2 Bakgrunn for lovforslagene

2.1 Innledning

Private høyskoler og fagskoler spiller en viktig rolle i det norske utdanningssystemet. Institusjonene bidrar til å utdanne kandidater med relevant kompetanse gjennom utvikling av utdanninger som er av stor betydning for samfunns- og arbeidsliv. Private institusjoner utfyller det offentlige utdanningstilbudet på viktige områder for det norske velferdssamfunnet. Private utdanningsinstitusjoner skaper valgfrihet og alternativer. Departementet legger til grunn at private tilbydere i både høyskole- og fagskolesektoren er seriøse og profesjonelle aktører som tilbyr studentene faglig relevant utdanning av høy kvalitet.

Innenfor høyere utdanning har utdanningsinstitusjonene, som en del av den akademiske friheten, rett til å utforme sitt eget faglige og verdimessige grunnlag. Private utdanningsinstitusjoner har ofte et grunnlag for sin virksomhet basert i et alternativt pedagogisk ståsted eller et religiøst verdigrunnlag. De private utdanningsinstitusjonene er underlagt de samme faglige krav som offentlige institusjoner.

Dagens regelverk for private høyskoler og fagskoler er etter departementets vurdering ikke oppdatert og tilstrekkelig informativt om de reelle krav og forventninger som hviler på disse virksomhetene. Dette bidrar ikke til forutsigbarhet for institusjonene selv, for studentene som deltar i utdanningstilbudene eller for departementet som tilskuddsgiver og tilsynsmyndighet. Departementet ser behov for å tydeligere regulere enkelte sider av virksomheten. Hensikten med lovforslagene er å støtte opp om arbeidet med å styrke kvaliteten i utdanningstilbudene, og å bidra til at institusjonene drives profesjonelt og innenfor forutsigbare og ryddige rammer. Departementet ønsker å legge til rette for solid drift, klare ansvarsforhold og åpenhet om virksomhetenes økonomi og aktiviteter.

Kunnskapsdepartementet har et overordnet sektoransvar for utdanninger som er godkjent eller akkreditert som fagskoleutdanning eller høyere utdanning av Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT).1 Private tilbydere er en del av det samlede nasjonale utdanningstilbudet gjennom den offentlige godkjenningen eller akkrediteringen av utdanningen.2 De mottar betydelig offentlig støtte gjennom tilskudd fra staten eller fylkeskommunen. Studenter ved akkrediterte høyskole- og fagskoletilbud har rett til utdanningsstøtte fra Statens Lånekasse for Utdanning (Lånekassen). De private utdanningsinstitusjonene kan derfor etter departementets mening ikke vurderes og forvaltes etter den alminnelige selskapslovgivningen og andre privatrettslige regler alene. Samfunnsoppdraget til institusjonene og den offentlige finansieringen gjør det nødvendig med en særlig oppfølging av de private tilbyderne, både når det gjelder innhold og omfang av studietilbud og når det gjelder bruk av offentlige midler.

At de private høyskolene og fagskolene har et viktig samfunnsmandat, kommer tydelig til uttrykk blant annet ved at de, på samme måte som de offentlige utdanningsinstitusjonene, er omfattet av departementets fire overordnede sektormål som er felles for høyere utdanning, fagskoleutdanning og forskning, jf. Prop. 1 S (2016–2017):

• Høy kvalitet i utdanning og forskning

• Forskning og utdanning for velferd, verdiskapning og omstilling

• God tilgang til utdanning

• Effektiv, mangfoldig og solid høyere utdanningssektor og forskningssystem

All akkreditert høyere utdanning og godkjent fagskoleutdanning må etter departementets vurdering regnes som et offentlig velferdsgode. En rekke private høyskoler og fagskoler mottar offentlig tilskudd til utdanningsvirksomheten, og alle private institusjoner kan, til forskjell fra offentlige utdanningsinstitusjoner, ta egenbetaling av studentene.

