14 Reaksjoner

14.1 Gjeldende rett

Verken universitets- og høyskoleloven eller fagskoleloven inneholder bestemmelser om reaksjoner ved brudd på krav i lov eller forskrift.

I det årlige tilskuddsbrevet til private høyskoler og fagskoler med statstilskudd er det vist til enkelte reaksjonsalternativer. I tilskuddsbrevet til private høyskoler heter det under pkt. 2.2.2 som omhandler Utbetaling:

«Høyskolene plikter å informere departementet dersom midlene ikke fullt ut blir benyttet etter sitt formål. Departementet vil da vurdere å trekke tilbake midler ved å redusere senere tilskudd.»

I tilskuddsbrevet heter det videre at Kunnskapsdepartementet og Riksrevisjonen kan kontrollere at tilskudd blir benyttet i tråd med bevilgningsreglementet § 10 andre ledd og lov om Riksrevisjonen § 12. I den forbindelse heter det at statstilskudd kan avvikles og kreves helt eller delvis tilbakebetalt dersom det ikke benyttes i tråd med forutsetningene. Tilsvarende formulering er inkludert i tilskuddsbrevet til private fagskoler som mottar statlig tilskudd.

14.2 Forslag i høringsnotatet

Departementet foreslo lovregulering av reaksjoner ved brudd på regelverket i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven. Departementet foreslo at dersom en tilbyder overtrer bestemmelser i eller i medhold av lov eller tilskuddsbrev, eller ikke etterkommer pålegg gitt av departementet, har tilsynsmyndigheten adgang til å pålegge retting, holde tilbake tilskudd, kreve tilbakebetalt tilskudd, ilegge overtredelsesgebyr, ilegge tvangsmulkt, ilegge karantene og tilbakekalle akkreditering/godkjenning.

Departementet foreslo å presisere i loven at et eventuelt krav om å tilbakeføre midler til driften av institusjonen skal regnes som pålegg om retting. Departementet foreslo også at institusjonen skal kunne godtgjøre at pålegg om retting er etterlevd i tråd med pålegget. Dette kan innebære blant annet rapportering og dokumentasjonsplikter, å gi tilgang til stedlig tilsyn mv. Videre foreslo departementet at vedtak om overtredelsesgebyr skal være tvangsgrunnlag for utlegg.

Departementet foreslo hjemmel til å gi forskrift om reaksjonene som ble foreslått. Departementet la til grunn at hjemmel for de ulike reaksjonene skal fremgå av lov, men at konkretisering og de mer tekniske sidene ved reaksjoner kan fremgå av forskrift.

14.3 Høringsinstansenes syn

17 høringsinstanser, blant annet Nettverk for private høyskoler, Folkeuniversitetet, NOKUT og Det teologiske menighetsfakultet, har merknader til høringen. Samtlige 17 støtter departementets forslag om reaksjoner.

Flere høringssvar, blant annet fra ABN-konsernet, Noroff Education og Abelia, viser til behovet for rask og effektiv saksbehandling i saker om reaksjoner. De understreker også at de strengeste reaksjonene må forbeholdes de mest alvorlige overtredelsene. Disse viser videre til at det i dag kun er hjemmel for reaksjoner i tildelingsbrev, og at institusjoner uten statlige tilskudd dermed ikke er omfattet. ABN-konsernet støtter forslaget, og skriver blant annet:

«Vi er opptatt av at sektoren skal ha langsiktige og seriøse aktører som leverer kvalitativt gode studier og som lojalt følger gjeldende regelverk. At det foreslås bestemmelser om sanksjoner mener vi derfor er positivt.»

Det uttrykkes imidlertid noe motstand, blant annet fra Forum for fagskoler og høringsinstansene fra ABN-konsernet, mot at bestemmelser om reaksjoner skal fremgå av forskrift fremfor formell lov.

Når det gjelder anledning til å trekke tilbake akkreditering, uttaler NOKUT:

«Det er NOKUT som bør ha myndigheten til å trekke tilbake akkrediteringen/godkjenningen. NOKUT kontrollerer allerede at blant annet regelverk og organisasjon er i samsvar med lov, jf. studietilsynsforskriften § 7-1 og fagskoletilsynsforskriften § 3-1 ved både akkreditering/godkjenning og tilsyn. Det er dessuten en forutsetning for akkreditering/godkjenning at alle kravene i universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven er oppfylt, jf. forskrift om kvalitetssikring og kvalitetsutvikling i høyere utdanning og fagskoleutdanning § 3-1 og § 5-1.»

