1 Innledning

1.1 Bakgrunn

Formålet med denne meldingen er å gi Stortinget anledning til å drøfte prinsipielle spørsmål knyttet til førsteinstansdomstolenes arbeidsområde og organisasjon m.m.

I Innst. S. nr. 122 (1996–97) om regulering av embetsdistrikter heter det bl.a.: «Stortinget ber regjeringen fremlegge en stortingsmelding om domstolstrukturen for herreds- og byrettene og forutsetter at det ikke iverksettes noen embetsreguleringer som ikke har bred støtte fra de berørte parter før meldingen har vært behandlet i Stortinget.»

Siste større vurdering av herreds- og byrettenes organisasjon ble foretatt i 1980 av et utvalg som fremla sin innstilling NOU 1980: 12 Distriktsrettene – herreds- og byrettene i framtiden . Denne ble fulgt opp av St.meld. nr. 90 (1981–82) og Innst. S. nr. 118 (1982–83).

Siden forrige vurdering av domstolstrukturen har det funnet sted mange endringer både i samfunnsmessige forhold og endringer i domstolenes interne drift. Samfunnets infrastruktur, kommunikasjonsmuligheter og bosettingsmønster er endret. Oppgavesammensetningen og oppgaveutførelsen ved førsteinstansdomstolene er endret. Rutiner ved domstolene er lagt om. Domstolene har i økende grad tatt i bruk informasjonsteknologi som et sentralt verktøy. I likhet med andre virksomheter stilles også domstolene overfor nye krav med hensyn til effektiv ressursutnyttelse.

Siden forrige melding er standarden på domstolenes lokaler vesentlig bedret mange steder. Det er likevel behov for bedre lokaler flere steder. Rehabilitering og nybygg av tinghus er kostnadskrevende. Justisdepartementet mener det må finne sted en avklaring av førsteinstansdomstolenes fremtidige lokalisering, størrelse og oppgaveportefølje, før ytterligere utbedringer kan finne sted.

På denne bakgrunn fant Justisdepartementet det hensiktsmessig å foreta en fornyet gjennomgang av domstolstrukturen i herreds- og byrettene. Ved kgl. res. av 10. oktober 1997 ble det nedsatt et utvalg som fikk i oppgave å utrede spørsmål knyttet til førsteinstansdomstolenes organisasjon og saksportefølje, med sikte på å oppnå en bedre og mer rasjonell drift.

Utvalget fikk i oppgave å vurdere hvor mange herreds- og byretter det er behov for i landet, og hvor disse bør lokaliseres. Utvalget skulle videre vurdere om de administrative gjøremål og registreringsoppgaver som i dag tilligger herreds- og byrettene fortsatt skal håndteres av domstolene, eller om disse oppgavene helt eller delvis bør overføres til andre organer eller etater. Utvalget fikk også i oppdrag å vurdere behovet for en ny domstol i Indre Finnmark, ut fra hensynet til å ivareta samiske interesser på det rettslige området.

NOU 1999: 22 Domstolene i første instans ble sendt på en omfattende høringsrunde til alle landets domstoler og kommuner, samt til en rekke organisasjoner. Parallelt med dette ble NOU 1999: 19 Domstolene i samfunnet også sendt på høring. Justisdepartementet har gitt oppfølgingsarbeidet av disse to utredningene høy prioritet.

1.2 Sammendrag

Med utgangspunkt i nye krav og utfordringer som stilles til domstolen, redegjør Justisdepartementet for sitt syn på domstolenes fremtidige arbeidsoppgaver og struktur. Dette danner grunnlag for Justisdepartementets syn på fremtidig domssogninndeling, samt lokalisering av fremtidens førsteinstansdomstoler. Avslutningsvis skisseres noen momenter som vil bli lagt til grunn for gjennom­føring av meldingens endringsforslag.

