6 Krav om økonomisk skille mellom NOKUT-akkreditert og annen virksomhet

6.1 Bakgrunn

I kapittel 5 foreslår departementet at tilskudd og studenters egenbetaling skal benyttes til den akkrediterte virksomheten. Det er nødvendig med et økonomisk skille mellom akkreditert og annen virksomhet for å kunne føre tilsyn med denne reguleringen. Tilskuddet og egenbetalingen skal ikke tilflyte annen virksomhet som drives i samme rettssubjekt, fordi dette ikke er forenlig med forutsetningen om at midlene skal brukes til formålet. For institusjoner som mottar tilskudd vil dette også kunne innebære ulovlig kryssubsidiering etter EØS-regelverket om offentlig støtte.

6.2 Gjeldende rett

For private virksomheter som søker akkreditering som høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet gjelder det et krav om at institusjonens primærvirksomhet skal være «høyere utdanning, forskning og faglig eller kunstnerisk utviklingssamarbeid samt formidling».1 Dette følger av studiekvalitetsforskriften § 3-3. For godkjenning av fagskoletilbydere gjelder det et tilsvarende krav om at primærvirksomheten skal være utdanning, jf. forskriftens § 5-2.2 Ut over vilkår som fastsettes i forbindelse med akkrediteringen, er det ikke begrensninger knyttet til hvilken virksomhet som kan drives i samme rettssubjekt som den NOKUT-akkrediterte utdanningen. Innenfor disse rammene har både institusjoner som mottar og som ikke mottar tilskudd frihet til å organisere virksomheten slik de ønsker. Eller studietilsynsforskriften §§ 3-1 og 4-1 skal primærvirksomheten holdes tydelig avgrenset fra annen virksomhet.

Hvilke av de akkrediterte utdanningene innen samme rettssubjekt tilskuddet kan benyttes til, følger av departementets føringer i tilskuddsbrevet. Når private institusjoner i kraft av sin selvakkrediteringsrett oppretter nye studier, må det søkes til departementet for at tilskuddet også kan benyttes til disse. I tilskuddsbrevet til private høyskoler og fagskoler stilles det krav om at annen virksomhet enn NOKUT-akkreditert utdanning, eller akkreditert utdanning som ikke er tilskuddsberettiget, må holdes regnskapsmessig adskilt. Det er dermed et krav om at det skal skilles mellom tilskuddsberettiget utdanningsvirksomhet og annen virksomhet for å dokumentere at tilskudd og egenbetaling benyttes etter forutsetningene.

For institusjoner som ikke mottar tilskudd, er det på samme måte ingen reguleringer som berører adgangen til å drive annen virksomhet i samme rettssubjekt som den NOKUT-akkrediterte utdanningen. Det legges til grunn at også disse institusjonene kan drive annen virksomhet i samme rettssubjekt. Det er ikke særlige reguleringer av krav til virksomhetenes regnskaper. I lys av kravet om at egenbetaling skal komme studentene til gode, ligger det likevel implisitt et krav om at studentenes egenbetaling skal benyttes til den akkrediterte delen, se omtale av dette under kapittel 5.1.

6.3 Forslag i høringsnotatet

Departementet sendte to alternative forslag om økonomisk skille mellom NOKUT-akkreditert virksomhet og annen virksomhet på høring. Departementet ba særlig om innspill til hvilket alternativ som i tilstrekkelig grad sørger for at tilskudd og egenbetaling benyttes til formålet, og samtidig ikke griper unødig inn i virksomhetene.

Det ene alternativet var at det oppstilles krav om at NOKUT-akkreditert virksomhet må drives i et eget rettssubjekt. Forslaget innebar at virksomhet som ikke ligger innenfor den akkrediterte virksomheten og formålet i loven må organiseres i annet rettssubjekt. Dette vil blant annet kunne omfatte utdanning som ikke er akkreditert, kveldskurs eller andre aktiviteter som ikke har tilstrekkelig nær tilknytning til den akkrediterte utdanningen og lovens formål. Hvilken virksomhet som kan drives i rettssubjektet, vil sammenfalle med avgrensningen av hvilken virksomhet det er lovlig å benytte midler på, se kapittel 5.