For privat utdanning som mottar statlig tilskudd, har departementet et særlig ansvar for å påse at midlene benyttes i tråd med de lovbestemte forutsetningene og Stortingets vedtak. Tilskuddene skal bidra til at institusjonene tilbyr studentene utdanning av høy kvalitet, i tråd med akkrediteringen, formålene i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven, sektormålene og samfunnsmandatet for øvrig. Dette tilsier en tydelig regulering som sikrer at tilskudd blir benyttet i tråd med Stortingets bevilgning. Private høyskoler og fagskoler som ikke mottar tilskudd, har på samme måte som institusjoner som mottar tilskudd, anledning til å ta egenbetaling fra studentene for utdanningen. Gjennom NOKUTs akkreditering og fordelene som følger med denne, har departementet tilsvarende et behov for å påse at disse virksomhetene drives i profesjonelle former og i tråd med regelverket.

Departementet ønsker et regelverk som på en god måte ivaretar samfunnets interesse i å sikre at midlene benyttes i tråd med formålet, og samtidig ikke pålegger institusjonene uforholdsmessige og ressurskrevende plikter. Departementet vektlegger hensynet til at det skal kunne føres en effektiv og tilstrekkelig kontroll med at tilskudd og egenbetaling benyttes i tråd med de til enhver tid gjeldende reguleringene. Departementet mener de foreslåtte endringene vil gi bedre forutsetninger for å føre en mer effektiv og målrettet kontroll og tilsyn med at midlene er benyttet i tråd med forutsetningene, og at driften for øvrig er i tråd med regelverket.

Departementet har i 2016 etablert en tilsynsenhet som skal sikre bedre oppfølging og kontroll med at regelverket følges. Departementet vil i 2017 arbeide med å utarbeide forslag til forskrifter til de foreslåtte lovbestemmelsene. Departementet vil også vurdere fremtidig organisering av tilsynet med private høyskoler og fagskoler.

Regjeringen har tatt flere initiativ for å bidra til å styrke kvaliteten i høyere utdanning og fagskoleutdanning. Regjeringen la frem en strukturreform for høyere utdanning i Meld. St. 18 (2014–2015) Konsentrasjon for kvalitet. Det er gjennomført en rekke sammenslåinger av universiteter og høyskoler de siste årene. Antall universiteter og statlige høyskoler vil reduseres fra 33 i 2015 til 21 fra 1. januar 2017. Antallet private høyskoler med statstilskudd reduseres fra 21 i 2015 til 17 fra januar 2017. Også for private institusjoner har det dermed skjedd endringer i institusjonslandskapet. Det vil i 2017 bli lagt frem en stortingsmelding om kvalitet i høyere utdanning. Departementet vil videre foreta en gjennomgang av tilskuddsordningen for private høyskoler og vurdere kriteriene for tilskudd til nye akkrediterte private høyskoletilbud.

Regjeringen ønsker å legge til rette for fagskoleutdanning av god kvalitet som er tilpasset arbeidslivets behov. Regjeringen la 2. desember 2016 fram en egen stortingsmelding om fagskoleutdanning, Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden. Meldingen behandler blant annet fagskolenes styring, organisering og finansiering, fagskolestudentenes vei gjennom utdanningen, de ansattes kompetanse og samspillet mellom fagskolene og arbeidslivet. Meldingen skal legge til rette for kvalitetsutvikling i fagskolen og vekst i søkningen til denne utdanningen.