Domstolenes hovedoppgave er å løse rettslige tvister på grunnlag av lover og andre rettskilder. Førsteinstansdomstolene har lang tradisjon for at de i tillegg til den dømmende virksomhet også utfører forvaltningsoppgaver, for eksempel skifte og tinglysing. Justisdepartementet mener det først og fremst må være hensynet til gode rammebetingelser for den dømmende virksomhet som må være en avgjørende premiss for den fremtidige domstolstrukturen. Justisdepartementet mener følgende forutsetninger må legges til grunn ved drøftelse av domstolenes fremtidige oppgaver og struktur:

• Domstolenes arbeid må være preget av kvalitet. Med kvalitet menes at domstolenes avgjørelser skal ivareta befolkningens rettssikkerhet. Dette forutsetter at såvel kompetanse hos domstolens ansatte som prosessen med sakshåndtering ivaretas og videreutvikles i tråd med samfunnsutviklingen for øvrig.

• Domstolene må avgjøre sakene innenfor en rimelig tidsramme. Alle saker som bringes inn for domstolene skal behandles i løpet av rimelig tid. Lang saksbehandlingstid innebærer et dårlig tilbud til publikum.

• Domstolene må være tilgjengelige for publikum. Tilgjengelighet innebærer at domstolene skal være lokalisert i rimelig fysisk nærhet til publikum. Tilgjengelighet innebærer også at avgjørelsene skal være utformet på en forståelig måte, samt at kostnadene ved å bringe en sak for retten ikke skal være for store.

• Domstolene må ha tillit i befolkningen. Domstolene må opprettholde, skape og vedlikeholde publikums tillit og respekt gjennom de avgjørelser som fattes.

• Domstolene skal ha funksjonelle og representative lokaler som legger forholdene til rette for en effektiv saksbehandling, et godt arbeidsmiljø og god sikkerhet både for ansatte, parter og publikum.

Samfunnet er i kontinuerlig utvikling. Kommunikasjonsmuligheter endres, den teknologiske utviklingen gir nye muligheter, bo- og sysselsettingsmønster forandres og i likhet med andre virksomheter stilles også domstolene overfor krav med hensyn til effektiv ressursutnyttelse. Vår tilslutning til EØS-avtalen har bidratt til at vi har fått et nærmere forhold til EU-landene og til øvrige deler av verden. Norge er blitt et flerkulturelt samfunn. Innslag av nye kulturer stiller domstolene overfor nye utfordringer. Det er Justisdepartementets mål at domstolene skal settes i stand til å møte nye krav og utfordringer som er i samsvar med samfunnets behov. Samtidig er det klart at domstolene skal ha preg av forutsigbarhet og kontinuitet.

1.2.1 Domstolens oppgaver

Domstolenes viktigste oppgave er å løse rettslige tvister. Slik skal det fortsatt være. Førsteinstansdomstolene utfører også andre oppgaver. Meldingen redegjør for disse oppgavene og vurderer hvorvidt forvaltningspregede oppgaver fortsatt bør høre inn under domstolenes ansvarsområde, eller om oppgavene mer hensiktsmessig kan overføres til andre organer eller etater.

1.2.2 Tinglysing

Tinglysing av rettigheter eller forpliktelser i fast eiendom foregår i dag ved førsteinstansdomstolene. Teknisk og administrativt er tinglysing i fast eiendom organisert i to systemer, et lokalt tinglysingssystem som består av lokale databaser, og en sentral database som daglig mottar innregistrerte data fra de lokale databasene. Arbeidet med tinglysingen er i hovedsak en funksjonæroppgave.

I meldingen drøftes det om tinglysingsoppgavene bør forbli i domstolene, eller om denne oppgaven bør overføres til andre etater.

Justisdepartementet mener domstolene i større grad bør rendyrke den dømmende virksomhet. Det antas at mellom 80 og 90   % av alle tinglyste dokumenter innleveres av profesjonelle brukere som banker, finansinstitusjoner, eiendomsmeglere, advokater og offentlige etater. Av denne grunn har den vanlige bruker sjelden behov for å oppsøke en førsteinstansdomstol for å få utført tjenester i forbindelse med tinglysing.