Departementets alternative forslag var at akkreditert og annen virksomhet fortsatt kan drives i samme rettssubjekt. Med denne reguleringen stilles det krav om at regnskapsføringen skal være egnet til å dokumentere at tilskudd og egenbetaling har blitt benyttet til den NOKUT-akkrediterte virksomheten. Departementet foreslo at det skal kreves delregnskap for hver tilskuddsordning institusjonen mottar støtte under. Forslaget innebar at institusjonene skal utarbeide og rapportere adskilte regnskaper for de ulike akkrediterte delene av virksomheten og for den ikke-akkrediterte delen av virksomheten, og at delregnskapene skal presenteres som segmentinformasjon i note til årsregnskapet. Forslaget innebar plikt til å rapportere fullstendige delregnskaper som en del av det faste regnskapsavlegget. Videre ble det foreslått hjemmel til å fastsette nærmere krav til regnskapet i forskrift.

6.4 Høringsinstansenes syn

Det er 22 høringsinstanser som har innspill til forslaget om økonomisk skille. 18 høringsinstanser foretrekker at økonomisk skille innføres ved krav om regnskapsmessig skille mellom ulike deler av virksomheten. Blant disse er NHO Luftfart, Virke, Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF), Abelia, Forum for fagskoler, Næringslivets hovedorganisasjon (NHO), Norsk studentorganisasjon (NSO), NOKUT, Dronning Mauds Minne Høgskole for barnehagelærerutdanning (DMMH), Folkeuniversitetet, Noroff Education og Studieforbundet AOF.

Fire høringsinstanser mener forslaget om eget rettssubjekt for NOKUT-akkreditert virksomhet er best egnet til å ivareta kravet om at midlene benyttes til formålet. Disse er Lånekassen, Forum for kunstfaglig utdanning, Norske fag- og friskolers landsforening (NFFL) og VID vitenskapelige høgskole.

Høringsinstansene fra ABN-konsernet er blant instansene som mener det ikke bør stilles krav om eget rettssubjekt. Disse mener videre at man ikke skal gå lengre med å gi informasjon om virksomheten i årsregnskapet enn det som følger av selskapslovgivningen, og skriver:

«Delregnskapene skal være underbygget av dokumentasjon og nøkler anvendt for fordeling av kostnader ulike aktiviteter imellom. Utfyllende informasjon på et mer overordnet nivå bør heller være en del av rapportering til departementet, og underdokumentasjon kan heller fremlegges departementet på forespørsel.»

NOKUT mener det er hensiktsmessig å kreve økonomisk skille gjennom regnskapskrav fremfor krav om eget rettssubjekt:

«Problemstillingen om tillatt virksomhet i samme rettssubjekt er særlig viktig i fagskolesammenheng. NOKUT har forståelse for at det kan være formålstjenlig å stille krav om at utdanningsvirksomheten med NOKUT-akkrediterte utdanninger skal skje i eget rettssubjekt. Tidligere har det blitt lagt til grunn at tilbydere av fagskoleutdanning kan ha en slik nær tilknytning til bedrifter at det er lite hensiktsmessig å skille ut fagskoleutdanningen som eget rettssubjekt. […]

En betydelig andel av de private høyskolene – og i særlig grad de akkrediterte – driver i dag kursvirksomhet i form av etterutdanning i tillegg til akkrediterte studie- og utdanningstilbud, og det er viktig at denne virksomheten ikke reduseres på bakgrunn mulige endringer.»