2.2 Ekspertgrupperapport – Private høyskoler og fagskoler i samfunnets tjeneste

Som vist til, er dagens regulering av tilskudd og egenbetaling overordnet, og på enkelte områder uklar. På denne bakgrunn satt regjeringen Stoltenberg II ned en ekspertgruppe høsten 2013, ledet av Marianne Andreassen, for å utrede regelverket om tilskudd og egenbetaling for private høyskoler og fagskoler. Da regjeringen Solberg tiltrådte høsten 2013, ble arbeidet til ekspertgruppen besluttet videreført. Ekspertgruppens mandat inkluderte blant annet å klargjøre innholdet i bestemmelsene i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven om at tilskudd og egenbetaling skal komme studentene til gode, utrede behovet for presiseringer for å sikre dette formålet, å klargjøre departementets tilsynsansvar og foreslå eventuelle endringer for å sikre en hensiktsmessig gjennomføring av tilsyn.

Ekspertgruppen leverte sin rapport Private høyskoler og fagskoler i samfunnets tjeneste i desember 2014. Ekspertgruppens anbefalinger tok særlig utgangspunkt i hensynet til å ivareta studenten, legge til rette for arbeidet med kvalitet i utdanningen, hensynet til virksomhetens økonomiforvaltning som grunnlag for stabil drift og hensynet til et effektivt og ubyråkratisk regelverk som grunnlag for kontroll og tilsyn. Ekspertgruppen pekte på at forslagene innebærer en tydeligere og strengere økonomisk regulering av private høyskoler og fagskoler og et mer helhetlig tilsyn.

Ekspertgruppen foreslo blant annet å presisere vilkåret om at tilskudd og egenbetaling skal komme studentene til gode. Det ble foreslått presiseringer både av hva vilkåret innebærer for disponering i drift og for disponering av positivt årsresultat som utdeling. Ekspertgruppen mente det fortsatt skal være anledning til å drive NOKUT-akkreditert utdanning og annen virksomhet i samme rettssubjekt. Det ble foreslått å innføre et økonomisk skille mellom den NOKUT-akkrediterte aktiviteten og annen aktivitet gjennom krav om segmentregnskap. Ekspertgruppen foreslo videre reguleringer av blant annet avvikling, styrets ansvar, verdioverføring i drift, salg, fusjon og fisjon, og handel med nærstående. Forslagene omfattet videre presiseringer av tilsynsansvaret, reguleringer av plikt til å rapportere dokumentasjon, krav til regnskapet, virkemidler ved tilsynet og reguleringer om reaksjoner ved brudd på regelverket.

Ekspertgruppen sto samlet bak forslagene i sin rapport, med unntak av forslaget til utdelingsreguleringer for private høyskoler og fagskoler som ikke mottar statlig tilskudd. Tre medlemmer, inkludert ekspertgruppens leder, foreslo et utdelingsforbud fra den akkrediterte delen av virksomheten, men anledning til å foreta utdelinger fra annen virksomhet som drives i samme rettssubjekt. De tre øvrige medlemmene foreslo at det ikke oppstilles utdelingsbegrensinger på virksomhet som ikke mottar offentlig tilskudd, bortsett fra at utdelingene ikke kan bringe bokført egenkapital lavere enn 20 prosent av eiendelene i selskapet.

Ekspertgruppens rapport ble sendt på høring 24. mars 2015. Departementet mottok 28 høringssvar. En stor andel av høringsinstansene støttet intensjonen med arbeidet, og fremhevet at det er positivt for sektoren at regelverket tydeliggjøres. En stor andel høringsinstanser støttet også helt eller i all hovedsak ekspertgruppens forslag til reguleringer.

2.3 Om private høyskoler og fagskoler

2.3.1 Private høyskoler

Lov 1. april 2005 nr. 15 om universiteter og høyskoler med tilhørende forskrifter regulerer både statlige og private universiteter og høyskoler. I 2015 var det 26 private høyskoler med akkrediterte studietilbud. Tre av disse var akkreditert som vitenskapelig høyskoler og syv hadde akkreditering som høyskoler. 21 private høyskoler mottok tilskudd fra departementet. Ved de private høyskolene som mottok tilskudd, var det høsten 2015 registrert 36 044 studenter av totalt 260 5473 registrerte studenter i høyere utdanning i Norge samlet.4

Akkreditering

For å kunne tilby høyere utdanning i Norge, må utdanningstilbudene være akkreditert av NOKUT. Privat utdanning som ikke er akkreditert av NOKUT er ikke regulert av universitets- og høyskoleloven, og kan heller ikke kalle seg høyskole, vitenskapelig høyskole eller universitet eller tildele akademiske grader som er beskyttet etter loven. En student ved en akkreditert utdanning får studiepoeng for gjennomført utdanning, som gir grunnlag for rettigheter i Lånekassen.

