4 Organisasjonsform

4.1 Gjeldende rett

Verken universitets- og høyskoleloven eller fagskoleloven stiller krav til hvilken organisasjonsform en tilbyder av privat høyere utdanning eller fagskoleutdanning skal ha. Det er imidlertid forutsatt i forarbeidene til fagskoleloven at enkeltpersonforetak ikke kan tilby fagskoleutdanning.1

Ved godkjenning av private høyskoler og fagskoler foretas det en konkret vurdering av om søkeren fyller kravene som stilles til tilbudet gjennom universitets- og høyskoleloven eller fagskoleloven. Både fagskoleloven og universitets- og høyskoleloven stiller for eksempel krav om at virksomheten har et styre.

Flertallet av tilbydere innen både høyskole- og fagskolesektoren er i dag organisert som aksjeselskap eller stiftelse. Det er kun én privat høyskole som har annen organisasjonsform, og denne er organisert som samvirkeforetak. Tre private fagskoler som mottar tilskudd er organisert som samvirkeforetak eller forening, mens to er organisert som studieforbund. I tillegg er det to private fagskoler som ikke mottar tilskudd som er organisert som noe annet enn aksjeselskap eller stiftelse.

4.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo at private tilbydere av høyere utdanning eller fagskoleutdanning skal være organisert som aksjeselskap etter lov om aksjeselskap eller stiftelse etter lov om stiftelser. Det sentrale hensynet bak departementets forslag var behovet for en enhetlig og tydelig regulering av den økonomiske og administrative driften. Reguleringene i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven kan dermed bygge på et felles sett med reguleringer som vil gjelde etter aksjeloven eller stiftelsesloven.

Departementet viste til at aksjeloven blant annet har bestemmelser om skriftlighet ved konserninterne transaksjoner, styreredegjørelse for avtaler eller transaksjoner med aksjeeiere eller styremedlemmer, og krav til møtebehandling eller skriftlighet ved styrets behandling av saker. Departementet viste videre til reglene om regnskapsplikt, regulering av fisjon og fusjon mv. Tilsvarende regler følger også av stiftelsesloven.

Departementet argumenterte i høringsnotatet for at organisering som aksjeselskap eller stiftelse langt på vei vil legge til rette for åpenhet om virksomhetenes økonomiske og organisatoriske forhold, og dermed for tilsyn og kontroll med virksomhetene. Departementet la vekt på behovet for at de private tilbyderne driver solid og langsiktig, og viste til at organisering som aksjeselskap eller stiftelse vil kunne bidra til dette. Formålet med forslagene til lovendringer er blant annet et enklere og mer oversiktlig regelverk, og departementet la til grunn at et krav til organisasjonsform vil kunne bidra til dette. Departementet viste til at eventuelle overgangsordninger vil måtte vurderes i lys av høringen.

4.3 Høringsinstansenes syn

Det er 26 høringsinstanser som har merknader til forslaget. 21 av disse støtter i hovedsak forslaget, mens fem er imot forslaget. De fem som er imot er Studieforbundet AOF, studieforbundet Folkeuniversitetet, Kristne Friskolers Forbund, Voksenopplæringsforbundet (VOFO), og Landsorganisasjonen i Norge (LO).2 Abelia og Forum for Fagskoler uttaler at de støtter forslaget om krav til organisasjonsform, men mener samtidig at studieforbund er en egnet organisasjonsform som bør utredes nærmere.

VID vitenskapelige høgskole støtter forslaget og viser til at organisering som enten aksjeselskap eller stiftelse gir den nødvendige transparens, kontroll- og tilsynsmulighet.

Høringsinstansene fra Anthon B Nilsen-konsernet3 (ABN) uttaler følgende:

«Vi støtter departementets forslag om at private universiteter, høyskoler og fagskoler skal være organisert som enten aksjeselskap eller stiftelse. Disse organisasjonsformene vil gi en god ramme for organisering og gjennomføring av virksomhetsstyring, og de utløser utfyllende samspill med annen lovgivning.»

Høringsinstansene fra ABN-konsernet viser i sin begrunnelse til at langsiktig og profesjonell drift av tilbudene er viktig, samtidig som eier kan avgrense sitt personlige ansvar og få avkastning på investert kapital.

Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen (NOKUT) skriver i sitt høringssvar:

«En god og ryddig organisering av virksomheten er en forutsetning for å kunne skape en god organisasjon som sørger for kvalitet i utdanningen. Slik situasjonen er i dag er det stor variasjon i måten de private fagskolene og høyskolene organiserer seg på, og det finnes enkelte organisasjonsformer som er lite egnet for å fremme kvalitet. Særlig er en del av fagskolene i dag preget av for små og fragmenterte miljøer samt for lite profesjonell styring og ledelse, og det er et tydelig behov for kvalitetsheving i sektoren.»