Folkeuniversitetet, Virke, NHO, Abelia, Noroff Education og Forum for fagskoler viser til vurderinger knyttet til kvalitetsarbeid og synergieffekter fra ekspertgruppen ledet av Marianne Andreassen. Virke skriver:

«Virke anbefaler at det ikke stilles krav om at godkjente utdanningstilbud må drives i eget rettssubjekt. Et slikt krav vil, slik ekspertgruppen også konkluderer med, være lite hensiktsmessig ut fra behovet for å kunne oppnå stordriftsfordeler og oppnå synergieffekter av vesentlig betydning for å kunne gi studentene et godt undervisningstilbud av høy faglig kvalitet. Krav om skille vil også kunne medføre redusert samlet studenttilbud knyttet til eksempelvis utvikling av nye studietilbud og etablering av støttetjenester av både utdannings- og studievelferdsmessig karakter.»

NHO Luftfart tar utgangspunkt i pilotutdanninger, og peker på at krav om eget rettssubjekt vil få særlige innvirkninger på disse utdanningene:

«NHO Luftfart har ingen innvendinger mot forslag til krav om organiseringer som aksjeselskap. Det vil imidlertid være problematisk for våre medlemsbedrifter dersom det i tillegg stilles krav om at utdanningsaktivitet som ikke er en del av fagskolen skal skilles ut i eget aksjeselskap. Dette vil i så fall for skolene medføre krav til et dobbelt sett med godkjenninger fra Luftfartstilsynet. Denne typen godkjenninger er både kostnads- og ressurskrevende å få. Det kan i forbindelse med dette opplyses om at det fra luftfartsmyndighetenes side ikke tillates at godkjent personell som skolesjef samt en del andre nøkkelstillinger innehar stillinger i mer enn en organisasjon. Dette er regulert gjennom totalharmonerende EU-regelverk.»

VID vitenskapelige høgskole er blant høringsinstansene som støtter forslaget om eget rettssubjekt. VID mener at hensynet til kvalitetsarbeidet ikke taler imot et krav om eget rettssubjekt:

«VID anbefaler at det stilles krav om at den NOKUT-akkrediterte delen av virksomheten må drives i eget rettssubjekt. Det tilsvarer kravet om organisasjonsform. VID ser at et slikt krav vil kunne øke de samlede kostnadene, men at det vil skape en ryddighet og tydelighet som veier tyngre. Denne ryddigheten og tydeligheten med hensyn til hvilke tilskudd og ressurser, eller «pengestrømmer», brukes til, vil også være større enn hvis det kun stilles krav om delregnskap for de ulike delene av virksomheten. VID mener dette ikke går på bekostning av muligheter for å oppnå stordriftsfordeler og synergieffekter.»

6.5 Departementets vurderinger

For at mangelfull etterlevelse av krav til bruk av tilskudd og egenbetaling skal kunne avdekkes og håndheves, er det viktig at det stilles krav til at institusjonene dokumenterer sine disposisjoner. En sentral del av dette er at institusjonene sørger for å holde den akkrediterte utdanningsvirksomheten økonomisk adskilt fra annen virksomhet. Hvilken virksomhet som utgjør den akkrediterte utdanningsvirksomheten, sammenfaller med skillet mellom hvilke aktiviteter tilskudd og egenbetaling kan benyttes til.

Statens økonomireglement og EØS-reglene om offentlig støtte stiller som en forutsetning at midlene skal brukes til den akkrediterte utdanningen. Det kreves et økonomisk skille for å sikre at tilskudd blir benyttet til den akkrediterte aktiviteten. ESA3 har gitt uttrykk for at virksomhet som driver aktivitet som mottar offentlig støtte, helst skal organisere virksomheten i eget rettssubjekt. ESA har også godkjent at et tilstrekkelig regnskapsmessig skille kan ivareta kravet om økonomisk skille. På bakgrunn av forslag til regulering om hvordan egenbetaling skal benyttes i drift, jf. kapittel 5, er det et tilsvarende behov for økonomisk skille mellom akkreditert og annen virksomhet for institusjoner som ikke mottar tilskudd.