Akkreditering av studietilbud er regulert i universitets- og høyskoleloven § 3-1. Der er akkreditering definert som en «faglig bedømming av om en høyere utdanningsinstitusjon og de studier denne tilbyr, fyller et gitt sett av standarder». Private høyskoler kan få institusjonsakkreditering som høyskoler, vitenskapelig høyskole eller universitet, eller de kan ha akkrediterte studietilbud. En forutsetning for akkreditering er at kravene i universitets- og høyskoleloven er oppfylt. I tillegg reguleres akkreditering av departementets studiekvalitetsforskrift5 og av NOKUTs studietilsynsforskrift.6

Tilskudd

For at en privat høyskole skal motta tilskudd, er det et grunnleggende vilkår at høyskolen er akkreditert, enten med institusjonsakkreditering eller med akkreditert studietilbud. I universitets- og høyskoleloven § 8-3 første ledd heter det om muligheten til å motta statstilskudd:

«Private universiteter og høyskoler som tilfredsstiller de krav som oppstilles i denne lov, kan etter søknad til Kongen kjennes berettiget til statstilskudd til dekning av driftskostnader for utdanninger som er akkreditert av NOKUT.»

Tilskuddet til private høyskoler foreslås i det årlige statsbudsjett. Stortingets vedtak blir fulgt opp gjennom departementets tilskuddsbrev, der tilskuddet til den enkelte private høyskole fremkommer. I tråd med økonomiregelverket fastsetter tilskuddsbrevet vilkår og forutsetninger satt av departementet, som mottakerne aksepterer ved å ta i bruk midlene.

Egenbetaling

Universitets- og høyskoleloven § 7-1 regulerer egenbetaling fra studentene ved statlige og private høyskoler. Med hjemmel i § 7-1 tredje ledd har departementet fastsatt forskrift om egenbetaling ved universiteter og høyskoler. I forskriften § 4-1 er det fastsatt følgende om egenbetaling ved private høyskoler:

«Private institusjoner kan ta egenbetaling fra studenter. Egenbetaling fra studentene skal komme studentene til gode. Beregningsgrunnlaget for egenbetalingen kan ta utgangspunkt i virksomheten som helhet over tid.»

Det er ikke fastsatt reguleringer om størrelsen på egenbetaling de private høyskolene kan ta fra studentene. Bestemmelsens tredje punktum innebærer at de private høyskolene ikke er forpliktet til å beregne egenbetaling ut fra reelle kostnader per år eller semester, men at egenbetalingen kan beregnes ut fra virksomhetens drift over tid.

2.3.2 Private fagskoler

Lov 20. juni 2003 nr. 56 om fagskoleutdanning med tilhørende forskrifter regulerer både offentlige og private fagskoler. For å tilby fagskoleutdanning kreves det at utdanningen er godkjent av NOKUT. Godkjenningen gir anledning til å bruke den lovbeskyttede betegnelsen fagskole. Godkjenningen, som tilsvarer akkreditering for universiteter og høyskoler, er en offentlig bekreftelse på at utdanningen blant annet tilfredsstiller fastsatte krav til kvalitet i utdanningen.

I 2015 var det totalt 94 fagskoler med godkjente fagskoleutdanninger i Norge. Av disse var 53 private. Om lag 7 400 studenter gikk på private fagskoler. Dette er om lag 48 prosent av det totale antallet studenter. To fagskoler har status som godkjente tilbydere.