Enkelte av de høringsinstansene som støtter forslaget, gjør det med forbehold om gode overgangsordninger. Hovedorganisasjonen Virke mener dette, og også at departementet bør utarbeide en kompensasjonsmodell som innebærer at de direkte økonomiske kostnadene knyttet til forslaget ikke belastes virksomhetene. Også Det teologiske Menighetsfakultet peker på de økonomiske konsekvensene ved omorganisering og uttaler i sitt høringssvar at

«[v]i vil videre bemerke at institusjoner som endrer organisasjonsform som følge av denne prosessen, må få slippe å betale dokumentavgifter o.l., så sant endring av eierskap kun skyldes kravet om nytt organisasjonsnummer.»

Studieforbundene AOF og Folkeuniversitetet støtter ikke forslagene, og uttaler i sitt felles høringssvar at de

«[m]ener at studieforbund som organisasjonsform ivaretar de hensyn som departementet påpeker, og at denne organisasjonsformen fortsatt må tillates.»

De to studieforbundene viser til at studieforbundene er ideelle og selveiende organisasjoner, som skal være demokratisk oppbygd og regionalt forankret. Studieforbundene peker på at det er tradisjon for å tilby fagskoleutdanning gjennom studieforbund, og viser til at fagskoletilbudene som i dag er organisert i studieforbund dekker arbeidslivets kompetansebehov.

Voksenopplæringsforbundet uttaler, med henvisning til studieforbundene, at

«[v]i kan ikke se det er i samfunnets interesse å tvinge velfungerende ideelle organisasjoner til å endre til en mer kommersiell organisasjonsform.»

Tilsvarende formulering finnes også i høringsuttalelsene fra AOF og Folkeuniversitetet.

Organisasjon for norske fagskolestudenter (ONF) omtaler også studieforbund, og skriver at når det gjelder

«(…) å tillate fagskoler å være organisert som studieforbund, deler ONF departementets ståsted. ONF er opptatt av at de nye bestemmelsene skal gi en sikkerhet for studentene, og mener stiftelser og aksjeselskap er bedre egnet til dette, enn studieforbund. Et annet poeng er å skille fagskoleutdanning fra voksenopplæring og samle all fagskoleutdanning under regelverket til fagskoleloven. Fagskoleutdanning er ikke et supplement til formell utdanning, men en selvstendig og nødvendig del av det formelle utdanningssystemet i Norge. Fagskoleutdanning skal derfor tilbys primært i tråd med fagskolelovens formål, ikke voksenopplæringslovens formål».

Kristne Friskolers Forbund uttaler at

«[d]et må være frihet i valg av organisasjonsform for rettssubjektet. Vi oppfatter dette som en grunnleggende rettighet for privat virksomhet og kan ikke se at det er til hinder for at god regnskapsførsel og oversiktlig selskapsstruktur. Dersom det likevel legges til grunn at selskapsform skal begrenses, mener vi at forening vil kunne fungere like godt som stiftelse og aksjeselskap når spesifikke krav til selskapet legges i særlovgivningen.»

4.4 Departementets vurderinger

Private tilbydere av høyskole- og fagskoleutdanning har i dag frihet til å velge organisasjonsform. Departementet mener at det er gode grunner for å begrense hvilke organisasjonsformer tilbydere av høyere utdanning og fagskoleutdanning kan benytte.

Private tilbydere av utdanning er viktige bidragsytere til å øke befolkningens kompetanse, tilby utdanning i alle landsdeler og bidra til omstilling og innovasjon. NOKUTs akkreditering eller godkjenning innebærer et offentlig kvalitetsstempel på utdanningen som tilbys. Høyere utdanning og fagskoleutdanning skiller seg derfor fra alminnelig forretningsdrift. Departementet er opptatt av at private tilbydere av høyere utdanning eller fagskoleutdanning sikres gode vilkår, men også av at det offentlige sikres kontroll med de private aktørene i etterkant av akkrediterings- eller godkjenningsprosessen. Etter departementets vurdering vil krav om organisasjonsform blant annet gi økt mulighet for effektiv offentlig kontroll med de administrative og økonomiske sidene ved virksomheten. Mange private institusjoner får tilskudd fra det offentlige. Dette styrker behovet for ryddige og åpne økonomiske og administrative forhold.

