskuddsbrev. NPH mener et departementalt tilsyn med alle private høyskoler i forhold til dagens praksis, vil fordre økte krav til transparens, rapportering og lovfestede reaksjoner ved brudd på bestemmelsene. Av hensyn til det generelle omdømmet for norsk høyere utdanning er det viktig å føre tilsyn med at også private høyskolestyrer forvalter en forsvarlig egenkapital som garanterer studentene minst ett års studier osv.»

Virke støtter departementets forslag, og fremhever det som positivt at offentlige og private høyskoler og fagskoler har samme tilsynsmyndighet. Dette hensynet nevnes også av ONF for fagskolenes del særlig. ONF påpeker at de er særlig opptatt av at tilsyn med offentlige fagskoler og private fagskoler skal gjøres av samme organ.

Abelias høringsinnspill er likelydende med Forum for fagskoler og de fem høringsinstansene fra ABN-konsernet.1 Disse uttaler også støtte til forslaget om å fastsette nærmere reguleringer om tilsyn i forskrift. Abelia skriver:

«Abelia støtter forslaget om at departementet skal ha egen lovhjemmel som presiserer at departementet har ansvaret for å føre tilsyn med private universiteter, høyskoler og fagskoler sin økonomiforvaltning iht lovverket.

Abelia støtter også forslaget om at departementet i forskrift kan utarbeide bestemmelser om prosedyrer og øvrige krav i forbindelse med tilsyn, og at departementet må kunne fastsette bestemmelser for hva som skal kunne kreves av dokumentasjon.»

Enkelte høringsinstanser har mindre innspill knyttet til utformingen av bestemmelsen. NOKUT skriver blant annet:

«Imidlertid vil vi påpeke at en eventuell ny 8-5 ikke bør ha overskriften «tilsyn» da tilsyn også – og i hovedsak – skjer gjennom NOKUTs virksomhet. En overskrift som angir hvilket område dette tilsynet føres innenfor vil være mer adekvat.»

Enkelte høringsinstanser omtaler også forslaget om at opplysninger skal kunne gis uten hinder av lovbestemt taushetsplikt. Blant disse er NKI nettstudier og Virke. Sistnevnte skriver:

«Virke støtter ikke departementets forslag om at opplysninger skal kunne gis uten hinder av lovbestemt eller avtalt taushetsplikt, slik som formulert i utkast til ny lovbestemmelse. Et eventuelt unntak fra lovbestemt taushetsplikt bør forbeholdes statsautorisert revisor etter modell fra lovgivningen som gjelder for studentsamskipnader.»

11.4 Departementets vurderinger

11.4.1 Presisering av hjemmel til å føre tilsyn

Det er bred støtte til forslaget om å presisere i lov at det kan føres tilsyn med alle akkrediterte institusjoner. Departementet mener det er klargjørende at det fastsettes uttrykkelig i loven at departementet er tilsynsmyndighet også for de private høyskolene og fagskolene med NOKUT-akkreditering som ikke mottar tilskudd.

Departementet foreslår at tilsynshjemmelen angis generelt. Tilsyn med private høyskoler og fagskoler, herunder disponering av tilskudd og egenbetaling, vil kunne omfatte en rekke sider ved institusjonens økonomiske, administrative og driftsmessige forhold. Dette inkluderer også å følge opp institusjonenes rapporteringsplikter. Hjemmel for å føre tilsyn med private høyskoler og fagskoler bør derfor ikke knyttes kun til oppfølging av tilskudd og egenbetaling. Tilsynsoppgaven både for private fagskoler og høyskoler er delt mellom tilsyn med kvalitet og tilsyn med økonomi. Det legges til grunn at tilsyn etter bestemmelsen som foreslås her, må avgrenses mot NOKUTs tilsyn med kvalitet.

Et tilsyn har til formål å kontrollere at regelverket er overholdt. Departementet viser til at slike vurderinger krever et tilstrekkelig informasjonsgrunnlag. I kapittel 12 omtales forslag om plikt til å rapportere informasjon, og i kapittel 13 omtales reguleringer av regnskap og revisjon. Dette er krav til løpende rapportering og dokumentasjon som skal danne utgangspunkt for den løpende kontroll med virksomhetene.