For å møte brukernes og markedets behov bør det tilrettelegges for bruk av elektroniske dokumenter ved føring av tinglysingen. Innføring av Elektronisk dokumentutveksling (EDI) kan skje uavhengig av om tinglysingen foregår ved den stedlige førsteinstansdomstol eller ved et sentralt organ eller etat. Arbeidsmengden ved registerføring vil bli sterkt redusert når EDI tas i bruk. Denne effektiviseringsgevinsten vil være vanskelig å realisere fullt ut ved den enkelte stedlige førsteinstansdomstol dersom dagens domstolstruktur videreføres.

Justisdepartementet mener informasjonen fra tinglysingregisteret bør inngå i en nasjonal infrastruktur for eiendomsinformasjon der planinformasjon, elektroniske kart og data om eiendommers fysiske beskaffenhet vil utgjøre de andre komponentene. Dagens forvaltning av data som beskriver ulike aspekter ved eiendommen er delt mellom kommunene, Kartverket og domstolene. Denne organiseringen fremstår som uoversiktlig og fragmentert. Justisdepartementet mener det er et potensiale for å bedre samordningen på dette området.

Det forhold at tinglysing er en forvaltningsoppgave, at brukere sjelden har behov for å møte opp ved førsteinstansdomstolene for å få utført tjenester i forbindelse med tinglysing, og at det foreligger en potensiell effektiviseringsgevinst ved innføring og bruk av EDI, gjør at Justisdepartementet mener tinglysingsoppgavene bør tas ut av førsteinstansdomstolenes saksportefølje.

I meldingen drøfter Justisdepartementet en alternativ plassering av tinglysingsoppgavene utenfor førsteinstansdomstolene. Justisdepartementet konkluderer med at Statens kartverk er best egnet til å ivareta tinglysingsoppgavene i fremtiden og har lagt avgjørende vekt på at tinglysing vil inngå i en nasjonal infrastruktur for eiendomsinformasjon.

Justisdepartementet mener det vil være hensiktsmessig i en overgangsfase å overføre tinglysingsoppgavene fra førsteinstansdomstolene til fylkesvise enheter. Neste fase kan enten være overgang til et begrenset antall regionale enheter, eller en fullstendig sentralisering av tinglysingsoppgavene. Justisdepartementet forutsetter at kompetansen som ansatte ved førsteinstansdomstolene har innenfor tinglysingsområdet, overføres så langt som mulig til de regionale enhetene.

1.2.3 Skifterett, namsrett m.m.

I meldingen gjennomgås om domstolenes oppgaver innenfor skiftebehandling, namsrett, notarialforretninger, vigsler/partnerskap med mer fortsatt bør høre inn under domstolenes oppgaver, eller om disse funksjonene mer hensiktsmessig kan og bør overføres andre etater. Justisdepartementet mener disse oppgavene i hovedsak fortsatt bør høre inn under domstolene, og foreslår derfor ingen vesentlige endringer innenfor disse områdene.

1.2.4 Sivil rettspleie på grunnplanet

Med sivil rettspleie på grunnplanet menes i første rekke de oppgaver som er tillagt forliksrådene, namsmenn og hovedstevnevitner. Organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet reiser en rekke kompliserte spørsmål. Departementet vil komme tilbake til organiseringen av den sivile rettspleie på grunnplanet når fremtidig organisering av den sentrale domstoladministrasjonen og førsteinstansstrukturen er fastlagt.

1.2.5 Særdomstoler

En særdomstol defineres som en institusjon utenom de alminnelige domstoler, som er tillagt dømmende funksjoner på et avgrenset rettsområde. De viktigste særdomstolene er Arbeidsretten, jordskifterettene og Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms. Bakgrunnen for å opprette særdomstoler har vært behovet for særlig fagkyndighet og rask saksbehandling. De viktigste argumentene mot å opprette særdomstoler har vært betydningen av at ulike rettsområder blir sett i sammenheng, slik at man sikrer at den enkelte sak får en bred og allsidig vurdering. Justisdepartementet mener at dagens særdomstoler fungerer godt og ivaretar viktige behov og interesser i samfunnet. Justisdepartementet foreslår derfor ingen endringer i ordningen med særdomstolene, men legger samtidig til grunn at det ikke uten helt spesielle grunner skal opprettes nye særdomstoler. Når det gjelder jordskifterettene/jordskifteoverretten, vil departementet avvente innstillingen fra et utvalg som skal vurdere jordskifterettenes fremtidige stilling og funksjon.