Organisasjon for norske fagskolestudenter viser også til at eventuelle vedtak om å trekke akkreditering bør fattes i samarbeid med NOKUT.

14.4 Departementets vurdering

Departementet foreslår reaksjoner som vil kunne være omfattet enten av begrepet «administrativ sanksjon» eller «andre forvaltningstiltak». Administrative sanksjoner er reaksjoner som ilegges av et forvaltningsorgan, som retter seg mot en begått overtredelse av lov, forskrift eller individuell avgjørelse, og som utgjør straff etter den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK). En typisk administrativ sanksjon er overtredelsesgebyr. Andre forvaltningstiltak er reaksjoner som ilegges av et forvaltningsorgan knyttet til lovovertredelse, men som ikke anses som straff etter EMK. Tvangsmulkt er et eksempel på dette.

For å kunne håndheve krav til bruk av tilskudd og egenbetaling og øvrige krav i eller i medhold av lov, mener departementet det er avgjørende at tilsynsmyndigheten har effektive reaksjonsmuligheter. Etter gjeldende rett har departementet visse reaksjoner tilgjengelige overfor mottakere av statlig tilskudd. Grunnlaget for disse reaksjonene følger av tilskuddsbrevet. Departementet mener det er behov for reaksjoner som ikke kun er knyttet til statstilskudd og at reaksjonene er hjemlet i lov fremfor i tilskuddsbrev.

Hensikten med innføring av reaksjoner er blant annet å sikre at institusjoner som ikke opptrer i henhold til regelverket, for eksempel reguleringene om disponering av tilskudd og egenbetaling, kan møtes med reaksjoner ilagt av departementet.

Departementet viser til at forslagene om reaksjoner fikk bred støtte i høringsrunden. Det var likevel innvendinger knyttet til at reaksjonene burde forankres i lov. Departementet er enig med høringsinstansene i at det er en fordel at reguleringen av reaksjoner i hovedsak fastsettes i loven. Forskriftshjemmel behandles under omtalen av den enkelte reaksjon nedenfor.

Departementet legger til grunn at tilsynsmyndigheten i det enkelte tilfelle vil måtte vurdere om, og eventuelt hvordan, det på hensiktsmessig måte skal reageres ved brudd på regelverket, innenfor de rammene som følger av loven. I alle tilfeller skal ileggelse av reaksjoner etter universitets- og høyskoleloven og fagskoleloven være forholdsmessig ut ifra den aktuelle overtredelsen. Normalt bør også pålegg om retting benyttes før strengere reaksjoner tas i bruk. I særlige tilfeller vil det imidlertid kunne være behov for å benytte strengere reaksjoner uten forutgående pålegg om retting. Forvaltningsloven gjelder i sin alminnelighet for departementet som tilsynsorgan. Forvaltningslovens saksbehandlingsregler vil derfor gjelde fullt ut ved anvendelse av reaksjoner.1

Flere høringsinstanser har påpekt at økonomiske reaksjoner rettet mot tilbyderne kan sette videre drift i fare, og således være en ulempe snarere enn en fordel for studentene. Reaksjoner kan også innebære at kostnadene lempes over på studentene i form av økt egenbetaling eller redusert tilbud. Departementet viser til at det må legges til grunn en forholdsmessighetsvurdering ved ileggelse av reaksjoner, men at det ved brudd på regelverket vil kunne være nødvendig med en økonomisk reaksjon.

Departementet foreslo i høringen at karantene innføres som en reaksjon ved brudd på regelverket. En hjemmel til å ilegge karantene ved alvorlige brudd på regelverket er innført i friskoleloven, jf. friskolelova § 7-2b. Departementet mener det kan være forhold av organisatorisk og administrativ art som gjør at karantene ikke er like godt egnet som reaksjon overfor private høyskoler og fagskoler. Departementet viderefører derfor ikke forslaget om å innføre karantene som et reaksjonsmiddel.

Departementet foreslo i høringsnotatet en lovhjemmel for å kunne holde tilbake tilskudd. Departementet legger til grunn at tilskudd til privat høyere utdanning og fagskoleutdanning gis på bakgrunn av politiske vurderinger, og at institusjonene ikke har rettskrav på tilskudd. Departementet kan derfor holde tilbake tilskudd uten lovhjemmel. Departementet viderefører derfor ikke forslaget om å lovfeste rett til å holde tilbake tilskudd.