Departementet vektlegger at kravene overfor de private institusjonene bør innrettes på en måte som er effektiv for både virksomhetene selv og tilsynsmyndigheten. Dette innebærer at rapporteringskrav og krav til regnskap ikke skal overstige det som er nødvendig for at tilsynsmyndigheten skal kunne vurdere om midlene er benyttet i tråd med kravene. Ved tilsyn vil det være behov for ytterligere dokumentasjon og opplysning av ulike forhold tilsynsmyndigheten undersøker. Departementet mener det er rimelig at institusjoner som blir gjenstand for tilsyn må bistå under tilsynet, herunder gi opplysninger og legge frem tilstrekkelig dokumentasjon som er egnet til å vise at krav fastsatt i lov eller i medhold av lov er oppfylt. Departementet foreslår dermed at tilsynsmyndigheten skal ha tilgang til nødvendig dokumentasjon. Dette innebærer også at tilsynsmyndigheten også skal gis tilgang til å gjennomføre samtaler med ledere og ansatte ved institusjonen og gis tilgang til lokaler som disponeres av denne.

Departementet vil framheve at opplysningsplikten etter forslaget vil omfatte alle måter som opplysninger kan gis på. Den omfatter blant annet å gi innsyn i, framlegge eller sammenstille dokumentasjon hvor opplysningene framgår. Etter departementets syn er det i utgangspunktet ikke nødvendig å lovfeste dette og at slike regler i prinsippet kan fastsettes i forskrift, jf. forslaget i høringen. Departementet har likevel kommet til at det vil skape større klarhet dersom plikten til å dokumentere opplysningene presiseres i lovteksten. Departementet foreslår derfor at det framgår av de aktuelle lovbestemmelsene at tilsynsmyndigheten kan kreve at den opplysningspliktige dokumenterer og redegjør for opplysningene ved for eksempel å utlevere eller sammenstille regnskapsmateriale med bilag, korrespondanse, styreprotokoller. Opplistingen er ikke uttømmende.

Departementet legger til grunn at tilsynsmyndigheten i vurderingen av hvilke krav som skal stilles til opplysninger, må foreta en forholdsmessighetsvurdering av hvilken verdi opplysningene vil kunne antas å ha for myndighetene sammenholdt med den byrde som pålegges den opplysningspliktige.

Departementet mener videre at slik informasjon skal kunne gis uten hinder av taushetsplikt. Også dette forslaget mottar generell støtte i høringen. Departementet viser til at en tilsvarende regulering gjelder for samskipnader, hvor departementet også er tilsynsmyndighet. I forslag til bestemmelse i høringen ble dette formulert til å gjelde uten hinder av taushetsplikt, uten å spesifisere nærmere kretsen for reguleringen. Flere høringsinstanser ønsker ikke at andre enn revisor og regnskapsfører skal omfattes av dette unntaket fra taushetsplikten. Departementet er enig i at dette er en hensiktsmessig avgrensning av unntaket.

Departementet foreslår at det i forskrift kan gis utfyllende regler om hvordan opplysninger skal gis, samt om adgang til institusjonenes lokaler under tilsynet.

11.5 Forholdet til forvaltningsloven

Forvaltningsloven § 1 angir lovens generelle virkeområde. Her heter det at loven gjelder «den virksomhet som drives av forvaltningsorganer når ikke annet er bestemt i eller i medhold av lov.» Som forvaltningsorgan regnes et hvert organ for stat eller kommune.

Departementet som tilsynsmyndighet er å regne som et forvaltningsorgan etter forvaltningsloven § 1. Dette innebærer at forvaltningsloven vil komme til generell anvendelse for departementets oppgave som tilsynsmyndighet, med mindre annet særlig fastsettes. Forvaltningsloven oppstiller sentrale rettssikkerhetsgarantier i form av blant annet habilitetsregler, klageregler og regler om taushetsplikt. Departementet mener ikke det er hensiktsmessig å oppstille unntak fra disse reglene for behandling av saker om tilsyn, og øvrige temaer som er behandlet her. Departementet legger til grunn at forvaltningsloven regler vil gjelde fullt ut for departementets arbeid som tilsynsmyndighet.

Departementet viser til lovforslaget til universitets- og høyskoleloven § 8-5 og fagskoleloven § 17.