1.2.6 Domstollignende forvaltningsoppgaver

I tillegg til særdomstolene er det etablert domstollignende forvaltningsorganer. De viktigste er Trygderetten og fylkesnemndene for sosiale saker. Disse er formelt sett forvaltningsorganer, men er organisert og behandler saker etter mønster fra domstolene. Avgjørelsene kan bringes inn for og overprøves av de alminnelige domstolene. Justisdepartementet mener Trygderetten og fylkesnemndene for sosiale saker har en viktig funksjon, og foreslår derfor ikke endringer som berører de domstollignende forvaltningsorganene.

1.2.7 Spesialdomstoler

Domstoler som ikke har full fagkrets betegnes spesialdomstoler. Spesialdomstolene er en del av de alminnelige domstolene i første instans. Når et saksfelt legges til en spesialdomstol, innebærer det kun en fordeling av arbeidsoppgavene innenfor domssognet. I dag har vi ni spesialdomstoler. Dette er byrettene og byfogdembetene i Bergen, Stavanger, Trondheim og Oslo, samt Oslo skifterett og byskriverembete. Justisdepartementet mener i utgangspunktet at hensynet til en enhetlig organisasjonsform tilsier at ordningen med spesialdomstoler bør avvikles.

1.2.8 Førsteinstansdomstolenes størrelse

I dag har vi mange små førsteinstansdomstoler. Av totalt 92 domstoler i første instans har 39 domstoler kun én embetsdommer. Det kan hevdes at små domstoler i mindre grad har mulighet til å møte fremtidige krav og utfordringer som domstolene blir stilt overfor. Et større juridisk fagmiljø kan bidra til å sikre at den faglige kompetanse styrkes. Små domstoler er også sårbare ved fravær enten det skyldes ferie, sykdom, vakanser eller annet.

Sett i lys av behovet for å ivareta de faglige krav og utfordringer som domstolene stilles overfor fra samfunnet, hensynet til en effektiv ressursutnyttelse og mulighet til å etablere bedre administrative rutiner internt, mener Justisdepartementet det vil være formålstjenlig å etablere større, kollegiale domstolenheter.

Justisdepartementet mener man i et fremtidsrettet perspektiv også må ta hensyn til andre endringer som kan få betydning for førsteinstansdomstolenes struktur.

Prøveordningen med bruk av rettsmekling har vist seg vellykket. Oppnås ikke forlik ved mekling, blir saken vanligvis overført til en ny dommer. Dette vil bli vanskelig ved de minste domstolene. Dersom rettsmekling skal bli et tilbud ved alle førsteinstansdomstolene, vil de minste domstolene ha behov for bistand fra andre domstoler i de tilfellene hvor embetsdommer har opptrådt som rettsmekler.

Det foreligger forslag om at førsteinstansdomstolene skal kunne sette rett med flere fagdommere enn i dag både i sivile saker og i straffesaker. Dette vil skape et press for å etablere kollegiale domstoler.

Med utgangspunkt i dette mener Justisdepartementet domstolene i første instans bør ha en størrelse på minimum fire dommerårsverk. Av hensyn til geografisk avstand, og dermed lang reisetid, må man i noen tilfeller opprettholde domstoler under denne størrelse. Ikke under noen omstendighet bør en domstol ha en bemanning på under to dommerårsverk og to funksjonærårsverk. Hvis saksmengden tilsier lavere bemanning enn dette, må domstolen i realiteten overbemannes.

