2 Førsteinstansdomstolenes organisasjon og arbeidsoppgaver i dag

2.1 Innledning

Hovedtyngden av den dømmende virksomhet i Norge utøves av de alminnelige domstolene. De alminnelige domstolene er Høyesterett og Høyesteretts kjæremålsutvalg, lagmannsrettene og herreds- og byrettene, jf. domstolloven § 1. Også forliksrådene hører med blant de alminnelige domstoler, men skiller seg klart ut fra de øvrige både i sammensetning og funksjon, se kapittel 2.2.2. De alminnelige domstolene behandler de fleste sakene og har den største bredden av rettslige tvister, uansett om partene er privatpersoner, foretak (institusjoner, bedrifter) eller offentlige organer. Idømmelse av straff foretas av de alminnelige domstolene.

I tillegg til de alminnelige domstolene har vi særdomstolene. Disse er opprettet for å behandle spesielle, avgrensede sakstyper. Til særdomstolene hører blant annet vergemålsrettene, jordskifterettene, Arbeidsretten og Riksretten, jf. domstolloven § 2.

De alminnelige domstolene og særdomstolene utgjør de formelle domstolene i Norge. I tillegg finnes det domstollignende organer som har dømmende funksjoner i materiell forstand, men som likevel ikke formelt regnes som domstoler. Eksempler på dette er Trygderetten og fylkesnemndene for sosiale saker. I meldingen vurderes det om noen av oppgavene som utføres av disse, bør overføres til herreds- og byrettene. Domstollignende organer er nærmere omtalt i kapittel 2.3.

2.2 De alminnelige domstoler

2.2.1 Generelt om instansordningen

De alminnelige domstolene er:

• Høyesterett og Høyesteretts kjæremålsutvalg

• 6 lagmannsretter, en i hvert av de seks geografisk avgrensede lagdømmene

• 92 herreds- og byretter, gruppen omfatter også domstoler som betegnes sorenskriverembete, byfogd og skifterett og byskriverembete. Disse er fordelt på 87 distrikter (domssogn). I Oslo, Stavanger, Bergen og Trondheim er det organisert separate domstoler for avgrensede deler av domstoloppgavene selv om hver av byene bare utgjør ett domssogn.

• 438 forliksråd, vanligvis ett i hver kommune

Med Høyesterett øverst og forliksrådene nederst er det egentlig fire nivåer i det norske domstolhierarkiet. Siden forliksrådene ikke behandler straffesaker, og det er en rekke unntak fra hovedregelen om at sivile saker starter i forliksrådet, er det vanlig å dele hierarkiet i tre instanser: herreds- og byrettene som første instans, lagmannsrettene som annen instans og Høyesterett som tredje instans. Det følger av prosesslovgivningen hvilken instans som skal behandle den enkelte sak. Partene kan følgelig ikke avtale at saken eksempelvis skal begynne ved lagmannsretten.

Som hovedregel kan en høyere instans ikke gi instrukser til en lavere instans om den faglige behandlingen av en konkret sak. Den høyere instansen har heller ingen administrativ instruksjonsrett overfor den lavere instansen. Det viktigste unntaket er at lagmannsrettens leder kan tilkalle dommere fra førsteinstansdomstoler til å gjøre tjeneste i enkeltsaker.

Stortingsmeldingen omhandler kun herreds- og byrettenes arbeidsoppgaver og struktur. En eventuell endring av oppgavene ved denne instansen kan likevel berøre de øvrige alminnelige domstolene, spesielt forliksrådene. Alle instanser er derfor beskrevet nærmere.

2.2.2 Forliksrådene

Det er som hovedregel ett forliksråd i hver kommune. Noen få kommuner har flere forliksråd. Det er kommunene som har det administrative og økonomiske ansvaret for forliksrådet. Medlemmene i forliksrådet er vanligvis lekfolk og velges av kommunestyret hvert fjerde år. Hvordan sekretariatsfunksjonen for forliksrådet er ordnet, varierer fra kommune til kommune. I mange kommuner ivaretas denne funksjonen av en kommunalt ansatt funksjonær. En annen vanlig løsning er å bruke lensmannen eller en ansatt ved lensmannskontoret som sekretær. Andre ordninger som benyttes, er blant annet å la sekretariatsfunksjonen utøves av formannen eller et annet medlem av forliksrådet. Vanligvis har verken forliksrådsmedlemmene eller forliksrådets sekretariat noen formell, juridisk kompetanse.