Departementet foreslår at private tilbydere av høyere utdanning og fagskoleutdanning skal være organisert som enten aksjeselskap etter aksjeloven eller stiftelse etter stiftelsesloven. Et sentralt hensyn bak forslaget er behovet for en enhetlig regulering av den administrative og økonomiske driften til virksomheter som tilbyr NOKUT-akkreditert utdanning. Organisering som enten aksjeselskap eller stiftelse legger etter departementets syn til rette for åpenhet om virksomheten, kontroll med økonomien og gode muligheter for etterprøving av for eksempel transaksjoner med nærstående, fusjoner mv. Både aksjeselskaper og stiftelser er underlagt regnskapsplikt etter regnskapsloven, og dermed revisjonsplikt etter revisorloven.4 Samtidig vil adgang til å tilby høyere utdanning eller fagskoleutdanning gjennom enten aksjeselskap eller stiftelse til en viss grad ivareta aktørenes valgfrihet, fordi det kan velges mellom en eiermodell og en selveiende modell.

Både aksjeselskap og stiftelser er godt regulerte organisasjonsformer, som vil gi tilbyderne et godt grunnlag for å drive effektivt og ryddig og oppfylle øvrige krav i sektorlovene. Et eksempel på en uregulert organisasjonsform er foreninger. Foreninger reguleres i hovedsak av vedtektene, eventuelt supplert med generelle sammenslutningsrettslige prinsipper. Departementet mener stiftelser eller aksjeselskap er bedre egnet til utdanningsvirksomhet. Hensynet til et oversiktlig regelverk med klare ansvarsforhold taler for en begrensning i tillatt organisasjonsform. Dette legger også til rette for at en i stor grad kan bygge på synergi mellom det generelle lovverket og de to utdanningslovene.

For private høyskoler og fagskoler vil organisering som aksjeselskap eller stiftelse vil etter departementets syn legge til rette for god samhandling mellom tilbyderne og det offentlige, inkludert for departementets tilsyn og kontroll med virksomhetene. Aksjeloven har blant annet bestemmelser om skriftlighet ved konserninterne transaksjoner, styreredegjørelse for avtaler eller transaksjoner med aksjeeiere eller styremedlemmer. Aksjeloven stiller også krav til møtebehandling eller skriftlighet ved styrets behandling av saker. Tilsvarende regler, som gir grunnlag for kontroll og tilsyn, følger også av stiftelsesloven.

Utdanningsinstitusjonene selv, det offentlige og studentene er opptatt av en privat utdanningssektor som driver solid og langsiktig, nyter tillit hos relevante aktører og bidrar til å oppnå målene for høyere utdanning og fagskoleutdanning. Organisering som aksjeselskap eller stiftelse danner etter departementets syn et godt utgangspunkt for solid og langsiktig drift av utdanningstilbudene. For eksempel stiller aksjeloven og stiftelsesloven krav om en overordnet forsvarlig forvaltning av kapitalen. Aksjeloven pålegger videre styret en handleplikt dersom egenkapitalen er lavere enn forsvarlig eller mindre enn halvparten av selskapets aksjekapital, altså en plikt til å handle der grunnlaget for videre drift er usikkert. Departementet legger til grunn at dette er en viktig sikkerhetsventil som bør gjelde for alle private tilbydere av fagskoleutdanning og høyskoleutdanning.

Både aksjeloven og stiftelsesloven krever at virksomheten skal ha et styre, og regulerer en rekke sider av styrets ansvar og plikter. Også universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven krever at utdanningsinstitusjonene ledes av et styre, og regulerer enkelte sider av styrets plikter og oppgaver. I lys av forslaget her, ser departementet at det er behov for noe klargjøring av de aktuelle lovenes reguleringer om styret. Dette omtales nærmere i kapittel 10.

Departementets forslag innebærer at utenlandske selskaper eller Norskregistrerte utenlandske foretak (NUF) ikke kan tilby fagskoleutdanning eller høyere utdanning i Norge. Hensynet til tilbydernes, studentenes og departementets behov for et tydelig rammeverk veier etter departementets vurdering tyngre enn hensynet til at utenlandske selskaper eller selskaper med hovedsete i utlandet skal kunne tilby fagskoleutdanning eller høyere utdanning i Norge.