Meld. St. 9 (2016–2017) Fagfolk for fremtiden ble lagt frem 2. desember 2016. Stortingsmeldingen følger opp NOU 2014: 14 Fagskolen – et attraktivt utdanningsvalg, og er en bred gjennomgang av fagskolefeltet. I denne stortingsmeldingen er også finansiering av privat fagskoleutdanning behandlet, og det legges frem forslag om en ny tilskuddsordning. Denne lovproposisjonen går ikke nærmere inn på forslagene som ligger i stortingsmeldingen. Omtalen i det videre legger til grunn de finansieringsordninger som eksisterer i dag.

Departementet viser til at Stortinget har vedtatt endringer i fagskoleloven siden forslagene som behandles her ble sendt på høring.7 Dette innebærer at bestemmelsene det vises til i behandlingen av gjeldende rett ikke nødvendigvis tilsvarer henvisningene til lovbestemmelsene i høringsnotatet.

Godkjenning

For å få en utdanning godkjent som fagskoleutdanningen kreves det at utdanningen faller inn under definisjonen i fagskolelovens § 1 og fyller øvrige vilkår fastsatt i eller i medhold av loven, jf. fagskoleloven § 2. Det er NOKUT som godkjenner fagskoleutdanning, jf. § 2 tredje ledd. Godkjenning av fagskoleutdanning reguleres også av studiekvalitetsforskriften og av NOKUTs fagskoletilsynsforskrift.8 En tilbyder av fagskoleutdanning kan på bestemte vilkår bli godkjent tilbyder, som innebærer at fagskolen har fullmakt til selv å opprette og legge ned fagskoleutdanninger innen avgrensede fagområder uten å måtte søke NOKUT om godkjenning av det enkelte studietilbudet, jf. fagskoleloven § 2 andre ledd.

Tilskudd

Fagskoleloven § 15 fastsetter at tilbydere av godkjent fagskoleutdanning kan søke fylkeskommunen om offentlig tilskudd. Det er imidlertid flere tilskuddsordninger for godkjent fagskoleutdanning enn det som framgår av loven. Det er i dag tre offentlige finansieringskanaler for private fagskoler: fylkeskommunene, Kunnskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet.

I 2016 var det 14 fagskoler som mottok tilskudd fra Kunnskapsdepartementet. Hvilke fagskoler som får tilskudd fra Kunnskapsdepartementet vedtas av Stortinget i forbindelse med behandlingen av statsbudsjettet. I det årlige tilskuddsbrevet fremgår det at fagskolene kan sende søknad til departementet om videreføring av tilskudd.

Også Helse- og omsorgsdepartementet gir tilskudd til fagskoleutdanninger innenfor helse- og oppvekstfag via Helsedirektoratet og fylkeskommunene. Dette var i utgangspunktet en overgangsordning som skulle vare ut 2015, da ordningen skulle overføres til fylkeskommunene.

Alle landets fylkeskommuner tilbyr fagskoleutdanning, enten i egen regi eller i samarbeid med en annen fylkeskommune. De private fagskolene som mottar offentlig støtte via fylkeskommunene er en del av egenkontrollsystemet til fylkeskommunene. Disse private fagskolene er omfattet av de vilkår som ligger til grunn for tildeling av tilskudd fra fylkeskommunene. De er også underlagt fagskolelovens krav til disponeringer av tilskudd og egenbetaling og øvrige bestemmelser i lov og forskrifter.

Egenbetaling

Private fagskolers adgang til å ta egenbetaling fra studentene reguleres i fagskoleloven § 16. Her heter det at tilbydere av fagskoleutdanning bare kan kreve egenbetaling fra studenter i den grad det ikke er forutsatt ved tildeling av offentlige tilskudd at utdanningen skal være gratis. Fra Kunnskapsdepartementet sin side er det ikke stilt slike vilkår ved tildeling av tilskudd.