Forliksrådene behandler et meget stort antall saker, saksmengden har vært stigende siden 1994. I 1999 behandlet forliksrådene drøyt 140 000 saker. Ca 68   % ble avgjort ved uteblivelsesdom, som avsies når én av partene ikke inngir tilsvar eller lar være å møte opp i forliksrådet. 14   % ble løst ved dom eller forlik, 3   % ble henvist til retten, mens de øvrige 15   % ble hevet, avvist eller bortfalt av andre grunner.

Forliksrådene behandler ikke straffesaker. Sivile saker starter i forliksrådet dersom ikke annet er fastsatt ved lov. Det er imidlertid mange unntak fra denne hovedregelen. Eksempelvis behandles ikke saker mot stat eller kommune. Mekling i forliksrådet er ikke nødvendig dersom partene har advokat. Dersom saken behandles i forliksrådet er det obligatorisk mekling, og forliksrådet har en relativt omfattende mulighet til å avsi dom dersom mekling ikke lykkes og rådet ikke finner saken for komplisert. Tidligere kunne ikke forliksrådene avsi dom i tvister hvor kravet oversteg kr 20 000,-. Denne beløpsgrensen gjaldt likevel ikke i gjeldssaker. Beløpsgrensen ble opphevet i 1993, slik at det ikke lenger er noen øvre økonomisk grense for hvilke krav forliksrådet kan avsi dom i. Saker som er behandlet i forliksrådet, kan bringes inn for herreds- eller byretten.

Hovedvekten av sakene for forliksrådet er kurante gjeldskrav hvor det egentlig ikke er uenighet mellom partene om at gjelden består. Når saken likevel må behandles av forliksrådet, skyldes det at skyldner ikke har betalt ved forfall. For at dette kravet skal kunne tvangsinndrives, er det ofte nødvendig at kravet er fastslått i en dom. Slik dom kan forliksrådet gi. Skyldneren vil i slike tilfeller normalt unnlate å møte når saken behandles. Det kan da gis såkalt uteblivelsesdom som er et raskt og rimelig grunnlag for tvangsinndrivelse. I NOU 1992: 35 Effektivisering av betalingsinnfordring mv . er det foreslått at uimotsagte gjeldskrav kan tvangsinndrives med faktura og lignende som tvangsgrunnlag. Hvis dette forslaget gjennomføres, vil forliksrådenes saksmengde reduseres betydelig i og med at dagens saksmengde i stor grad relaterer seg til denne type saker.

Tvistemålsutvalget ble nedsatt våren 1999. Utvalget skal komme med forslag til nye saksbehandlingsregler for sivile saker og bl.a. vurdere mekling i ulike former. Som ledd i dette arbeidet vil det bli foretatt en undersøkelse av de avgjørelser som fattes av forliksrådene, herunder parter/advokaters syn på forliksrådsbehandlingen.

2.2.3 Herreds- og byrettene

Struktur

Landet er inndelt i 87 domssogn. Domssognet følger kommunegrensene, og består vanligvis av flere kommuner. I 83 domssogn er det en herreds- eller byrett. Disse domstolene er fullfaglige og behandler alle typer saker. Foruten sivile saker og straffesaker behandles namssaker (eksempelvis tvangssalg av fast eiendom, midlertidig forføyning og arrest), tinglysing og skifte (eksempelvis utstede skifteattest, konkursbehandling og offentlig bobehandling). Dessuten er dommerne notarius publicus og forestår derfor bl.a. vigsler og partnerskapsregistreringer.

De fire øvrige domssognene, som er Oslo, Stavanger, Bergen og Trondheim, er organisert litt annerledes. Hver enkelt by utgjør bare ett domssogn, men har likevel flere domstoler. Disse domstolene har ulike oppgaver som til sammen utgjør ansvarsområdet til en fullfaglig domstol. I Oslo er det således et byfogdembete for saker som behandles etter tvangsfullbyrdelsesloven og materialoppgavene, et nyopprettet skifterett- og byskriverembete for skiftesaker og tinglysing (frem til 1. januar 2000 var dette to separate domstoler), og en byrett som behandler de øvrige sivile sakene og straffesakene. I Bergen, Trondheim og Stavanger er oppgavene delt mellom to domstoler: byrett og byfogdembete.