Reaksjoner som foreslås her vil ikke påvirke NOKUTs bruk av virkemidler og reaksjoner, men retter seg mot andre deler av regelverket enn det som ligger innenfor NOKUTs mandat.

Pålegg om retting

Departementet foreslår at det lovfestes en anledning for departementet til å pålegge retting av forhold som er i strid med regelverket. Departementet mener at påviste overtredelser av lov, forskrift eller vedtak fra departementet, knyttet blant annet til disponering av midler, rapporterings- og dokumentasjonsplikt, styrets plikter og lignende, skal kunne møtes med et pålegg om retting av forholdet. Departementet mener at hjemmel til å kunne pålegge retting er et nødvendig og hensiktsmessig, men ikke tilstrekkelig, virkemiddel for å sikre at regelverket etterleves. Manglende etterlevelse av et pålegg om retting vil kunne gi grunnlag for ytterligere reaksjoner.

Departementet mener det ikke er behov for en forskriftshjemmel knyttet til pålegg om retting, og viderefører ikke dette forslaget.

Krav om tilbakebetaling av tilskudd

Når det gis statstilskudd til private aktører skal det skrives et tilskuddsbrev, jf. økonomireglementet i staten pkt. 6.3.3. I tilskuddsbrevet til private høyskoler og fagskoler fastsettes det vilkår for disponering av midlene. Departementet legger til grunn at tilskudd, i den grad det er disponert i strid med forutsetningene og vilkårene for tilskuddet og øvrig regelverk, bør kunne kreves tilbake. Departementet understreker at det er adgang til å kreve tilbake tilskudd i dag, jf. tilskuddsbrevet. Departementet mener likevel at det er en fordel å ytterligere formalisere adgangen til å kreve tilbake statstilskudd.

Departementet foreslår også å lovfeste at krav på tilbakebetaling av statstilskudd etter departementets vedtak skal være tvangsgrunnlag for utlegg. Dette vil ytterligere styrke vernet av tilskuddet.

Tvangsmulkt

Et vedtak om tvangsmulkt er et enkeltvedtak med trussel om plikt til å betale penger til det offentlige dersom en forpliktelse ikke etterleves innen en gitt frist. Mulkten skal motivere til oppfyllelse av slikt pålegg, som blant annet kan gå ut på å fremtvinge en handlemåte. Det er ikke holdepunkter i praksis for at tvangsmulkt innebærer «straff» etter EMK, jf. blant annet Rt. 2005 side 1269 og Rt. 2015 side 392.

Departementet mener at tvangsmulkt vil være et egnet og nødvendig virkemiddel i visse situasjoner. Departementet foreslår at tvangsmulkt skal kunne ilegges av tilsynsmyndigheten for å sikre etterlevelse av pålegg om retting i medhold av forslaget til ny § 8-8 i universitets- og høyskoleloven eller § 20 i fagskoleloven.

Departementet understreker at ileggelse av tvangsmulkt skal være forbeholdt situasjoner der tilbyderne har hatt en rimelig mulighet til å rette seg etter pålegget. Departementet legger til grunn at tvangsmulkt kan kombineres med overtredelsesgebyr. Disse to reaksjonene utfyller hverandre. Formålet med tvangsmulkten er å skapet et fremtidig oppfyllelsespress, mens overtredelsesgebyret rammer historiske forhold.

Departementet foreslår at mulkten skal fastsettes med et dagsbeløp. Den vil løpe fra utløpet av fristen som er satt for et gitt pålegg om retting, og inntil forholdet er rettet. Av hensyn til reaksjonens effektivitet mener departementet at det ikke skal fastsettes noen øvre grense for hvor lenge mulkten kan løpe, eller et øvre totalbeløp for samlet mulkt knyttet til ett pålegg. Departementet foreslår imidlertid at rammene for dagmulktens størrelse pr. dag og retningslinjer for utmåling av tvangsmulkten kan fastsettes i forskrift. Retningsgivende for fastsettelse av dagmulktens størrelse kan være at beløpet skal være stort nok til å fremtvinge den ønskede handlemåte. Mulkten skal likevel ikke være uforholdsmessig tyngende gitt tilbyderes økonomiske situasjon, eller for øvrig urimelig.