1.2.9 Verneting

Staten har verneting i Oslo. Justisdepartementet mener at saker om offentligrettslige forhold bør kunne reises ved saksøkers alminnelige verneting, men fremsetter ikke forslag til endringer da en vil avvente Tvistemålsutvalgets helhetlige forslag til endring av prosessreglene.

Stillingsvernsaker etter arbeidsmiljøloven blir i dag behandlet ved særskilt utpekte fylkesvise domstoler. Justisdepartementet har vurdert om denne ordningen bør oppheves slik at også disse sakene behandles ved saksøkers alminnelige verneting, men finner ikke tilstrekkelig grunn til å foreta endringer på dette området.

1.2.10 Betegnelser på domstoler

I dag er det store variasjoner i hvordan domstolene betegnes. Justisdepartementet mener det er viktig at domstolene i første instans har felles og enhetlige betegnelser. Av denne grunn foreslår Justisdepartementet at funksjonsbetegnelser som forhørsrett, skifterett og namsrett bortfaller. Justisdepartementet foreslår at domstoler i førsteinstans gis betegnelsen «tingrett». Justisdepartementet går inn for at domstollederen betegnes «sorenskriver», og at de øvrige dommerne betegnes «tingrettsdommer».

1.2.11 Det samiske folkets tilgang til rettssystemet

Det kan reises spørsmål ved om det er reell likestilling mellom nordmenn og samer når det gjelder å få sine rettsspørsmål behandlet ved landets domstoler. Spørsmålet relateres til særskilte forhold ved samisk språk, kultur og samfunnsliv. Det kan være grunnlag for å hevde at samiske sedvaner og rettsoppfatninger i for liten grad reflekteres i dagens domstoler. Dette er utgangspunktet for at Justisdepartementet har vurdert om det bør opprettes en førsteinstansdomstol i Indre Finnmark. Spørsmålet om å etablere en domstol i Indre Finnmark krever vurdering av andre hensyn enn de som gjelder for øvrige deler av landet.

Justisdepartementet mener Norge har et særlig ansvar for å ivareta den samiske folkegruppes interesser og deres kultur. Justisdepartementet mener dette bør få betydning for det samiske folks tilgang til rettssystemet. På denne bakgrunn foreslår Justisdepartementet at det opprettes en domstol i Indre Finnmark som skal betjene de fem kommunene Karasjok, Kautokeino, Nesseby, Porsanger og Tana. Disse kommunene utgjør forvaltningsområdet for det samiske språk. Justisdepartementet understreker at dette skal være en ordinær norsk domstol som skal betjene alle innbyggere i de berørte kommuner.

1.2.12 Utviklingen av funksjonelle regioner

Norsk Institutt for by- og regionforskning (NIBR) har på oppdrag fra Justisdepartementet vurdert utviklingen av såkalte funksjonelle regioner og hvilken betydning dettekan få for fremtidig domstolstruktur. Meldingen gir en kort beskrivelse av hvordan endringer i befolknings- og pendlingsmønster og næringstruktur har gitt grunnlag for utvikling av nye funksjonelle regioner.

Justisdepartementet mener det bør tilstrebes en best mulig sammenheng mellom den fremtidige domstolstrukturen og den funksjonelle regionsdannelsen. Domstolene bør fortrinnsvis lokaliseres til regionssentra som spiller en rolle utover det å være funksjonelt senter for egen kommune. Videre er det et mål å avgrense domssognene, slik at den enkelte kommune om mulig får tilhørighet til en domstol som er lokalisert i en kommune som også tjener som funksjonelt senter i forhold til andre offentlige og private tjenester.

1.2.13 Kriterier for vurdering av fremtidig domstolstruktur

Justisdepartementet mener fremtidig domstolstruktur må baseres på en avveining mellom ulike hensyn. Disse hensynene er domstolenes fremtidige minimumsstørrelse, reisetid til domstolene og samsvar mellom domstolstruktur og utvikling av de funksjonelle regioner. I tillegg til dette har Justisdepartementet også vurdert de økonomiske konsekvensene. Justisdepartementet har ikke foretatt en generell prioritering mellom de ulike hensyn, slik at ett hensyn alltid vil veie tyngre enn et annet. Kriteriene vil ofte trekke i ulik retning, slik at en totalvurdering må innebære en avveining mellom kryssende hensyn.