Særskilt om studieforbund

Enkelte høringsinstanser er imot departementets forslag fordi det utelukker studieforbund som tilbydere av fagskoleutdanning. Studieforbund er regulert av lov om voksenopplæring.5 Denne angir at studieforbund skal oppfylle visse formål. For eksempel heter det i lovens § 1 at loven skal «fremme livslang læring ved å legge til rette for organiserte læringsaktiviteter ved siden av det formelle utdanningssystemet». Fagskoleutdanning er en del av det formelle utdanningssystemet og skal etter fagskoleloven oppfylle andre formål enn de det er vist til i voksenopplæringsloven. Studieforbund med godkjent fagskoletilbud må forholde seg til to sett regler, blant annet om tilsyn, styre og vitnemål. Departementets ser at dette nødvendigvis ikke bidrar til tydelige rammer for driften.

På den annen side er departementet enig med høringsinstansene i at de to studieforbundene som allerede tilbyr godkjente fagskoleutdanninger fyller en viktig samfunnsrolle på fagskoleområdet. Studieforbundet AOF og studieforbundet Folkeuniversitetet er begge betydelige tilbydere av fagskoleutdanning, særlig på helsefagområdet. Studieforbundene tilbyr relevant, god og fremtidsrettet utdanning i de fleste deler av landet. Gjennom sin virksomhet bidrar de til å dekke arbeidslivets behov for kompetanse, og gjennom voksenopplæringsloven er de pålagt å være ideelle. Aktørene selv mener krav om organisering som aksjeselskap eller stiftelse vil svekke dem i utførelsen av deres samfunnsoppdrag. De viser til at virksomheten muligens vil måtte sentraliseres som følge av departementets forslag. Departementet viser til høringsinnspillene og legger til grunn at det kan være særlig uheldig å kreve at denne etablerte virksomheten ikke lengre kan organiseres som studieforbund.

Departementet mener derfor at det ikke er hensiktsmessig å pålegge de to studieforbundene som i dag driver godkjent fagskoleutdanning å skille ut fagskoledriften i et aksjeselskap eller en stiftelse. Departementet foreslår at studieforbundene som driver godkjent fagskoleutdanning i dag fortsatt skal kunne tilby denne i tråd med godkjenningen fra NOKUT. Fagskoleloven gjelder uansett i sin helhet for fagskoledriften, og studieforbundene blir på samme måte som andre tilbydere pålagt å følge kravene som foreslås innført. Departementet legger til grunn at dersom det skulle være motstrid mellom lovene, skal fagskoleloven gå foran for fagskoledriften sin del. Blant annet er det viktig at fagskoledriften fortsatt skal ha et styre som øverste ansvarlige organ, og at dette oppfyller kravene til styret i fagskoleloven. For å ivareta kravene i fagskoleloven vil også øvrige deler av virksomheten som drives i studieforbundet omfattes av reguleringene, se for eksempel krav om økonomisk skille mellom ulike deler av virksomheten i kapittel 6.

Departementet mener det er naturlig at studieforbundene som tilbyr fagskoleutdanning skal kunne videreutvikle tilbudet sitt. Når faglige krav er oppfylt, skal de eksisterende studieforbundene kunne få godkjent nye fagskoleutdanninger innenfor studieforbundsformen. Departementet understreker at det ikke vil være anledning for nye tilbydere å få godkjent fagskole eller høyskoledrift i organisasjonsformen studieforbund. Tilbyder av fagskoleutdanning kan på bestemte vilkår få fullmakt til selv å opprette og legge ned fagskoleutdanninger innen avgrensede fagområder, jf. fagskoleloven § 2 andre ledd. Slik virksomhet vil måtte skje i et aksjeselskap eller en stiftelse. Hvis et studieforbund ønsker å få akkreditert høyskoletilbud vil denne aktiviteten måtte tilbys gjennom et aksjeselskap eller stiftelse.

Overgangsordning

Departementets forslag om å stille krav til organisasjonsform vil bety at noen aktører ikke vil kunne fortsette å tilby akkrediterte tilbud i den organisasjonsformen de har i dag. Departementet legger til grunn at aktørene selv velger hvordan de vil gå frem for å oppfylle kravet om at akkreditert virksomhet skal tilbys gjennom aksjeselskap eller stiftelse.

Hvorvidt en akkreditert institusjon vil kunne omdanne virksomheten, eller vil måtte avvikle og opprette ny virksomhet, beror på hvilken organisasjonsform den har i dag. Departementet vil ikke legge føringer for ulike løsninger. Det kan også foreligge begrensninger i adgangen til å videreføre for eksempel foreningsformue i et aksjeselskap. En alternativ måte aktørene kan oppfylle kravet om organisasjonsform på, fremfor omdanning eller nedleggelse og nystiftelse, er gjennom eierskap til et aksjeselskap. Departementet mener at forslaget om å stille krav til organisering som enten aksjeselskap eller stiftelse ikke innebærer en urimelig belastning for aktørene. Eventuelle utgifter i forbindelse med endringen må i utgangspunktet dekkes av aktørene selv.