Overtredelsesgebyr

Overtredelsesgebyr regnes som hovedregel som straff etter EMK, med de prosessuelle rettigheter dette medfører.2 Norske domstoler har som hovedregel lagt til grunn at overtredelsesgebyr ikke er straff i Grunnlovens forstand, og at slike gebyrer derfor kan ilegges av forvaltningen. Overtredelsesgebyr blir ikke registrert i strafferegisteret.3 Reglene i forvaltningsloven, inkludert om enkeltvedtak, gjelder ved ileggelse av overtredelsesgebyr. Det vil også være adgang til å prøve vedtak om overtredelsesgebyr ved domstolen.

Departementet foreslår at overtredelsesgebyr skal kunne benyttes ved brudd på krav i lov eller krav gitt i medhold av lov. Overtredelsesgebyr er en reaksjon på en begått overtredelse, og vil derfor ha en straffende funksjon. Departementet mener trusselen om overtredelsesgebyr vil kunne virke preventivt, og dermed bidra til at institusjonene opptrer i henhold til regelverket.

Dersom et overtredelsesgebyr skal ha den tiltenkte virkning må beløpet være så stort at det er egnet til å virke preventivt. Samtidig må det ikke være uforholdsmessig stort. Det er stor forskjell i ressurser hos virksomheter i den private høyskole- og fagskolesektoren. Departementet foreslår at gebyrets størrelse skal fastsettes i det enkelte vedtaket om overtredelsesgebyr, og at utmålingen skal ta hensyn til blant annet institusjonens størrelse og økonomiske situasjon. En løsning med for eksempel standardiserte satser for gebyret vil kunne gi urimelige utslag nettopp på grunn av mangfoldet i sektorene. Departementet mener at foretak bør kunne ilegges overtredelsesgebyr uten at det er påvist at enkeltpersoner har utvist skyld. Departementet foreslår at det fastsettes et maksimumsbeløp for overtredelsesgebyret i forskrift.

Departementet foreslår at departementet kan gi forskrift om ileggelse og utmåling av overtredelsesgebyr.

Tilbaketrekking av akkreditering og godkjenning

Departementet mener at dersom det avdekkes alvorlige brudd på krav i lov eller forskrift, bør det kunne reageres med tilbaketrekking av akkreditering eller godkjenning. I dag er det kun NOKUT som har anledning til å trekke tilbake akkreditering eller godkjenning. Departementet mener at også brudd på andre bestemmelser enn de som er knyttet til kvaliteten i tilbudet kan tilsi at akkreditering eller godkjenning bør trekkes tilbake. Dette vil være tilfelle hvor det for eksempel avdekkes alvorlige brudd på bruk av tilskudd og egenbetaling eller administrative regler, eller dersom virksomheten over tid har vist vedvarende manglende evne eller vilje til å rette opp i forholdene.

Tilbaketrekking av akkreditering eller godkjenning etter departementets forslag vil dermed kunne begrunnes med alvorlige brudd blant annet økonomiske og administrative forhold. NOKUT har myndighet til å trekke tilbake akkreditering på bakgrunn av en faglig vurdering av utdanningens kvalitet, jf. universitets- og høyskoleloven § 3-1 fjerde ledd eller fagskoleloven § 2 femte ledd. Departementet viser til NOKUTs uttalelse i høringen og understreker at forslaget ikke endrer NOKUTs myndighet til å trekke tilbake akkreditering eller godkjenning med hjemmel i universitets- og høyskoleloven eller fagskoleloven.

Et vedtak om å trekke tilbake akkreditering vil ha store konsekvenser for studenter og ansatte ved institusjonen. At studenter som er underveis i et utdanningsløp ikke får fullføre det utdanningsløpet de har startet på, vil også ha samfunnsmessige konsekvenser. Et vedtak om å trekke tilbake akkreditering må derfor etter departementets syn være forbeholdt de mest alvorlige overtredelsene, for eksempel der institusjonen, ved ikke å etterkomme pålegget fra tilsynsmyndigheten, viser manglende evne eller vilje til å drive i henhold til lovverket. Det bør foreligge en overtredelse som er så alvorlig at den gjør det uforsvarlig å la tilbyderen fortsette driften av hensyn til studentene, deres midler, statens midler eller tilliten til norsk høyere utdanningssektor eller fagskolesektor.

Departementet viser til lovforslaget til universitets- og høyskoleloven §§ 8-8 til 8-12 og fagskoleloven §§ 20 til 24.