Dømmende virksomhet

På straffesaksområdet ble det i 1995 gjennomført en betydelig reform ved at alle straffesaker nå starter i herreds- eller byretten (to-instansreformen). De mest alvorlige straffesakene med strafferamme over seks år, eksempelvis drap, alvorlige sedelighets-, volds- og narkotikasaker, ble frem til dette tidspunktet behandlet i lagmannsretten som første instans. To-instansreformen, som trådte i kraft 1. august 1995, har ført til at et større antall kompliserte og arbeidskrevende saker starter ved herreds- og byrettene. Samtidig ble det innført en ny ordning med såkalt forsterket rett. Denne ordningen går ut på at herreds- eller byretten i straffesaker om forbrytelser som etter loven kan medføre fengsel i mer enn seks år, kan settes med to fagdommere og tre meddommere dersom saken er særlig omfattende eller det foreligger andre særlige grunner, jf. straffeprosessloven § 276 annet ledd.

Sivile saker behandles i utgangspunktet først i forliksrådet. Dersom visse vilkår er oppfylt, kan de imidlertid starte i herreds- eller byrettene. Sakene omfatter et bredt spekter av sakstyper som for eksempel familiesaker, nabotvister, forskjellige typer erstatningssaker, overprøving av forvaltningsvedtak og tvister i arbeids- og forretningsforhold.

Utviklingen går i retning av flere svært arbeidsbelastende saker, hvor det kan medgå flere uker til hovedforhandling. Den økende internasjonalisering gir seg også utslag i domstolenes arbeid. Både i straffesaker og enkelte sivile saker er det blitt mer vanlig å påberope internasjonale rettskilder som menneskerettighetskonvensjoner og EØS-retten.

Innen skifte, konkurs og tvangsfullbyrdelse har herreds- og byrettene oppgaver dels av dømmende karakter og dels av mer forvaltningsmessig eller registreringsmessig karakter.

Avgjørelser fattet av herreds- og byrettene kan som utgangspunkt bringes inn for lagmannsrettene og Høyesterett. Både i sivile saker og i straffesaker gjelder det imidlertid enkelte begrensninger i adgangen til å få saken overprøvd.

Forvaltningsoppgaver

I tillegg til de rent dømmende oppgavene har herreds- og byrettene forvaltningsmessige oppgaver. De mest omfattende av disse oppgavene er:

• tinglysing

• bobehandling (bl.a. konkurs, skifte mellom ektefelle og offentlig skifte av dødsbo)

• dødsfallsregistrering og utstedelse av skifteattester

• gjennomføring av tvangsforretninger

• notarialforretninger, vigsler og partnerskapsregistreringer

Spesielt tinglysing, dødsfallsregistrering og utstedelse av skifteattester utføres i stor grad av funksjonærene.

En rekke registre som tidligere ble ført i domstolene, er nå overført til andre instanser. De tidligere personregistrene er overført til Løsøreregisteret i Brønnøysund. De lokale handelsregistrene er samlet i Foretaksregisteret i Brønnøysund. Skipsregistrene er samlet i det sentrale skipsregisteret (NIS) i Bergen. Domstolene ble også avlastet enkelte praktiske oppgaver ved opprettelsen av Konkursregisteret.

Intern organisering og utviklingsarbeid

Når det gjelder den interne organiseringen av den enkelte herreds- eller byrett, varierer strukturen etter domstolens størrelse. Alle domstoler ledes av en sorenskriver/justitiarius. Denne lederen er alltid en dommer.

Dommerfullmektigstillingene er dels en opplæringsstilling og dels ment å være en avlastning for dommerne. Ansettelse som dommerfullmektig er begrenset til en periode på to år, som kan forlenges til tre år. Ansettelse av dommerfullmektiger foretas av den enkelte domstolleder. Dommerfullmektigene kan utføre alle oppgaver bortsett fra å dømme i de mest alvorlige straffesakene, og de skal normalt ikke styre skjønn (i hovedsak taksering av eiendommer). Sakene tildeles vanligvis ut fra den enkeltes erfaring og modenhet.

De stillinger som ikke er tillagt dømmende oppgaver, er administrative stillinger, funksjonærstillinger og stillinger som protokollførere og sekretærer.

Den interne organiseringen varierer naturlig nok med domstolenes størrelse. De minste domstolene har en organisasjonsmodell hvor sorenskriveren både har det faglige og administrative ansvaret.