Et krav om eget rettssubjekt for den akkrediterte utdanningsvirksomheten gir en klarere avgrensning mellom tilskuddsmidler og egenbetaling. Departementet mener dette alternativet kan innebære en større sikkerhet for at midlene kommer studentene til gode, og det legger til rette for at tilsyn kan utføres på en effektiv måte. Forslaget møter likevel motstand i høringen. En innvending er at kravet legger sterkere begrensninger på effektivitet og synergier med annen virksomhet, enn det alternative forslaget. Flere peker på at det vil kunne påvirke det helhetlige kvalitetsarbeidet dersom det kreves eget rettssubjekt for den akkrediterte delen.

NOKUT er blant høringsinstansene som har lagt vekt på hensynet til kvalitet i utdanningen. NOKUT mener det ikke må legges unødvendige begrensninger på virksomhetens handlefrihet, for eksempel knyttet til områder som etterutdanning, bidrag til innovasjon og verdiskapning og forskningsaktivitet. Departementets forslag i kapittel 5 innebærer at tilskudd og egenbetaling kan benyttes innenfor formålet til den akkrediterte utdanningen, og også til virksomhet som faller innenfor universitets- og høyskolelovens og fagskolelovens formålsbestemmelser. I høringen ble det lagt til grunn at det er lovlig å bruke midler på aktiviteter som faller innenfor formålet. Også andre høringsinnspill synes å legge til grunn en noe smalere forståelse av hva midler kan benyttes til i drift enn det som ble beskrevet i høringen.

Det vil likevel være aktiviteter med tilknytning til utdanningen som vil kunne falle utenfor formålet til akkrediteringen og formålsbestemmelsene til sektorlovene. Eksempler kan være kursvirksomhet og oppdragsforskning og formidling med liten sammenheng for øvrig med det akkrediterte utdanningstilbudet. Departementet ser at det er mulighet for at virksomhetenes helhetlige kvalitetsarbeid kan påvirkes dersom det kreves at denne virksomheten holdes utenfor rettssubjektet, selv om det er krevende å forutse den fulle effekten av dette. Samtidig er det uheldig at aktiviteter som departementet ønsker at virksomheten skal drive med, må legges i eget rettssubjekt. Det vil innebære at det stilles strengere krav til private virksomheter enn til statlige.

Departementet mener at den administrative byrden ved de ulike alternativene bør vurderes. Tydelige skiller mellom aktivitet midlene lovlig kan benyttes til og annen aktivitet er av særlig betydning for et effektivt tilsyn. Dersom kravet til økonomisk skille ivaretas gjennom regnskapsmessig skille internt mellom delvirksomheter kan det innebære noen utfordringer sett fra et kontrollperspektiv. Det vil kunne være krevende å vurdere inntekts- og kostnadsfordeling mellom avdelinger internt i en virksomhet. Tilsvarende gjelder med hensyn til å vurdere den interne fordelingen av eiendeler, egenkapital og gjeld i balansen over tid mellom interne delvirksomheter. Identifikasjon av hvor midlene stammer fra er helt sentralt i forbindelse med virksomhetens løpende drift, samt ved opphør, konkurs, fisjon osv.

Innspillene i høringsrunden viser at flertallet mener krav om et regnskapsmessig skille vil være mindre byrdefullt enn krav til separate rettssubjekter. Det antas at organisering i eget rettssubjekt er en mindre utfordring for større institusjoner som allerede har flere rettssubjekter for ulike deler av virksomheten. For mindre virksomheter ser departementet at dette kan bli en noe større administrativ belastning. NHO Luftfart peker videre på reguleringer i luftfartsregelverket som vil komme i konflikt med et krav om eget rettssubjekt, og skape særlige administrative byrder for disse utdanningene.