Som det ble påpekt i høringsrunden, er det behov for en overgangsperiode med frist for å oppfylle kravet om organisasjonsform for virksomheter som i dag har en annen organisasjonsform enn aksjeselskap eller stiftelse. Departementet foreslår at allerede akkrediterte eller godkjente virksomheter som ikke er organisert som aksjeselskap eller stiftelse, skal få rimelig tid til å endre organisasjonsform. Departementet foreslår at kravet om organisasjonsform ikke skal gjelde for allerede akkrediterte aktører før 1. januar 2020.

Departementet foreslår at denne overgangsperioden kan forlenges for enkelttilbydere i særlige tilfeller. Dette kan være aktuelt hvis en utdanningsinstitusjon kan dokumentere at det er særlige utfordringer knyttet til endring av organisasjonsform. Utfordringene må innebære at det er rimelig at institusjonen gis en noe lengre frist.

I høringsrunden er det av enkelte vist til at høyskoler og fagskoler som må endre organisasjonsform på grunnlag av den nye bestemmelsen, bør unntas dokumentavgift. Departementet viser til at det er et mindretall av dagens private akkrediterte tilbydere som ikke er organisert som aksjeselskap eller stiftelse. For private høyskoler gjelder dette kun én institusjon, mens det gjelder fem fagskoler.

Departementet antar at enkelte institusjoner som eier eiendom må gjøre endringer for å sørge for etterlevelse av regelverket. Et potensielt krav om betaling av dokumentavgift ved overføring av hjemmel til eiendom på bakgrunn av kravet til organisasjonsform vil ramme noen få aktører i fagskole- og høyskolesektoren. Videre vil endringer for å etterleve kravet til organisasjonsform kunne utløse skattlegging ved realisasjon av eiendeler i virksomheten. Departementet mener at kravet om organisering som aksjeselskap eller stiftelse ikke bør stille noen virksomheter vesentlig dårligere enn andre.

Departementet foreslår derfor at kravet om endring av organisasjonsform skal kunne oppfylles av eksisterende aktører uten at dette utløser krav om betaling av dokumentavgift eller skatteplikt ved realisasjon av formuesobjekt. Fritak fra dokumentavgift og skatt på realisasjonsgevinst forutsetter at overføring av hjemmel til fast eiendom eller realisasjon av formuesobjekt utelukkende skjer som følge av det nye kravet til organisasjonsform. Utdanningsinstitusjoner som allerede er organisert som aksjeselskap eller stiftelse kan dermed ikke påberope seg det foreslåtte fritaket fra dokumentavgift eller skatt. Det er et vilkår at driftsmidlet overføres til en akkreditert eller godkjent virksomhet. For at omorganiseringen ikke skal innebære noen skattemessige fordeler for erververen av driftsmidlet, kreves det at omorganiseringen skjer til skattemessig kontinuitet. Fritak fra skatteplikt og plikt til å betale dokumentavgift skal bare gjelde hvis endringen gjennomføres innen utgangen av overgangsperioden.

Departementet foreslår på denne bakgrunn en bestemmelse som gir alle akkrediterte eller godkjente virksomheter, som i dag er organisert på en måte som ikke oppfyller kravet om organisasjonsform, fritak for dokumentavgift ved overføring av hjemmel til fast eiendom og fritak fra skatteplikt ved realisasjon av formuesobjekt. Det foreslåtte fritaket fra eventuell skatteplikt og eventuell plikt til å betale dokumentavgift vil gjelde et fåtall institusjoner, i en tidsbegrenset periode, og kun dersom betalingsplikten oppstår for å kunne oppfylle krav om organisering som aksjeselskap eller stiftelse.

Departementet er likevel klar over at det kan reises spørsmål ved om et slikt tiltak som eventuelt vil få betydning for enkelte private utdanningsinstitusjoner vil utgjøre offentlig støtte i EØS-avtalens forstand. Departementet ser derfor behov for at dette utredes nærmere før bestemmelsen trer i kraft. Skulle en slik utredning vise at det ikke er mulig å gjennomføre tiltaket slik departementet har forutsatt, vil departementet komme tilbake til Stortinget angående dette. Forslaget har enkelte økonomiske og administrative konsekvenser, se omtale i kapittel 15.

Departementet viser til lovforslaget til universitets- og høyskoleloven § 8-1 første ledd og fagskoleloven § 3 første ledd, og ikrafttredelses- og overgangsreglene.