13 Årsregnskap og revisjon

13.1 Gjeldende rett

I universitets- og høyskoleloven § 8-3 andre ledd stilles det et generelt krav knyttet til private høyskolers regnskap og budsjett:

«Styret ved private universiteter og høyskoler skal hvert år avlegge årsregnskap med redegjørelse for resultatene av virksomhetene og budsjett for kommende år.»

Bestemmelsen i universitets- og høyskoleloven gjelder etter sin ordlyd private høyskoler, uavhengig om de mottar tilskudd. Tilsvarende krav finnes ikke i fagskoleloven.

I det årlige tilskuddsbrevet til private høyskoler og fagskoler som mottar tilskudd, fastsettes det ytterligere krav til rapportering av regnskap som grunnlag for kontroll og tilsyn. Nærmere krav til rapporteringen fremgår av vedlegg til tilskuddsbrevet. Private høyskoler og fagskoler som mottar tilskudd, pålegges å rapportere relevante data til Database for statistikk om høgre utdanning (DBH). Institusjonene er blant annet pålagt å levere halvårsregnskap og årsregnskap etter departementets fastsatte mal, ledelseskommentarer, årsrapport, revidert årsregnskap med styrets beretning og revisors beretning, samt særattestasjon vedrørende statstilskudd av revisor.

Det er ikke stilt andre krav til og rapportering av regnskap for private høyskoler som ikke mottar tilskudd enn det som fremgår av universitets- og høyskoleloven § 8-3. Det er heller ikke fastsatt ytterligere reguleringer for private fagskoler som ikke mottar tilskudd.

13.2 Forslag i høringsnotatet

Som allerede redegjort for under forslag til krav til organisasjonsform i kapittel 4, foreslår departementet at alle virksomheter som driver NOKUT-akkreditert utdanning, skal være regnskaps- og revisjonspliktige. For å kunne sikre at tilskudd og egenbetaling benyttes i tråd med forutsetningene, foreslo departementet at alle institusjoner skal underlegges krav om regnskap og revisjon. Dette omfatter både selskapsrettens krav og tilleggskravene som stilles i sektorlovgivningen. Dette vil innebære at virksomheter som er unntatt regnskapsplikter, for eksempel på grunn av virksomhetens størrelse, likevel vil være omfattet av pliktene dersom de driver NOKUT-akkreditert virksomhet.

Departementet foreslo rapportering av årsregnskap for alle regnskapspliktige. Dette vil inkludere rapportering av tilleggsdokumentasjon og redegjørelser til regnskapet, som departementet har pekt på under de ulike forslagene for øvrig. Departementet viste til at det kan vurderes om ulike former for regnskapsopplysninger og dokumentasjon ikke skal rapporteres årlig, men kreves fremlagt på forespørsel.

Detaljene i rapporteringspliktene er i dag oppstilt gjennom tilskuddsbrevet og gjennom DBHs nettsider. Når rapporteringspliktene er oppstilt gjennom lov og forskrift, vil dette også omfatte de private institusjonene som ikke mottar tilskudd. Departementet foreslo derfor en hjemmel til å fastsette reguleringer i forskrift.

13.3 Høringsinstansenes syn

Det er 16 høringsinstanser som har innspill til forslaget. Av disse er syv i hovedsak enige, mens syv har innvendinger. Alle høringsinstansene er enige i departementets forslag til regnskaps- og revisjonsplikt. Merknadene til forslaget gjelder kravene om tilleggsrapportering ut over selskapsrettens krav.

Abelia og Forum for fagskoler, Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning, Organisasjonen for norske fagskolestudenter, Studieforbundet Folkeuniversitetet, Utdanningsforbundet og VID vitenskapelige høgskole støtter i all hovedsak departementets forslag.

Høringsinstansene fra ABN-konsernet skriver i sine likelydende svar:

«Vi støtter departementets forslag om at private universiteter, høyskoler og fagskoler skal følge regnskapslovgivningens bestemmelser. Vi støtter også at regnskapene skal være revidert av statsautorisert eller registrert revisor. Vi støtter ikke at virksomhetene i sitt offisielle årsregnskap med noter skal gi mer informasjon enn det som følger av selskaps- og regnskapslovgivningen. Slik utfyllende informasjon bør heller fremlegges tilsynsmyndighet på forespørsel.»