Justisdepartementet har hatt som utgangspunkt å inndele domssognene slik at den enkelte kommune om mulig får tilhørighet til en domstol som er lokalisert til et funksjonelt senter i forhold til annen tjenesteyting brukerne har behov for.

1.2.14 Fylkesvis gjennomgang av domstolstrukturen

Hålogaland lagdømme

Frostating lagdømme

Gulating lagdømme

Agder lagdømme

Borgarting lagdømme

Eidsivating lagdømme

1.2.15 Økonomiske og administrative konsekvenser

De forslag som følger av meldingen vil ikke medføre innsparinger på kort sikt. Dette skyldes at omleggingen av tinglysingen vil kreve engangsinvesteringer på ca. 30 mill. kr, og at strukturendringene vil medføre et behov for engangsinvesteringer og omstillingskostnader på ca. 24 mill. kr.

Når omstruktureringen er gjennomført, vil imidlertid driftsutgiftene reduseres vesentlig, spesielt innenfor tinglysingen. Under forutsetning av innføring av elektroniske dokumenter, er den fremtidige årlige innsparingen knyttet til denne oppgaven beregnet til 30 til 40 mill. kr sammenlignet med dagens ressursbruk.

Departementets forslag til strukturendringer vil gi en beregnet årlig merutgift til leie og drift av domstolenes lokaler på om lag 1 mill. kr, mens reduserte årlige lønnskostnader vil utgjøre ca. 5 mill. kr når omstillingsprosessen er gjennomført. Tar man samtidig hensyn til at det fremtidige investeringsbehov for utbedring av domstolenes lokaler vil bli vesentlig redusert, vil forslagene i meldingen samlet sett gi en klar økonomisk gevinst på lang sikt.

1.2.16 Gjennomføring av endringsforslagene

Justisdepartementet foreslår endringer både i domstolenes oppgaver og i inndeling av domssogn. Justisdepartementet foreslår at tinglysingen flyttes ut av domstolene, og at ansvaret for forvaltning og føring av tinglysingsregisteret overføres til Statens kartverk. Justisdepartementet mener det vil være hensiktsmessig i alle fall i en overgangsfase å overføre tinglysingsoppgavene fra førsteinstansdomstolene til fylkesvise enheter tilknyttet Statens kartverk. Neste fase kan enten være overgang til et begrenset antall regionale enheter, eller en fullstendig sentralisering av tinglysingsoppgavene. Justisdepartementet mener overføring av tinglysingsoppgavene til fylkesvise enheter bør skje gradvis. Det vil være hensiktsmessig å starte på de steder hvor domstolen og fylkeskartkontoret er lokalisert til samme sted.

Justisdepartementet vil i samarbeid med Statens Kartverk og Norsk Eiendomsinformasjon as utarbeide en tidsplan for overføring av tinglysingsoppgavene fra domstolene til fylkesvise enheter tilknyttet Statens kartverk.

Dagens domstolstruktur består av 87 domssogn med 92 førsteinstansdomstoler. I Justisdepartementets forslag til fremtidig domstolstruktur er antall domssogn redusert til 63 og antall førsteinstansdomstoler redusert til 65.

Forslaget innebærer omfattende endringer i dagens domssogninndeling. Justisdepartementet mener det er lite hensiktsmessig på dette tidspunkt å angi eksakt tidsplan for når den enkelte sammenslåing bør finne sted. Endringene i domssogninndelingen må ses i sammenheng med overføring av tinglysingsoppgavene.

Meldingens endringsforslag vil berøre et betydelig antall ansatte i domstolene, både dommere og funksjonærer. Gjennomføringen av endringene vil skje i henhold til gjeldende lover og avtaler, og i samsvar med de generelle retningslinjer for omstilling i staten.