Tilskuddsbrevet stiller i dag krav til regnskapsmessig skille når det drives annen virksomhet i akkreditert rettssubjekt. Dette er derfor i seg selv ikke et nytt krav, men langt på vei en lovfesting av eksisterende krav. Det har imidlertid vist seg å være krevende for virksomhetene å oppfylle de konkrete pliktene knyttet til regnskapsføring som følger av kravet i tilskuddsbrevet uten at disse presiseres nærmere. Dersom krav om økonomisk skille gjennom regnskap videreføres, må kravene skjerpes og presiseres, slik at regnskapene gir tilstrekkelig informasjon til at tilsynsmyndigheten kan kontrollere at institusjonens bruk av tilskudd og egenbetaling er i tråd med regelverket. I praksis kan dette innebære at forskjellen i administrativ byrde mellom internt regnskapsmessig skille og eget rettssubjekt blir vesentlig mindre for virksomhetene enn enkelte høringsinstanser har lagt til grunn.

Departementet vil ikke foreslå krav om eget rettssubjekt på dette tidspunkt. Krav om økonomisk skille mellom akkreditert og annen virksomhet vil etter departementets forslag kunne gjennomføres ved å organisere virksomhet i eget rettssubjekt, eller gjennom regnskapsmessig skille. Den enkelte tilbyder vil selv kunne velge det alternativet som er minst administrativt og økonomisk byrdefullt. De omfattende og strenge kravene som nødvendigvis må stilles ved et krav om regnskapsmessig skille vil kunne tilsi at det vil være mer effektivt å organisere utdanning i eget rettssubjekt. Basert på erfaringene med det nye regelverket og erfaringer fra tilsyn og kontrollvirksomhet, mener departementet at et krav om at akkreditert utdanning drives i eget rettssubjekt bør vurderes på et senere tidspunkt.

Et krav til regnskapsmessig skille vil innebære at det løpende skal føres separate regnskap for delvirksomheten etter ordinære regnskapsprinsipper, herunder fullt resultat- og balanseregnskap. Dette forutsetter at delvirksomheten har en åpningsbalanse. Departementet presiserer at et regnskapsmessig skille er noe annet enn en kalkyle. Et regnskapsmessig skille innebærer at regnskapstransaksjoner skal posteres løpende og direkte på delvirksomheten. Fordelingsnøkler skal benyttes i minst mulig grad. I den grad det må benyttes fordelingsnøkler for enkelte regnskapsposteringer, skal fordelingsnøklene være relevante og transparente. Departementet mener delregnskapet skal fremstilles i en egen note og således være en del av virksomhetens offisielle årsregnskap.

Enkelte høringsinstanser mener det ikke skal innføres flere krav til regnskapet enn det som følger av aksjeloven og stiftelsesloven. Departementet viser til at det er behov for egne regnskapskrav som er egnet til å synliggjøre at tilskudd og egenbetaling er benyttet i tråd med kravene i sektorlovgivningen. Den alminnelige lovgivning ivaretar ikke de særlige hensynene om å sikre rett bruk av tilskudd og egenbetaling. Dersom virksomheten velger å dokumentere det økonomiske skillet gjennom regnskapene, vil dette innebære at det stilles særlige krav til regnskapsføringen og dokumentasjonen av denne. Departementet mener det bør opprettholdes et krav om økonomisk skille for hver tilskuddsordning og for akkreditert virksomhet som mottar og ikke mottar tilskudd.

Departementet opprettholder forslaget om at kravene til regnskapet kan presiseres i forskrift. Departementet ser et behov for at kravene til oppsettet av et delregnskap må presiseres i forskrift, og det kan også være aktuelt å regulere kravet til revisjon i forskrift. Bestemmelser som fastsettes i forskrift vil omfatte krav til dokumentasjon av økonomiske og regnskapsmessige forhold, som følger opp reguleringer av lovlig disponering av tilskudd og egenbetaling.4

Departementet viser til lovforslaget til universitets- og høyskoleloven § 8-7 andre og fjerde ledd og fagskoleloven § 19 andre og fjerde ledd.