Virke skriver:

«Virke støtter departementets krav om at det skal utarbeides og rapporteres adskilte regnskaper for de ulike delene av virksomhetene. Virke anser imidlertid dette som del av internregnskapet og mener det ikke bør inngå som en del av virksomhetens samlede årsregnskap. Først og fremst fordi informasjonsverdien av denne informasjonen er svært begrenset for alle andre interessenter enn tilsynsmyndighetene. Dernest fordi et krav om at disse opplysningene skal inngå i note vil medføre administrativt merarbeid for den enkelte virksomhet i kombinasjon med økte kostnader knyttet til revisjon av regnskapet. Informasjonen bør være tilgjengelig for myndighetene gjennom direkterapportering.»

Utdanningsforbundet viser til erfaringer fra friskoleområdet, og mener regnskapene skal rapporteres årlig, ikke kun kreves fremlagt på forespørsel:

«Erfaringer med tilsyn etter privatskoleloven, viser at det brukes store ressurser på å følge opp at skolene leverer regnskap for annen virksomhet enn selve skoledriften. Dette tilsier at det ikke bør være tilstrekkelig at institusjonene på forespørsel skal kunne framlegge og dokumentere adskilte regnskaper. Basert på erfaringene både innenfor barnehagesektoren og privatskolesektoren, mener Utdanningsforbundet at det bør innføres en pliktig rapportering til tilsynsmyndigheten av alle delregnskap og rettssubjektets regnskap for alle private høyskoler og fagskoler. Utdanningsforbundet mener at en slik løsning i størst grad vil legge til rette for regelverksetterlevelse.»

Også Nettverk for private høyskoler støtter tilleggsrapportering i årsregnskapet og mener at nødvendig segmentinformasjon bør kunne kreves så vel i forskrift som i tilskuddsbrev, og at den skal fremgå av den årlige regnskapsrapporteringen.

13.4 Departementets vurderinger

Departementet foreslår at de foreslåtte kravene til regnskapet skal følge opp krav til bruk av tilskudd og egenbetaling. Det skal føres tilsyn og kontroll med at kravene til lovlig disponering av tilskudd og egenbetaling overholdes.

Departementet vektlegger at kontroll og tilsyn skal innrettes hensiktsmessig og effektivt, med en rimelig fordeling av plikter på institusjonene og tilsynsmyndighetene. Særlige krav til regnskapet, ut over det som følger av alminnelig selskapslovgivning, bør være konkret og direkte begrunnet i kravene i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven. Krav til lovlig disponering av tilskudd og egenbetaling må samtidig følges opp av dokumentasjonsplikter som kan gjøre det mulig å vurdere om reguleringene er etterlevd.

Krav om at virksomheten må drives som stiftelse eller aksjeselskap innebærer at det allerede stilles krav til regnskap og revisjon gjennom selskapslovgivningen. Fordi kravene utdypes i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven, og for å dekke studieforbund, er regnskapsloven foreslått gjort eksplisitt gjeldende i fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven. Departementet mener det ikke er urimelig arbeids- eller kostnadskrevende å pålegge virksomheter som driver offentlig godkjent utdanning, utvidelser i regnskapsrapporteringen for å sikre innsyn i at midlene blir benyttet i tråd med kravene. Departementet mener videre at de samme reglene i regnskapsloven skal gjelde for alle virksomheter, uavhengig av størrelse.

For å kunne sikre at tilskudd og egenbetaling benyttes i tråd med forutsetningene, mener departementet at alle institusjoner skal underlegges krav om regnskap og revisjon. Dette omfatter både selskapsrettens krav og tilleggskravene som stilles i sektorlovgivningen. Departementet mener videre at virksomheter som er unntatt regnskapsplikter, for eksempel på grunn av virksomhetens størrelse eller omsetning, likevel vil være omfattet av pliktene når de driver NOKUT-akkreditert virksomhet. Institusjonene vil da ikke kunne benytte seg av unntakene i regnskapsloven for små foretak. Departementet mener videre at kravene til årsregnskap skal være like for NOKUT-akkreditert virksomhet. Regnskapene bør være sammenliknbare innenfor sektorene og gi sikkerhet for at regnskapene gir et rettvisende bilde når dette skal vurderes opp mot de andre foreslåtte reguleringene.