Ved enkelte av de mellomstore domstolene er det opprettet kontorsjefstillinger med ansvar for administrative oppgaver. Funksjonærgruppen er ofte delt inn i avdelinger, eksempelvis en tinglysingsavdeling og en rettsavdeling. En del av disse avdelingene ledes av avdelingskonsulenter (funksjonærer). Enkelte dommere kan være gitt faglig ansvar for spesielle fagområder, eksempelvis skifte, tinglysing eller namsrett.

Ved de største domstolene er det opprettet administrasjonssjefstillinger og etablert avdelinger med en avdelingskonsulent som leder for funksjonærgruppen i vedkommende avdeling. Avdelingene kan ha forskjellige faglige oppgaver, eller ha samme type oppgaver.

Ved Oslo byrett, Bergen byrett og Asker og Bærum herredsrett er også dommerne organisert i avdelinger. Som hovedregel består hver avdeling av 6–9 dommere/dommerfullmektiger og en funksjonærgruppe.

Domstolene har gjennom de siste årene vært gjennom en betydelig utviklings- og omstillingsprosess. Innføring av IT har ført til effektivisering av arbeidet på flere områder. De administrative rutinene er blitt forbedret, og har skapt bedre oversikt over saksmengden og forenklet rapporterings- og statistikkarbeidet. Det stilles i dag stadig større krav til den administrative ledelsen av domstolene, blant annet gjennom mål- og rammestyring og økt delegering. Det stilles også krav til internkontroll og rutiner for samarbeid med de ansatte som følge av den generelle utvikling med økt fokus på ledelsesutvikling og arbeidsmiljøspørsmål.

Innføring av elektronisk grunnbok har effektivisert tinglysingsarbeidet og er årsaken til nedbemanning i domstolene med ca. 100 årsverk.

Det er i de senere år også satset på opplærings- og utviklingstiltak både for dommere og funksjonærer. Det er blant annet opprettet et opplæringsråd for funksjonærer, et etterutdanningsråd for dommere og en studiepermisjonsordning for dommere. Videreutvikling og utvidelse av etterutdanningstilbudene vurderes kontinuerlig.

2.2.4 Lagmannsrettene

Landet er delt i seks lagdømmer, med én lagmannsrett i hvert lagdømme. Lagmannsrettene har en rent dømmende funksjon. De ikke-dømmende delene av herreds- og byrettenes arbeid som vigsler og partnerskap, registrering og skiftearbeid finnes derfor i liten grad igjen i lagmannsrettene. Unntaket er tinglysing og enkelte andre mer forvaltningspregede gjøremål hvor avgjørelsene kan påkjæres til lagmannsretten. Ankeadgang til lagmannsrett i sivile saker er begrenset til saker som gjelder tvister av en viss verdi.

2.2.5 Høyesterett og Høyesteretts kjæremålsutvalg

Høyesterett dømmer i tredje og siste instans.

Høyesteretts kjæremålsutvalg foretar en siling av hvilke saker som skal slippe inn for Høyesterett. Kjæremålsutvalget treffer også egne avgjørelser, og regnes som en selvstendig domstol.

I straffesaker kan bevisvurderingen under skyldspørsmålet maksimalt bli prøvet i to instanser, her er Høyesteretts kompetanse derfor begrenset. Straffeutmåling, saksbehandling og lovanvendelse kan bringes videre inn for Høyesterett som tredje instans.

2.3 Særdomstoler og domstollignende forvaltningsorganer

I tillegg til de alminnelige domstoler finnes det flere særdomstoler og domstollignende forvaltningsorganer. Særdomstoler må opprettes ved lov, jf. domstolloven § 29. Kompetansen til en særdomstol er begrenset til en spesiell type saker og omfatter svært ulike organer, som for eksempel Arbeidsretten, jordskifteretten og Utmarkskommisjonen for Nordland og Troms.

Det er vanlig å karakterisere enkelte forvaltningsorganer som domstollignende , fordi særtrekkene minner om domstolene. De har bl.a. som hovedoppgave å løse rettslige tvister, avgjørelsene er rettslig bindende, og i sin faglige virksomhet har de en betydelig grad av uavhengighet i forhold til andre (overordnede) forvaltningsorganer. Avgjørelsene som treffes kan imidlertid overprøves av de alminnelige domstoler. Trygderetten og fylkesnemndene for sosiale saker er eksempler på slike organer.