Bokføringsloven § 13 gir plikt til å oppbevare regnskapsmateriale og angir oppbevaringstid for ulike typer dokumentasjon. Kravet til oppbevaringstid for regnskapsmateriale som nevnt i bokføringsloven § 13 første ledd nr. 1 til 4, såkalt primærdokumentasjon, er fem år etter regnskapsårets slutt, jf. § 13 andre ledd. For regnskapsmateriale nevnt i nr. 5 til 8, såkalt sekundær informasjon, er kravet til oppbevaringstid tre år og seks måneder etter regnskapsårets slutt.

Ved kontroll av institusjonenes disponeringer av tilskudd og egenbetalinger vil det regelmessig være behov for å undersøke transaksjoner og avtaler lengre tilbake i tid enn fem år. Oppbevaringsfristene i bokføringsloven vil dermed kunne medføre at regnskapsmateriale, som er relevant og nødvendig for kontrollen av at tilskudd og egenbetalinger har blitt benyttet i tråd med regelverket, kan bli lovlig slettet og i realiteten avskåret fra kontroll.

Departementet ser derfor behov for å kunne fastsette forskrift om plikt for institusjonene til å oppbevare regnskapsmateriale, som nevnt i bokføringsloven § 13 første ledd nr. 1 til 8, lengre enn minimumskravene oppstilt i bestemmelsens andre ledd.

Departementet mener kravene som foreslås er direkte begrunnet i de ulike kravene til bruk av tilskudd og egenbetaling, og samlet sett ikke fremstår som uforholdsmessig byrdefulle. I kapittel 6 omtales krav om regnskapsmessig skille, hva dette innebærer, og bakgrunnen for kravet. Kravet om regnskapsmessig skille medfører også at departementet foreslår rapportering av segmentinformasjon i note til årsregnskapet som viser resultatregnskap og balanse for de ulike delene av virksomheten. Dette er en utvidelse av regnskapsplikten sammenlignet med selskapslovgivningen, men rapportering av disse opplysningene anses ikke som uforholdsmessig byrdefullt i forhold til behovet for å avgrense statstilskudd og egenbetaling. Rapporteringsplikten er en naturlig konsekvens av kravet om regnskapsmessig skille, og er nødvendig for tilsynsmyndighetens løpende kontroll på overordnet nivå. Rapporteringen av segmentinformasjon er også nødvendig for at andre regnskapsbrukere, slik som for eksempel studentene, skal kunne lese avgrensningen av statstilskuddet og egenbetalingen. At segmentinformasjonen rapporteres innebærer at styret formelt går god for informasjonen, og at revisor bekrefter at denne gir et rettmessig bilde av virksomheten.

Kravet om økonomisk skille innebærer at delregnskapet skal presenteres sammen med årsregnskapet og at noten med delregnskapet skal revideres i samsvar med revisjonsstandardene.1 Departementet bemerker at formålet med revisjonen er å kontrollere at det kun er kostnader for aktiviteter som vedrører den akkrediterte utdanningsvirksomheten som er belastet dette delregnskapet, samt at alle relevante inntekter tilsvarende er tilordnet delregnskapet, og at endringer i balansen også er ivaretatt i tråd med det økonomiske skillet. Departementet legger til grunn at revisor fastsetter en særskilt vesentlighetsgrense i sin revisjon av noten.2 Vurderingen revisor gjør, skal gjenspeile formålet med revisjonen. Virksomheten må informere revisor om dette i forkant av revisjonen.

Detaljene i rapporteringspliktene er i dag oppstilt gjennom tilskuddsbrevet og DBH sine nettsider. Når rapporteringspliktene er oppstilt i lov, vil dette også omfatte de private institusjonene som ikke mottar tilskudd. Departementet mener derfor det er hensiktsmessig å gi mulighet til å fastsette ytterligere reguleringer i forskrift.

Departementet viser til lovforslaget til universitets- og høyskoleloven § 8-7 og fagskoleloven § 19.